Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

TITRE III -

DES COMPÉTENCES LOCALES

CHAPITRE IER -

Transfert de compétences aux régions

Ce chapitre est constitué d'articles additionnels insérés par le Gouvernement par voie d'amendements lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale. Il vise à transférer certaines compétences aux régions.

Sans remettre en cause l'opportunité d'une nouvelle étape de la décentralisation que le Sénat appelle de ses voeux depuis longtemps, votre commission s'interroge sur l'opportunité de procéder à une réforme institutionnelle d'une telle importance par voie d'amendements de circonstance , sans l'appui d'une réflexion et d'une concertation préalables.

Article 43 A -

Régime des aides économiques des collectivités locales

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L.1511-2 du code général des collectivités locales relatif aux aides économiques directes des collectivités locales, et complète l'article L.4211-11 du même code : il s'agit donc d'une réforme partielle du cadre légal d'intervention économique des collectivités locales.

Depuis plusieurs années, et notamment suite à la parution d'un rapport de la Cour des Comptes sur le sujet, en novembre 1996, la nécessité d'une modernisation du régime légal des aides économiques des collectivités locales n'est guère contestée. En effet, ce cadre, ancien, ne correspond plus aux formes actuelles de soutien à l'économie locale et n'a pas intégré les évolutions des politiques française et européenne d'aménagement du territoire. Le Gouvernement avait, d'ailleurs, un temps annoncé le dépôt d'un projet de loi réformant les conditions d'intervention économiques des collectivités locales, dit « avant-projet de loi Zuccarelli », qui avait donné lieu à une consultation, notamment, des associations d'élus et des chambres consulaires, dépôt qui ne fut finalement pas réalisé.

Le Sénat a, quant à lui, fait de très nombreuses propositions en la matière, notamment dans l'important rapport d'information sur la relance de la décentralisation ^{1 ( * )} de MM. Jean-Paul Delevoye et Michel Mercier, intitulé « Pour une république territoriale, l'unité dans la diversité », ou encore par l'adoption, en février 2000, d'une proposition de loi ^{2 ( * )} de la Commission des Affaires économiques, à l'initiative de nos collègues Francis Grignon et Jean-Pierre Raffarin ^{3 ( * )} , tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires.

Plusieurs de ces propositions avaient d'ailleurs été reprises, lors de discussions législatives, portant soit sur le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, en février-mars 1999, où le Sénat avait intégré un volet économique à un texte qui en était dépourvu, soit sur l'intercommunalité, à la même époque.

Le Gouvernement s'était, en ces diverses occasions, opposé aux initiatives sénatoriales, arguant de la discussion -à coup sûr imminente !- du « projet de loi Zuccarelli ». C'est finalement par voie d'amendement qu'il choisit aujourd'hui de traiter cette importante question.

Force est de constater, pour le regretter, que la solution proposée à travers l'article 43 A ne constitue qu'une réponse partielle et inachevée.

Au lieu de placer ce débat dans une réflexion d'ensemble, permettant d'envisager les enjeux dans leur globalité, le Gouvernement a finalement choisi de procéder à une retouche ponctuelle du cadre légal d'intervention économique des collectivités locales, par voie d'amendement à un texte dont l'objet initial était assez éloigné de cette problématique.

Bon nombre de questions essentielles sont ainsi éludées, ce qui est bien peu satisfaisant. Ainsi, par exemple, pour coordonner sans les hiérarchiser les rôles respectifs des différents niveaux de collectivités (régions, départements, groupements, communes), le Sénat a déjà eu l'occasion de proposer d'instaurer la possibilité de désigner une « collectivité chef de file » par type ou nature de projet. Cette proposition novatrice aurait pu être intégrée à la réflexion si le Gouvernement avait choisi de mener un débat d'ensemble sur le sujet. Votre commission regrette que les conditions de discussion de cet article ne le permettent pas.

L'article 43 A comprend principalement trois dispositions :

Le 1° de l'article 43 A réécrit l'article L.1511-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

a) Périmètre et définition des aides

D'abord, il supprime (en partie) la distinction, désormais obsolète, établie par les lois de décentralisation de 1982, entre aides directes (qui ne peuvent prendre que certaines formes précisément définies par la loi) et aides indirectes (libres, sauf dans certains cas), en ne faisant plus référence aux « aides directes », mais aux seules « aides » des collectivités locales. Toutefois, ce distinguo figure toujours dans d'autres articles du code (notamment aux articles L.1511-1 et L.1511-3).

Ensuite, il change la dénomination des aides et assouplit leur régime, comme cela est résumé dans le tableau ci-dessous :

CHANGEMENT DE NATURE DES « AIDES »
DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Régime actuel des aides directes (CGCT)	Proposition de modification concernant les « aides »
- primes régionales à la création d'entreprises - primes régionales à l'emploi	- Subventions
- bonifications d'intérêts	- bonifications d'intérêts
- prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations	- prêts et avances remboursables à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.

Les principales modifications résident dans :

- la substitution du terme, plus générique, de « subventions » aux primes actuellement prévues par le droit, mais de fait souvent inadaptées ;

- la précision portant sur la notion « d'avance remboursable ».

b) Respect des dispositions communautaires

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L.1511-2 fait référence aux dispositions applicables en matière de concurrence et d'aménagement du territoire et aux engagements internationaux de la France.

Les dispositifs visés sont, notamment :

- le régime communautaire d'interdiction des aides d'Etat et ce qu'il implique en termes de montant d'aide que les collectivités peuvent octroyer aux entreprises, ou de notification préalable à la Commission des régimes d'aides publiques aux entreprises ;

- le mécanisme des fonds structurels, et notamment les zonages établis pour l'octroi de la prime à l'aménagement du territoire, ou pour l'octroi d'aides dans les départements d'outre-mer.

Cette disposition, si elle fait, formellement, référence à la nécessaire compatibilité entre le droit national et le droit communautaire, est particulièrement peu précise et renvoie la délicate mise en oeuvre de cette compatibilité aux collectivités locales.

Si l'on s'en réfère, par exemple, à la circulaire du Premier ministre du 8 février 1999 relative à l'application au plan local des règles communautaires relative aux aides publiques, les règles européennes varient en fonction, notamment, des secteurs d'activité des entreprises concernées.

Alors que la précédente rédaction confiait à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les règles de plafond et de zone pour la mise en oeuvre de ces aides, conformément à la politique d'aménagement du territoire et aux engagements internationaux de la France, l'article 43 A adopté par l'Assemblée nationale renvoie la fixation du régime de ces aides à une délibération du conseil régional .

c) Coordination de l'action des différentes collectivités

Comme cela vient d'être rappelé, dans le précédent système d'octroi des aides directes, prévu par les lois de décentralisation de 1982, un décret fixait les conditions d'attribution et le plafond des aides directes. Le principe était ensuite le suivant : la région attribuait en principe l'aide, à charge pour les départements, les communes et leurs groupements, de la compléter, s'ils le souhaitaient, dans les limites du plafond fixé par décret. Ce principe de complémentarité, s'il a parfois été, dans la pratique, source de complexité, en raison de la multiplicité des intervenants, a toutefois permis d'augmenter l'effet de levier des financements publics. De plus, quelle collectivité pourrait se désintéresser de son avenir économique ?

La rédaction adoptée par les députés relève d'une philosophie différente. Il est en effet disposé que :

- la région attribue les aides, d'après les modalités fixées par la délibération du conseil régional ;

- le département, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides, dans le cadre d'une convention passée avec la région .

Cette architecture, si elle a le mérite de « clarifier » les modalités d'intervention réciproque des collectivités, est-elle pleinement conforme au principe fondamental de la décentralisation de non tutelle d'une collectivité sur l'autre , et à la clause de compétence générale d'une collectivité sur son territoire ?

Votre commission regrette vivement que le caractère précipité de la discussion de cet amendement n'ait pas permis d'avancer sur une notion essentielle, à son sens, pour organiser sans hiérarchiser les interventions des collectivités locales : la notion de collectivité chef de file .

Il semble important de rappeler son contenu, développée notamment lors des deux débats sur les lois d'aménagement du territoire de 1995 et 1999, et figurant parmi les principales propositions de la mission d'information précitée du Sénat sur la décentralisation.

COLLECTIVITÉ CHEF DE FILE :
DÉBATS AU SÉNAT LORS DE LA DISCUSSION DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE DE 1999

M. Gérard Larcher , rapporteur de la commission spéciale : « Le temps serait couvert au Sénat lors de l'examen des rapports entre les trois niveaux de collectivités que sont les communes, les départements et les régions, avaient annoncé certains. Or, vous l'avez constaté depuis le début de notre discussion, il n'en est rien. En effet, depuis longtemps, le Sénat a su faire de ces trois niveaux de collectivités une complémentarité .

« Aujourd'hui, nous souhaitons lui donner une traduction législative, notamment à travers la notion de « collectivité chef de file ». (...)

« Le présent amendement vise donc à fixer le principe de la collectivité chef de file pour des actions communes à plusieurs collectivités ou groupements, qui sont arrêtées par voie de convention, pour l'exercice des compétences en matière d'aménagement du territoire et de développement économique. L'amendement tend à préciser le rôle qui sera dévolu à la collectivité chef de file, à savoir assurer la coordination de la programmation et l'exécution de ces actions.

« En outre, les parties à la convention pourront décider de lui confier les responsabilités du maître d'ouvrage. Un cahier des charges annexé à la convention pourra définir les moyens communs de fonctionnement nécessaires à la réalisation desdites actions.

« Par ailleurs, l'amendement a pour objet de désigner, pour les actions communes à la région et au département, la collectivité qui sera chef de file : la région pour les actions d'intérêt régional que constituent notamment les grandes infrastructures ; le département pour le développement local, mais aussi pour le lien entre la ville et le territoire rural.

« Les parties à la convention auront la faculté, en fonction des réalités locales, faites de ces diversités que nous revendiquons comme une réalité de la vie dans nos territoires, de désigner un autre chef de file ; c'est la clause de stipulation contraire qui fait l'objet de l'accord.

« A travers les principes ainsi posés, s'écrivent mieux l'action complémentaire entre régions et départements et les rapports avec les communes et les groupements de communes. J'y vois un pas en avant important, qui a été le fruit du travail de la commission spéciale. permettez-moi, Monsieur le Président, d'en remercier l'ensemble de ses membres, qui proposent ainsi au Sénat une avancée législative fondamentale, sans bouleverser les compétences telles qu'elles ont été définies à travers leurs textes fondateurs.

« En outre, le principe selon lequel il n'y a pas de supériorité d'une collectivité par rapport à une autre est totalement respecté dans la rédaction que nous vous proposons, mes chers collègues. (...) »

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement : « La notion de chef de file offre une piste de réflexion intéressante, évoquée dans plusieurs rapports consacrés à la décentralisation. Elle s'inspire de l'idée que, sur un certain nombre de sujets complexes, une coordination inter-institutionnelle est nécessaire, compte tenu de la fragmentation des compétences entre collectivités. Selon cette proposition, la collectivité chef de file pourrait se voir reconnaître un rôle d'impulsion, d'animation, voire d'exercice de compétence pour le compte d'autrui.

« Pour autant, la notion de chef de file ne s'est jamais réellement imposée en droit français, parce qu'elle risque soit d'entraîner une logique de tutelle d'une collectivité sur d'autres si elle est imposée, soit d'encourager les collectivités à aliéner leurs compétences si toute liberté leur est donnée de désigner le chef de file à partir de conventions à géométrie variable.

« Les principes de non-tutelle et d'inaliénabilité des compétences restreignent par conséquent les possibilités d'application de cette notion (...). Une telle introduction dans notre droit doit faire l'objet d'un débat approfondi et d'une véritable loi sur la répartition des compétences, comme cela est prévu à l'article 65 de la loi du 4 février 1995.

« Je ne suis pas favorable, en revanche, à la méthode qui consiste à introduire cette notion au détour d'un amendement, et pour aller dans une direction tout à fait contraire à l'esprit du projet de loi. (...) Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur l'amendement. »

Journal Officiel des débats : Sénat, séance du 30 mars 1999.

La solution proposée par le Sénat, avec le concours actif, lors de ce débat, de nos collègues MM. Jean-Paul Delevoye, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin, respectivement président de l'AMF, de l'ADF et de l'ARF, clarifiait sans hiérarchiser , ordonnait sans rigidifier.

Soulignons d'ailleurs que le texte de l'avant-projet de loi « Zuccarelli » (dans sa version du 1 ^er octobre 1998) n'introduisait pas de « parti-pris régional » en matière d'octroi d'aides aux entreprises.

Il proposait, au contraire, de consacrer la complémentarité de fait entre les différents niveaux de collectivités en disposant que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet de favoriser le développement économique local, accorder des aides aux entreprises (...) sous réserve du respect du principe de la liberté de commerce et de l'industrie, du principe d'égalité des citoyens devant la loi, des règles de concurrence et d'aménagement du territoire et des engagements internationaux de la France ».

Par coordination avec la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 1511-2, et notamment avec la suppression du décret actuellement prévu à cet article, qui est cité à l'article L. 1511-3, le 2° de l'article 43 A du projet de loi soumis à notre examen propose un changement de référence, qui n'appelle pas de commentaire particulier. Sauf à regretter, une fois encore, que l'article L. 1511-3, relatif aux « aides indirectes », ne soit pas plus profondément modernisé.

Le 3 ^e de l'article 43 A adopté par les députés complète l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux missions de la région, afin de renforcer les compétences régionales en matière de capital-investissement .

Il s'inspire de la rédaction envisagée à l'article 9 de « l'avant projet de loi Zuccarelli », ainsi que de la rédaction adoptée par le Sénat pour insérer un article L.1511-9 au code général des collectivités territoriales dans sa proposition de loi précitée ^{4 ( * )} tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires (qui concernait, lui, l'ensemble des collectivités et de leurs groupements).

Le principe est le suivant : il est précisé que la région a notamment pour mission de verser des dotations à la constitution de fonds d'investissements à vocation régionale ou interrégionale ayant pour objet d'apporter des fonds propres à des entreprises.

a) Une mesure opportune dans son principe, mais restrictive dans sa rédaction

Votre commission ne peut que partager la volonté de faire émerger des instruments locaux de recueil de financements en vue d'un investissement en fonds propres dans les entreprises des territoires concernés. Ce type d'instrument, exprimant une solidarité territoriale sur le plan économique, est en effet encore trop peu développé. Tel était d'ailleurs l'un des principaux objectifs de la proposition de loi précitée du Sénat favorisant la création des entreprises sur les territoires.

Mais, la rédaction proposée par l'article 43 A apparaît comme assez restrictive :

- d'abord, elle se limite, une fois encore, aux régions, alors que plusieurs départements, notamment, sont actifs en la matière ;

- ensuite, elle ne vise que la « constitution » de ces fonds, et non la participation à des fonds déjà constitués.

b) Une intervention à « sécuriser » ?

Contrairement au dispositif adopté par le Sénat en 2000, le texte proposé à l'article 43 A ne limite pas l'intervention des collectivités aux entreprises en création , mais concerne tous les stades de la vie de l'entreprise. Or, il convient de souligner que c'est sur le segment du capital-amorçage, c'est-à-dire celui des tous premiers tours de table financiers que les capitaux privés font le plus défaut. C'est donc sur ce segment que les collectivités auraient en priorité vocation à intervenir, leur rôle n'étant, en effet, pas de substituer aux fonds privés de capital-investissement, mais de les suppléer lorsqu'ils font défaut.

Compte tenu de l'examen au fond de cet article par la Commission des Lois, votre commission vous propose simplement, s'agissant de la participation à la constitution du fonds d'investissement à vocation régionale, de permettre à une région de participer jusqu'à 50 %, au lieu de 30 %, du montant total du fonds, à l'instar de ce qui est prévu dans le projet de loi relatif à la Corse pour la collectivité territoriale de Corse, d'étendre cette règle à la souscription, par les régions, de parts dans les fonds communs de placement à risque et les fonds communs de placement dans l'innovation, et de prévoir le même plafond en cas d'intervention de plusieurs régions, afin de ménager la place des investisseurs privés et respecter les contraintes imposées par le droit communautaire.

Article 43 B -

Expérimentation du transfert à la région de la gestion des ports

Cet article met en place une procédure expérimentale de transfert aux régions des infrastructures portuaires d'intérêt national appartenant à l'Etat. A son issue, une loi pourra intervenir pour modifier la répartition actuelle des niveaux de compétence pour les ports de commerce et les ports de pêche.

Il convient de rappeler qu'en 1983, les lois de décentralisation ont confié la gestion de 532 ports aux collectivités territoriales avec une attribution des ports de commerce et de pêche aux départements (soit 304 ports), et des ports exclusivement de plaisance aux communes (soit 228 ports).

Les ports actuellement décentralisés ne représentent que 3 à 4 % du trafic global national. Ainsi, les sept ports autonomes représentent à eux seuls 80 % du trafic total, dont la quasi-majorité des produits pétroliers, alors que les ports d'intérêt national représentant l'équivalent de 50 % du trafic en matière de marchandises diverses, dont une grande partie est due au trafic transmanche transitant par le port de Calais.

Le Gouvernement a, depuis plusieurs années, cherché à assurer une meilleure participation des collectivités territoriales dans le fonctionnement des ports. C'est ainsi qu'ont été élaborées dans la quasi-totalité des ports d'intérêt national des chartes de place portuaire, dont une évaluation est en cours par le Conseil général des ponts et chaussées. On peut observer qu'elle a suscité une réflexion constructive sur la stratégie portuaire. Le Gouvernement en a tiré une première conclusion en créant pour ces ports, par le décret du 9 septembre 1999, des comités de pilotage stratégique rassemblant l'Etat, les collectivités et le concessionnaire pour orienter l'action de l'Etat.

La décentralisation portuaire constitue une nouvelle étape pour rapprocher le niveau régional, chargé notamment de la cohérence en matière de transports, de la gestion des ports qui, pour la plupart, d'intérêt national, ont un impact qui dépasse le cadre local, en s'insérant dans un hinterland régional, voire interrégional.

Certes, les ports, aussi bien autonomes que d'intérêt national, représentent un outil économique important pour le commerce extérieur, et une modernisation a été entreprise permettant d'améliorer leur performance. La montée des trafics ces dernières années, et tout particulièrement celui du port autonome de Nantes Saint-Nazaire, qui a connu le meilleur taux de progression ces dernières années, en est une des conséquences. Mais ce sont aussi des outils d'aménagement et de vitalisation des territoires qu'ils desservent . Les ports maritimes sont un point nodal du réseau de transport où s'effectue la rupture de charge entre le transport maritime et un mode de transport terrestre. Pour effectuer cette rupture de charge, il est nécessaire de disposer non seulement d'infrastructures, mais aussi d'équipements et de services.

La liste des ports d'intérêt national et des ports maritimes contigus aux ports militaires (également conservés sous compétence Etat) est définie par décret à travers l'article R 121-7 du code des ports maritimes. Ce sont :

- en métropole : Calais, Boulogne-sur-mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La Rochelle (La Pallice et Chef de Baie), Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice, Ajaccio, Bastia.

- Outre-mer : Fort-de-France (Martinique), Degrad-des-Cannes et Larivot (Guyane), Saint-Pierre et Miquelon, (Saint-Pierre-et-Miquelon), Port-Réunion (Réunion).

Le statut des ports d'intérêt national est défini par le code des ports maritimes. Les infrastructures (digues de protection, chenaux, bassins, quais) ainsi que leur police, y restent actuellement sous la responsabilité directe de l'Etat, représenté localement par le préfet, assisté par le Directeur du port. L'Etat concède la réalisation et la gestion de l'outillage public portuaire.

Les chambres de commerce et d'industrie, dont la loi organique de 1898 reconnaît la compétence pour recevoir la concession de travaux publics portuaires, ou se voir déléguer l'exécution de services publics, sont les concessionnaires actuels, choisis de gré à gré, dans les ports d'intérêt national, à l'exception du port de pêche de Lorient, concédé par l'Etat à une société d'économie mixte. Le concessionnaire peut lui-même sous-traiter tout ou partie de la gestion de certains outillages ou services offerts aux usagers dans le port.

Depuis 1995, la durée de la concession fixée à cinquante ans a été ramenée à vingt cinq ans, et la concession doit répondre à un cahier des charges type dont une nouvelle version est en cours d'examen interministériel avant son approbation par décret en Conseil d'Etat.

L'article 43 B, dans son paragraphe I , poursuit un objectif de renforcement de la participation des collectivités territoriales régionales dans la gestion des ports d'intérêt national, afin de préparer une loi ultérieure modifiant la répartition des niveaux de compétences entre l'Etat, les régions, les départements et les communes s'agissant des ports de commerce et de pêche.

Il autorise, dans le cadre de cette expérimentation et sur la base du volontariat, qu'un département confie à la région, partenaire de cette expérimentation la gestion d'un port de commerce ou de pêche.

- Le paragraphe II précise que les régions exercent alors les compétences de l'Etat en devenant l'autorité concédante pour assurer la gestion du domaine public portuaire mis à disposition. La désignation des ports concernés est arrêtée conjointement par l'Etat et la région. De plus, une convention arrête les modalités, la consistance, les compensations financières de ce transfert, ainsi que les conditions de la mise à disposition, à titre gratuit des personnels des services maritimes de l'Etat pendant la durée de l'expérimentation.

Enfin, l'article 43 B précise que l'expérimentation est close le 31 décembre 2006, tout en autorisant chaque région participante à y mettre fin chaque année.

- Le paragraphe III reconnaît la possibilité de développer, dans les ports de plaisance, un certain volume d'activité à caractère commercial, qu'il s'agisse d'embarquement de passagers ou de pêche, afin de mettre fin à des contentieux suscités en raison de l'émergence de telles activités et conduisant à des décisions de reclassement de certains ports communaux en ports départementaux.

Votre commission n'est pas hostile à l'expérimentation d'une forme plus poussée de décentralisation dans le domaine portuaire, mais elle entend ne pas en réserver l'accès aux seules collectivités régionales.

En conséquence, elle vous propose un amendement de réécriture de cet article, permettant de dégager les principales caractéristiques de cette expérimentation .

L'expérimentation prévue jusqu'au 31 décembre 2006, ne peut être dénoncée pendant cette période, et, sur la base du volontariat, elle est ouverte à toutes les collectivités territoriales.

Préalablement à cette expérimentation, il peut être réalisé un audit financé à parité par l'Etat et la collectivité territoriale. Pendant la durée de cette expérimentation, les départements qui le souhaitent, peuvent transférer à la région, la gestion des ports de pêche ou de commerce. La collectivité territoriale concernée devient l'autorité concédante pour l'aménagement, l'entretien et l'exploitation du ou des ports, pour lesquels elle a demandé le transfert. Les concessions arrivant à échéance pendant la durée de l'expérimentation sont prorogées jusqu'au 1 ^er juin 2007, afin de ne pas anticiper sur l'avenir, dans le cas où, à l'issue de l'expérimentation, le transfert définitif de la gestion des ports d'intérêt national ne serait pas opéré.

Article 43 C -

Expérimentation du transfert aux collectivités locales
de la gestion des aérodromes à vocation régionale

Cet article, à l'instar de ce qui est proposé pour les ports, met en place une procédure expérimentale de transfert aux régions des infrastructures aéroportuaires à vocation régionale appartenant à l'Etat. A son issue, une loi devra intervenir pour préciser les modalités définitives d'un tel transfert.

Avant d'entrer plus avant dans l'examen du dispositif proposé par l'article 43 C, votre rapporteur souhaite rappeler brièvement l'importance, en termes d'aménagement et de développement du territoire , d'une desserte aérienne de qualité.

Préoccupée par la récente dégradation des liaisons aériennes régionales, la commission des Affaires économiques a mis en place un groupe de travail qui a publié, en mai 2001, un rapport d'information ^{5 ( * )} qui contient une analyse très intéressante de la place qu'occupe la desserte aérienne dans le développement économique de certains territoires.

Ce groupe de travail a, en effet, mené une enquête systématique auprès des départements, régions et gestionnaires d'aéroports, pour mesurer l'ampleur de la dégradation des dessertes aériennes régionales et pour en évaluer l'impact en termes économiques. Des réponses, nombreuses à son questionnaire, est ressorti un bilan unanime : le transport aérien régional est considéré par les élus et les responsables économiques comme un outil fondamental au service du développement économique des territoires . Il représente, pour certaines collectivités locales qui se sentent éloignées, à bien des égards, des centres de décision, un facteur d'attractivité particulièrement important. La proximité d'une plate forme aéroportuaire régionale est perçue comme un « équipement structurant » pour les activités industrielles et les services. En effet, sur bon nombre de « petites » ou moyennes plates-formes, la clientèle d'affaires et des entreprises représente jusqu'aux trois quarts des usagers du transport aérien régional. Comme le soulignaient avec force les chambres consulaires dans cette enquête, la desserte aérienne des villes moyennes est une nécessité première pour maintenir un tissu économique vivant.

La Commission des Affaires économiques en concluait, dans son rapport d'information précité : « Il existe donc, dans ce pays, un véritable besoin de desserte aérienne régionale. Au moment où l'on se prépare activement à franchir une nouvelle étape de la décentralisation, les élus et les « forces vives » des territoires plébiscitent la desserte aérienne régionale comme conditionnant, notamment pour les régions les plus « à l'écart », toute perspective de développement économique et social . »

Pourtant, depuis environ deux ans, le service aérien régional s'est fortement dégradé, surtout au détriment des villes moyennes . Ce phénomène a été amplifié par la prise de contrôle de petits transporteurs autrefois indépendants par le groupe Air France, ainsi que par les difficultés du « deuxième pôle » aérien français (Air Lib et Air Littoral), qui devait se constituer autour du Sairgroup. Ces évolutions ont entraîné, outre, dans certains cas, des modifications de programme, et surtout des suppressions de lignes (par exemple sur les plates-formes du Havre ou de Clermont-Ferrand), plus généralement, une certaine dégradation du service à bord,  la multiplication des grèves des personnels navigants et l'augmentation de la fréquence de « problèmes techniques » survenant sur les appareils. Citons pour mémoire l'interruption, fin 2000, des vols au départ du Havre et à destination de Bruxelles, Lyon, Caen, Birmingham et Amsterdam, ou encore la fermeture des lignes entre Clermont-Ferrand et Toulon, Caen, Pau, Limoges, Munich, Düsseldorf et Rouen, ou, plus récemment, la fermeture de la ligne Paris-Saint-Etienne. Sans parler de la desserte, particulièrement vitale, des départements d'outre-mer, dont la qualité pourrait pâtir des difficultés actuelles d'Air Lib.

Face à cette situation, la Commission des Affaires économiques a proposé, notamment, de moderniser les outils publics d'incitation et de soutien aux lignes aériennes d'aménagement du territoire, en assouplissant, en particulier, les critères d'éligibilité aux subventions du fonds d'intervention des aéroports et du transport aérien , consacré notamment au soutien financier des « petites lignes » .

Loin de répondre à ces questions, dont la résolution est pourtant urgente, le Gouvernement choisit, avec l'article 43 C, d'engager une démarche différente, qui ne semble pas répondre, d'après les différentes consultations menées par votre rapporteur, à un besoin particulièrement criant.

Les collectivités locales ne détiennent actuellement aucune compétence légale spécifique en matière aéroportuaire. Le code de l'aviation civile permet à toute personne physique ou morale de droit privé ou public de créer un aérodrome dès lors que cette personne signe avec l'Etat une convention prévue par l'article L.221-1 du même code et destinée à organiser la coopération de ce créateur avec les services de l'Etat, pour assurer les missions de service public permettant d'accueillir le trafic aérien avec efficacité, régularité et sécurité.

Dans ce cadre, sur les 560 aérodromes que compte la France (en métropole et outre-mer), plus de 300 ont été créés par des collectivités locales, dont plus de 200 en métropole. C'est le cas par exemple de l'aéroport de Metz-Nancy-Lorraine, créé par la région Lorraine, ou de Châlons-Vatry, créé par le département de la Marne, et de nombreux « petits » aérodromes créés par les communes : Deauville Saint-Gatien, La Baule, Royan, Vichy, Villefranche de Rouergue...

Mais les principaux aéroports français recevant du trafic commercial appartiennent à l'Etat et sont exploités soit, dans certains cas, par des établissements publics spécifiques (Aéroports de Paris et Aéroport de Bâle-Mulhouse), soit dans le cadre de concessions .

Les aéroports concédés sont, de longue date, confiés à des opérateurs historiques qui sont les chambres de commerce et d'industrie (CCI) territorialement compétentes, ou exceptionnellement, à des structures comme des sociétés d'économie mixte ou des syndicats mixtes.

Ces concessions étaient basées sur un cahier des charges datant de 1955, document devenu en partie obsolète et inadapté compte tenu, d'une part, de l'évolution des missions et des responsabilités respectives de l'Etat et des gestionnaires et, d'autre part, de l'évolution générale du transport aérien.

En 1997, un nouveau cahier de charges type a été adopté par décret. Cet texte a apporté plusieurs innovations et a plafonné, en particulier, la garantie de l'Etat sur le passif des concessions. La pratique française actuelle d'attribution de concession aux CCI par voie de négociation, sans publicité ni mise en concurrence préalable, est fondée sur l'exception prévue par l'article 41 b) de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, dite loi « Sapin », qui dispose que les principes de publicité et de mise en concurrence « ne s'appliquent pas aux délégations de service public (...) lorsque ce service est confié à un établissement public et à condition que l'activité déléguée figure expressément dans les statuts de l'établissement. »

Le droit communautaire aujourd'hui opposable ne traite pas de tous les types de concession. Seules les concessions de travaux ont fait l'objet d'une directive, limitée aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Aucun droit positif n'existe donc concernant les concessions de services, dont relève généralement la gestion aéroportuaire. Toutefois, la Commission européenne a publié, en avril 2000, une « Communication interprétative sur les concessions en droit communautaire » qui, si elle ne crée pas de droit, reflète la jurisprudence de la Cour de justice et en indique l'évolution probable. Cette communication laisse entendre qu'une obligation de mise en concurrence découlerait directement des principes d'égalité de traitement et de transparence établis par le Traité européen.

Jusqu'à présent, les discussions au niveau européen n'ont pas permis de dégager un consensus sur l'opportunité de rédiger un projet de directive sur les concessions de services, visant à clarifier la situation.

Dans ce contexte, le Gouvernement a décidé, en 1999, de renouveler les concessions aéroportuaires avec les gestionnaires actuels , sur la base du cahier des charges type de 1997, mais pour une durée, courte, de trois à cinq ans, sauf situation particulière. Depuis le mois de novembre 2000, les concessions des principaux aéroports dont l'acte de gestion arrivait à échéance ont donc été renouvelées. Il en est, en l'occurrence, ainsi pour les aéroports de Lyon, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Lille, Fort-de-France et Pointe-à-Pitre.

En parallèle, le Gouvernement a entamé une réflexion, toujours en cours, sur l'évolution du régime de gestion des aéroports régionaux . Dans ce cadre, plusieurs scénarios font l'objet d'une analyse. L'administration indique que les conclusions de cette réflexion seront disponibles à la fin de l'année 2001.

L'article 43 C intervient donc dans un contexte qui n'est que temporairement stabilisé pour les opérateurs aéroportuaires historiques que sont, notamment, les CCI.

L'article 43 C pose le principe de l'intervention d'une loi à venir pour définir les modalités de transfert aux « collectivités régionales » des « aérodromes civils à vocation régionale ou locale appartenant à l'Etat ». Dans cette attente, il crée un dispositif d'expérimentation préalable du transfert de leur gestion, sur la base du volontariat, débutant un an ou plus après la promulgation de la loi et expirant au 31 décembre 2006 et devant être évaluée par un rapport du Gouvernement au Parlement au plus tard le 30 juin 2006.

Pour la période d'expérimentation, il est précisé que le « transfert » (qui entraîne mise à disposition des biens concernés et non transfert de propriété) concerne les « collectivités régionales », et est réalisé à la demande de son « organe délibérant ». Toutefois, à la demande d'un conseil départemental ou municipal ou « d'un groupement de collectivités publiques », la région peut à son tour transférer cette compétence à cette collectivité qui en aurait fait la demande. Précisons que sont exclus de ce transfert les aéroports déjà confiés à des collectivités locales.

Une convention entre l'Etat et la collectivité concernée définit les modalités de l'expérimentation.

Le projet de loi, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale laisse plusieurs questions en suspens :

- il ne fait pas mention des opérateurs actuels que sont, le plupart du temps, les CCI, ou, dans certains cas, les SEM ou syndicats mixtes ;

- il ne précise pas ce qu'il adviendra des concessions et autres autorisations de gestion pendant la phase d'expérimentation ;

- il ne fait pas référence à la modernisation nécessaire (et engagée) du régime de gestion aéroportuaire français ;

- il établit des relations complexes entre l'échelon régional, bénéficiaire présumé du transfert, et l'échelon départemental et communal, qui peut bénéficier d'une sous-délégation si la région en est d'accord. Or, certains départements et communes sont déjà engagés dans la constitution de plates-formes aéroportuaires ;

- il ne définit pas clairement les modalités de prise en charge des coûts qui en résulteraient, le cas échéant, pour les collectivités locales, laissant notamment la convention avec l'Etat le soin de fixer « la compensation financière des charges transférées pendant la durée de l'expérimentation pour les aérodromes que l'Etat gérait en régie directe » (soit un tiers du total des aérodromes potentiellement concernés).

En conséquence, votre commission vous propose une nouvelle rédaction de cet article autorisant, dans le cadre de l'expérimentation, la décentralisation de la gestion des aéroports, à toute collectivité territoriale qui en fait la demande sans instaurer d'étape intermédiaire obligatoire à l'échelon régional. Précédant l'expérimentation, un audit des structures pourrait être réalisé et financé à parité par l'Etat et la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert. La nouvelle rédaction proposée prévoit également de proroger, le cas échéant, jusqu'au terme de l'expérimentation, les concessions qui viendraient à échéance.

Article 43 G -

Transfert de compétences en matière de protection de l'environnement
Paragraphe I -

Elaboration des plans régionaux pour la qualité de l'air -
(articles L. 222-1 à L. 222-3 du code de l'environnement)

Le paragraphe I de l'article 43 G propose une nouvelle rédaction des articles L. 222-1 à L. 222-3 du code de l'environnement afin de confier, à la région, l'élaboration des plans régionaux pour la qualité de l'air.

L'article L. 222-1 du Code de l'environnement, en application de la loi n° 96-1136 du 30 décembre 1996 sur l'eau et l'utilisation rationnelle de l'énergie, rend obligatoire la réalisation de plans régionaux pour la qualité de l'air (PRQA), pour fixer des orientations afin d'atteindre les objectifs de qualité de l'air fixés par le décret n° 98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites. Ces plans doivent répondre à un triple objectif :

- établir un état précis de la pollution atmosphérique dans la région concernée ;

- dicter des orientations pour satisfaire les objectifs de qualité de l'air prescrits dans l'annexe du décret du 6 mai 1998 ;

- sensibiliser les différents acteurs régionaux aux enjeux de la pollution atmosphérique.

Il s'agit d'outils de planification sans incidence juridique directe, mais qui orientent l'action de l'Etat et des collectivités territoriales.

Les principales orientations retenues dans les PRQA élaborés sont :

- la pérennisation et le développement du dispositif de surveillance de la qualité de l'air, l'information du public sur la qualité de l'air et sur les moyens dont il peut disposer pour concourir à son amélioration ;

- en ce qui concerne les risques sanitaires, l'amélioration de la surveillance sanitaire de la population et de l'information des personnes sensibles ;

- la maîtrise et la réduction des émissions polluantes des sources fixes, soit par un objectif de réduction global par polluant pour l'ensemble des sources fixes de la région, soit par un objectif de réduction pour certains sites industriels ;

- en ce qui concerne la maîtrise et la réduction des émissions polluantes des sources mobiles, la mise en place d'incitations à recourir à des véhicules et des carburants moins polluants, tant pour les particuliers que pour les flottes de véhicules (équipements avec des filtres à particules, développement des stations GPL, GNV, ... ) ou d'actions en faveur du transport collectif, ainsi que le soutien des modes de transport écologiques (covoiturage, vélo...).

Au 1 ^er octobre 2001, quinze plans régionaux pour la qualité de l'air avaient été arrêtés par les préfets de région. Trois autres projets de plans ont été mis à la disposition du public dans le cadre de la consultation prévue par le décret du 6 mai 1998 avant leur approbation finale par le préfet de région. La rédaction des projets de PRQA des autres régions devrait être achevée avant la fin de l'année 2002.

Le paragraphe I de l'article 43 G du projet de loi modifie les articles L.222-1 et suivants du code de l'environnement pour confier aux conseils régionaux, la responsabilité de l'élaboration et de la mise à jour -en cas de besoin- du PRQA.

En réalité, les collectivités locales et notamment les conseils régionaux sont déjà impliquées dans l'élaboration de ces plans puisque, d'une part, des représentants des conseils régionaux sont membres de la commission en charge de rédiger le plan, et d'autre part, les projets de plan leur sont soumis pour avis. Dans le cadre des contrats de plan Etat-Région, les régions contribuent également au financement du dispositif national de surveillance de qualité de l'air. Enfin, les régions interviennent dans la mise en oeuvre des PRQA en ce qui concerne les transports en commun interurbains.

Les conseils régionaux pourront notamment mettre en oeuvre les orientations des plans régionaux pour la qualité de l'air relatives aux transports régionaux interurbains, selon les dispositions de l'article 67 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, modifié par l'article 21 de la loi du 25 juin 1999 pour l'aménagement et le développement durable du territoire, et relatives à l'extension des compétences régionales en matière de transports collectifs. Ils pourront également mettre en oeuvre en collaboration avec d'autres autorités locales (départements, autorités urbaines) des actions visant à améliorer l'intermodalité des transports ou des incitations en faveur du développement du transport collectif.

Il est également précisé que les services de l'Etat sont associés à l'élaboration de ce plan.

En outre, en adoptant un amendement de M. Michel Bouvard, l'Assemblée nationale a précisé que le conseil régional recueillait l'avis du comité de massif pour les zones où s'applique la convention alpine.

La convention, qui lie les Etats alpins (Allemagne, Autriche, Confédération helvétique, France, Italie, Liechtenstein, Monaco, Slovénie) et l'Union européenne, a été signée en 1991. Elle vise à mettre en place une politique de préservation et de protection des Alpes, dans le respect des principes de prévention, du « pollueur-payeur » et de coopération . Elle a préconisé des mesures qui se sont traduites par l'élaboration de nombreux protocoles : 9 ont été signés fin octobre 2000, par les Etats membres et harmonisés, 4 autres resteront à faire, dont un -population et culture- vient d'être lancé.

Enfin, l'article 43 G modifie l'article L. 222-3 du code de l'environnement pour indiquer qu'en cas de carence de l'autorité chargée d'élaborer le PRQA, l'Etat se substitue à elle pour élaborer ce plan.

Ce pouvoir de substitution, qui existe également dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan de déplacement urbains définie à l'article 28-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, se justifie en raison des obligations communautaires existantes. En effet, l'article 9 de la directive européenne 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant énonce que « dans les zones où les niveaux de polluants sont inférieurs aux valeurs limites, les Etats membres maintiennent les niveaux de pollution en dessous des valeurs limites et s'efforcent de préserver la meilleure qualité de l'air compatible avec le développement durable ». L'outil de planification qu'est le plan régional pour la qualité de l'air répond à cette attente précise. Il importe donc de faire en sorte qu'en cas de défaillance d'un conseil régional une autre autorité administrative prenne en charge l'élaboration du plan régional pour la qualité de l'air.

Votre commission pour avis vous propose de préciser, que le préfet est chargé d'élaborer ou de réviser le PRQA en cas de carence du conseil régional.

Par coordination avec les dispositions relatives au schéma d'orientation et de cohérence territoriale introduites par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, il vous est proposé de prévoir que le projet de PRQA est également soumis pour avis aux collectivités compétentes pour l'élaboration du SCOT.

Paragraphe II -

Procédure de classement des réserves naturelles -
(articles L. 332-2, L. 332-6 ; L. 332-8-1 ; L. 332-10 ; L. 332-12 ; L. 332-13 ; L. 332-19 ; L. 332-19-1 du code de l'environnement)

Le paragraphe II de l'article 43 G procède -en modifiant plusieurs articles du code de l'environnement- à la décentralisation du classement et de la gestion des réserves naturelles.

On recense, à ce jour, 150 réserves naturelles protégeant 536.210 hectares, et 27 projets en cours d'instruction (création de nouvelles réserves, ainsi que quelques extensions ou modification de réglementation de réserves existantes). L'objectif est d'assurer une protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant sur les inventaires scientifiques réalisés aux niveaux français et européen (zones naturelles d'intérêt écologique, touristique et floristique -ZNIEFF ; zones importantes pour la conservation des oiseaux- ZICO...). On estime que le réseau devrait atteindre une représentativité satisfaisante avec 250 réserves naturelles .

Le classement des réserves et leur gestion font appel à la mobilisation des services déconcentrés de l'Etat et à la concertation avec les propriétaires et les collectivités locales. Un plan de gestion écologique est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les partenaires concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'Etat confie la gestion des réserves à des collectivités locales, des établissements publics ou des associations. Les élus, les propriétaires, les associations et tous ceux qui sont intéressés par la réserve participent à son comité consultatif, présidé par le préfet.

L'accroissement du nombre des réserves et la plus grande technicité de leur gestion ont rendu nécessaire leur regroupement en réseaux :

- réseaux thématiques des réserves naturelles géologiques, fluviales, marines, faisant appel au pâturage extensif, présentant un intérêt particulier au plan entomologique ;

- réseaux géographiques, pour les réserves des Pyrénées-Orientales ou de Haute-Savoie par exemple ;

- réseau national, à travers les « Réserves Naturelles de France », qui permet des échanges d'expériences et de connaissances, des actions communes en matière d'études, de recherche, de promotion et de communication (expositions, publications sur les réserves...).

Ces réserves protègent des milieux très divers :

- montagne	40 réserves	80 713 ha
- milieux de plaine (forêts, pelouses, landes, prairies, tourbières)	19 réserves	12 642 ha
- milieux fluviaux et ripisylves	16 réserves	11 680 ha
- grottes (microfaune cavernicole et chiroptères)	3 réserves	13 ha
- réserves géologiques (dont grotte à fort intérêt minéralogique)	11 réserves	978 ha
- îles et milieux dunaires	11 réserves	9 835 ha
- milieux marins	6 réserves	89 746 ha
- zones humides côtières	18 réserves	35 020 ha
- zones humides intérieures	19 réserves	5 855 ha
- marais côtiers tropicaux	2 réserves	109 500 ha
- forêts tropicales et inselbergs	5 réserves	180 228 ha
		536 210 ha

Enfin, il convient de souligner que les moyens budgétaires consacrés aux réserves naturelles sont en progression constante.

EVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX RÉSERVES NATURELLES

Milliers d'euros (milliers de francs)

	1994 (exécuté)	1995 (exécuté)	1996 (exécuté)	1997 (exécuté)	1998 (voté)	1999 (voté)	2000 (voté)	2001 (voté)
Dotation : fonctionnement	4 283 (28 095)	4 601 (30 183)	4 973 (32 621)	4 953 (32 491)	5 431 (35 627)	6 131 (40 214)	7 911 (51 895)	8 058 (52 856)
investissement (AP)	2 439 (16 000)	1 829 (12 000)	1 445 (9 476)	2 124 (13 934)	2 321 (15 222)	3 138 (20 585)	3 626 (23 785)	3 626 (23 785)
Nombre de réserves en début d'année	115	122	128	132	137	144	147	150
Superficie classée (ha)	134 320	140 948	244 467	324 377	333 500	448 755	528 922	536 210
Ratios : * crédits de fonctionnement - par réserve - par millier d'ha classés	37,6 (247) 31,9 (209)	37,6 (247) 32,6 (214)	38,8 (255) 20,3 (133)*	37,5 (246) 15,2 (100)*	40,7 (267) 16,3 (107)*	42,5 (279) 13,7 (90)*	53,8 (353) 14,9 (98)*	55 (361) 14,9 (98)*
* crédits d'investissement - par réserve - par millier d'ha classés	21,2 (139) 18,1 (119)	14,9 (98) 12,9 (85)	11,3 (74) 5,9 (39)*	16,2 (106) 6,5 (43)*	15,8 (104) 6,9(45)*	21,8 (143) 7 (46)*	24,7 (162) 6,9 (45)*	24,2 (159) 6,9 (45)*

* pour apprécier ces ratios, il convient de tenir compte de la création de 4 réserves naturelles en Guyane en 1995, 1996, et 1998 qui représentent 285 000 ha, donc 54 % de la superficie totale classée en réserve au début de l'année 2000. Leur taux de financement à l'hectare est évidemment sans rapport avec ceux des autres réserves.

L'Etat couvre, en moyenne, 53 % des dépenses de fonctionnement des réserves naturelles et 44 % de leurs dépenses de d'investissements.

Les crédits provenant des collectivités locales (régions, départements, communes) représentaient en 2000 environ 16 % des ressources des réserves en fonctionnement et 19,4 % en investissement. En outre, les collectivités locales apportent un soutien difficilement évaluable aux réserves en mettant à leur disposition des locaux et des matériels.

De plus, les collectivités locales sont étroitement associées à la gestion des réserves naturelles puisqu'elles sont représentées dans les comités consultatifs constitués par les préfets pour les assister et les conseiller dans la gestion de chaque réserve. Par ailleurs, la gestion de 21 % des réserves est actuellement confiée soit directement à des collectivités locales (communes ou départements), soit à des parcs naturels régionaux, soit à d'autres syndicats mixtes ou intercommunaux. Lorsqu'elles ne sont pas désignées comme gestionnaires, les collectivités locales proches de la réserve sont évidemment des partenaires privilégiés du gestionnaire (association ou établissement public).

Le budget de fonctionnement est consacré en grande partie -de l'ordre de 70 %- aux salaires des personnels qui assurent les missions de protection, études scientifiques, gestion écologique, animation et pédagogie.

Les crédits d'investissement financent principalement :

- les études nécessaires pour la préparation et l'évaluation des plans de gestion, ainsi que le suivi du patrimoine biologique des réserves ;

- l'achat d'équipements et de matériels nécessaires à la gestion de la réserve (véhicules, matériels agricoles, équipements informatiques, matériels de mesures,...) ;

- des travaux de génie écologique, des équipements nécessaires à l'accueil du public (observatoires, passerelles, sentiers...) et exceptionnellement l'achat de terrains.

Le paragraphe II de l'article 43 G , en modifiant plusieurs articles du code de l'environnement propose que la décision de classement d'une réserve naturelle soit prononcée non plus par décret, mais par délibération du Conseil régional. Il transfère également à la région les compétences portant sur la définition des modalités de gestion et de contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement, la modification de l'aspect ou de l'état de la réserve naturelle et son éventuel déclassement.

Toutefois, les articles modifiés prévoient que l'Etat peut procéder au classement de réserves naturelles afin d'assurer ses obligations en matière de droit communautaire ou résultant d'une convention internationale.

Il est également maintenu qu'il procède, également, au classement de réserves naturelles, par décret en Conseil d'Etat, à défaut du consentement d'au moins un propriétaire.

D'après les informations reçues par votre rapporteur pour avis, l'administration estime que la dotation budgétaire annuelle déléguée par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement aux DIREN, au profit des réserves naturelles qui assurent une mission de service public, doit être maintenue. Il semblerait en effet que les 150 réserves bénéficiant d'ores et déjà d'un classement conservent le même statut juridique.

Il n'y aurait donc aucune conséquence à prévoir, en 2002 et ultérieurement, pour le budget de l'Etat du fait de la mise en place de la décentralisation, des règles relatives aux réserves naturelles.

Mais, les responsables du réseau des réserves naturelles entendus par votre rapporteur pour avis sont loin de partager cette opinion . Ils déplorent tout d'abord que cette modification soit intervenue « en catimini », sans aucune concertation préalable et ils disent craindre que l'Etat ne puisse plus assurer son rôle d'arbitre et de coordonnateur indispensable à la déclinaison cohérente, sur l'ensemble du territoire, d'un projet national de protection du patrimoine situé entre l'échelon européen et local.

De plus, rien n'est dit sur les transferts de ressources aux régions liés à ce transfert de compétences, ce qui n'est guère satisfaisant au regard de l'équilibre financier du budget des collectivités territoriales.

En outre, la procédure d'injonction à l'encontre du conseil régional, assortie d'un pouvoir de substitution, n'est pas très satisfaisante.

Néanmoins, il faut souligner tout l'intérêt qu'il y aurait à renforcer la compétence des régions dans le domaine de la préservation du patrimoine naturel.

C'est pourquoi, pour aboutir à une vraie réforme dans la gestion des réserves naturelles, il conviendrait d'opérer une distinction entre les politiques menées au niveau national et régional, afin que celles-ci soient complémentaires et non concurrentes. Tout en confiant aux régions un véritable outil de conservation du patrimoine naturel, il vous est proposé de maintenir le dispositif des réserves naturelles nationales, pour répondre aux obligations communautaires ou internationales de la France.

Il s'agit donc de mettre en place deux systèmes parallèles complémentaires et non concurrents pour enrichir la panoplie des outils de protection des espaces naturels.

En tout état de cause, à défaut du consentement du propriétaire, le classement en réserve naturelle resterait prononcé par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, les contraintes qui s'imposent aux propriétaires et aux gestionnaires des parcelles intégrées dans une réserve naturelle, définies aux articles L. 332-4, L. 332-5, L. 332-6 et L. 332-7 ne sont pas modifiées et trouveront à s'appliquer également dans le cadre des réserves naturelles régionales.

Paragraphe II (nouveau) -

Procédure de classement d'une réserve naturelle volontaire -
(articles L. 332-11 et L. 332-12 du code de l'environnement)

Ce paragraphe additionnel, résultant d'un amendement défendu par Mme Geneviève Perrin-Gaillard à l'Assemblée nationale, procède à la décentralisation de la procédure de classement des réserves naturelles volontaires.

Les réserves naturelles volontaires sont des propriétés privées protégées en raison de leur intérêt scientifique ou écologique, à la demande ou avec l'accord du ou des propriétaires. Certes, le règlement peut être aussi contraignant que celui d'une réserve naturelle. Toute action susceptible de nuire à la faune et à la flore peut être interdite ou réglementée. La décision d'agrément fixe les obligations du propriétaire en matière de gardiennage et de responsabilité civile à l'égard des tiers. Les frais de fonctionnement de la réserve ne sont pas pris en charge par l'Etat, mais il apparaît que 40 % des réserves naturelles volontaires bénéficient de financements locaux.

Mais, le principal intérêt de cette procédure pour le propriétaire tient dans la plus grande souplesse de la procédure de classement. L'agrément est donné pour six ans, il est renouvelable par tacite reconduction et peut être abrogé à sa demande avant le terme de chaque période de six ans. La réglementation qui fait l'objet d'un agrément du préfet est librement consentie par le propriétaire. Elle est en quelque sorte consensuelle.

Compte tenu de ces caractéristiques, il est indéniable que cette catégorie d'espaces protégés trouve à s'insérer dans une politique régionale de protection des espaces naturels et de mise en valeur du territoire.

Paragraphe III -

Procédure d'élaboration des inventaires
du patrimoine faunistique et floristique -
(article L. 411-5 du code de l'environnement)

Le paragraphe III de l'article 43 G propose, en modifiant l'article L. 411-5 du code de l'environnement de décentraliser et financement des inventaires faunistiques et floristiques en en confiant l'élaboration et le financement à la région.

Il convient en premier lieu de rappeler que les inventaires faunistiques et floristiques constituent le fondement même de la politique adoptée par le gouvernement français en matière de conservation de la nature. La France fait reposer la mise en oeuvre de ses politiques environnementales sur des inventaires et des zonages préalables qui identifient, en liaison étroite avec la communauté scientifique, des territoires de référence au sein desquels sont ensuite désignées des zones pertinentes au regard des objectifs de conservation poursuivis.

L'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) a été initié en 1982 par le ministère de l'environnement et recense près de 15.000 zones. Selon la circulaire n° 91-71 du ministère de l'environnement du 14 mai 1991 « une ZNIEFF se définit par l'identification scientifique d'un secteur du territoire national particulièrement intéressant sur le plan écologique. L'ensemble de ces secteurs constitue ainsi l'inventaire des espaces naturels exceptionnels ou représentatifs ».

L'inventaire ZNIEFF trouve une assise législative dans l'article L. 411-5 du code de l'environnement qui stipule : « L'Etat peut décider l'élaboration d'inventaires locaux et régionaux du patrimoine faunistique et floristique. Les collectivités territoriales sont informées de cette élaboration. Ces inventaires sont étudiés sous la responsabilité scientifique du muséum national d'histoire naturelle ».

Lors de l'élaboration du plan d'occupation des sols, le préfet communique à la commune ou à l'établissement public compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration".

Dans sa conception, l'inventaire ZNIEFF est un outil de connaissance du patrimoine naturel de la France qui n'a pas de pouvoir normatif. L'identification d'une ZNIEFF se fait selon une méthode scientifique, à partir de critères objectifs définis sous le contrôle du Muséum national d'histoire naturelle : existence d'espèces ou d'habitats de la faune ou de la flore rares ou menacés d'extinction. Cette identification ne correspond en aucune façon à un « classement » et n'est accompagnée d'aucune mesure réglementaire de protection. Il signifie simplement que le site en question a été répertorié pour sa qualité biologique et écologique.

En tant qu'outil de connaissance l'inventaire ZNIEFF ne bénéficie d'aucune qualification juridique. Il est destiné à éclairer les décisions publiques et privées. A ce titre la ZNIEFF peut constituer et constitue dans certains cas, un indice pour le juge administratif lorsqu'il doit apprécier la légalité d'un acte administratif au regard de dispositions législatives et réglementaires protectrices des espaces naturels.

L'inscription à l'inventaire ZNIEFF peut également être utilisée par le juge en cas d'erreur manifeste d'appréciation dans l'exercice de son contrôle des procédures administratives (en matière d'urbanisme, d'aménagement, d'autorisations diverses...).

Dans le cas des « porter à connaissance », les préfets indiquent aux communes les éléments qu'elles doivent prendre en compte dans les documents d'urbanisme (art L. 122-1-1 pour les schémas directeurs, et L. 123-3 pour les P.O.S.). La présence d'une ou de plusieurs ZNIEFF sur le territoire d'une commune doit être mentionnée à cette occasion. Ainsi la non prise en compte de l'existence d'une ZNIEFF peut constituer un critère dans l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation par le juge.

Les ZNIEFF constituent également une base pour la définition des espaces remarquables au titre de la loi littoral.

De toute évidence, la nature même de l'inventaire suppose de maintenir l'unité de sa procédure d'élaboration.

La reconnaissance et l'acceptation de l'inventaire faunistique et floristique par l'ensemble des acteurs de l'environnement, de l'aménagement et de la gestion du territoire impose une assurance de la qualité et de la fiabilité de l'information fournie par cet inventaire. C'est pourquoi, les deux axes majeurs de la modernisation de l'inventaire ZNIEFF, sont l'actualisation des données collectées, et la justification scientifique rigoureuse de l'identification et de la délimitation de chaque zone. Cette démarche passe nécessairement par l'harmonisation entre les différentes régions dans le cadre d'une démarche nationale établie par le Muséum national d'histoire naturelle .

Le respect de la mise en oeuvre de la méthodologie de modernisation de l'inventaire ZNIEFF doit conduire à un traitement homogène de l'ensemble des ZNIEFF au sein d'une même région administrative et plus particulièrement au sein d'un même secteur écologique . Cela doit s'accompagner d'un minimum de cohérence et d'harmonisation entre les différentes régions et notamment entre des régions voisines ou bénéficiant de conditions écologiques et chorologiques semblables. A tout le moins cette cohérence est recherchée par la commission européenne à l'intérieur des quatre régions biogéographiques (Atlantique, Alpine, continentale, Méditérannéennes ) qui concernent la France.

Les acteurs principaux de la validation des ZNIEFF sont les Conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (C.S .R.PN) et le Service du patrimoine naturel (SPN) du Muséum National d'Histoire Naturelle (MNHN). La DIREN, maître d'ouvrage s'assure du bon déroulement de la procédure et établit un lien entre le CSRPN et le SPN. Le CSRPN, en tant qu'instance consultative regroupant des experts thématiques régionaux est le seul organisme légitime et bénéficiant d'une connaissance du patrimoine naturel régional permettant d'assurer la validation des informations contenues dans les formulaires ZNIEFF. Il exerce de même un rôle majeur pour garantir la cohérence de la couverture régionale.

L'inventaire ZNIEFF concerne à la fois le milieu terrestre et le milieu marin, y compris le domaine public maritime. On notera que les régions ne disposent pas de compétences en milieu marin, ce qui peut être source d'incohérences entre les démarches d'inventaires .

La recherche d'une plus grande lisibilité des inventaires, demandée par tous, milite pour une simplification et plus grande cohérence entre inventaires et donc pour la reconnaissance d'un unique inventaire national du patrimoine naturel, fiable , dont l'élaboration et la valorisation doivent mieux associer les collectivités locales.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Paragraphe IV -

Décentralisation de la procédure d'élaboration du plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux

Le paragraphe IV de l'article 43 G transfère à la région une compétence jusqu'à présent optionnelle en matière d'élaboration du plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux.

La réglementation relative à l'élimination des déchets industriels résulte de la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui transpose la directive communautaire n° 91-156 du 18 mars 1991 relative aux déchets.

Tant pour les déchets industriels que pour les déchets ménagers, la loi du 13 juillet 1992 actualise et renforce les objectifs de la politique des déchets qui vise à :

- prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits ;

- organiser et limiter, en distance et en volume, le transport des déchets ;

- valoriser le plus possible les déchets par réemploi, recyclage des matériaux ou récupération de l'énergie ;

- assurer l'information du public dans ce domaine.

Pour y parvenir, la loi institue diverses mesures et instruments portant notamment sur la limitation, à compter du 1 ^er juillet 2002, du stockage aux seuls déchets ultimes et la mise en place de plans d'élimination des déchets.

Ainsi, s'agissant de la mise en place des plans d'élimination des déchets industriels, l'article L. 541-13 du code de l'environnement, complété par le décret n° 96-1009 du 18 novembre 1996 prévoit l'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS).

L'article L.541-24 du code de l'environnement précise que les déchets industriels spéciaux figurent sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat en raison de leurs propriétés dangereuses. Ces déchets ne peuvent être mélangés à d'autres dans les installations de stockage.

Le décret n° 97-117 du 15 mai 1997 fixe une liste qui reprend très largement le contenu de la nomenclature établie au niveau européen s'agissant des déchets dangereux, en ne retenant que ceux produits par les industries.

En matière de planification des circuits et lieux d'élimination de ces déchets, le périmètre des PREDIS varie d'une région à l'autre. Certains traitent également des déchets industriels banals, d'autres encore intègrent l'élimination des déchets des actes de soins.

Le PREDIS doit comprendre :

- les mesures qu'il est recommandé de prendre pour prévenir l'augmentation de la production de déchets ;

- le recensement des installations existantes d'élimination de ces déchets, notamment par valorisation, incinération, co-incinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique ;

- un inventaire prospectif à terme de dix ans des quantités de déchets à éliminer selon leur origine, leur nature et leur composition ;

- la mention des installations qu'il apparaît nécessaire de créer afin d'atteindre les objectifs fixés par la législation en matière de déchets, notamment leur capacité et, éventuellement leur localisation ;

- les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs.

L'article L. 541-15 du code de l'environnement indique que les décisions prises par les personnes morales de droit public ou leur concessionnaire, dans le domaine des déchets, doivent être compatibles avec ces plans, et notamment les décisions prises en application de la réglementation des installations classées.

En outre, les prescriptions applicables aux installations existantes doivent être rendues compatibles avec les plans dans un délai de trois ans.

L'article L. 541-13 dans sa rédaction actuelle, précise que le projet de plan est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat, mais que cette compétence peut être transférée au conseil régional, à la demande de ce dernier.

Seule la région midi-Pyrénées a utilisé cette disposition et le plan est en cours d'élaboration. Toute les autres régions sont dotées d'un plan, à l'exception de la région Aquitaine dont le plan a été annulé par le juge administratif.

Le paragraphe IV de l'article 43 G généralise cette option de transfert laissée jusqu'à présent à la libre appréciation du conseil régional . Le PREDIS étant l'occasion de décliner au niveau local les grandes orientations mises en oeuvre au niveau national, ce niveau est sans doute le plus à même de déterminer les gisements de déchets ainsi que les besoins d'installations pour renforcer l'efficacité de cet outil de planification, il est logique d'y impliquer davantage les collectivités territoriales, et l'échelon régional apparaît pertinent. En outre, l'article L. 541-12 du code de l'environnement prévoit que la région peut faciliter toutes opérations d'élimination des déchets ultimes, et notamment prendre des participations dans des sociétés de réalisation ou de gestion de stockages de déchets ultimes.

Votre commission souligne que tôt ou tard, la question d'un transfert pourrait être posée s'agissant de l'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés. En application de l'article L. 541-14, le département a la faculté de demander à exercer cette compétence. Actuellement, dix départements ont usé de cette faculté.

Enfin, compte tenu des engagements internationaux de la France, notamment de l'article 7 de la directive n° 75/442/CEE du 15 juillet 1975 qui fait obligation aux Etats membres d'élaborer des plans de gestion des déchets, le B du paragraphe IV de l'article 43 G modifie l'article L. 541-15 du code de l'environnement afin de donner un pouvoir de substitution à l'Etat, en cas de carence du conseil régional qui n'a pas adopté ce plan dans un délai de dix-huit mois après avoir été invité à y procéder.

* ¹ n° 447, Sénat, 2000.

* ² proposition de loi n° 88, Sénat, 2000.

* ³ Voir notamment le rapport n° 189, Sénat, 2000 de M. Francis Grignon sur cette proposition de loi.

* ⁴ n° 88, Sénat - 10 février 2000.

* ⁵ « Les dessertes aériennes régionales sont-elles menacées ? » rapport Sénat n° 327, 2000-2001, M. Jean François-Poncet, Président, M. Jean-François Le Grand, rapporteur.