B. LA PREMIÈRE ÉTAPE DE LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE : DES PROMESSES EN VOIE D'ÊTRE TENUES
1. La première mise en oeuvre du contrat de confiance passé entre le nouveau Gouvernement et les Français
Le projet de loi de finances pour 2003 permet au Gouvernement de traduire concrètement les premiers engagements du plan pluriannuel de cinq ans pour la justice figurant dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 précitée, dont il finance la première année d'application.
? Une programmation des crédits ambitieuse pour des objectifs précis
Cette loi d'envergure a programmé d'autoriser le ministère de la Justice à dépenser, de 2003 à 2007, 3.650 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires dont 2.775 millions en dépenses ordinaires et 875 millions en dépenses en capital et 1.750 millions d'euros en autorisations de programme supplémentaires .
Ce dispositif s'articule autour de quatre axes de réformes : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens et rapprocher la justice du justiciable, garantir l'exécution des décisions pénales, traiter plus efficacement la délinquance des mineurs, donner de nouveaux droits aux victimes et faciliter la défense de leurs intérêts.
RÉPARTITION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS
BUDGÉTAIRES POUR CHAQUE PRIORITÉ FIXÉE PAR LA LOI
D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE
(2003-2007)
|
CRÉDITS DE PAIEMENT |
AUTORISATIONS
|
EMPLOIS BUDGETAIRES
|
||
|
Dépenses ordinaires
|
Dépenses en capital
|
|||
|
Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens |
1.329
|
191
|
382
|
4.397
|
|
Développer l'effectivité de la réponse pénale |
762
|
599
|
1.198
|
3.600
|
|
Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs |
423
|
85
|
170
|
1.988
|
|
Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice et les droits de victimes |
262
|
- |
- |
115
|
|
Total ministère de la Justice |
2.775 |
875 |
1.750 |
10.100 |
Source : ministère de la Justice (En millions d'euros ou en emplois)
Ce tableau fait ressortir que le Gouvernement a souhaité privilégier les deux premiers objectifs .
Votre rapporteur pour avis estime que ces choix sont pleinement justifiés .
D'une part, l'absence d'amélioration significative des délais de jugement 11 ( * ) et l'image dégradée de la justice auprès des Français, qui la situent en dernière position sur quinze services publics 12 ( * ) , justifient pleinement le souci du garde des Sceaux de permettre à l'institution judiciaire de mettre en place des réponses plus simples, plus rapides et plus efficaces.
D'autre part, le récent rapport de l'Inspection générale des services judiciaires sur l'effectivité de l'exécution des sanctions pénales (rendu public en juillet dernier) a dressé un constat alarmant, auquel il paraît urgent de remédier. Tout en s'inquiétant des fragilités de la chaîne pénale liées à son morcellement 13 ( * ) , il a fait ressortir des pratiques hétérogènes et des « disparités alarmantes » des taux et des délais d'exécution des peines selon les juridictions.
Une étude de la sous-direction de la statistique, des études et de la documentation a évalué à 32 % la part des peines d'emprisonnement ferme non exécutées , soit près d'un tiers . Deux facteurs expliquent en grande partie cette situation : la grâce présidentielle à hauteur d'un peu plus du tiers et l'absence de domicile connu 14 ( * ) .
Comme l'a récemment indiqué le ministère de la Justice en réponse à une question écrite 15 ( * ) , « la loi d'orientation et de programmation pour la justice [...] crée 166 postes de magistrats et 196 postes de fonctionnaires de catégorie C pour les services de l'exécution des peines, en sus de la création de 24 emplois de juges de l'application des peines et du même nombre de fonctionnaires pour les services de l'application des peines. L'objectif est notamment, dans toutes les juridictions, de ramener à trois mois environ le délai d'exécution des jugements contradictoires . »
En outre, dans la continuité de cette politique, le programme d'action en faveur des victimes, présenté en Conseil des ministres le 18 septembre dernier a prévu une mesure permettant aux victimes d'être renseignées sur l'exécution de la peine.
L'inexécution des peines contribue à accroître l'incompréhension des justiciables, des victimes et plus largement des citoyens à l'égard de la justice. Votre rapporteur pour avis ne peut donc que se réjouir du choix du Gouvernement de remédier à un dysfonctionnement de la justice difficilement admissible.
- Le premier acte de la mise en oeuvre de la loi de programmation
Le projet de budget pour 2003 constitue la première étape de la mise en oeuvre de l'ambitieuse réforme du Gouvernement, comme le fait apparaître le tableau ci-après.
APPLICATION DE LA LOI DE PROGRAMMATION
(2003-2007)
PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR
2003
|
CRÉATIONS D'EMPLOIS |
DÉPENSES ORDINAIRES
|
AUTORISATIONS DE PROGRAMME |
|
|
Ministère de la justice
-
Loi de
programmation
|
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Services judiciaires - Projet de loi de finances pour 2003
-
Loi de
programmation
|
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|
|
|
Juridictions administratives - Projet de loi de finances pour 2003
-
Loi de
programmation
|
|
|
|
|
Administration générale - Projet de loi de finances pour 2003
-
Loi de
programmation
|
|
|
|
(En millions d'euros ou en emplois budgétaires)
Source : ministère de la Justice
Le projet de budget réalise, pour l'ensemble du ministère de la Justice, le cinquième des créations d'emplois totales inscrites dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice, ce qui correspond à une cadence raisonnable .
Toutefois, il convient de relever des différences selon les agrégats.
Les créations de postes dédiées aux services judiciaires représentent un peu moins d'un sixième des emplois prévus par la loi d'orientation et de programmation, avec 19 % des créations de postes de magistrat (180 sur 950) et 14,8 % (520 sur 3500) seulement des créations d'emplois de fonctionnaire.
Certains syndicats de fonctionnaires des greffes entendus par votre rapporteur pour avis, tout en reconnaissant qu'il s'agissait d'une première étape, se sont inquiétés du rythme des créations de postes de fonctionnaires au regard des objectifs fixés dans la loi de programmation.
Comme l'a souligné M. Dominique Perben, garde des Sceaux, au cours son audition devant votre commission des Lois le 27 novembre dernier, la programmation des crédits sur cinq ans permet d'envisager une montée en puissance des mesures destinées à sa mise en oeuvre et, partant, une accélération du mouvement des créations de postes au cours des prochaines années .
En effet, le ministre a fait valoir qu'effectuer des recrutements supplémentaires impliquait d'avoir la capacité de formation correspondante, ce qui n'était pas encore le cas à l'heure actuelle.
Le rythme des créations de postes prévues au sein des juridictions administratives et de l'administration générale semble caractérisé par une plus grande régularité, le projet de budget pour 2003 réalisant un cinquième des emplois nouveaux prévus par la loi de programmation.
Les dépenses ordinaires des juridictions administratives inscrites dans le projet de budget constituent plus de 40 % du montant total prévu par la loi d'orientation et de programmation pour la justice, signe de la priorité accordée à ce poste budgétaire.
Les crédits de paiement comme les autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances pour 2003 affichent des taux de réalisation de la loi de programmation satisfaisants , voire élevés. L'effort consenti en faveur de l'administration générale est notable, les autorisations de programme inscrites représentant d'ores et déjà 80,2 % du total prévu par la loi de programmation. Ainsi le Gouvernement marque-t-il sa volonté de mettre en oeuvre rapidement son programme d'équipement.
* 11 Voir infra III.
* 12 Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice effectuée par l'Institut Louis Harris pour la mission de recherche droit et justice - mai 2001 - p. 1.
* 13 Le rapport de l'IGSJ s'inquiète en particulier du caractère atomisé de la chaîne pénale (formation de jugement, parquet, juge des enfants, juge de l'application des peines, police judiciaire), chacun des acteurs appelé à intervenir ayant une visibilité trop limitée du processus d'exécution.
* 14 Rapport sur l'effectivité de l'exécution des sanctions pénales - p. 19.
* 15 Journal Officiel - Questions écrites - Assemblée nationale - 4 novembre 2002 - Question de M. Léon Deprez - p. 4 060.