2. La nécessaire relance des zones franches urbaines
a) Un succès incontestable
La loi n° 96-987du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV) a institué des régimes dérogatoires d'exonérations temporaires fiscales et sociales, applicables sous certaines conditions aux entreprises présentes au 1 er janvier 1997 dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville - les ZFU - ou s'y implantant avant le 1 er janvier 2002, avec pour objectif le « maintien et la création d'activités et d'emplois dans ces zones urbaines » (titre II de la loi).
Les résultats ont été rapidement très positifs , tant au niveau des implantations d'entreprises que dans le domaine de l'emploi.
Le parc d'entreprises implantées en ZFU a pratiquement doublé depuis 1997, pour atteindre, fin 2001, environ 20.000 entreprises (établissements économiques) dans les trente-huit zones franches urbaines de France métropolitaine.
Les bénéficiaires des ZFU
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Exonération de charges sociales patronales en ZFU |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
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Nombre d'établissements déclarants |
5.127 |
7.177 |
8.520 |
9.737 |
10.608 |
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Nombre total de salariés exonérés |
28.362 |
42.635 |
50.131 |
54.706 |
63.325 |
Source : ACOSS, France entière, effectif reconstitué en équivalents temps-plein au 31 décembre de chaque année.
En quatre ans, le nombre total d'établissements employeurs exonérés de charges sociales en ZFU a plus que doublé (+ 107 %), passant de 5.127 établissements fin 1997 à 10.608 fin 2001 (+ 8,9 % par rapport à 2000).
Par ailleurs, selon la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES), les créations d'emploi ont réellement profité aux habitants de ces quartiers, puisque la part des salariés exonérés résidant dans la zone franche urbaine où ils sont employés dépasse sensiblement le minimum de 20 % fixé par la loi , pour atteindre 26 % en 1999, 85 % des recrutements (résidents ou non) se faisant en outre sous forme de contrats à durée indéterminée.
Les différentes sources disponibles convergent vers l'estimation d'un total de près de 80.000 salariés dans les ZFU fin 2001 (exonérés pour environ 65.000 d'entre eux), soit environ 45.000 emplois supplémentaires en cinq ans (embauches et transferts).
Malgré ces résultats, le dispositif initial du PRV prévoyait un « retour à la normale » à l'issue des cinq ans d'exonérations à taux plein.
Compte tenu des caractéristiques du tissu économique de proximité de beaucoup de ces quartiers, à la fois peu dense et fragile, un retour aussi brutal aux taux normaux d'imposition et de charges sociales risquait de faire disparaître nombre de ces petites et très petites entreprises, dont le maintien et le développement sont pourtant indispensables à l'amélioration de la qualité de vie et de l'emploi dans ces quartiers défavorisés.
C'est pourquoi la loi de finances initiale pour 2002 a aménagé une sortie progressive, sur trois ans, des exonérations fiscales et sociales dont les entreprises, implantées en ZFU avant le 1 er janvier 2002, ont pu bénéficier depuis le 1 er janvier 1997 ou à compter de la date de leur implantation ou création en ZFU, si elle est postérieure.
Ces entreprises bénéficient désormais d'une durée totale de huit ans d'exonérations, soit cinq années à taux plein suivies de trois années à taux dégressif : 60 % d'exonération la première de ces trois années, 40 % la deuxième et, enfin, 20 % la troisième et dernière année de cette prolongation.
Ce dispositif s'applique aux entreprises déjà présentes, mais les nouvelles entreprises ne bénéficient que des dispositions propres aux ZRU, dont l'impact est plus faible.
b) Le choix de la relance puis de l'élargissement à de nouvelles zones
Au vu des résultats obtenus dans de nombreuses ZFU, le Président de la République s'est prononcé en faveur de la relance du dispositif, dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002.
Le régime a donc finalement été prorogé pour les quarante quatre ZFU existantes par la loi n° 2002-1576 portant loi de finances rectificative pour 2002, pour la période allant du 1 er janvier 2002 au 31 décembre 2007.
Le présent projet de loi étend le dispositif à quarante et un nouveaux quartiers classés en ZRU et dont la situation est particulièrement dégradée. Ainsi, le taux de chômage dans ces zones est actuellement deux à quatre fois plus élevé que le taux moyen observé dans l'agglomération dont elles font chacune partie. L'objectif est donc, grâce à ce régime fiscal et social discriminatoire, de réduire la fracture économique et sociale dont souffrent ces territoires.
Dans le cadre de la notification qu'il a faite à la Commission européenne, le Gouvernement a ainsi présenté les objectifs poursuivis par l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines :
- permettre le maintien et le développement d'activités, dans le but de doubler, en cinq ans, le nombre d'entreprises implantées dans ces quarante et une nouvelles ZFU ;
- contribuer à la lutte contre le chômage dans ces quartiers, à hauteur de 60.000 créations d'emploi d'ici à 2008 ;
- étendre cet effet positif sur l'emploi aux habitants des ZUS ; grâce à l'élargissement de la clause d'embauche locale, le nombre de chômeurs dans l'ensemble des ZUS pourrait être réduit d'un tiers sur la période ;
- favoriser la rénovation durable de ces quartiers.
Convaincue de l'efficacité du dispositif, votre commission considère l'élargissement des ZFU à quarante et une nouvelles zones comme l'une des avancées majeures du présent projet de loi en termes de développement économique et d'intégration des zones défavorisées.
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Sous réserve des amendements qu'elle vous propose, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie au titre du présent projet de loi de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine.