INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Poursuivant sa pratique des années précédentes, votre commission des Lois vous présente un avis sur les crédits alloués aux services généraux du ministère de la Justice par le projet de loi de finances pour 2003 1 ( * ) .
Asphyxiée par une pénurie chronique de moyens , l'institution judiciaire ne parvient plus, depuis quelques années, à répondre véritablement aux attentes croissantes des citoyens.
Le présent projet de budget pour 2003 , en réalisant une partie des engagements pris par le nouveau Gouvernement de moderniser le système judiciaire et de mettre à sa disposition les ressources humaines, matérielles et financières indispensables, laisse toutefois espérer une amélioration réelle de son fonctionnement au quotidien.
L'adoption de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, très attendue, complétée par le projet de loi organique relatif aux juges de proximité en instance de première lecture à l'Assemblée nationale 2 ( * ) , a permis une première et importante avancée .
La hausse du montant du budget de la justice de 7,43 % , sans précédent depuis une dizaine d'années, apporte, une fois encore, la preuve de la détermination du Gouvernement à concrétiser les annonces faites aux Français . Tous les professionnels entendus par votre rapporteur pour avis ont pris acte des efforts budgétaires substantiels accomplis cette année.
La mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice 3 ( * ) et, plus récemment, la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice 4 ( * ) , constituées au sein de votre commission des Lois ont à intervalles réguliers mis en lumière le malaise et les difficultés matérielles affectant les professionnels de la justice et proposé des pistes de réformes.
Votre rapporteur pour avis a donc aujourd'hui toutes les raisons de se féliciter de la démarche globale et ambitieuse du Gouvernement , soucieux de dégager des moyens à la hauteur des défis que la justice doit relever et d'offrir aux citoyens une justice de qualité. Une amélioration de la situation ne saurait en effet être durable sans une modernisation des méthodes de travail et un renouvellement des modes de fonctionnement.
Après avoir présenté l'évolution générale des crédits affectés aux services généraux du ministère de la Justice, le présent avis s'attachera à dresser le bilan de la gestion des crédits, à analyser l'activité des juridictions judiciaires et administratives, et à décrire les efforts accomplis cette année pour répondre aux attentes des personnels du ministère de la Justice. Sera en outre évoquée, une fois encore et, on peut l'espérer, pour la dernière fois, l'urgence d'un refonte globale de l'aide juridictionnelle, dispositif aujourd'hui « à bout de souffle » dont il n'est plus possible de colmater les brèches.
I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE INÉGALÉ EN FAVEUR DE LA JUSTICE
Comme l'a illustré la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 précitée, adoptée au cours de la session extraordinaire, la justice constitue l' un des chantiers prioritaires du Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin . L'effort budgétaire remarquable consenti cette année, tout en prolongeant un mouvement amorcé déjà depuis quelques années 5 ( * ) , traduit la volonté très nette de rendre la justice plus efficace et plus proche des citoyens.
En effet, les crédits qui lui seront alloués , en hausse de 7,43 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2002 6 ( * ) , enregistrent une des progressions nominales les plus fortes , supérieure à celles de la défense (+ 6,1 %) et de l'intérieur (hors collectivités locales et dépenses de scrutins) (+ 5,1 %).
Cette augmentation, sensiblement plus élevée que la progression moyenne des autres budgets civils (+ 1,1 %), reflète ainsi le souci, dans un contexte de rigueur budgétaire, de cibler les dépenses et de privilégier les fonctions régaliennes conformément au souhait du Président de la République de restaurer « l'autorité de l'Etat » 7 ( * ) .
Les crédits de paiement demandés pour 2003 franchissent le seuil inégalé de 5,037 milliards d'euros dont 4,73 milliards d'euros de dépenses ordinaires et 302 millions d'euros de dépenses en capital (en hausse de près de 60 % par rapport à l'année dernière).
L'enveloppe des autorisations de programme ouvertes cette année, d'un montant total de 706 millions d'euros, double de volume (+ 95 %).
Cette évolution marque une rupture avec la tendance à la baisse (13,7 %) observée l'année dernière et reflète ainsi la volonté très nette de réaliser un programme immobilier ambitieux.
La part du budget de la justice dans le budget de l'Etat, certes encore trop modeste , atteint toutefois un niveau inégalé , passant de 1,42 % en 1991 à 1,84 % en 2003 .
A. DES CRÉDITS POUR 2003 EN NETTE PROGRESSION : LA JUSTICE, UNE PRIORITÉ NATIONALE
L'évolution des trois agrégats -administration centrale, services judiciaires et juridictions administratives- composant les services généraux dont traite le présent avis, se caractérise par une progression plus forte que l'année dernière comme le retrace le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (2003-2002)
|
Dotations 2002 |
Crédits demandés
|
Evolution
|
|||
|
Montant |
% du total |
Montant |
% du total |
2003-2002 en % (2002-2001 en % ) |
|
|
Ensemble du ministère de la justice dont : |
4.688,37 |
(100 %) |
5.036,52 |
(100 %) |
+
7,43
%
|
|
- Services judiciaires |
2.002,64 |
42,72 % |
2.122,44 |
42,14 % |
+ 5,98 %
|
|
- Juridictions administratives |
143,25 |
3,05 % |
152,99 |
3,03% |
+ 6,79 %
|
|
- Administration générale |
617,86 |
13,17 % |
702,93 |
13,95 % |
+ 13,76 %
|
(En millions d'euros)
Source : Projet de loi de
finances pour 2003 (bleu budgétaire)
La croissance la plus forte concerne les crédits de l'administration générale (près de 13,8 %) qui bénéficie de mesures nouvelles destinées à la modernisation de son organisation et à l'amélioration des conditions de travail de ses personnels, auxquelles s'ajoutent des dépenses d'équipement en vue de financer la rénovation du bâtiment Vendôme-Cambon et de renforcer les effectifs de l'Agence de maîtrise d'ouvrage 8 ( * ) . L'administration centrale bénéficie en outre cette année de 40 créations brutes d'emplois, ce qui portera ses effectifs à 2.028 emplois budgétaires (soit une hausse de près de 9 %).
Les crédits alloués aux juridictions administratives bénéficient d'une augmentation supérieure à l'année dernière (6,79 % contre 4,74 %) afin d'étoffer les effectifs, de revaloriser les rémunérations et de réaliser des travaux d'extension et d'aménagement des tribunaux 9 ( * ) .
En hausse de près de 6 % , les crédits des services judiciaires , qui représentent à eux seuls près de la moitié des crédits du ministère de la Justice (42,14 %), progressent également significativement . La forte hausse des crédits d'équipement destinés aux travaux permettant le renforcement de la sécurité des bâtiments (+ 32,6 %) 10 ( * ) mérite d'être signalée. En outre, les dépenses ordinaires augmentent de près de 5 % afin de revaloriser les rémunérations, de financer les recrutements et de couvrir certaines dépenses d'intervention concernant l'aide juridique ou encore l'aide aux victimes.
* 1 Les crédits consacrés, d'une part, aux services pénitentiaires, d'autre part, à la protection judiciaire de la jeunesse sont examinés dans le cadre de deux autres avis respectivement présentés par nos collègues MM. Georges Othily et Patrice Gélard au nom de votre commission des Lois.
* 2 Ce projet de loi organique a été adopté par le Sénat le 3 octobre dernier (Sénat, n°2).
* 3 « Quels moyens pour quelle justice ? » - Rapport n° 49 (Sénat, 1996-1997) de M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la justice présidée par M. Charles Jolibois.
* 4 « Quels métiers pour quelle justice ? » - Rapport n°345 (Sénat, 2001-2002) de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest.
* 5 De 1997 à 2002, le budget de la justice a progressé de près de 29 %.
* 6 Soit près de 350 millions d'euros.
* 7 Message du Président de la République au Parlement du 2 juillet 2002 lu par le Président Christian Poncelet au Sénat.
* 8 13 créations d'emplois.
* 9 Ces travaux concernent le Conseil d'Etat (qui bénéficiera de la restauration d'une aile du Palais-Royal et de l'aménagement de nouveaux bureaux) et les cours administratives d'appel de Marseille et Nancy, les tribunaux administratifs de Bordeaux, Caen, Grenoble, Marseille, Melun, Paris, Poitiers, Rennes et Rouen.
* 10 Les dépenses en capital des services judiciaires passent en effet de 79,2 millions d'euros (loi de finances initiale pour 2002) à 105 millions d'euros.