C. L'AEFE : CRISE DE FINANCEMENT OU CRISE DE CROISSANCE ?
L'AEFE a 12 ans. Il est difficile, lorsqu'on évoque les difficultés que l'AEFE rencontre, et qu'elle surmonte, de se garder tout à la fois du triomphalisme et du pessimisme.
Les réussites sont indéniables . il faut les garder présentes à l'esprit :
Cohérence acquise et
maintenue d'un dispositif de près de 300 écoles réparties
dans 125 pays avec plus de 6000 fonctionnaires et autant de personnels
enseignants, administratifs et de service recrutés localement.
Progression
régulière des effectifs d'élèves :144 000 en
1990, 159 000 aujourd'hui.
Des élèves
français dont le nombre et le pourcentage augmentent (44 % de l'effectif
aujourd'hui contre un tiers en 1990) aux côtés d'une
majorité de condisciples de dizaines de nationalités
différentes (30 à 40 nationalité dans un même
établissement n'est pas exceptionnel)
Des établissements de
mieux en mieux équipés (CDI, laboratoires, ordinateurs)
Un effort d'adaptation
pédagogique et de formation continue des enseignants.
Une meilleure liaison avec
le système scolaire en France, entre autre grâce aux jumelages
réalisés avec des académies de France.
Des résultats
excellents à tous les examens et, de ce fait, un baccalauréat
français obtenu à l'étranger qui ouvre la porte des
meilleures universités françaises et étrangères.
Un réseau
géré avec une grande économie (parcimonie serait le mot
juste) puisque 0,7% seulement du budget est affecté au fonctionnement du
siège.
Cette croissance, ces progrès qualitatifs et cette réussite des écoles et du réseau relèvent parfois du miracle, souvent de l'acrobatie, du dévouement de tous dans les communautés scolaires, en dépit de conflits d'intérêts inévitables et légitimes entre administration, parents, enseignants aux statuts et rémunérations disparates.
La fragilité de l'ensemble tient à un sous-financement originel et endémique qu'il ne faut cesser de dénoncer, même si depuis 12 ans l'écho est rarement favorable. Le problème réside dans la distorsion entre le financement public affecté respectivement à l'AEFE et au ministère de l'éducation nationale, rapporté au nombre d'élèves, dans une proportion du financement public est de 1 à 3 selon que l'élève est scolarisé à l'AEFE ou en France. Il tient aussi au fait que la masse salariale (82%) du budget de l'AEFE progresse en fonction des mesures générales arrêtées pour l'ensemble de la fonction publique, telle que la revalorisation du point d'indice. Ainsi, à dater du 1 er décembre 2002, l'augmentation de 0,7% du point d'indice se traduira par une charge financière pour l'AEFE, en année pleine, de 1,5 M€.
Par ailleurs, l'évolution normale de la masse salariale, à effectifs constants, enregistre une croissance qui découle de l'effet dit « GVT » (glissement- vieillissement- technicité).
Ces rappels effectués, examinons la situation financière actuelle et les difficultés à surmonter.
L'évolution du budget de l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger, et de ses différentes composantes, depuis 1995, est récapitulée dans le tableau page suivante :
a) L'évolution du budget de l'AEFE
Sur un budget global de 420 millions d'euros, l'Agence en consacre 82 % aux salaires, 10 % à l'attribution de bourses scolaires et d'enseignement supérieur, et 7,5 % au fonctionnement des établissements. Le fonctionnement de l'Agence elle-même est limité à 0,7 % de ce total.
Les 6,2 millions d'euros destinés aux établissements conventionnés couvrent les subventions d'investissement et les frais de fonctionnement, ainsi que les coûts de formation et d'encadrement pédagogique des établissements.
On constate une montée progressive de la participation des établissements aux dépenses de rémunération des personnels résidents, qui compense, aux frais des familles la faible évolution de la participation de l'Etat. Celle-ci a progressé, de 1995 à 2002, de 46.42 millions d'euros, soit + 17 % en 8 ans, ou encore + 2,17 % en moyenne annuelle, ce qui couvre mal l'inflation et les effets de change-prix défavorables. En réalité, il n'y a pas eu de croissance de la subvention, en sept ans.
Une forte ponction a été opérée sur le fonds de roulement en 2002 pour équilibrer le budget, ce qui conduit l'Agence à ne plus disposer que d'un fonds de roulement représentant environ une semaine d'activité. Rappelons qu'avant les premières ponctions opérées par le ministère des finances en 1994 l'AEFE s'était constitué en quatre ans un fonds de roulement de près de 3 mois.
Au total, la subvention de l'Etat à l'Agence a augmenté de 1,05 % en 2002 , et a constitué 82,33 % de ses ressources. Or, cette subvention n'est pas en proportion des demandes d'inscription enregistrées par de nombreux établissements, par exemple en Asie et en Europe centrale et orientale. Ce nombre serait en bien plus forte croissance encore si le développement de nombreux établissements n'était pas bridé par leur très grande difficulté à autofinancer les investissements immobiliers indispensables, en l'absence d'appui de l'état.
Les deux seules variables d'ajustement de ce budget quasi figé sont donc :
- la suppression des postes budgétaires de personnels « expatriés » (dont la rémunération prend en compte le coût de l'expatriation et de la mobilité ) payés intégralement par l'AEFE, et leur remplacement par des « résidents » , enseignants titulaires, recrutés en principe dans le pays de résidence mais, en réalité , venus le plus souvent de France , faute de vivier local, et payés en tout ou en partie par l'établissement (sauf ceux qui sont actuellement nommés dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme du décret de 1990) ;
- l'augmentation de la charge de familles , par voie de conséquence et aussi parce qu'en l'absence de création de postes de fonctionnaires, les écoles rémunèrent intégralement les enseignants non titulaires qu'elles recrutent localement pour accueillir plus de 1000 élèves supplémentaires chaque année. Il faut ajouter à cette charge salariale les investissements immobiliers qui grèvent le budget des établissements sur la longue durée. Les droits de scolarité ont ainsi augmenté de 5% en moyenne mondiale au cours de l'année scolaire 2001-2002.
Le plan de mise en oeuvre du décret du 4 janvier 2002 qui, dorénavant, régit la rémunération des résidents, est gagé par la suppression de 540 postes d'expatriés en 4 ans, et leur remplacement par des résidents afin que le nombre d'enseignants titulaires reste constant. Cette réforme a pris effet à la rentrée 2002. Elle améliore la rémunération des résidents par le versement d'un supplément familial équivalent à 40% des majorations familiales servies aux expatriés et par le versement d'une indemnité spécifique de vie locale (ISVL), dans la plupart des pays. Toutefois, aux Etats-Unis, la réforme abaisse le salaire des résidents, et pose de sérieux problèmes juridiques et fiscaux. Votre rapporteur estimé que, pour ce pays, une mesure dérogatoire est indispensable.
Votre rapporteur estime que le point de rupture est atteint . Il sera de plus en plus difficile de recruter des enseignants confirmés, surtout dans les disciplines déficitaires et dans les pays peu attractifs et à risque. D'ores et déjà, des postes de titulaires ne sont pas pourvus. Beaucoup de candidats répondent aux offres des établissements, c'est vrai. Mais beaucoup décident, au dernier moment, de ne pas partir, ou choisissent un établissement plus offrant. Dans les pays où le coût de la vie est élevé, les établissements ne retiennent que les candidatures de célibataires : c'est prudent. Un enseignant chargé de famille n'équilibrerait pas son budget. Le risque sur la qualité se l'enseignement est réel. Quelques jeunes « enseignants-routards », c'est un vent de fraîcheur. Une majorité d' « enseignants-nomades » qui ne s'impliqueraient pas assez dans la vie des établissements, c'est inquiétant
b) Les mesures nouvelles inscrites dans le PLF pour 2003
En PLF 2003, l'AEFE bénéficie de 30,7 M€ de mesures nouvelles . Cette croissance doit être saluée, et permet d'appliquer le décret du 4 janvier 2002.
La subvention augmente de 7,7% , soit 24,3 M€ et atteint 337 M€ pour un budget total de 420 M€.
Pour faire face aux charges financières découlant de la réforme des rémunérations des personnels résidents, une mesure nouvelle non reconductible de 15,5 M€ est inscrite dans le PLF 2003, mais une mesure d'économie dite de « rationalisation du réseau », représentant 6,4 M€, y est également inscrite .
Cet abattement budgétaire correspond à la suppression d'au moins cent postes d'enseignants titulaires, ou au déconventionnement forcé de nombreux établissements.
Cette situation a conduit la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale à adopter, à l'unanimité, un amendement rétablissant ces crédits.
Lors du débat sur le budget pour 2003 en séance publique à l'assemblée nationale, le 13 novembre 2002, le ministre des affaires étrangères a déclaré « exclure d'engager l'AEFE dans un plan d'économie drastique, immédiat et non concerté ».
La commission des affaires étrangères du Sénat a également adopté un amendement sur ce point, afin d'obtenir des garanties supplémentaires et de soutenir le ministère des affaires étrangères dans ses efforts face au ministère du budget .
Certes, le projet de loi de finances rectificative adopté le 20 novembre 2002 en Conseil des ministres prévoit un apport de 4 M€ de subvention à l'AEFE, destiné à renflouer son fonds de roulement. Toutefois cela n'exonère pas l'AEFE de réaliser , comme cela est prévu dans le projet de loi de finance de 2003, 6,4 M€ d'économie en 2003, et donc en réalité au cours du seul 1 er trimestre de l'année scolaire 2003-2004, puisqu'il n'est pas possible de supprimer des postes d'enseignants en cours d'année scolaire ! Une telle mesure se répercuterait ensuite sur l'ensemble de l'année scolaire 2003-2004 puisqu'il ne pourrait s'agir, vu la structure du budget de l'AEFE (rappel : masse salariale, 82% du budget) que de suppression de postes. Ces postes supprimés à la rentrée 2003 ne seraient évidemment pas rétablis en janvier 2004, en cours d'année scolaire ! Cette mesure d'économie correspond donc bien au plan d'«économie drastique, immédiat et non concerté » que le ministre des Affaires étrangères veut éviter, puisqu'une économie de 6,4 M€ réalisée sur un trimestre se multiplierait mécaniquement par quatre durant l'année suivante.
Au regard du budget de l'Etat, cette économie est dérisoire et elle aurait un effet hors de proportion sur les capacités de l'AEFE à remplir sa mission
Les crédits de bourses scolaires augmentent de 16 M€ en 2003, avec 39,71 M€, soit 42 % d'augmentation comme les années précédentes. Ce pourcentage est à mettre en relation avec l'augmentation moyenne de 5 % des frais de scolarité.
c) Les perspectives d'avenir du réseau d'établissements
La loi créant l'AEFE lui assigne comme objectifs l'accueil des élèves français à l'étranger, et celui d'élèves étrangers qui, grâce à leur scolarisation dans un établissement français, seront souvent des francophones et des francophiles, une fois parvenus à l'âge adulte. C'est grâce à cette « diplomatie d'influence » que notre pays dispose dans le monde d'une « aura », bien supérieure à ce que sa situation objective de puissance moyenne pourrait induire.
C'est ainsi que la réouverture d'établissements français d'enseignement à Kaboul ou Alger, bien qu'à la charge de l'Agence, est explicitement destinée à des élèves étrangers dans le cadre d'une politique d'aide au développement. Il est bon que cette mission soit confiée à l'AEFE. Mais ce type d'établissements doit-il obligatoirement être lié par la convention-type avec l'Agence, ou bien ne faudrait-il pas mettre en place une autre forme de lien, souple et adaptable aux réalités de l'action ? Cela mérite réflexion.
De même, plutôt que de rompre toute relation avec la majorité des établissements des Etats-Unis et de déconventionner des écoles auxquelles on reproche de ne pas fonctionner de la même manière qu'en France, mais elles sont confrontées à un système concurrentiel d'écoles privées, ne serait-il pas plus profitable à la France de rechercher avec elles les modes de relations contractuels les plus adaptés à la poursuite de buts communs ?
Il convient également que l'Agence soutienne plus fortement ses personnels de direction, qui sont confrontés à l'étranger à des difficultés spécifiques, auxquelles ils ne sont pas préparés, même par une expérience similaire en France. Ce recrutement doit donc être professionnalisé, et des stages préalables de formation mis en place avant le départ à l'étranger de ces personnels. D'autres appuis pragmatiques, comme la mise en place progressive d'un réseau intranet de comptabilité, seront les bienvenus.
Les associations de parents qui s'engagent dans les investissements immobiliers lourds indispensables à la croissance et à la pérennité des écoles ont aussi besoin d'un appui technique , juridique et moral. S'engager comme ils le font, sans compter leur temps, dans des montages financiers, des travaux importants est une aventure risquée pour eux - juridiquement, ils sont responsables sur leurs deniers propres - et pour l'établissement.
Au total, en s'efforçant de rester sur la ligne de crête entre triomphalisme et pessimisme, votre rapporteur insiste sur le fait que l'AEFE et chacune de ses écoles doivent recevoir de l'Etat des financements publics proportionnés aux deux missions d'égale importance qui lui ont été conférée par la loi : scolariser les enfants français de l'étranger qui se présentent et instruire les enfants étrangers dont les parents choisissent les écoles françaises, afin de continuer à faire vivre un exemple vivant de tolérance culturelle dont dépend pour partie l'avenir de la France et du français dans le monde.