2. Les actions menées en faveur du patrimoine, de la formation et de la promotion du cinéma
a) L'action patrimoniale
Le CNC conduit la politique du ministère de la culture et de la communication en matière de patrimoine cinématographique. Outre les actions spécifiques qu'il mène lui-même, notamment à travers le service des archives du film et du dépôt légal, il assure aussi la tutelle, le soutien financier et la coordination de l'action des grandes institutions patrimoniales consacrées au cinéma : cinémathèque française, bibliothèque du film, cinémathèque de Toulouse et Institut Louis Lumière de Lyon.
Compte tenu de la richesse du patrimoine cinématographique français mais également de la qualité des équipes qui oeuvrent à sa valorisation, votre rapporteur se félicitera de la volonté marquée par le ministère à la fois d'accroître la cohérence des missions des différents partenaires et de les doter des moyens nécessaires.
On rappellera que, dans cette perspective, le ministre de la culture et de la communication a confié à M. Serge Toubiana une mission d'expertise sur la politique patrimoniale, dont les conclusions seront rendues d'ici la fin de l'année.
• La conservation et l'enrichissement des collections
- Le dépôt légal
Depuis la loi du 20 juin 1992 et le décret du 31 décembre 1993, le CNC a en charge la responsabilité du dépôt légal des films sur support photochimique et assure la conservation et le catalogage des collections de film.
A ce titre, le CNC doit gérer des collections qui atteignent plus de 18 000 titres, soit près d'un million de bobines, et qui s'accroissent d'environ 1 000 titres par an.
Depuis la mise en place de la nouvelle législation, le CNC n'a bénéficié que d'une dotation initiale de 0,6 millions d'euros, la première moitié étant affectée aux dépenses d'équipement et la seconde au tirage de copies.
De ce fait, les moyens matériels permanents nécessaires au fonctionnement de la cellule du dépôt légal sont affectés par prélèvement direct de crédits sur d'autres départements du service des archives du film.
Les marges de manoeuvre du CNC, en ce domaine, sont d'autant plus étroites que les missions qui lui sont confiées imposent un effort d'agrandissement et d'entretien des installations de stockage afin de garantir les conditions de sécurité nécessaires à la conservation des oeuvres.
A cet égard, votre rapporteur se félicitera de l'accroissement en 2003 des dotations d'investissement destinées à des travaux de sécurité et de conservation sur le site de Bois d'Arcy, qui s'élèveront à 3,5 millions d'euros , contre 1,37 millions d'euros en 2002.
- La sauvegarde du patrimoine
En 2003, le plan de restauration des films anciens engagé en 1991 sera poursuivi.
On relèvera que les objectifs fixés initialement ont été globalement atteints avec un total de 9,3 millions de mètres de pellicule, répartis de la manière suivante :
- 8 053 000 mètres (soit 9 370 titres) pour le service des archives du film et du dépôt légal du CNC ;
- 1 228 120 mètres (soit 1 637 titres) pour la Cinémathèque française.
Les difficultés juridiques rencontrées depuis plusieurs années par le service des archives du film et du dépôt légal du CNC avec deux importants ayants-droit ayant pu être résolues en 2002, des travaux importants ont été programmés : ainsi, c'est plus de 120 longs métrages et 250 courts métrages qui seront sauvegardés ou restaurés en 2003.
Votre rapporteur relèvera que nombre de films connaissent à la faveur de leur restauration un nouveau succès commercial : ainsi, par exemple, « L'auberge rouge » de Claude Autant-Lara a remporté un vif succès lors de sa diffusion dans le cadre de la sélection 2002 de films patrimoniaux organisée par le festival de Cannes, ainsi que « Le moindre geste » de Jean-Pierre Daniel et Fernand Deligny, également présenté à Cannes et rediffusé en salle depuis.
Pour l'année 2003, le plan de restauration devrait être de même importance qu'en 2002, avec une priorité aux films les plus anciens et à ceux datant des années 60 et 70, tels les films de Louis Malle ou les premiers films de Jacques Doillon, qui nécessitent des travaux d'urgence et pour lesquels des conventions viennent d'être signées.
On soulignera qu'au-delà de la collecte au titre du dépôt légal, on constate un accroissement significatif des dépôts volontaires de négatifs et de copies par des auteurs et des producteurs indépendants contemporains.
En 2003, les crédits affectés au plan de restauration des films anciens s'élèveront à 5,64 millions d'euros , soit un niveau comparable à celui inscrit dans la loi de finances pour 2002.
• L'enrichissement des collections
Le CNC mène une politique d'acquisition de collections de films, de documents ou d'objets se rapportant au cinéma, qui pour certains sont destinés à enrichir les collections des institutions dont il assume la tutelle (Cinémathèque, Bifi, cinémathèques régionales).
En 2003, l'enveloppe consacrée à cette politique s'élève à 352 000 euros , en légère diminution par rapport à 2002.
On notera qu'en 2002, les collections ont pu s'enrichir grâce à des donations importantes, en particulier, de celle du fonds Doyen, qui comprend de nombreuses pièces d'archives et d'instruments techniques.
• La valorisation et la diffusion du patrimoine
Les actions de valorisation et de diffusion du patrimoine passent traditionnellement par le soutien accordé par le CNC aux associations patrimoniales d'intérêt national, telles la Cinémathèque française, la Bifi, l'Institut Louis Lumière ou encore la Cinémathèque de Toulouse.
Faute de pouvoir disposer d'éléments pour 2003, on indiquera que le montant des crédits consacrés à ces institutions s'élevait pour 2002 à 13,69 millions d'euros . Cette enveloppe recouvre également les crédits de fonctionnement destinés à la mise en oeuvre du projet « 51, rue de Bercy ».
Ce projet, on le rappellera, avait pour vocation à l'origine de fédérer l'action des différents partenaires du CNC afin d'accroître la cohérence de l'intervention de l'Etat. Il répond également à la nécessité de revitaliser la politique patrimoniale qui souffre actuellement des difficultés de fonctionnement auxquelles sont confrontés ces partenaires qui, à l'exception du service des archives du film, sont constitués sous forme associative.
La nouvelle institution devrait s'installer dans les locaux construits par l'architecte Franck Gerhy pour l'American Center dans le XIIe arrondissement de Paris.
Le programme des travaux est d'ores et déjà bien engagé. Les travaux de démantèlement commencés le 22 octobre 2001 se sont achevés le 26 mars dernier après levée des réserves. Le permis de construire a été obtenu le 23 avril 2002 et les travaux devraient débuter en 2003.
Compte tenu de ce calendrier, l'hypothèse d'une ouverture au public en 2003 émise l'an dernier semble improbable dans la mesure où le ministère indique à votre rapporteur que les travaux devraient durer près de quinze mois.
Au total, les autorisations de programme inscrites pour ce projet depuis 1999 s'élèvent à 28 millions d'euros en 2003. On rappellera que le coût d'acquisition du bâtiment s'élevait à 23,48 millions d'euros.
D'après les estimations fournies par le ministère, le budget de ce nouvel équipement culturel serait de 32,47 millions d'euros, soit une enveloppe sensiblement supérieure à celle consacrée aujourd'hui aux organismes qui ont vocation à y participer -25,46 millions d'euros 2 ( * ) .
En contrepartie de ce coût, est anticipé un élargissement très net à la fois des activités patrimoniales et des publics concernés.
Pour la mise en oeuvre de ce projet, compte tenu du statut associatif de la Bifi et de la cinémathèque, n'a pu être retenue la solution de l'établissement public, à laquelle a été préférée la formule du groupement d'intérêt public (GIP).
L'arrêté constitutif du GIP « pour le cinéma » a été publié le 27 février 2002 et le premier conseil d'administration réuni le 3 avril 2002.
Cependant, force est de constater qu'en dépit des choix immobiliers et juridiques déjà opérés, la finalité du projet ne paraissait pas, jusqu'à une date récente, définitivement arrêtée, ce qui était de nature à susciter de légitimes interrogations sur la capacité du GIP à fonctionner et à affirmer son identité.
Votre rapporteur souhaite qu'en dépit de ces incertitudes, les ambitions du projet initial soient préservées. En effet, la situation des différentes institutions concourrant à la valorisation du patrimoine n'est pas à la hauteur de notre patrimoine et des enjeux de sa conservation. On rappellera que le musée du cinéma Henri Langlois a été fermé à la suite de l'incendie de 1997 et qu'en janvier 2002, la Bifi a perdu dans l'incendie d'un de ses sites de conservation plus de 12 000 cartons de documents.
Pour cette raison, il se félicitera que lors d'une conférence de presse tenue le 29 octobre dernier, M. Jean-Jacques Aillagon ait confirmé la création de cette nouvelle institution. A cette occasion, il a été indiqué que, contrairement à ce qui avait été décidé à l'origine, ne serait concerné par ce projet que la Cinémathèque française. Parallèlement, le ministre a demandé au CNC de se rapprocher de la BNF afin d'examiner de quelle façon l'antenne des archives du film pourrait trouver sa place dans les locaux de la BNF, sur le site François Mitterrand ou sur le site Richelieu.
Votre rapporteur ne peut qu'approuver le souci manifesté par le ministre de la culture de veiller, parallèlement à la mise en oeuvre du projet de Bercy, à l'amélioration des modalités de fonctionnement des différentes institutions patrimoniales.
En 2002, a été engagé un plan de redressement de la Cinémathèque qui se poursuivra sur l'exercice 2003. Ce plan comporte un volet financier : le programme d'économies préparé à la suite du conseil d'administration du 29 mai 2002 a pour objectif de compenser en trésorerie les pertes constatées au terme de l'exercice 2001 ; par ailleurs, la Cinémathèque a accepté de procéder à un audit budgétaire dont les résultats devraient être rendus le 15 novembre prochain. Sur le plan culturel, l'accent a été mis sur l'élargissement des publics grâce à une plus grande attractivité de sa programmation. La fréquentation des expositions organisées en 2002 atteste de l'efficacité de cet effort mais également du réel intérêt du public pour le patrimoine cinématographique.
b) L'enseignement du cinéma
• L'enseignement scolaire
Depuis 1983, l'Etat s'efforce de donner aux enfants et aux adolescents une véritable éducation artistique dans le domaine du cinéma et de l'audiovisuel. Le CNC s'est impliqué dans cette démarche en initiant, en collaboration avec le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, des dispositifs nationaux visant à donner à tous une culture cinématographique.
Entre 1983 et 1994, deux types d'opérations ont ainsi vu le jour, d'une part les enseignements obligatoires « cinéma et audiovisuel » des séries L des lycées en 1983, et, d'autre part, les programmes de sensibilisation : « Collège au cinéma » en 1989, « Lycéens au cinéma » en 1993 et « Ecole et cinéma » en 1994.
S'agissant des premières, le ministère de la culture prend en charge le coût des intervenants qui participent avec les enseignants à la formation. Pour les secondes, les actions font l'objet d'un cofinancement entre le ministère et les collectivités territoriales.
En 2001, ces dispositifs concernent 800 000 élèves dans 95 départements et 25 régions (métropole et outre-mer) ; il faut y ajouter plus de 400 000 jeunes bénéficiaires du dispositif « Un été au ciné », rebaptisé à l'occasion de ses 10 ans « Cinévilles » et étalé sur toute l'année.
5,68 millions d'euros ont été consacrée en 2001 par le CNC à ces programmes, dont 3,68 millions d'euros de crédits déconcentrés . En 2002 , ces crédits sont en légère augmentation. Le budget s'élève ainsi à 5,89 millions d'euros dont 2,84 millions d'euros de crédits déconcentrés.
Compte tenu des règles présidant désormais à la répartition des crédits d'intervention, il n'est pas possible d'indiquer le montant de ces crédits pour 2003.
• L'enseignement professionnel
L'enseignement professionnel relève, en premier lieu, de l'école nationale supérieure des métiers de l'image et du son (ENSMIS), établissement public à caractère industriel et commercial qui a succédé en 1998 à la FEMIS, qui avait elle-même succédé en 1987 à l'IDHEC.
Cette école est financée pour 60 % par des subventions du ministère de la culture, pour 12 % par la taxe d'apprentissage et pour 28 % par des recettes diverses (ressources propres, mécénat, droits de scolarité...).
En 2003, la subvention de fonctionnement de l'Etat s'élèvera à 6,37 millions d'euros , contre 6,2 millions d'euros en 2002, soit une augmentation de 2,7 %.
Les mesures nouvelles seront affectées :
- pour 96 000 euros à l'accroissement des moyens en personnels (masse salariale et création d'un emploi) ;
- pour 70 000 euros au renforcement de la section « scripts » et au développement de la politique de communication de l'école.
A cette dotation s'ajouteront des crédits d'investissement à hauteur de 600 000 euros, en augmentation par rapport à leur niveau de 2002, soit 457 000 euros.
En dehors de celles proposées par l'école nationale supérieure des métiers des images et du son (ENSMIS), le CNC soutient différentes formations dispensées par des structures le plus souvent associatives.
Ces formations ont en commun d'avoir été conçues et d'être animées essentiellement par des professionnels en activité dans les domaines de la création, de la production, de la réalisation et des techniques.
Le premier secteur où le CNC est intervenu dès 1984 a été celui du cinéma d'animation : il soutient, avec la collaboration active de l'assurance formation des activités du spectacle (AFDAS), les formations dispensées par l'école de l'image des Gobelins, organisme dépendant de la chambre de commerce et d'industrie de Paris. A ce titre, il participe au centre de la première oeuvre accueilli par l'école, qui permet chaque année à une dizaine de jeunes animateurs de réaliser leur premier film auquel participent les élèves de dernière année de l'école.
Dans ce même secteur, le CNC a participé, en étroite collaboration avec les collectivités territoriales, à la mise en place de l'école de La Poudrière à Valence (Drôme). L'école, créée en septembre 1999 forme en deux ans des réalisateurs en animation. Forte de ses principes de conception (culture, cinéma, exploitation artistique des nouveaux outils), elle a tiré l'enseignement de ses premières années d'activité pour renforcer certaines disciplines (écriture, dessin, anglais et économie du marché). En outre, le recrutement de sa 3 ème promotion s'est effectué à partir d'un nombre accru de candidats.
A l'heure actuelle, la plupart des secteurs de la création cinématographique et audiovisuelle comptent désormais des actions de formation soutenues par le CNC, qu'il s'agisse de l'écriture des scénarios destinés à la télévision (Conservatoire européen d'écriture audiovisuelle) ou au cinéma (Équinoxe, Scénario), de la production (Ateliers de cinéma européen, Produire en région, Eurodoc), de la réalisation d'oeuvres de fiction (Émergence) ou de documentaires (Résidences de Lussas, Cinédoc Ev'art à Annecy). Le CNC a également contribué à la création d'une structure dispensant des formations à l'écriture, le centre d'écritures cinématographiques (CéCi), que le Moulin d'Andé accueille pour deux sessions annuelles d'aide à l'écriture.
Plusieurs de ces actions présentent une dimension européenne et reçoivent à ce titre un soutien de la Commission dans le cadre des actions relatives à la formation dans le cadre du programme communautaire MEDIA Plus (2001-2005). C'est le cas notamment d'Équinoxe, des Ateliers de cinéma européen, du Conservatoire européen d'écriture audiovisuelle ou encore d'Eurodoc.
Par ailleurs, le CNC a créé une nouvelle structure de formation à l'écriture destinée aux élèves des écoles françaises, dans le cadre de l'accord intervenu entre la Société des auteurs compositeurs éditeurs de musique (SACEM) et trois organismes professionnels américains, à savoir la Directors Guild of America (DGA), la Motion Pictures Association (MPA) et la Writers Guild of America (WGA).
Le CNC a également collaboré à la création par l'Université de Grenoble III d'un enseignement sanctionné par un diplôme d'études supérieures spécialisées dans le secteur de la réalisation d'oeuvres documentaires.
La responsabilité du suivi et du financement de ces actions fait progressivement l'objet d'une déconcentration vers les DRAC.
Les crédits affectés par le CNC aux actions de formation professionnelle se sont échelonnés de la manière suivante sur les années 2001, 2002 et 2003, les chiffres 2003 correspondant pour l'instant à une prévision :
CRÉDITS AFFECTÉS PAR LE CNC AUX ACTIONS DE FORMATION PROFESSIONNELLE
(en euros)
|
Crédits centraux culture |
Crédits
|
Crédits
|
Total |
|
|
2001 |
280 000 |
134 000 |
565 000 |
979 000 |
|
2002
|
260 000 |
142 000 |
631 000 |
1 033 333 |
|
2003 (prévision) |
167 000 |
188 000 |
700 000 |
1 055 000 |
c) L'appui aux initiatives locales
Le CNC soutient les initiatives locales en faveur du cinéma grâce aux conventions qu'il passe avec les collectivités territoriales mais également au concours qu'il apporte à l'Agence pour le développement régional du cinéma, association dont la mission est de veiller au maillage cinématographique du territoire.
• La politique de partenariat conduite entre le CNC et les collectivités territoriales
La mise en oeuvre d'une politique décentralisée de soutien au secteur du cinéma s'est jusqu'ici heurtée aux contraintes inhérentes au cadre juridique des interventions économiques des collectivités locales en ce domaine, cadre qu'a beaucoup assoupli la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
En effet, si les lois de 1982 et 1983 ont favorisé la décentralisation culturelle, elles n'ont donné qu'une compétence limitée aux collectivités territoriales en matière d'action économique dans la mesure où l'Etat restait « responsable de la conduite de la politique économique et sociale ».
Pour cette raison, la politique conventionnelle conduite par le CNC afin de renforcer la coopération entre les collectivités territoriales et l'Etat a constitué le principal vecteur de la mise en place de politiques locales de soutien au secteur du cinéma.
Mises en oeuvre à partir de 1989, ces conventions s'adressent aux différents niveaux de collectivités territoriales, un effort spécifique ayant été accompli au cours des dernières années en direction des conseils régionaux. Conclues pour une durée d'un an et négociées avec les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) en concertation avec les professionnels, elles sont généralement reconductibles au maximum deux fois par avenant.
De juin 1989 à décembre 2001, plus de 200 accords contractuels ont ainsi été signés avec 79 collectivités territoriales différentes (39 villes et syndicats intercommunaux, 23 départements et 17 régions). Depuis 1989, le CNC a mobilisé un budget global de plus de 11 891 023 euros en faveur de cette politique.
En 2001, 17 régions ont conclu dans ce cadre un partenariat concernant le cinéma et l'audiovisuel avec le CNC (Alsace, Aquitaine, Auvergne, Centre, Champagne-Ardennes, Corse, Franche-Comté, Île-de-France, Limousin, Martinique, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Nord Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Poitou-Charentes, Réunion, Rhône-Alpes) pour un montant total de 1 875 123 euros.
En phase avec la mise en place progressive de conseillers cinéma et audiovisuel dans chaque DRAC, les conventions avec les communes et les départements sont totalement déconcentrées depuis 2001.
Ces conventions concernent essentiellement la mise en oeuvre d'actions de sensibilisation du jeune public et de promotion du cinéma. C'est conformément à leurs dispositions que sont conduites les opérations d'initiation telles que les programmes destinés aux enfants durant le temps scolaire. Elles servent également de cadre à la mise en place des pôles régionaux d'éducation au cinéma créés à l'initiative des DRAC et du CNC ; on rappellera que ces pôles, mis en place pour l'heure dans onze régions, ont pour mission de soutenir les actions d'éducation à l'image et de les coordonner.
Outre cet objectif de diffusion culturelle, ces conventions ont été également utilisées pour développer des mécanismes de soutien à la production.
En effet, les dispositifs d'aide à la production et à l'accueil des tournages figurent désormais dans les nouveaux thèmes pouvant être développés dans les conventions passées avec les collectivités territoriales, et prioritairement les régions. Ainsi, depuis 1996, les interventions conjuguées de la Commission nationale du film France et du CNC ont conforté l'existence du réseau national des commissions locales, qui constituent des relais destinés à attirer et à faciliter les tournages de films dans les régions.
En ce qui concerne l'aide à la production, dès 1997, à titre expérimental, dans le cadre d'une convention de développement cinématographique avec la région Auvergne, le CNC s'est engagé à cofinancer un fonds d'aide à la création, initiative qui s'est depuis généralisée dans le cadre de conventions passées avec les régions suivantes : Franche-Comté, Alsace, Aquitaine, Centre, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes, Île-de-France, Pays-de-la-Loire et Réunion. Outre le court-métrage et le documentaire, certaines de ces conventions prennent également en compte le cinéma d'animation, l'aide à l'écriture, les premiers et seconds longs métrages et le multimédia.
Ces conventions permettent de généraliser les mécanismes régionaux d'aide à la production qui jusque là n'existaient pas à l'exception du dispositif spécifique mis en place par la région Rhône-Alpes.
Le nouveau cadre des interventions économiques des collectivités territoriales issu de la loi relative à la démocratie de proximité est de nature à encourager l'engagement, notamment des régions, dans ce type d'actions hors du cadre limité de la politique de conventionnement mise en oeuvre par le CNC.
On rappellera qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne régit de manière spécifique l'intervention des collectivités territoriales en faveur des entreprises de production cinématographique et audiovisuelle. Par conséquent, ces aides entrent dans le cadre du régime de droit commun des interventions économiques des collectivités locales défini aux articles L. 1511-1 à L. 1511-7 du code général des collectivités territoriales modifiés par la loi du 27 février 2002.
Le régime applicable est différent pour les régions et pour les autres collectivités.
Les régions peuvent instituer des aides directes sous forme de subventions, de prêts, d'avances remboursables ou de bonifications d'intérêts.
Les départements, les communes et leurs groupements peuvent intervenir en complément des régions pour ces aides directes mais également mettre en place des régimes spécifiques dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat. La circulaire du 3 mai 2002 3 ( * ) précise que, dans ce dernier cas, les actions envisagées « doivent être compatibles et cohérentes avec la politique menée par l'Etat en terme de soutien aux entreprises et de développement économique » et ne pas exposer les collectivités « à des risques élevés au regard de leur capacité financière ».
Ces dispositions permettent donc de dépasser le simple cadre des interventions culturelles pour offrir la possibilité de développer de véritables politiques locales, et en particulier régionales, de soutien à la production.
Si ce dispositif permet d'élargir la participation des collectivités au financement de la production, la situation actuelle reste encore marquée par l'inégal engagement des collectivités dans ce domaine.
Le CNC estime à environ 6 millions d'euros le budget consacré par les collectivités au financement du long métrage. Toutefois, on observe sur les dernières années un ralentissement de la progression de cette enveloppe qui reste par ailleurs concentrée dans deux régions : l'Ile-de-France et Rhône-Alpes qui à elles seules représentent 74 % des financements. Dans les autres régions, les aides, au demeurant modiques, concernent davantage l'animation et le court métrage.
Aujourd'hui, la généralisation de tels dispositifs se heurte en premier lieu à la concentration des industries techniques en Ile-de-France et de manière plus générale à la mobilisation des crédits d'intervention régionaux par d'autres secteurs que celui du cinéma et de l'audiovisuel.
Outre cet aspect -relativement récent et encore encadré- de soutien à la production, les collectivités locales jouent depuis longtemps un rôle important dans le secteur de l'exploitation et ont contribué de manière déterminante à maintenir une répartition équilibrée de l'équipement cinématographique sur le territoire.
Cette intervention emprunte deux voies.
En premier lieu, les collectivités territoriales jouent un rôle direct dans le fonctionnement de nombre d'établissements. On indiquera à titre d'exemple qu'en Île-de-France, 69 % des établissements cinématographiques sont exploités directement par des collectivités territoriales.
Cette solution coûteuse a souvent été imposée faute pour les collectivités de pouvoir soutenir par le biais d'aides directes l'activité de l'exploitant compte tenu des dispositions législatives limitant les possibilités d'interventions économiques.
C'est précisément au souci de remédier à cette rigidité que répondaient les articles 7 et 8 de la loi n° 92-651 du 13 juillet 1992 relative à l'action des collectivités locales en faveur de la lecture publique et des salles de spectacle cinématographique, codifiés aux articles L. 2251-4 et L. 3232-4 du code général des collectivités territoriales.
On rappellera que ce dispositif, qui permet aux collectivités d'attribuer dans certaines limites des subventions à des entreprises d'exploitation cinématographique, avait été adopté dans un contexte marqué par une diminution de la fréquentation et la restructuration du parc des salles.
L'article 110 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a très sensiblement élargi la portée de ce dispositif en élevant le seuil en dessous duquel les collectivités sont autorisées à intervenir, de 2 200 à 7 500 entrées hebdomadaires, et en y incluant l'ensemble des établissements qui bénéficient d'un classement « art et essai ».
Cette initiative correspondait à l'évidence à la volonté de mener une politique plus dynamique de soutien aux établissements de taille modeste ou moyenne, dont l'équilibre, et donc à terme le maintien, est menacé par le développement des multiplexes.
Cependant, si cette volonté apparaît légitime et si l'augmentation de la fréquentation exigeait d'actualiser les seuils fixés en 1992, votre commission s'était interrogée lors de l'examen par le Sénat de ce texte sur l'efficacité de l'élargissement du dispositif « Sueur » 4 ( * ) .
Une des raisons de la perplexité de la commission face au dispositif proposé par le gouvernement qui, on le rappellera, portait le seuil d'intervention non pas à 7 500 mais à 10 000 entrées hebdomadaires, résidait dans l'absence de données permettant d'apprécier le montant des subventions octroyées par les collectivités au titre de la loi de 1992 comme leur impact sur le secteur de l'exploitation cinématographique.
Les seules informations dont disposait le CNC en ce domaine portaient sur :
- les projets de convention entre les collectivités territoriales et les entreprises d'exploitation qui sollicitent des relevés d'information sur leur nombre d'entrées par an, au nombre de vingt par an ;
- au travers de la procédure d'aide sélective à l'exploitation, sur la contribution des collectivités territoriales aux plans de financement ou aux comptes d'exploitation des établissements qui font des demandes d'aide, soit trente cas par an.
A l'évidence, ces informations, par nature parcellaires, ne permettaient en aucun cas de mesurer le montant du soutien accordé par les collectivités territoriales au secteur de l'exploitation.
Par ailleurs, votre commission avait regretté que l'élargissement du champ d'intervention des collectivités territoriales ne s'accompagne pas d'une définition plus claire des objectifs qu'elles doivent poursuivre en ce domaine.
En effet, il était apparu à votre commission que le soutien accordé à une salle ne pouvait se justifier par la seule volonté de permettre le maintien d'une exploitation alors même qu'il peut exister une offre cinématographique à proximité mais devait être motivé par le souci d'assurer la diversité et la qualité de la programmation.
Notre collègue Xavier Darcos notait dans son rapport : « les conventions passées avec les établissements soutenus constituent le moyen de faire prévaloir des motivations culturelles. A défaut, les aides consenties par les collectivités risquent de les mettre dans la position où elles devront arbitrer entre les intérêts économiques, ce qui ne paraît guère souhaitable au regard de la liberté du commerce et de l'industrie et pourrait constituer une distorsion de concurrence entre les différents opérateurs ». Par ailleurs, était évoqué le risque que « dans un contexte moins favorable au secteur de l'exploitation, un dispositif trop large risque de conduire à une sollicitation excessive des finances locales ».
A cet égard, on ne pourra que se féliciter que le relèvement du seuil ait été fixé à un niveau inférieur à celui initialement proposé. Il sera en effet temps de proposer une nouvelle modification du seuil s'il s'avère encore insuffisant, cela d'autant plus que le déplafonnement des aides au cinéma d'art et d'essai permet de donner aux collectivités territoriales les moyens de soutenir les salles les plus fragiles.
Il est souhaitable en tout état de cause que le CNC se dote des moyens statistiques nécessaires pour appréhender le montant des aides consenties par les collectivités territoriales -condition nécessaire à l'élaboration d'un partenariat avec l'Etat pour soutenir le secteur de l'exploitation cinématographique.
• Le rôle de l'ADRC
L'Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC), par sa mission de soutien à la diffusion et à l'exploitation, concourt également à l'animation des politiques locales en faveur du cinéma en assurant le maintien d'une offre cinématographique dans les villes petites et moyennes.
Depuis la clarification de ses missions en 1998 à la suite des critiques exprimées par la Cour des comptes sur son fonctionnement, l'instruction des dossiers de demande d'aide sélective aux salles relève du CNC, l'ADRC ne jouant plus en ce domaine qu'un rôle d'expertise et de conseil en matière d'architecture et d'implantation pour les collectivités et les exploitants qui le souhaitent. A ce titre, en 2001, elle a traité 54 dossiers, émanant principa-lement de collectivités territoriales soucieuses de défendre ou de développer leurs cinémas de proximité. Il semblerait, au vu des premiers éléments disponibles, que le volume d'activité soit resté le même pour 2002.
Dorénavant, la mission fondamentale de l'ADRC réside dans le soutien à l'activité de diffusion des salles de cinéma des zones rurales et des villes petites et moyennes par la mise en circulation de copies de films et l'organisation d'opérations d'animation. Elle contribue plus particulièrement à la diffusion du patrimoine cinématographique et des films destinés au jeune public, domaines dans lesquels elle a pris de nombreuses initiatives.
Le soutien à la diffusion repose sur deux types d'aides destinées à l'édition de copies de films, la première concernant les salles des zones rurales et des petites villes qui réalisent moins de 35 000 entrées par an, et l'autre bénéficiant aux établissements des villes moyennes.
En 2001, l'ADRC a assuré la prise en charge et la répartition de 1 924 copies, soit 21,5 % de moins qu'en 2000. Ces copies ont été distribuées dans le cadre de la procédure « petites villes » pour l'essentiel (1 499 copies) et, dans une moindre mesure, dans le cadre de la procédure « villes moyennes ». La diminution de la circulation des copies s'explique par un effort de rationalisation de la circulation des copies ainsi que par l'augmentation significative des multiplexes, qui ne font plus appel à l'Agence, notamment en raison de l'obligation de rembourser des copies. En 2002, le nombre de copies distribuées devrait être équivalent à celui constaté en 2001.
Le budget de l'ADRC pour 2002 s'élève pour ce qui concerne le fonctionnement à 1,34 millions d'euros, dont 145 589 euros de ressources propres et 1,2 million d'euros de subventions versées par le CNC. En ce qui concerne le tirage de copies, le budget s'élève à 2,74 millions d'euros. Enfin, une enveloppe de 193 000 euros est consacrée à la diffusion des films du patrimoine.
Pour 2003, les crédits consacrés par le CNC à cette association devraient être reconduits au même niveau qu'en 2002.
d) La promotion du cinéma français
En liaison avec les professionnels, le CNC mène des actions en faveur de la promotion du cinéma, en particulier à travers un concours actif apporté à l'organisation de festivals et la participation à des opérations de promotion telles que la fête du cinéma.
La mission de promotion du cinéma français est également assurée par des associations bénéficiant du soutien du CNC. Au-delà des concours apportés à l'association du festival international du film qui organise le festival de Cannes, le CNC contribue au financement d'une trentaine d'associations qui promeuvent ou font circuler des oeuvres de qualité ou participent à des actions d'éducation à l'image ou de démocratisation de la culture cinématographique. Il s'agit en particulier de celles qui regroupent à l'échelon national ou régional les salles classées « art et essai » et « recherche ».
Le budget consacré à ces manifestations et à ces associations en 2002 s'élevait à 1,06 million d'euros 5 ( * ) . Cette enveloppe sera reconduite en 2003.
• L'exportation
L'exportation constitue pour le secteur cinématographique un enjeu primordial alors que l'accroissement de plus en plus rapide des coûts de production souligne l'étroitesse du marché national pour assurer la rentabilité des oeuvres. Or, force est de constater que l'audience des films français sur le marché international reste très aléatoire, tributaire de succès souvent inattendus, à l'image de celui du fabuleux destin d'Amélie Poulain .
En 1999, les films français avaient généré 105,54 millions d'euros de recettes à l'exportation. La progression de 60 % enregistrée par rapport à 1998 était essentiellement due aux recettes du film Jeanne d'Arc , qui représentait à lui seul 51 % du total des exportations.
En 2000, les exportations des films français ont généré des recettes d'un montant de 71,65 millions d'euros . Si l'on excepte les performances exceptionnelles de 1997 et de 1999, le rythme de croissance enregistré en 2000 est l'un des plus forts enregistrés sur la décennie.
Les recettes des films français à l'exportation sont ainsi passées de 56 millions d'euros en 1993 et 1995 à plus de 70 millions d'euros en 2000.
L'Europe demeure le premier marché des films français avec 55,2 % des recettes, l'Allemagne étant le pays où ces oeuvres trouvent le plus large public. Viennent ensuite l'Asie et l'Amérique du Nord, zones où la diffusion de la cinématographie française s'accroît : ainsi, les recettes des ventes en Amérique du Nord ont progressé de 36 % par rapport à 1999. Au total, ces trois zones représentent 80 % des exportations, les recettes issues d'autres continents tels que l'Afrique (1,3 % des recettes) ou l'Amérique latine (3,8 %) restant marginales.
Les résultats du cinéma français à l'étranger peuvent également se mesurer à partir des entrées réalisées en salles. En 2001, les films nationaux ont réalisé 65,5 millions d'entrées à l'étranger, contre 177,1 millions en France la même année. Il s'agit de leur meilleure performance depuis 10 ans. Sur ces 62,5 milllions, les films de langue française ont rassemblé 37,4 millions de spectateurs, contre une moyenne de 17 les années précédentes. Cet indicateur fait également apparaître un regain d'intérêt des spectateurs nord-américains pour le cinéma français (+19 % par rapport à 2000).
En dépit de l'enjeu que représente l'exportation, le dispositif d'aide en ce domaine apparaît fort modeste et très disparate.
Les aides du CNC en ce domaine n'ont été mises en place qu'en 1997. Elles s'articulent autour de quatre volets :
- une aide destinée à soutenir les stratégies des producteurs et des exportateurs français par le financement de matériels de prospection. Depuis 1999, le bénéfice de cette aide a été élargie aux films de catalogue et aux ventes de films de télévision ;
- une aide à la distribution des films français à l'étranger destinée aux distributeurs ;
- une aide au sous-titrage des films ayant pour objet d'encourager la diffusion des films français dans les pays hispanophones ;
- et enfin, depuis 2001, une aide aux entreprises d'exportation destinée à encourager le développement promotionnel des programmes des exportateurs.
Les crédits consacrés à ces aides s'élevaient en 2002 à 2,89 millions d'euros, contre 2,8 millions en 2001.
Par ailleurs, le CNC soutient l'action de promotion du cinéma français mise en oeuvre par Unifrance Film.
Le budget d'Unifrance est financé à 80 % par une subvention du CNC, qui, après avoir fortement augmenté entre 1994 et 1996, n'a pas, depuis, été réévaluée et s'élevait en 2002 à 7 millions d'euros. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette subvention sera reconduite en 2003.
Les missions d'Unifrance s'articulent autour de trois axes : la promotion, la communication et l'information autour des films français. Les principales actions conduites par cette association sont les manifestations internationales consacrées au cinéma français : festivals de Yokohama et d'Acapulco, et depuis 1999, les « rendez-vous européens » à Paris. On rappellera que le CNC associe Unifrance à la gestion des aides à l'expansion des films français afin de les articuler avec les opérations de promotion qu'elle conduit.
Le CNC soutient également l'action menée par l'association « Europa Cinémas » qui a pour objet d'aider à la diffusion du cinéma européen à travers la constitution d'un réseau de « salles pavillons » qui s'engagent à programmer au moins 50 % de films européens sur leurs écrans et à organiser des actions de promotion autour de la cinématographie européenne.
Cette association a été financée par le CNC à hauteur de 250 000 euros en 2002 mais a été également soutenue par le programme MEDIA de la Commission européenne à hauteur de 9,2 millions d'euros pour les exercices 2001 et 2002.
• Plus marginalement, on évoquera également le soutien apporté sous forme de copies gratuites aux distributeurs des pays de l'Est, d'Afrique, du Moyen-Orient et d'Amérique latine.
Ce système créé en 1992, connaît un succès croissant. En 2002, 622 copies de films ont été ainsi offertes pour aider à la diffusion d'une quarantaine de films. Le coût de cette opération s'élevait pour le CNC à 76 225 euros en 2002 .
Au terme de cette analyse, il apparaît que le soutien à l'exportation fonctionne donc selon des mécanismes très différents de ceux mis en oeuvre pour le soutien à la production, à la distribution et à l'exploitation. Ces mécanismes sont financés non par des recettes fiscales dégagées par la taxation du secteur mais par des crédits budgétaires dont la vocation est par principe de financer des actions culturelles. Les aides dispensées sont donc sélectives et, pour l'essentiel indirectes dans la mesure où 70 % des crédits consacrés par le CNC au soutien à l'exportation sont affectées à l'association Unifrance.
S'interrogeant sur les moyens d'accroître l'impact de cette politique, votre rapporteur n'a pu qu'exclure la mise en place d'un mécanisme de soutien automatique à l'exportation, qui serait au demeurant incompatible avec les règles du droit européen de la concurrence.
Il convient toutefois de nuancer la modestie des sommes consacrées à l'exportation, en soulignant que l'existence de mécanismes efficaces de soutien automatique à la production constitue sans doute l'instrument le plus efficace de promotion des films nationaux en permettant l'existence d'une offre nombreuse et diversifiée mais également en assurant aux producteurs un soutien proportionnel au succès de leurs films.
Concourent également à la présence du cinéma français en Europe les actions engagées dans le cadre du programme MEDIA .
Le programme MEDIA est entré dans sa dixième année avec MEDIA Plus qui, depuis le 1 er janvier 2001, a succédé à MEDIA II.
On rappellera que le programme MEDIA II comprenait trois volets :
- un soutien au développement de projets (25 % du budget) dont la France était, avec l'Angleterre , la première bénéficiaire ;
- un soutien à la distribution (50 % du budget) sous la forme principalement d'un soutien sélectif et d'une aide à la diffusion télévisuelle ;
- la formation (aides à l'écriture par exemple) et la promotion (25 % du budget).
Le programme MEDIA Plus reprend cette structure, en la renforçant dans deux directions : d'une part, la prise en compte des nouvelles technologies, et, d'autre part, un soutien accru à l'amélioration de la circulation en Europe des oeuvres et à leur promotion internationale, priorités que votre rapporteur considère comme très positives.
L'enveloppe budgétaire consacrés à l'ensemble de ces actions s'élève à 400 millions d'euros pour la durée du programme (2001-2005).
On soulignera que, depuis juillet 2002, le programme MEDIA Plus a été élargi à plusieurs pays candidats : Pologne, Lettonie et Estonie, Bulgarie, Slovaque, République tchèque et la Slovénie pourrait adhérer d'ici la fin de l'année 2002. Ces pays contribuent sur la base d'une contribution annuelle et financée le plus souvent en partie sur le programme communautaire PHARE.
* 2 Cette somme comprend le coût du service des archives du film et du dépôt légal.
* 3 Circulaire du 3 mai 200 relative aux aides des collectivités locales à la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.
* 4 Avis fait par M. Xavier Darcos au nom de la commission des affaires culturelles (n°155, 2000-2001)
* 5 Hors subvention versée à l'association Unifrance.