II. UN DROIT MENACÉ PAR L'AUGMENTATION NON MAÎTRISÉE DU NOMBRE DES DEMANDES D'ASILE ET LA DISPARITÉ DES LÉGISLATIONS EN EUROPE
Depuis le milieu des années 1990, l'Europe et la France doivent faire face à une hausse très importante du nombre des demandes d'asile, révélant pour une part un détournement des procédures d'asile. Face à cette évolution, la plupart des pays européens ont réformé leur législation afin de la rendre plus restrictive et d'éviter, dans un espace de libre circulation des personnes, d'attirer les mouvements secondaires de réfugiés. Une telle situation a rendu indispensable une harmonisation au niveau européen afin d'éviter une course au moins disant en matière d'asile.
En France plus particulièrement, le nombre des demandes d'asile a été plus que multiplié par trois depuis trois ans, provoquant l'engorgement de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Commission des recours des réfugiés (CRR), ainsi que la hausse très rapide du coût social de leur prise en charge.
A. EN EUROPE, LE RISQUE DE « MOUVEMENTS SECONDAIRES » DE RÉFUGIÉS REND NÉCESSAIRE UNE HARMONISATION DES LÉGISLATIONS
En Europe, la hausse du nombre de demandes d'asile, le risque de mouvements secondaires dans un espace de libre circulation des personnes et les réponses divergentes des différents pays rendent indispensable une harmonisation de la législation.
1. Une évolution contrastée de la demande dans les différents pays d'Europe, suscitant des réactions non coordonnées
Les quinze Etats membres de l'Union européenne ont reçu, en 2002, plus de 381 000 demandes d'asile , soit une légère baisse par rapport à 2001 (388 000). Ils se sont donc vu adresser 65 % de la demande mondiale d'asile et 71,8 % avec les treize Etats candidats. Cette légère décroissance ne doit pas cacher le mouvement de hausse continue depuis 1996.
Le Royaume-Uni a reçu 110 700 demandes (19 % des demandes dans le monde, 29 % en Europe), l'Allemagne, 71 000, et la France 51 000 demandes environ, au titre de l'asile conventionnel, soit la 4 e place mondiale .
Rapporté à la population nationale , c'est l'Autriche, qui, en 2002, a fait l'effort le plus important avec 4,6 demandes pour 1 000 habitants, suivi de la Suède (3,7), de l'Irlande (3,1), du Luxembourg (2,4), du Royaume-Uni (1,9), de la Belgique (1,8). La moyenne européenne est de une demande pour mille. La France et l'Allemagne se situe en dessous avec 0,9 .
Demandes d'asile par pays en Europe de 1999 à 2002
|
PAYS |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Autriche |
20 130 |
18 284 |
30 135 |
37 074 |
|
Belgique* |
35 777 |
42 691 |
24 549 |
18 805 |
|
Danemark |
6 530 |
12 200 |
12 512 |
5 947 |
|
Finlande |
3 107 |
3 170 |
1 651 |
3 443 |
|
France* |
30 907 |
38 747 |
47 291 |
51 087 |
|
Allemagne** |
95 113 |
78 564 |
88 287 |
71 127 |
|
Grèce |
1 528 |
3 083 |
5 499 |
5 664 |
|
Irlande |
7 724 |
11 096 |
10 325 |
11 634 |
|
Italie |
33 000 |
15 564 |
9 620 |
7 281 |
|
Luxembourg |
2 912 |
628 |
686 |
1 043 |
|
Pays-Bas |
39 300 |
43 895 |
32 579 |
18 667 |
|
Portugal |
307 |
224 |
234 |
245 |
|
Espagne |
8 405 |
7 926 |
9 489 |
6 179 |
|
Suède |
11 231 |
16 303 |
23 515 |
33 016 |
|
Grande-Bretagne*** |
91 200 |
98 900 |
92 000 |
110 700 |
|
TOTAL |
387 097 |
391 275 |
388 372 |
381 912 |
Sources, UNHCR et OFPRA
*données n'incluant pas les mineurs accompagnant
**données n'incluant les mineurs accompagnant que s'ils ont déposé un dossier
*** données incluant les accompagnant
Les principaux pays d'origine sont : l'Irak (42 000), la Yougoslavie (26 000), la Turquie (25 000), l'Afghanistan (19 000), la Russie (12 000), le Nigeria (11 000), la Chine (10 000), la Somalie et l'Iran (9 000).
Parallèlement à cette hausse du nombre des demandes, le nombre de décisions de reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève a décru dans les Etats membres de l'Union européenne entre 1996 et 1999 , passant de près de 45 000 par an à moins de 30 000. Cette évolution tend à faire penser qu'une plus faible proportion de ces demandes est justifiée et qu'un plus grand nombre ressort en fait de motifs économiques indiquant un détournement de procédure.
Cette évolution est d'autant plus problématique que la liberté de circulation en Europe conduit les demandeurs à s'adresser aux pays les plus attractifs et les plus protecteurs, certaines dispositions pouvant créer des effets d'appel et des mouvements secondaires de réfugiés au sein de l'Union européenne . Une telle situation a été illustrée par le centre de Sangatte, fermé depuis décembre 2002, où se sont accumulés des demandeurs afghans attirés par la possibilité d'obtenir, au Royaume-Uni, un permis de travail et une autorisation exceptionnelle de séjour en cas de rejet de leur demande.
Face à cette situation, la plupart des pays européens ont, au cours des dernières années, durci leur législation pour éviter d'attirer un trop grand nombre de réfugiés, mais sans coordination européenne.
Le Royaume-Uni a adopté en décembre 2002 le Nationality, immigration and asylum Act , législation qui avait déjà subi un premier durcissement en 1999. Il en résulte notamment un accès plus restreint aux droits sociaux pour les demandeurs, la suppression de l'autorisation de travailler, la création de centres d'hébergement sous l'égide du ministre de l'intérieur et l'utilisation de la notion de « pays tiers sûr » pour rejeter une demande.
En Italie, la loi, dite Bossi-Fini, du 30 juillet 2002 a rendu plus rigoureux l'examen des demandes. Celles-ci sont examinées par des commissions territoriales placées auprès des préfets et comprenant un représentant du Haut commissariat aux réfugiés. La loi a eu aussi pour but d'encadrer strictement les délais de la procédure, avant son adoption l'examen des demandes prenait entre 9 et 18 mois. Les commissions doivent rendre leur décisions en 20 jours. Les recours sont strictement encadrés, il doit être présenté dans les 15 jours qui suivent la décision. Un juge unique statue et le recours n'est pas suspensif. Les demandeurs sont, en outre, obligatoirement hébergés dans des centres d'identification sous peine de voir rejeter leur demande.
Des réformes ont également été conduites aux Pays-Bas et en Belgique . Aux Pays-Bas , la législation votée en 2000 a permis de faire passer le nombre des demandes de 44 000 à 19 000 en 2002. La procédure d'asile a été enfermée dans un délai maximum de 6 mois, elle est unifiée quel que soit le fondement juridique de la demande. Elle se déroule en trois phases sous l'égide de la police des étrangers, puis de l'institut spécialisé sous la tutelle du ministère de la justice puis éventuellement devant les tribunaux. Les entretiens se déroulent dans des bureaux régionaux.
En Belgique , enfin, on estime que la décision de remplacer l'aide financière par une aide en nature (accueil, nourriture, soins médicaux) explique la diminution spectaculaire du nombre des demandes qui sont passées de 42 000 environ en 2000 à 18 000 en 2002. L'examen des demandes a été durci, l'organisme responsable rejetant 80 % des demandes comme manifestement infondées, la commission des recours n'examine au fond que 20 % des demandes transmises.
2. La nécessaire harmonisation
En Europe, le nombre élevé de demandes d'asile et le risque d'effet d'appel au sein de l'espace Schengen rendent nécessaire une harmonisation des législations européennes en matière d'asile.
La coopération européenne en matière d'asile a débuté avec l'adoption de l'accord de Schengen du 14 juin 1985, complété par la convention d'application du 19 juin 1990 instituant la libre circulation des personnes entre les Etats signataires . Cette dernière prévoyait pour la première fois de faire reposer l'examen de la demande d'asile sur un seul Etat, celui sur lequel le demandeur a pénétré en premier, afin d'éviter les demandes multiples ou successives.
Ces dispositions ont été précisées par la Convention de Dublin du 16 juin 1990, entrée en vigueur le 1 er septembre 1997, déterminant l'Etat responsable de l'examen des demandes d'asile dans la Communauté. Du fait de cette convention, le demandeur n'est pas libre de choisir le pays dans lequel sa demande sera examinée. Cependant, les études menées par la Commission européenne sur son exécution montrent qu'elle n'a pas permis de résoudre les difficultés et qu'elle ne concerne qu'un nombre marginal de demandes et entraîne des coûts élevés, seul 1,7 % des demandeurs étant effectivement transférés.
Les progrès de la construction européenne ont par la suite conduit à intégrer progressivement ces conventions au sein des traités européens de Maastricht et d'Amsterdam. Dans le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, la politique d'asile est intégrée aux matières d'intérêt commun où les Etats membres coopèrent au sein du troisième pilier , justice et affaires intérieures. Dans ce cadre, cependant, les résolutions, actions communes et postions communes n'ont entraîné aucun rapprochement effectif des législations.
Le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997 , entré en vigueur le 1 er mai 1999, a « communautarisé » le troisième pilier et la politique d'asile (article 63), en permettant que cinq années après son entrée en vigueur les décisions puissent être prises à la majorité qualifiée. Le traité d'Amsterdam s'est, en outre, accompagné d'un protocole, dit « protocole Aznar », conduisant à déclarer irrecevable les demandes d'asile formulées par des ressortissants de pays membres auprès d'autres pays membres. Ceux-ci se considèrent, en effet, comme des pays d'origine sûrs les uns vis à vis des autres . Il s'appliquera aux nouveaux Etats membres dès leur entrée dans l'Union européenne.
Le traité de Nice du 26 février 2001, entré en vigueur le 1 er mars 2003, a confirmé cette évolution. La majorité qualifiée et la codécision seront applicables à la politique d'asile.
Dans ce cadre, les Etats membres ont décidé, lors du sommet de Tampere (Finlande) des 15 et 16 octobre de 1999, d'avancer vers un régime d'asile commun et un statut uniforme .
Un fonds européen pour les réfugiés a été créé en septembre 2000. Il est doté de 42 millions d'euros en 2003 afin d'appuyer les programmes nationaux de prise en charge des réfugiés et de faire face à un afflux massif de personnes déplacées vers les Etats membres.
En juillet 2001, une directive , visant à fixer les normes minimales de protection temporaire en cas d'afflux massif, a été adoptée. Il s'agit d'un dispositif exceptionnel de protection immédiate et temporaire. Cette protection ne préjuge en rien de la reconnaissance du statut de réfugié.
Par ailleurs, le règlement dit « Dublin II », adopté en février 2003 , remplace la convention de Dublin. Il n'adopte pas pour autant le principe selon lequel le pays compétent serait celui qui reçoit la première demande. En outre, la base de données « Eurodac » de comparaison des empreintes digitales, afin d'identifier les demandeurs, a été mise en service en janvier 2003 et permet de déterminer plus aisément le pays responsable de l'examen de la demande d'asile.
En outre, afin de favoriser l'harmonisation des législations le Conseil a adopté deux directives et en négocie deux autres fixant des normes minimales . Les deux directives adoptées ont trait au droit au regroupement familial des étrangers (février 2003) et aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile (juillet 2001). Cependant cette dernière n'a conduit qu'à prendre en compte les différentes pratiques et n'a apporté aucune solution aux divergences des Etats sur les question de l'accès au travail (autorisé après un an sous certaines conditions) ou du maintien de l'unité familiale et de l'accès à certains droits sociaux.
Les deux directives, en discussion depuis 2000, risquent également de se montrer décevantes en terme d'harmonisation compte tenu de la sensibilité du sujet.
Le projet de directive relatif à l'octroi et au retrait du statut de réfugié ne s'appliquera qu'aux demandes d'asile conventionnel. Elle envisage la procédure d'examen de la demande d'une manière plus juridictionnelle qu'elle ne se pratique en France. En effet, devant l'OFPRA, la procédure est dite « administrative » et n'ouvre pas droit à la présence d'un avocat ou à la rédaction d'un procès-verbal d'entretien. Elle n'entraînera que très peu d'obligations nouvelles pour la France, exceptée notamment une extension de l'aide juridictionnelle devant la commission des recours des réfugiés (CRR). De manière plus significative, la directive introduit des notions nouvelles pour notre droit, pratiquées par plusieurs de nos partenaires : celle de pays d'origine sûrs (articles 30-30 A - 30 B), de pays tiers sûrs (articles 27-28). Leur introduction en droit français n'est pas impérative.
Définie par une liste détaillée de critères à l'annexe II du projet de directive, la notion de pays d'origine sûrs n'est pas une clause d'irrecevabilité mais pourra entraîner un examen accéléré de la demande . Le Conseil devrait établir une liste minimale commune de ces pays d'origine sûrs. Le HCR n'est pas hostile à cette notion du moment qu'elle ne fait pas obstacle à un examen individuel de la demande, n'aggrave pas la charge de la preuve pour le demandeur et, si elle donne lieu à une liste, que celle-ci puisse être facilement révisée.
La notion de pays tiers sûrs, en revanche, est une clause d'irrecevabilité des demandes et désigne les pays par lesquels le demandeur a transité et dans lesquels il aurait pu déposer sa demande d'asile. Cette notion est appliquée par de nombreux pays européens dont l'Allemagne, qui a révisé sa constitution en 1993, pour pouvoir l'adopter, et le Royaume-Uni. Le Conseil d'Etat s'est, par le passé 5 ( * ) , opposé à son introduction dans notre droit et le HCR s'est montré très réservé.
Le projet de directive, concernant les normes minimales relatives aux conditions pour prétendre au statut de réfugié ou d'une protection internationale et relatives au contenu de ces statuts, prévoit un cadre unique pour deux types différents de protection internationale : l'asile conventionnel et la protection subsidiaire, celle-ci correspondant aux cas non couverts par la convention mais dans lesquels une protection est nécessaire . La directive devrait permettre aux deux types de protection d'avoir un contenu très proche, des fondements juridiques différents ne devant pas nécessairement conduire à une protection de nature différente.
Ce projet de directive introduit, lui aussi, des notions inconnues dans le droit français , mais reprenant la pratique du HCR ou d'Etats membres de l'Union européenne. Ainsi, il reconnaît l'origine non étatique des persécutions (article 9), la convention de Genève ne précisant pas la nature de l'auteur des persécutions. Elles peuvent donc être le fait d'Etats, « des partis ou organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie importante du territoire de celui-ci, des acteurs non étatiques », s'il peut être démontré que les deux types d'acteurs précédents et les organisations internationales ne peuvent ou ne veulent pas accorder une protection. En effet, pour le HCR, le critère fondamental n'est pas l'origine des menaces, mais l'absence de protection internationale , que cette déficience puisse être ou non attribuée à une intention délibérée de l'Etat.
Par parallélisme, le projet reconnaît que les mêmes acteurs peuvent assurer une protection , soit, les Etats, les partis ou organisations, y compris les organisations internationales, qui contrôlent l'Etat ou une partie importante du territoire de celui-ci . Pour que cette protection soit effective le projet mentionne comme condition l'existence d'un système judiciaire qui fonctionne et auquel le demandeur a accès, et précise que les Etats pourront se reporter aux orientations du Conseil pour considérer qu'une organisation internationale est à même de fournir une protection (article 9 bis).
Le projet de directive s'appuie également sur la notion d'asile interne . Cette notion peut s'appliquer si le demandeur n'a aucune raison de craindre des persécutions dans une partie de son pays d'origine, qu'il peut s'y rendre et s'y installer (article 10). Appelée « rétablissement interne » par le HCR, cette notion devient ainsi une clause facultative de rejet de la demande de protection. Elle est le complément logique de la reconnaissance du caractère non étatique des persécutions et n'est probable que lorsque l'Etat n'est pas à l'origine de la persécution. Elle est d'ores et déjà appliquée par de nombreux Etats, dont l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, les Etats-Unis et le Canada.
3. Vers un droit d'asile européen ?
Au-delà des directives adoptées et de celles en discussion, l'Union européenne devrait être de plus en plus impliquée dans la politique d'asile.
D'une part, en l'état actuel des traités, les décisions devraient rapidement être prises à la majorité qualifiée dans ce secteur permettant d'accélérer sensiblement l'harmonisation des législations, qui est restée très faible jusqu'à présent.
D'autre part, le projet de Constitution européenne , préparé par la Convention sur l'avenir de l'Europe, donne de nouvelles compétences à l'Union européenne en la matière avec la volonté d'aller au-delà de la définition de normes minimales . Reprenant la Charte des droits fondamentaux, il donne toute sa portée à son article II-18 disposant : « Le droit d'asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément à la Constitution ».
En outre, un article spécifique, l'article III-167 , est consacré à la question de l'asile. Il prévoit notamment que « l'Europe développe une politique commune en matière d'asile et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d'un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement.[...] A cette fin, la loi ou la loi-cadre européenne établit les mesures relatives à un système européen commun d'asile comportant : un statut uniforme d'asile [...] valable dans toute l'Union ; un statut uniforme de protection subsidiaire [...] ; un système commun visant une protection temporaire des personnes déplacées en cas d'afflux massif ; des procédures communes pour l'octroi et le retrait du statut ». Il devrait également mettre en place un mécanisme de solidarité entre les Etats membre en cas d'afflux massif de réfugiés, dont le contenu et la portée restent à préciser.
Enfin, plusieurs Etats souhaitent développer des procédures communes qui pourraient conduire à de nouveaux développements de la politique européenne d'asile. Ainsi, le Premier ministre britannique a proposé, le 10 mars 2003, de créer des « centres de transit et de traitement » des demandes d'asile et de protection internationale à l'extérieur de l'Union européenne. Ces centres seraient placés dans des zones protégées dans des pays tiers et seuls les demandeurs qui se verraient accorder le statut de réfugié ou une forme de protection pourraient être transférés dans un pays de l'Union européenne. Cette formule vise essentiellement à décourager l'immigration clandestine et le détournement des procédures d'asile par des immigrants économiques mais aussi à lutter contre les réseaux criminels et à mieux répartir l'aide financière apportée aux réfugiés.
La proposition britannique fait suite à une communication de la Commission européenne de novembre 2000 proposant des « modes d'entrées protégées », comprenant l'examen des demandes dans les pays d'origine et complémentaires du traitement des demandes en Europe. La création de lieux de protection et de plate-formes régionales était alors envisagée. La proposition britannique se fondait notamment sur l'exemple australien, où, depuis septembre 2001, des centres fermés ont été ouverts sur l'île de Nauru et en Papouasie-Nouvelle-Guinée.
La proposition britannique a reçu un accueil partagé . L'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et la Belgique l'ont soutenue. L'Allemagne et le Portugal ont exprimé leurs réserves. En outre, le Haut-Commissaire aux réfugiés , M. Ruud Lubbers, est intervenu sur le sujet au cours du Conseil « Justice et affaires intérieures » en mars 2003. Sans se montrer hostile à de telles solutions afin de mieux distinguer les demandeurs légitimes des autres, le Haut-Commissaire, se fondant sur le document Convention plus , a estimé que ces centres devraient se situer sur le territoire de l'Union européenne et ne concerner que les ressortissants des pays dits sûrs, c'est à dire ne produisant pas habituellement de réfugiés, et qui se verraient communiquer une décision dans des délais plus rapides et auraient accès à une procédure d'appel simplifié.
* 5 CE, Ass.,18 décembre 1996, ministre de l'intérieure c/ Rogers.