N° 72
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
VILLE
Par Mme Nelly OLIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances . |
AVANT PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Dans son rapport publié en février 2002 1 ( * ) , la Cour des comptes dresse un bilan décevant des résultats et des modes d'action de la politique de la ville.
Elle met ainsi en exergue des objectifs mal identifiés, un système de procédures longues et complexes et une évaluation, pourtant indispensable, encore rudimentaire.
Ces lacunes nuisent manifestement à l'efficacité de la politique de la ville.
Un changement en profondeur est donc nécessaire, alors même que les problèmes auxquels sont confrontées les villes en difficulté s'amplifient, notamment dans le domaine de l'emploi.
Le budget présenté en 2003 par le nouveau Gouvernement apparaît comme un budget efficace dans lequel les moyens s'orientent clairement vers la recherche de résultats, en particulier à travers le soutien important accordé aux grands projets de ville (GPV).
Mais c'est aussi un budget de transition dans l'attente de la prochaine loi de programmation et d'orientation en faveur de la ville et du logement social , annoncée par le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, qui augure d'une évolution de grande ampleur de la politique de la ville, qui lui donnera les moyens d'agir en profondeur en la liant logiquement à la politique du logement social.
Cette perspective, dont on ne peut que se féliciter, s'inscrit dans la droite ligne des propos du Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale devant le Parlement :
« Les actions en faveur du logement sont indissociables de la politique de la ville, et j'ai demandé au ministre délégué à la ville de donner davantage de cohérence à cette politique. Reposant autant sur la gestion du bâti que sur les mesures de cohésion sociale, elle doit définir un cadre contractuel négocié avec les élus locaux et les bailleurs sociaux. Ce cadre sera la clé du renouveau de ces quartiers en difficulté. C'est un enjeu décisif pour notre pays. »
I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2003, UN BUDGET DE TRANSITION, ORIENTÉ VERS L'EFFICACITÉ
A. L'AVANTAGE EST ENFIN DONNÉ À L'EFFICACITÉ
1. Une évolution modeste des différents moyens alloués à la ville en 2003
a) Une augmentation modeste des crédits
Avec une augmentation de 0,61 % , à 371 millions d'euros , le budget 2003 confirme bien les orientations de celui de 2002 et la fin des hausses spectaculaires de crédits affichées les années précédentes.
Crédits du ministère de la ville
en millions d'euros
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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Dépenses villes |
115 |
152 |
216 |
367 |
368 |
371 |
Source : fascicule budgétaire « Ville »
Mais l'évolution des dépenses d'intervention et des subventions d'investissement qui était celle de 2002 s'inverse dans le projet de loi de finances pour 2003.
Ainsi, votre rapporteur remarque que les dépenses d'intervention du titre IV diminuent, pour la première fois depuis 1998, de 11,9 %, ce qui traduit la volonté du Gouvernement de recentrer les crédits d'intervention sur les dispositifs les plus performants et le souci d'éviter le saupoudrage des subventions.
Cette évolution est le fait de la nette diminution de la section fonctionnement du fonds de revitalisation économique (FRE) (- 46,8 %), alors que les subventions d'investissement du titre VI augmentent de 156,4 % en raison d'un effort important en faveur des grands projets de ville (GPV) et du renouvellement urbain dont les crédits doublent, ainsi que du fonds d'intervention pour la ville (FIV), qui se voit par ailleurs intégrer la section investissement du FRE.
La dotation proposée pour les moyens d'intervention du FIV en 2003 s'élève ainsi à 145,8 millions d'euros (- 19 % du fait de mesures non reconduites). Cette mesure nouvelle négative correspond à un reformatage des crédits du FIV basé, d'une part sur le montant des crédits inscrits en contrats plan Etat-région et, d'autre part, sur une progression des crédits consacrés aux équipes de projets des grands projets de ville (GPV). Le FIV a donc désormais vocation à recevoir seulement des crédits contractualisés.
Le FIV est également doté de 49 millions d'euros pour les subventions d'investissement (+ 150 % grâce à l'intégration du FRE-investissement). Ces crédits, totalement déconcentrés auprès des préfets et libres d'emploi, servent à financer les programmes inscrits dans les contrats de ville.
Toutefois, votre rapporteur souligne que la consommation des crédits du FIV reste problématique , puisqu'ils n'ont été utilisés qu'à hauteur de 50 % en 2001 et qu'aucun renversement de tendance n'a été observé en 2002.
Répartition des crédits ville
en millions d'euros
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Fonctionnement |
Interventions |
Investissements |
Total |
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1998 |
13 |
67 |
35 |
115 |
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1999 |
17 |
100 |
35 |
152 |
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2000 |
19 |
150 |
47 |
216 |
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2001 |
23 |
266 |
78 |
367 |
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2002 |
14 |
291 |
63 |
368 |
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2003 |
14 |
260 |
97 |
371 |
Source : fascicule budgétaire « Ville »
b) Une inégale participation des autres partenaires
Les crédits consacrés aux actions en faveur de la ville proviennent de trois sources : l'Etat, les collectivités locales, et les autres partenaires, parmi lesquels figurent notamment la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l'Union européenne, par le biais de certains fonds.
Les concours à la politique de la ville
en millions d'euros
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2002 |
2003 |
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Crédits spécifiques villes |
368,00 |
371,00 |
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Autres ministères |
2.703,44 |
2.623,87 |
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Dotation de solidarité urbaine |
484,98 |
484,98 |
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Dépense fiscales et compensations |
589,67 |
513,16 |
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Fonds européens |
221,60 |
221,60 |
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Caisse des dépôts et consignations (équivalent subventions et FRU) |
287,20 |
224,20 |
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Autres financements publics (FISAC et CAF) |
160,50 |
160,50 |
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Collectivités territoriales |
1.093,48 |
1.093,48 |
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TOTAL |
5.908,87 |
5.693,66 |
Source : jaune Ville
L'action de la CDC pour le financement de la politique de la ville et du renouvellement urbain s'appuie sur deux enveloppes de prêts sur fonds d'épargne de 1,52 million d'euros chacune d'une durée de trois ans, et sur le fonds de renouvellement urbain.
L'enveloppe PRU ( prêt pour le renouvellement urbain ) concerne les actions prévues sur les sites nécessitant un remaniement profond des quartiers et des espaces, prioritairement sur les grands projets de ville (GPV) et les opérations de renouvellement urbain (ORU). Le PRU a pour vocation de favoriser la diversification de l'habitat par des opérations de restructuration, démolition et reconstruction de logements.
L'enveloppe de PPU ( prêt projet urbain ) concerne des interventions dans le cadre de projets à caractère social moins marqué sur les sites prioritaires définis localement par la politique de la ville. Le PPU se concentre sur les investissements hors logement, qu'ils soient de caractère public ou privé, à partir du moment où ils font partie du projet local de requalification urbaine et sociale. Les enveloppes affectées aux PPU sont en progression régulière depuis leur création accompagnant en cela le développement des politiques publiques en faveur de l'insertion des quartiers en difficulté dans la ville.
Le comité interministériel des villes du 1 er octobre 2001 a renouvelé l'enveloppe PPU de 1,52 million d'euros au taux de 4,20 % pour la période 2002-2004 et porté l'enveloppe PRU à 2,3 millions d'euros sur 3 ans au taux de 3,25 %. Celle-ci a pris le relais de l'enveloppe précédente courant 2002.
Interventions de la Caisse des dépôts et consignations
en millions d'euros
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2002 |
2003 |
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Prêts projet urbain (PPU) |
550 |
550 |
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Prêts renouvellement urbain (PRU) |
700 |
800 |
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Fonds renouvellement urbain |
167 |
167 |
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TOTAL |
1.417 |
1.517 |
Source : jaune Ville
Les interventions de la Caisse des dépôts et consignations sont donc en légère augmentation en 2003, du fait d'une hausse de 14,2 % de l'enveloppe des PRU.
D'après la CDC, dans son rapport au Parlement, 100 projets opérationnels de renouvellement urbain ont fait l'objet d'une implication significative de la Caisse des dépôts et consignations en 2001.
« Ces projets portent principalement sur le réaménagement de grands ensembles d'habitat social en programmant des opérations de démolitions et de reconstructions de logements sociaux, des aménagements et des équipements publics, des infrastructures de transports destinés à les désenclaver, des opérations de développement économique et commercial.
Mais ils concernent également des opérations de requalification de friches urbaines ou industrielles et des opérations de traitement de quartiers anciens dans les centres villes (Roubaix, Bordeaux, Perpignan, etc.). »
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La mise en oeuvre de « l'agenda 2000 » décidée lors du Conseil européen réuni à Berlin les 24 et 25 mars 1999 , a profondément modifié les objectifs et les moyens des aides structurelles afférentes à la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. Le cadre d'intervention des fonds structurels 2000-2006 est simplifié : le nombre d'objectifs prioritaires passe de 6 à 3, et le nombre de programmes d'initiatives communautaires (PIC) de 13 à 4. Au sein de la nouvelle architecture des programmes européens, plusieurs dispositifs intéressent la politique de la ville : un objectif régional (Objectif 2) pour le soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle, notamment les zones urbaines en difficulté. Il est doté de 136,4 millions d'euros en 2003 pour la France. Ainsi, sur la période 2000-2006, environ deux tiers des contrats de ville sont concernés par l'Objectif 2 et seront soutenus financièrement par les fonds structurels. Le montant total de ces fonds peut être estimé en moyenne annuelle pour la période 2000-2006 à 136,4 millions d'euros. Ce montant est indicatif car, pour un certain nombre de mesures financées par les fonds structurels, il est difficile de dissocier a priori ce qui relèvera de la politique de la ville de ce qui relèvera de la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. un objectif national (Objectif 3), qui a vocation à appuyer les politiques nationales en faveur de l'emploi, en particulier en matière d'insertion des personnes résidant dans les quartiers urbains en difficulté ( 20,6 millions d'euros pour la France en 2003). trois programmes d'initiative communautaire : URBAN, EQUAL ET INTERREG Le PIC URBAN (17,3 millions d'euros en 2003) Ce programme (96 millions d'euros pour la France sur la période 2000-2006), dédié aux problématiques urbaines, s'attachera à promouvoir des démarches innovantes de développement urbain durable sur neuf sites confrontés à des problèmes socio-économiques et urbains. Dans cette logique, l'ensemble des sites qui ont été choisis figurent dans la géographie prioritaire de la politique de la ville, et URBAN viendra donc conforter les actions entreprises dans le cadre des contrats de ville. Liste des sites URBAN : Clichy sous-Bois/Montfermeil, Grigny/Viry-Châtillon, Mantes-la-Ville/Mantes-la-Jolie, Val-de-Seine (Les Mureaux/Ecquevilly), Communauté d'Agglomération de Grenoble, Communauté Urbaine de Strasbourg, Bastia, Bordeaux/Cenon/Floirac, Le Havre. Le PIC EQUAL (4,6 millions d'euros en 2003) Ce programme vise à « Promouvoir de nouvelles pratiques de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature en relation avec le marché du travail, dans un contexte de coopération transnationale ». En France, il est doté de 301 millions d'euros pour la période 2000-2006. La DIV a formulé un ensemble de propositions afin que les quartiers en difficulté soient une priorité territoriale dans sa mise en oeuvre. Le PIC INTERREG (42,7 millions d'euros en 2003) Ce PIC favorise la « Coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale » (397 millions d'euros pour la France). Les crédits de ces différents programmes s'élèveront, en 2003 comme en 2002, à 221,6 millions d'euros pour la France. L'effort national complémentaire à ces programmes (Etat et collectivités confondus) représente en moyenne 65 % du total des dépenses engagées, soit environ 381 millions d'euros. |
Si l'effort important des collectivités locales se maintient à près de 1.110 millions d'euros , auxquels il faut ajouter environ 140 millions d'euros pour le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSCRIF), après avoir quadruplé depuis 1998, votre rapporteur déplore que celui de l' Etat , par le biais des autres ministères, diminue de 3 % et que l'évolution des interventions de l'Union européenne reste décevante.
Cette diminution de la part de l'Etat dans la politique de la ville est due à la moindre participation du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité (- 14,8 %), liée à la décroissance du dispositif des emplois-jeunes.
En revanche, la participation du ministère de l'intérieur (+ 0,6 %) correspond aux mesures en faveur de la sécurité.
Il faut noter également la diminution du poste « dépenses fiscales et compensations » (- 13 %) en raison du dispositif de sortie progressive des zones franches urbaines (ZFU).
* 1 Cour des comptes - La politique de la ville - Rapport public particulier - février 2002.