Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

Rapports législatifs

Avis n° 153 (2001-2002), déposé le

TITRE IV -

DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC
À L'ÉLABORATION DES GRANDS PROJETS

CHAPITRE Ier -

Concertation avec le public
Article 48 -

Elargissement de la définition du principe de participation

Cet article modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement qui fixe les principes généraux applicables en matière de droit de l'environnement, à savoir le principe de précaution, le principe d'action préventive et de correction à la source des atteintes à la source, le principe pollueur-payeur et le principe de participation.

La définition du principe de participation défini par l'article 42 de la loi n° 96-1236 du 3 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie fait application du principe 10 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, adoptée le 13 juin 1992, aux termes duquel « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives aux substances dangereuses dans leurs collectivités et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision ... ».

La définition de ce principe se traduit ainsi, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, par un droit d'accès du public aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux subventions et activités dangereuses.

A l'usage, cette définition est apparue trop restrictive pour organiser dans de bonnes conditions un débat public sur des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Or, la concertation publique doit être menée de la façon la plus large possible si on veut s'assurer de l'acceptabilité sociale du projet envisagé.

Ainsi, force est de constater, s'agissant de projets « portés » par les collectivités locales, que la seule information du public ne suffit plus. Le syndrome « BANANA » (Build absolutely nothing anywhere near anyone - construire nulle part et près de personne) tend à remplacer le « NIMBY » (not in my backyard-pas dans mon environnement proche) ou le « NIMEY » (not in my election year-pas pendant mon année d'élection), et il faut investir dans une concertation menée en amont pour convaincre les électeurs et les habitants du bien-fondé d'un projet au nom de l'intérêt général.

La charte de la concertation, élaborée en 1996 par Mme Corinne Lepage, alors ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, avait justement pour objet de promouvoir la participation des citoyens, d'améliorer le contenu des projets en associant dès l'origine le plus grand nombre d'acteurs concernés et de fournir aux différents partenaires un code de bonne conduite sur les modalités de la concertation. Faute de volonté politique et de moyens, ce texte n'a jamais trouvé à s'appliquer.

Au delà de ces blocages qu'il convient aujourd'hui de résoudre, il convient également de mettre notre droit interne en conformité avec les dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice. Cette convention a été signée, le 25 juin 1998, par trente neuf Etats membres de la CEE-ONU et la communauté européenne.

Le projet de loi de ratification de cette convention a été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 23 août 2001 et cette convention est entrée en vigueur le 30 octobre 2001 avec le dépôt du seizième instrument de ratification.

PRÉSENTATION DE LA CONVENTION D'AARHUS

Cet instrument international fait expressément obligation aux parties d'associer davantage le public au règlement des questions relatives à l'environnement et de veiller à ce qu'il puisse facilement saisir la justice si ces droits ne sont pas reconnus. Il prévoit une diffusion efficace de l'information relative à l'environnement et plus de transparence au niveau des procédures de prise de décisions. Ces mesures se traduiront par une augmentation de la masse d'informations mises à la disposition du public, ce qui ne pourra que contribuer à l'amélioration du processus décisionnel et à la création d'un environnement plus sain. Avec cette convention, la CEE-ONU a fait un grand pas en avant dans l'optique non seulement de la préservation de l'environnement mais aussi du renforcement de la démocratie.

1) Le droit de savoir

Dans une démocratie, la population a le droit de savoir et devrait avoir facilement accès à l'information. Il est nécessaire de faire un effort de sensibilisation auprès du public et de veiller à ce qu'il participe réellement au règlement des questions qui le concernent. Longtemps, l'information sur l'état de l'environnement ou les effets de certaines activités sur l'environnement a été recouverte du voile du secret. Dorénavant, la Convention demande à toutes les parties de lever ce voile et d'informer clairement le public.

2) Le droit de participer

La participation du public contribue à responsabiliser davantage les décideurs et à rendre plus transparent le processus de prise décisions en matière d'environnement. Dans le passé, elle a souvent été refusée ou évitée pour des motifs économiques, politiques et quelquefois sociaux. Désormais, la Convention demande à toute les parties de prendre des dispositions pour assurer la participation du public et ainsi de mieux tenir compte des considérations environnementales dans les processus décisionnels gouvernementaux. On sait bien que la participation du public à ces processus permet de prendre de meilleurs décisions et en facilite l'application. Chacun devrait avoir la possibilité de faire part de ses préoccupations et d'exprimer son avis et les pouvoirs publics devraient en tenir dûment compte.

3) Le droit d'accès à la justice

Pour que l'accès à l'information et la participation du public à la prise de décisions soient effectifs, il est nécessaire de prévoir des recours administratifs ou judiciaires. Seul un mécanisme de recours permet de contester la validité des décisions des autorités et d'assurer la bonne application de la Convention. Toutes les parties doivent donc faire en sorte que chacun ait facilement et librement accès à une procédure de recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial.

Source : Commission économique des nations unies pour l'Europe (CEE-ONU)

L'article 48 du projet de loi élargit la définition du principe de participation, en y ajoutant l'association du public « à l'élaboration des décisions ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ».

Ce principe doit trouver à s'appliquer dans le cadre des lois qui en définissent la portée, et en l'occurrence à travers les dispositions du titre II du livre I er du code de l'environnement relatives à l'information et à la participation du citoyen, du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou encore à travers l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme.

S'agissant de l'élargissement de la définition du principe de participation, votre commission vous propose d'en harmoniser le contenu, avec celle qui est proposée à l'article L. 121-1 du code de l'environnement s'agissant de la compétence de la commission nationale du débat public . En effet, le public n'est pas associé à l'élaboration d'une décision, car celle-ci relève -in fine- de la responsabilité du maître d'ouvrage, mais il doit être en revanche associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence sur l'aménagement du territoire ou de l'environnement.

Pour respecter les termes de la Convention d'Aarhus, il convient de veiller à ce que cette participation soit organisée suffisamment en amont « c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence » 6 ( * ) .

Article 49 -
(articles L. 121-1 à L. 121-14 du code de l'environnement)

Débat public

L'article 43 du projet de loi procède à une réécriture complète du chapitre Ier du Titre II du livre I du code de l'environnement intitulé « Débat public relatif aux opérations d'aménagement ».

Le chapitre, qu'il est proposé d'intituler « Participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » est composé de trois sections comprenant les articles L. 121-1 à L. 121-14.

Les dispositions actuelles du code de l'environnement résultent de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, et portent sur l'organisation d'un débat public, les modalités de saisie de la commission nationale du débat public et la composition de celle-ci.

La commission nationale du débat public résulte de l'article 2 de la loi du 2 février 1995 précitée et, depuis sa mise en place officielle, elle a fait l'objet de 31 demandes de débat public qui illustrent les différents modes de saisine prévus par l'article 2 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 précitée.

A ce jour, elle a organisé cinq débats :

- projet de port en eau profonde du Havre intitulé « Port 2000 » ;

- projet d'autoroute A32 Metz-Nancy ;

- projet de construction de la ligne à très haute tension entre Boutre et Carros ;

- projet de TGV Rhin-Rhône branche sud ;

- projet de nouvel aéroport international.

Deux débats sont actuellement en cours concernant :

- l'extension du port de Nice ;

- les contournements ferroviaire et autoroutier de l'agglomération lyonnaise.

Des débats publics sont programmés, pour l'année 2002, pour un projet de construction d'un barrage à Charlas (Haute-Garonne), un projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes (Loire-Atlantique) et un projet de ligne à très haute tension entre Lyon et Chambéry.

Après des débuts un peu hésitants, la commission nationale du débat public connaît un rythme encore peu soutenu -un débat par an-, largement du à la faiblesse de ses moyens de fonctionnement.

L'ambition des auteurs du projet de loi est de permettre la tenue d'une vingtaine de débats par an, ce qui se traduit par un élargissement du champ de compétences de la commission, un assouplissement de ses règles de saisine et un net renforcement de ses moyens.

CHAPITRE Ier -

Participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement au l'aménagement du territoire
Section 1 -

Missions de la Commission nationale du débat public -
Champ d'application et objet du débat public
Article L. 121-1 du code de l'environnement -

Nature et missions de la Commission nationale du débat public (CNDP)

L'article L. 121-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle, traite du champ d'application du débat public qui inclue les opérations publiques d'aménagement de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte ayant un impact significatif sur l'environnement.

La rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 121-1 traite des compétences de la Commission nationale du débat public.

- Le premier alinéa érige la commission nationale du débat public en autorité administrative indépendante.

Ces autorités ont en commun, selon une définition rappelée par le Conseil d'Etat, « d'agir au nom de l'Etat sans être subordonnées au Gouvernement et de bénéficier, pour le bon exercice de leurs missions, de garanties qui leur permettent d'agir en pleine autonomie, sans que leur action puisse être orientée ou censurée, si ce n'est par le juge. Elles disposent de pouvoirs plus ou moins étendus qui, dans certains cas, combinent à la fois un pouvoir de réglementation, d'autorisation individuelle, de contrôle, d'injonction, de sanction, voire même de nomination, et se limitent, dans d'autres cas, à un simple pouvoir d'influence, il est vrai entouré dès lors d'une certaine solennité et donc empreint d'une réelle autorité morale » 7 ( * ) .

On dénombre à l'heure actuelle entre 25 et 35 autorités administratives indépendantes qui interviennent dans des secteurs aussi variés que l'audiovisuel, la protection des données personnelles contenues dans les fichiers informatiques, la lutte contre le dopage des sportifs, ou la régulation de marchés dans le domaine économique.

La commission est chargée de s'assurer de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagements ou d'équipements.

Il a été précisé, dans un amendement adopté par l'Assemblée nationale, que la Commission devait veiller au respect de la participation et non pas garantir cette participation, ce qui est plus conforme à la réalité puisqu'elle ne dispose ni d'un pouvoir d'injonction ni d'un pouvoir de sanction.

Cet alinéa précise également le champ d'application du dispositif du débat public qui concerne des projets d'aménagement ou d'équipements :

- portés par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics et les personnes privées ;

- présentant de forts enjeux sociaux-économiques ou ayant des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Ainsi seront désormais également inclus dans le champ d'application du dispositif des projets portés par des personnes privées, présentant un intérêt local et ayant un impact significatif sur l'environnement.

Cette ouverture du champ du débat public est néanmoins encadrée, puisqu'un décret en Conseil d'Etat fixe la liste des catégories d'opérations dont doit relever le projet d'aménagement ou d'équipement.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, le décret devrait reprendre la liste qui figure en annexe du décret n° 96-388 du 10 mai 1996 relatif à la consultation du public et des associations en amont des décisions d'aménagement pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 précitée. Néanmoins, les seuils financiers fixés devraient être abaissés, passant de 4 milliards de francs à 1 milliard de francs.

Votre commission vous propose, afin de ne pas banaliser la procédure du débat public, de rétablir le caractère d'intérêt national que doit présenter un projet d'aménagement pour relever du champ de compétences de la commission.

- Le deuxième alinéa ajouté par l'Assemblée nationale sur proposition de la Commission de la production et des échanges, précise que le débat public porte comme actuellement sur les objectifs et les caractéristiques principales du projet, mais également sur l'opportunité de l'opération envisagée.

- Le troisième alinéa précise tout d'abord que la participation du public doit être assurée pendant la phase d'élaboration du projet jusqu'à la clôture de l'enquête publique, qu'il s'agisse de l'enquête réalisée en application du code de l'environnement (des projets ou des travaux susceptibles d'affecter l'environnement) ou de celle effectuée en application du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

La participation du public sera donc assurée soit à travers le débat public pendant la phase d'élaboration du projet, soit ensuite à travers la procédure de l'enquête publique. Les règles prévues par le décret n° 96-388 du 10 mai précité sur le stade au-delà duquel le débat ne peut plus être organisé, devraient être reprises.

Puis, la fin de l'alinéa indique que, le cas échéant, la commission nationale du débat public veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation du projet jusqu'à la réception des équipements.

Cette disposition institutionnalise un véritable suivi, en s'inspirant du dispositif prévu par la circulaire n° 92-71 du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures dite circulaire « Bianco ». Ce texte confie aux préfets la responsabilité « d'associer aux différentes phases de réalisation des grandes infrastructures décidées par l'Etat -précédant et suivant l'enquête publique- les responsables régionaux et locaux, politiques, économiques, sociaux et associatifs . »

Votre commission pour avis souligne tout l'intérêt de généraliser cette phase de suivi à l'ensemble des projets pour lesquels la participation du public doit être organisée. Il convient simplement d'opérer une distinction claire entre ce qui relève de la participation du public durant le processus d'élaboration du projet et ce qui a trait à son information pendant la phase de réalisation du projet.

- Le quatrième alinéa précise que la commission nationale du débat public exerce un rôle de conseil en matière de débat public auprès des autorités compétentes, l'Assemblée nationale ayant précisé que la commission intervient alors à leur demande, et que cette mission de conseil s'étend à l'ensemble des maîtres d'ouvrage.

- Enfin, le cinquième alinéa confie à la commission la mission d'émettre « tous avis et recommandations à caractère méthodologique » afin de favoriser la concertation avec le public. La Commission est donc chargée d'élaborer une « doctrine » en matière de concertation, et son autorité morale lui permettra de dégager progressivement des « règles communes » en matière d'organisation du débat public. Bien que celles-ci n'aient aucun caractère contraignant, elles devraient faire autorité et être largement utilisées, compte tenu du statut d'autorité administrative indépendante conférée à la commission.

Après le cinquième alinéa, votre commission vous propose de préciser qu'en aucun cas la commission n'est compétente pour statuer sur le fond d'un projet qui lui est soumis. Il s'agit ainsi de conforter sa nécessaire impartialité.

Article L. 121-2 du code de l'environnement -

Dérogations aux dispositions relatives au débat public

Le projet de loi procède à une réécriture complète de l'article L. 121-2 du code de l'environnement, qui traite des modalités de saisine de la commission nationale du débat public. Celles-ci sont désormais fixées à l'article L. 121-7 du même code.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-2 prévoit que, dérogent aux dispositions du chapitre Ier du titre II du code de l'environnement, relatif au débat public et à la CNDP, les procédures d'adoption des documents d'urbanisme (à savoir les plans locaux d'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale et les cartes communales) ainsi que les opérations d'aménagement prévues par le livre III du code de l'urbanisme. Il s'agit donc des opérations définies à l'article L. 300-1 de ce code, c'est-à-dire celles qui ont pour objet de « mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

L'ensemble de ces opérations fait l'objet d'une procédure de concertation spécifique, prévue à l'article L. 300-2 du même code. Celle-ci débute par une délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, qui porte à la fois sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation pendant toute la durée la durée d'élaboration du projet. Elle associe « les habitants, les associations locales les autres personnes concernées ».

Néanmoins, l'article L. 121-2 précise que certains projets d'investissement, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat peuvent être soumis à la procédure du débat public. Il s'agit des projets ayant un impact significatif, tant du point de vue socio-économique qu'environnemental. Dans ce cas, les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne trouveront pas à s'appliquer.

Les projets d'investissement, relevant de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme qui pourraient être soumis à débat public, sont ceux qui sont déjà listés dans l'annexe au décret n° 96-388 du 10 mai 1996 (relatif à la consultation du public et des associations en amont des décisions d'aménagement pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995) : en l'occurrence, il s'agit de grandes infrastructures terrestres, d'équipements culturels, sportifs, industriels, scientifiques ou touristiques.

Section 2 -

Composition et fonctionnement
de la Commission nationale du débat public
Article L.121-3 du code de l'environnement -

Composition de la CNDP

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 121-3 du code de l'environnement fixe les principes relatifs à la Commission nationale du débat public en indiquant qu'elle est composée à parts égales :

- de parlementaires et d'élus locaux ;

- de membres du Conseil d'Etat et des juridictions des ordres administratif et judiciaire ;

- de représentants d'associations de protection de l'environnement agréées sur le plan national, de représentants des usagers et de personnalités qualifiées.

L'article 2 du décret n° 96-388 du 10 mai 1996 fixe la composition exacte de la commission. Elle compte actuellement 18 membres nommés pour cinq ans : un conseiller d'Etat en activité ou honoraire qui est son président, un membre du Conseil d'Etat, un membre de la cour de cassation, un membre de la cour des comptes, un membre du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, un magistrat des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire, un député, un sénateur, un président de conseil régional, un président de conseil général, deux maires, deux représentants d'associations agréées de protection de l'environnement, deux représentants des usagers ainsi que deux personnalités qualifiées.

Les principales modifications apportées à la composition actuelle sont :

- le nombre qui est porté de 18 à 21 ;

- la nomination par décret du président, dont la qualité n'est plus précisée ;

- l'introduction de deux vice-présidents, également nommés par décret ;

- le statut de ces trois membres, qui exercent leurs fonctions à temps plein, ne peuvent être nommés au delà de l'âge de soixante cinq ans et sont rémunérés ;

- le nombre des élus locaux qui passe de quatre à cinq, pour assurer la représentation des établissements publics de coopération intercommunale ;

- le nombre des magistrats, qui passe de 5 à 4, la nomination d'un magistrat des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire ayant été supprimée ;

- le nombre des personnalités qualifiées, qui passe de 2 à 5, pour prévoir la nomination d'une personne ayant exercé les fonctions de commissaire enquêteur.

L'Assemblée nationale a arrêté avec précision , afin de garantir l'indépendance de la commission, la procédure de désignation de ces membres. Elle a également précisé que les mandats de tous les membres de la CNDP, et non pas seulement celui du président et des vice-présidents, n'étaient renouvelables qu'une fois.

Votre commission approuve ces modifications, mais souhaite néanmoins supprimer celle relative à la condition d'âge imposée pour présidents et vice-présidents. Cette disposition pourrait avoir pour effet de restreindre le choix de personnalités compétentes et disponibles, mais totalement indépendantes tant à l'égard des pouvoirs publics que des milieux professionnels concernés.

Article L. 121-4 du code de l'environnement -

Personnels de la CNDP

Le projet de loi procède à une réécriture complète de l'article L. 121-4 du code de l'environnement dont le contenu actuel est repris à l'article L. 121-10 du même code.

La nouvelle rédaction proposée prévoit que la CNDP peut disposer de deux catégories de personnels :

- à travers la mise à disposition de fonctionnaires en position d'activité. Cette procédure, organisée par les articles 41 à 44 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, permet aux fonctionnaires de rester dans leur corps d'origine. Ils sont réputés occuper leur emploi et continuent à percevoir la rémunération correspondante ;

- à travers le recrutement d'agents contractuels de droit public.

Article L. 121-5 du code de l'environnement -

Incompatibilités

Le projet de loi procède à la réécriture de l'article L. 121-5 du code de l'environnement et reprend des règles relatives aux règles d'incompatibilité et qui précisent que les membres de la commission nationale et des commissions particulières ne peuvent participer à l'organisation d'un débat ou à une procédure de concertation se rapportant à une opération à laquelle ils sont intéressés à titre personnel ou en raison des fonctions qu'ils exercent.

Article L. 121-6 du code de l'environnement -

Budget de fonctionnement

Ce nouvel article du code de l'environnement précise que la CNDP disposera d'un budget de fonctionnement, dont les crédits seront inscrits en budget de l'Etat. Très probablement, la CNDP aura besoin d'un budget important pour financer les frais d'instruction des dossiers, rémunérer son personnel et financer des expertises complémentaires.

Il est précisé que le président est ordonnateur des dépenses et que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables aux dépenses de la commission.

Afin de renforcer l'autonomie financière de la CNDP, gage de son indépendance, il vous est proposé de lui conférer un caractère interministériel en prévoyant que son budget est rattaché aux services généraux du premier ministre.

Article additionnel après l'article L. 121-6 du code de l'environnement -

Publicité du bilan d'actualité de la CNDP

Cet article additionnel se propose de définir les mécanismes par lesquels la commission nationale de débat public doit rendre compte de son action et est contrôlée notamment par le Parlement.

Comme le souligne le rapport du Conseil d'Etat sur les autorités administratives indépendantes, il s'agit d'une question centrale, s'agissant de leur légitimité et de leur efficacité, sans jamais néanmoins porter atteinte à leur indépendance.

Il est donc proposé que la commission nationale rende compte chaque année de ses activités et que ce rapport soit publié et remis au gouvernement et au Parlement, à charge pour celui-ci d'assurer une évaluation périodique de l'activité de la commission, par exemple par l'office parlementaire d'évaluation de la législation et des politiques publiques.

Section 3 -

Organisation du débat public
Article L. 121-7 (nouveau) du code de l'environnement -

Modalités de saisine de la CNDP

Le présent article organise les modalités de saisine de la CNDP, qui varient selon l'importance des projets d'aménagement envisagés. Les projets importants -par leur nature, leurs caractéristiques ou leur coût- font l'objet d'une saisine obligatoire de la commission, alors que les autres sont portés à la connaissance de la commission qui décide ou non de s'en saisir . Jusqu'à présent, la saisine de la commission n'était pas obligatoire : elle pouvait s'exercer pour des projets remplissant des critères financiers et présentant des caractéristiques techniques déterminées par l'annexe du décret n° 96-388 du 10 mai 1996.

- Le paragraphe I de ce nouvel article expose les modalités de la saisine obligatoire, qui porte sur des projets dont les caractéristiques techniques ou le coût prévisionnel répondent à des critères techniques ou excédant des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat.

Dès lors, le maître d'ouvrage ou la personne publique doit adresser à la commission un dossier de présentation et d'information complet sur le projet, ses caractéristiques, son impact et son coût estimatif.

Comme il a déjà été indiqué, les critères techniques seraient ceux prévus par l'annexe du décret du 10 mai 1996 précité, mais les seuils financiers seraient revus à la baisse. Pour les grandes infrastructures, le seuil pourrait être abaissé de 4 à 1 milliard de francs.

Cette disposition va contribuer très largement à la multiplication des débats publics.

Votre commission accepte ce dispositif sous réserve de clarifications rédactionnelles, en regrettant néanmoins l'abaissement des seuils envisagé par voie réglementaire.

- Le paragraphe II de l'article précise les modalités de la saisine facultative de la commission, en fixant une fourchette de seuils à l'intérieur de laquelle un projet peut faire l'objet d'une demande de débat public sur lesquelles il vous est proposé un amendement de clarification ; lorsque le projet se situe dans cette fourchette, le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet doit rendre public le projet.

Cette saisine « optionnelle » de la CNDP se démarque très nettement du système actuellement en vigueur, d'une part en supprimant le filtre de l'avis ministériel et, d'autre part, en élargissant la liste des catégories de personnes pouvant saisir la commission.

En effet, la commission peut actuellement être saisie conjointement par les ministres compétents sur le projet envisagé, et par le ministre en charge de l'environnement, par vingt députés ou vingt sénateurs, les conseils régionaux territorialement concernés et les associations agréées de protection de l'environnement. Lorsque la commission est saisie, elle doit consulter les ministres concernés.

Le dispositif de l'article L. 121-7 nouveau élargit le dispositif à un conseil régional, un conseil départemental ou à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'aménagement du territoire, territorialement intéressées.

Votre commission juge difficilement compréhensible que la commune soit la seule collectivité territoriale privée du droit de saisine de la CNDP et pour une question de principe propose de le prévoir . Dans la pratique, ce cas de saisine ne devrait pas se produire fréquemment, en raison de l'existence des établissements publics de coopération intercommunale, compétents en matière d'aménagement du territoire qui pourront saisir la commission.

Il supprime la saisine conjointe des ministres concernés, et maintient celle des associations agréées de protection de la nature.

Il abaisse fortement le nombre minimum de députés ou de sénateurs pouvant saisir la commission puisque ce nombre passe de vingt à trois.

Curieusement, cependant, il est fait mention de trois membres du Parlement, ce qui risque de poser des difficultés pratiques pour la mise en oeuvre de cette saisine . Par ailleurs, le chiffre de trois semble laisser entendre que la saisine par des membres du Parlement se fera sur des critères d'intérêt local, ce qui induit une certaine redondance avec les saisines possibles des collectivités territoriales géographiquement concernées. La saisine parlementaire doit se justifier pour des motifs d'intérêt général et il vous est donc proposé de rétablir le principe d'une saisine distincte de vingt députés ou vingt sénateurs.

Selon les informations très partielles transmises à votre rapporteur pour avis, les seuils « plancher » fixés pour la saisine facultative seraient relativement bas. Ils doivent théoriquement correspondre aux seuils définis par l'annexe de la convention d'Aarhus pour les projets concernés.

Ainsi, le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement préconise, par exemple, de retenir un seuil de 500 millions de francs pour les infrastructures.

Il est certain que la fixation de seuils aussi bas banalise in fine la procédure du débat public, ce qui apparaît en totale contradiction avec l'esprit de la loi qui réserve le débat public à l'élaboration des grands projets. En outre, les seuils envisagés -surtout en matière d'infrastructures, routières, ferroviaires ou de transports publics- vont faire entrer dans le champ d'application du débat public nombre de projets -voire quasiment tous- portés par les collectivités territoriales, ce qui risque de bloquer très rapidement le fonctionnement de la commission, même si le rétablissement du critère d'intérêt national d'un projet permet d'atténuer ce risque.

Comme il a déjà été exposé plus haut, il est très regrettable que sur ce point fondamental, le Parlement ne puisse pas débattre du niveau pertinent des seuils à fixer et qu'il ne soit pas pleinement informé des projets examinés par l'administration.

Il vous est proposé, outre une précision rédactionnelle apportée au dernier alinéa de l'article L. 121-7, de fixer à deux mois le délai de saisine de la CNDP par des tiers. En effet, il est important pour favoriser le déroulement de la procédure de concertation sans pour autant risquer de provoquer des blocages, de préciser dans la loi le calendrier des différentes phases du débat public.

Article L. 121-8 (nouveau) du code de l'environnement -

Suites données à la saisine de la CNDP

Ce nouvel article inséré dans le code de l'environnement expose les différentes options que peut suivre la commission nationale du débat public saisie d'une demande de débat sur un projet d'aménagement.

- Le paragraphe I de l'article, dans son premier alinéa, énumère les critères d'appréciation à partir desquels la commission doit se prononcer et ils sont très largement étendus : intérêt national du projet, incidence territoriale, enjeux socio-économiques, impact sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Le deuxième alinéa expose, lorsque la commission nationale décide de l'opportunité d'un débat public, les deux solutions qu'elle peut choisir :

- organiser elle-même un débat public et créer à cette fin une commission particulière chargée de l'animer. Ceci reprend le dispositif en vigueur ;

- confier l'organisation du débat public au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet, en définissant alors le contenu du cahier des charges et en veillant au bon déroulement du débat.

La commission nationale ne dispose pas, pour ce faire, d'un pouvoir d'injonction et encore moins de réglementation, mais son autorité morale devait lui permettre d'asseoir son autorité.

Selon le troisième alinéa de l'article, lorsque la commission ne juge pas utile d'organiser un débat, elle peut néanmoins recommander au maître d'ouvrage ou à la personne publique d'organiser une concertation selon des modalités qu'elle propose.

Enfin, le quatrième alinéa indique que la commission nationale peut émettre, sur tous les projets dont elle a été saisie, des recommandations sur la participation du public au processus d'élaboration d'un projet jusqu'à sa mise en service.

Outre que cette rédaction semble laisser entendre que le débat public peut se poursuivre au-delà de la clôture de l'enquête publique, la disposition est manifestement redondante avec ce que prévoit déjà l'article L. 121-1 du code de l'environnement, et dont la commission a proposé la réécriture.

C'est pourquoi il vous est proposé de supprimer le denier alinéa de l'article L. 128-8.

- Le paragraphe II de cet article traite des conditions dans lesquelles la décision de la commission nationale doit intervenir. Il indique que le délai dans lequel elle se prononce est fixé par décret en Conseil d'Etat. Il précise que la commission doit se prononcer par une décision motivée et il expose qu'en l'absence de décision explicite à l'issue de ce délai, la commission est réputée avoir renoncé à organiser un débat public ou à en confier l'organisation au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable.

Il est tout à fait intéressant de fixer une règle générale permettant ainsi de déterminer la date à partir de laquelle le débat public n'est plus possible.

Il vous est proposé d'aller plus loin en fixant dans la loi, la durée du délai au-delà duquel la commission est réputée avoir renoncé à organiser un débat public. Il faut en effet éviter un allongement excessif des procédures, et un délai de deux mois apparaît raisonnable.

- Enfin, le paragraphe III de l'article précise les règles de répartition des dépenses relative à l'organisation matérielle du débat public en reprenant les dispositions du décret du 10 mai 1996 mettant à la charge du maître d'ouvrage l'ensemble des frais d'organisation et de déroulement du débat public.

Contrairement à la réglementation actuelle, les dépenses relatives aux indemnités attribuées aux membres des commissions particulières relèvent du budget de fonctionnement de la commission nationale, car il s'agit de dépenses destinées à financer des dépenses de l'Etat.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un alinéa supplémentaire précisant que le coût des expertises complémentaires était à la charge de la commission nationale.

La répartition des dépenses telle que proposée par ce paragraphe est judicieuse mais il convient de préciser que la prise en charge des dépenses d'organisation d'un débat public incombe dans tous les cas au maître d'ouvrage, que le débat public soit organisé par la commission nationale ou par le maître d'ouvrage.

Article L. 121-9 (nouveau) du code de l'environnement -

Saisine de la CNDP par les ministres

Ce nouvel article élargit considérablement le champ d'intervention de la saisine de la CNDP par les membres du gouvernement. Selon le dispositif actuel défini à l'article L. 121-2 du code de l'environnement, la commission peut être saisie conjointement par les ministres dont dépendent le projet et par le ministre chargé de l'environnement, ainsi que le ministre chargé des collectivités territoriales pour les projets intéressant ces dernières. La saisine ne peut porter que sur des projets pouvant donner lieu à débat public.

Désormais, il est proposé de donner la possibilité au ministre chargé de l'environnement, conjointement avec le ministre intéressé -l'inversion dans l'énumération mérite d'être soulignée !- de demander à la commission nationale d'organiser un débat sur des questions d'ordre général ou des options préalables à l'élaboration d'un ou plusieurs projets d'aménagement ou d'équipement.

A titre d'exemple, il sera possible d'organiser un débat public sur la politique des transports dans le massif alpin, ou le stockage des déchets nucléaires.

Même si le récent débat organisé sur le troisième aéroport à implanter en Ile-de-France ne préfigure qu'en partie le déroulement de ce type de débat, les enseignements qu'il convient d'en retirer incitent à une certaine prudence.

La démarche d'utilité concertée pour un site aéroportuaire international (DUCSAI) résulte d'une lettre de mission conjointe en date du 13 février 2001 du ministre de l'équipement, des transports et du logement, et du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement au président de la commission nationale du débat public.

Le débat public qui en a résulté a duré six mois, totalisant près de 300 heures de débat au cours des dix rencontres principales tenues à Paris, de douze réunions décentralisées dans les grandes villes régionales ou aéroportuaires et de huit tenues localement, au plus près des sites candidats.

CALENDRIER DE DUCSAI

ETAPES DU DÉBAT

DATE

Ouverture

. lancement de Ducsai et présentation des thèmes

. mobilisation des acteurs, diffusion d'un premier dossier et mise en place de la commission

5 avril

19 avril

1 ère phase : Quels besoins et quelles conditions ?

. besoins, offres, contraintes, exigences

. les types de solutions

1 ère rencontre publique le 3 mai puis 7 rencontres jusqu'au 8 juin

2 ème phase : Quel type de plate-forme ?

. critères et conditions

. rencontres décentralisées (12 lieux) : Lille, Marseille/Nice, Lyon, Toulouse, Bordeaux, Strasbourg/Bâle, Nantes, Orléans, Amiens, Châlons-en-Champagne, Auxerre, Rouen

. confrontation européenne

17 rencontres dans les grandes villes, au salon du Bourget, et à Bruxelles, jusqu'au 4 et 5 juillet à Paris.

3 ème phase : Quelles solutions ?

. reprise des analyses et contributions

. recueil des candidatures des sites proposés

. gamme des sites

. nouvelles contributions des acteurs

Juillet et Août

50 prises de position recueillies

40 interventions d'acteurs

400 habitants interrogés

4 ème phase : Quels sites et conditions ?

. relance de la concertation publique

. hypothèse et conditions de réalisation

. débats en situation locale près des sites identifiés au cours des débats

7 et 8 septembre

Rencontres les 12 et 20 septembre,

4 à 6 réunions entre le 24 septembre et le 5 octobre

5 ème phase : Quelles propositions ?

. solutions à retenir

. rencontre nationale

1 ère quinzaine d'octobre entre les 10 et 12 octobre

Source : DUCSAI. Hors Série-Août 2001

Au-delà des critiques portant sur le manque de moyens, la brièveté des délais et la méthodologie retenue, le moment choisi pour initier le débat public n'était sans doute pas le plus opportun. Celui-ci s'est focalisé sur l'opportunité de l'implantation d'un troisième aéroport en région parisienne, alors que la décision était déjà prise au niveau gouvernemental, ce qui a décuplé les frustrations des citoyens les plus opposés aux projets d'implantation envisagés. De plus, il apparaît que dans ce type de débat, les personnes n'acceptent pas de débattre de l'intérêt général lorsque des intérêts locaux importants sont en jeu.

Plus généralement, le recours à ce type de débat pourrait remettre en cause la légitimité de la démocratie représentative. C'est au Gouvernement et au Parlement qu'incombe la responsabilité du choix des orientations stratégiques en matière d'environnement et d'aménagement du territoire. Plutôt que de mettre en place -à grands frais- un débat public sur ces questions, il convient de restaurer la fonction du Parlement, comme lieu de débat pour débattre des orientations et des choix stratégiques à mettre en place par le Gouvernement sur ces thèmes majeurs. Comme le relevait M. Bernard Poignant, député européen et président de la Commission DUCSAI « la légitimité de la décision appartient aux élus du suffrage universel. Autrement dit, plus la démocratie montre un fonctionnement participatif, plus la responsabilité de la démocratie représentative doit être affirmée et confortée ».

C'est pourquoi il vous est proposé de supprimer cette faculté d'organiser un débat public sur des questions générales ou des orientations en matière d'environnement et d'aménagement du territoire.

Article L. 121-10 (nouveau) du code de l'environnement -

Durée du débat public et de restitution du bilan

Reprenant certaines des dispositions du décret n° 96-388 du 10 mai 1996 précité, le premier alinéa de cet article indique que le débat public ne peut pas durer plus de quatre mois, sauf à être prolongé de deux mois par décision de la commission nationale. Mais cette décision n'aura pas à être motivée ni justifiée par les besoins d'une expertise complémentaire.

Votre commission vous propose de rétablir cette obligation de motiver la décision en prévoyant également que la CNDP publie le calendrier du débat public, afin de préciser le point de départ de ce dernier et d'assurer une certaine publicité sur ce point d'organisation.

Le deuxième alinéa ajouté par l'Assemblée nationale, précise que, si la commission demande au maître d'ouvrage de compléter le dossier, le délai de quatre mois ne commence à courir qu'à compter du jour où le dossier complet est constitué. Il convient de préciser que la date à prendre en compte est celle de la réception du dossier complet par la commission.

Enfin, le dernier alinéa prévoit que le compte rendu et le bilan du débat public doivent être établis par le président de la CNDP dans un délai de trois mois à compter de la clôture du débat.

Cette précision actuellement fixée par le décret n° 96-388 du 10 mai 1996 sur la durée du délai a été introduite par l'Assemblée nationale.

Article L. 121-11 (nouveau) du code de l'environnement -

Date d'ouverture de l'enquête publique

La réglementation actuelle, à travers le décret n° 96-388 du 10 mai 1996, prévoit que l'enquête publique portant sur un projet pour lequel un débat public a eu lieu, ne peut intervenir qu'à l'issue de ce débat, puisque le compte-rendu et le bilan doivent être mis à disposition du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, par le maître d'ouvrage.

Le présent article confirme cette règle de l'antériorité en la précisant afin d'éviter le blocage de la procédure de l'enquête publique. Ainsi, l'ouverture de celle-ci ne peut intervenir qu'à compter de la date à laquelle le débat public ne peut plus avoir lieu, ou de la date de publication du bilan ou à l'expiration du délai imparti au président de la commission pour établir ce document.

A l'inverse, l'Assemblée nationale a précisé que l'enquête publique ne peut intervenir plus de cinq ans après la clôture du débat public, sans que l'avis de la commission soit à nouveau sollicité.

Tout en comprenant la nécessité de ne pas laisser s'écouler un temps trop long entre la fin du débat public et le début de l'enquête publique, il convient de préciser, si ce délai de cinq ans venait à être dépassé, que la commission ne pouvait décider d'une nouvelle concertation avec le public que si l'économie générale du projet était profondément modifiée.

Article L. 121-12 (nouveau) du code de l'environnement -

Décision prise par la maître d'ouvrage de poursuivre le projet

Cet article cherche à organiser la « suite » du débat public en lui conférant une plus grande transparence. Il prévoit qu'à l'issue d'un débat public organisé sur un projet, le maître d'ouvrage, responsable de ce projet fasse part, dans un délai de six mois, de ces intentions quant à la poursuite du projet. Ceci fait l'objet d'un acte, faisant l'objet d'une publication, qui précise les modifications éventuelles apportées et est transmis à la CNDP.

Cet acte donne lieu à délibération lorsqu'il émane d'une collectivité territoriale.

Article L. 121-13 (nouveau) du code de l'environnement -

Forclusion du délai de recours à l'encontre d'irrégularités
dans la procédure du débat public

Ce nouvel article du code de l'environnement encadre les délais de recours à l'encontre de la procédure du débat public, afin d'assurer une sécurité juridique aux actes intervenant ultérieurement.

Il est donc prévu qu'aucune procédure ne puisse être introduite au-delà des délais suivants :

- deux mois après la décision explicite de la CNDP de ne pas organiser de débat public ;

- deux mois après sa décision implicite, c'est-à-dire quatre mois à compter de sa saisine ;

- deux mois après que la personne publique a publié l'acte portant sur le principe de la poursuite du projet.

Il convient de souligner que cet encadrement est peu opérant s'agissant d'une personne privée, la notion d'acte définitif n'existant pas en droit privé.

Article L. 121-14 (nouveau) du code de l'environnement -

Décrets d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions d'application du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

CHAPITRE III -

Procédure d'enquête publique

En dehors des procédures spécifiques de consultation du public, notamment en ce qui concerne les installations classées, la procédure d'enquête publique est prévue dans deux cas :

- préalablement à une déclaration d'utilité publique (DUP) qui est nécessaire pour permettre l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers. Cette enquête préalable est régie par les dispositions des articles L. 11-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- avant la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux susceptibles d'affecter l'environnement, à travers la procédure instituée par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement dite « loi Bouchardeau ». Elle porte sur les opérations figurant au tableau annexé au décret n° 8-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi précitée et relève du chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de l'environnement au sein duquel la loi du 12 juillet 1983 a été codifiée.

Lorsque des opérations affectant l'environnement entraîne des expropriations, une procédure spécifique est applicable aux enquêtes publiques préalables à une DUP entrant dans le champ d'application de la loi du 12 juillet 1983.

Les modifications proposées par le présent chapitre visent à simplifier et décentraliser les procédures existantes afin d'accroître leur efficacité.

Article 53 -

Décentralisation de la décision d'ouverture des enquêtes publiques

Cet article vise à modifier l'article L. 123-1 du code de l'environnement relatif aux enquêtes publiques préalables à la réalisation d'opérations susceptibles d'affecter l'environnement.

Il décentralise l'engagement de l'enquête publique en proposant, lorsque le projet soumis à enquête publique émane d'une collectivité territoriale d'un groupement de collectivités ou d'un de leurs établissements publics, que la décision d'ouverture de l'enquête publique soit prise par le président de l'organe délibérant.

Néanmoins, il précise que lorsque l'enquête publique est préalable à une DUP, la décision d'ouverture de l'enquête publique relève de l'Etat, garant du respect du droit de propriété dans le cadre de la procédure d'expropriation.

Article 54 -

Harmonisation des procédures de désignation et des pouvoirs du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête

Cet article harmonise les règles de désignation et les pouvoirs du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête.

Dans le cadre d'une enquête préalable à une DUP, les articles R. 11-4 et R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique disposent que la désignation du commissaire ou des membres de la commission relève de la compétence du préfet qui les choisit parmi les personnes figurant sur des listes d'aptitude.

En revanche, dans le cas d'une enquête publique relative à un projet affectant l'environnement, l'article L. 123-4 du code de l'environnement dispose que le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête sont désignés par le président du tribunal administratif ou d'un membre du tribunal désigné par lui parmi les personnes figurant sur des listes d'aptitude.

Mais il s'agit des mêmes listes d'aptitude et leur élaboration est régie par le deuxième alinéa de l'article L. 123-4 du code de l'environnement.

Enfin, dans le cas d'une enquête préalable à une DUP portant sur une opération affectant l'environnement, il appartient au président du tribunal administratif ou à un membre du tribunal choisi par lui, de désigner le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête après avoir été saisi d'une demande en ce sens du préfet (article R. 11-14-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique).

Par ailleurs, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête disposent de pouvoirs variables selon le type d'enquête publique conduite.

L'article 54 du projet de loi complète l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, pour prévoir la possibilité de nommer le commissaire enquêteur, selon les mêmes modalités que celles prévues par la loi n° 83-630 du 13 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques.

Article 55 -

Prise en charge des frais

Le premier alinéa de l'article L. 123-14 du code de l'environnement prévoit que les frais de l'enquête, notamment l'indemnisation des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d'enquête, sont à la charge du maître d'ouvrages.

Le présent article complète le dispositif en prévoyant que, sur demande du ou des commissaires enquêteurs, il peut être ordonné au maître d'ouvrage le versement d'une provision dont le montant est défini par le président du tribunal ou le magistrat désigné à cet effet. L'enquête publique ne peut être ouverte qu'après versement de cette provision.

Article 55 bis (nouveau) -

Composition du conseil d'administration de Réseau ferré de France

L'article 55 bis nouveau résulte d'un amendement, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du député M. Philippe Marchand, qui complète le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997, portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » (RFF), pour préciser que le conseil d'administration comprendra, au moins, un représentant des associations d'usagers des transports.

Le texte en vigueur dispose, simplement, que le conseil d'administration de RFF est constitué conformément aux dispositions de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. Cette loi prévoit notamment une représentation des salariés.

La composition précise du conseil d'administration est déterminée par un texte réglementaire.

L'article 25 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France, dispose, en effet, que l'établissement public est administré par un conseil d'administration composé de quatorze membres soit :

- sept représentants de l'Etat ;

- cinq personnalités choisies en raison de leur compétence ;

- deux représentants élus par les salariés de l'établissement.

C'est ce décret qu'il conviendrait donc, normalement, de modifier si l'on voulait inclure un représentant des associations d'usagers des transports dans le conseil d'administration de RFF.

Par ailleurs, c'est à bon droit, semble-t-il, que le Gouvernement a fait valoir, devant les députés, que Réseau ferré de France n'était pas un transporteur ferroviaire et n'avait pas, contrairement à d'autres gestionnaires d'infrastructures ou d'installations directement accessibles au public, d'usagers directs .

Le service public qu'il gère, a-t-il souligné, ne fait l'objet que d'un usage indirect par le public, au travers des transporteurs ferroviaires et des services de transport.

On rappellera que les usagers sont déjà représentés au conseil d'administration de la SNCF ainsi que dans les comités régionaux des transports mis en place par l'article 22 de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) de 1982.

Pour l'ensemble de ces raisons, de forme comme de fond , votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 55 ter (nouveau) -

Déclassement de lignes ou de sections de lignes ferroviaires

L'article 55 ter du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, résulte d'un amendement du Gouvernement proposant une nouvelle rédaction d'un amendement initialement déposé par le député M. Philippe Marchand.

Il inclut les organisations nationales représentatives des usagers des transports dans le processus de concertation.

Les déclassements (50 kilomètres en 1999 ; 126 kilomètres en 2000) concernent les lignes ou sections de lignes d'abord « neutralisés » (actuellement 2.500 kilomètres) puis « fermées » par le propriétaire de l'infrastructure « Réseau ferré de France ».

Les textes en vigueur sont les suivants.

Aux termes du premier alinéa de l'article 1 er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997, portant création de Réseau ferré de France, « la consistance et les caractéristiques principales de ce réseau sont fixées par l'Etat ».

Selon l'article 11 de cette même loi : « les déclassements affectant la consistance du réseau sont soumis à l'autorisation préalable de l'Etat, après avis de la région concernée ».

L'article 22 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France, prévoit, pour sa part, le régime de fermeture des lignes.

Il dispose que « lorsque le trafic a cessé sur une ligne ou section de ligne du réseau, Réseau ferré de France peut, après consultation des régions concernées et de la SNCF, décider de fermer la ligne à tout trafic et procéder à la dépose de la voie sur cette ligne ou section de ligne. Au moins trois mois avant la date envisagée pour la fermeture de la ligne, il informe de son intention le ministre chargé des transports qui consulte les ministres ayant des attributions en matière de défense. Réseau ferré de France communique au ministre l'avis des régions concernées et de la SNCF.

A défaut d'opposition du ministre chargé des transports dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle il a été informé du projet de fermeture, celui-ci est considéré comme approuvé ».

Pour la phase suivante, le « retranchement », l'article 49 du même décret édicte que « lorsqu'une ligne ou section de ligne a été fermée à tout trafic en application de l'article 22, Réseau ferré de France peut proposer son retranchement du réseau au ministre chargé des transports, après avis des collectivités territoriales concernées et de la SNCF qui disposent d'un délai de trois mois pour faire part de leurs observations.

La ligne ou section de ligne considérée peut alors être retranchée du réseau ferré national par décret pris sur le rapport du ministre chargé des transports, après consultation des ministres ayant des attributions en matière de défense. La décision de retranchement emporte autorisation de déclassement de la ligne ou section de ligne ».

On évoquera encore l'article 50 du décret précité aux termes duquel les biens du domaine public de RFF, qui ne sont plus affectés au service public, ne peuvent être cédés qu'après déclassement prononcé par le conseil d'administration.

Enfin, l'article 22-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs (la LOTI) de 1982 dispose que « toute ouverture ou fermeture de lignes, toute création ou suppression de points d'arrêt sont soumises, pour avis, à la région, aux départements et aux communes concernées ».

Les déclassements affectant la consistance du réseau peuvent s'analyser comme des retranchements de lignes qui donnent lieu à un décret du Premier ministre, pris sur le rapport du ministre chargé des transports.

Ce décret intervient après une procédure de concertation déjà longue et exhaustive puisqu'elle rassemble toutes les collectivités concernées (communes, départements et régions), les services déconcentrés de l'Etat, les ministres ayant des attributions en matière de défense ainsi que la SNCF.

On rappellera que la SNCF soumet à son conseil d'administration (où siège un représentant des usagers, membre de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports) tous les projets de retranchement de lignes.

La mesure nouvelle ne paraît donc pas devoir apporter un élément de consultation supplémentaire tout en retardant, à coup sûr, des procédures déjà très longues (18 mois au minimum).

Ces délais excessifs, soulignons-le, pénalisent, en premier lieu, les collectivités territoriales qui, soucieuses d'acquérir des terrains faisant l'objet d'une emprise ferroviaire, sont, le plus souvent, à l'origine des procédures de déclassement.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE IV -

Déclaration de projet et déclaration d'utilité publique

Ce chapitre fait application d'une disposition importante du rapport 8 ( * ) de Mme Nicole Questiaux sur « l'utilité publique aujourd'hui » qui recommande l'intervention d'un acte consacrant l'intérêt général qui s'attache à la réalisation d'un projet, ayant donné lieu à enquête publique.

Article 56 -

Déclaration de projet non suivie d'une DUP

Cet article vise à compléter le titre II du livre 1 er du code de l'environnement par un chapitre V intitulé « Déclaration de projet et comportant un seul article.

CHAPITRE V -

Déclaration de projet
Article L. 125-1 (nouveau) du code de l'environnement -

Objet et portée de la déclaration de projet

Le premier alinéa de cet article définit les caractéristiques de la déclaration de projet en précisant que celle-ci s'applique aux projets publics de travaux ou d'aménagements ou encore aux réalisations ayant fait l'objet d'une enquête publique en application de la loi du 12 juillet 1983. Il est prévu que l'Etat ou les organes délibérants des personnes publiques responsables du projet se prononcent, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée.

Le deuxième alinéa précise que la déclaration de projet doit être motivée pour justifier du caractère d'intérêt général du projet et qu'elle doit indiquer les modifications apportées au projet initial, sans en altérer l'économie générale, et qui feraient suite à l'enquête publique.

Le troisième alinéa fixe à un an à compter de la clôture de l'enquête publique le délai pour prendre la déclaration de projet, précisant qu'au-delà une nouvelle enquête devra être réalisée pour poursuivre la réalisation du projet.

Le quatrième alinéa confirme le caractère obligatoire de la déclaration de projet en indiquant qu'en l'absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée.

Le cinquième alinéa fixe à cinq ans, à compter de la publication de la déclaration de projet, l'obligation de commencer les travaux. Néanmoins, il autorise la prolongation de ce délai -une seule fois et pour une durée identique-, par une nouvelle déclaration de projet prise dans des formes identiques, dès lors que les circonstances de fait ou de droit restent identiques et que cette nouvelle délibération intervient avant l'expiration du délai initial de cinq ans.

Le dernier alinéa précise que la déclaration de projet est publiée dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Article 57 -

Déclaration de projet dans le cadre d'une DUP

Cet article complète l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, afin de fixer les conditions dans lesquelles s'insère une déclaration de projet dans le cadre d'une DUP.

- Le paragraphe I de cet article insère un article L. 11-1-1 dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Article L. 11-1-1 (nouveau) du code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique -

Procédure et portée juridique de la déclaration de projet dans le cadre d'une DUP

Le nouvel article L. 11-1-1 du code de l'expropriation publique soumet à la procédure de la déclaration de projet les projets publics, susceptibles d'affecter l'environnement, et dont la liste figure en annexe du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 et qui nécessitent, pour leur réalisation l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers.

- Le paragraphe 1 de l'article L.11-1-1 précise qu'en cas d'expropriation au profit d'une collectivité territoriale ou d'un de ses établissements publics, cette collectivité ou l'établissement intéressé doit, à la demande du préfet et dans un délai de six mois, adopter cette déclaration de projet confirmant l'intérêt général du projet poursuivi.

Après réception de cette déclaration ou à l'expiration du délai imparti, l'autorité de l'Etat compétente décide de la DUP.

Afin d'assurer la sécurité juridique du dispositif, il est prévu qu'une fois l'opération déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée, si ce n'est par voie d'exception lors d'un recours dirigé à l'encontre de la déclaration d'utilité publique.

Enfin, pour éviter tout risque de contentieux ne portant pas sur le fond, il est expressément prévu que les vices affectant la légalité externe de la déclaration de projet (c'est-à-dire les irrégularités commises s'agissant de la compétence, de la procédure et de la forme) sont sans incidence sur la légalité de la DUP.

- Le paragraphe 2 indique que lorsque l'expropriation est poursuivie au nom de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics, la DUP tient lieu de déclaration de projet.

- Le paragraphe 3 réforme assez sensiblement le droit de l'utilité publique en prévoyant que la DUP doit être motivée afin de justifier le caractère d'utilité publique de l'opération poursuivie. En outre, la DUP devra, comme la déclaration de projet, préciser éventuellement les raisons et le contenu des modifications apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique.

Tout en approuvant pleinement le principe de la motivation des DUP qui contribue efficacement à une meilleure information du public, on peut s'interroger sur l'intérêt de faire figurer dans la DUP, les modifications apportées, le cas échéant, à un projet d'équipement ou de travaux au vu des résultats de l'enquête publique, dès lors que ces mentions figurent déjà dans la déclaration de projet. Outre le souci d'éviter des redondances souvent source d'erreurs et de divergences matérielles, cette obligation introduit une certaine confusion, lorsque le projet est porté par une collectivité territoriale. Dans ce cas, la DUP s'est prononcée au nom de l'Etat, garant au droit de propriété, que sur l'utilité de poursuivre l'expropriation d'actifs immobiliers, la responsabilité du projet et l'obligation d'informer le public sur les modifications apportées relevant de la seule responsabilité de la collectivité territoriale concernée.

C'est pourquoi, il vous est proposé de restreindre l'obligation de faire apparaître, dans la DUP, les modifications apportées au projet après enquête publique, au seul cas où l'expropriation est poursuivie au profit de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics . En effet, dans ce cas, la DUP tenant alors lieu de déclaration de projet, elle doit mentionner les modifications éventuelles apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique.

- Enfin, le paragraphe II de l'article 57 , qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, introduit un article L. 11-1-2 dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui prévoit -réciproquement- la motivation d'une décision refusant de déclarer l'utilité publique d'un projet.

Article 58 -

Décret en Conseil d'Etat

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les modalités d'application des articles 53, 56 et 57, ainsi que leurs conditions d'application aux projets en cours.

Article additionnel avant l'article 58 bis (nouveau) -

Conditions d'élaboration des règles générales et prescriptions techniques applicables aux installations classées

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture deux articles additionnels 58 bis et 58 ter qui modifient certaines dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Ces adjonctions de bon sens qui vont dans le sens d'une application du « principe de réalité » doivent, d'une part, être améliorées et d'autre part, être complétées dans le domaine des règles générales et des prescriptions techniques qui sont imposées aux installations classées soumises à autorisation et parmi lesquelles figurent de nombreuses activités agricoles.

Il convient de rappeler que l'article 7 de la loi « installations classées » (devenu l'article L. 512-5 du code de l'environnement) avait été modifié par l'article 45 de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, à la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat du 21 octobre 1996.

Celui-ci avait annulé l'arrêté du ministre de l'environnement du 1 er mars 1993 (relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation) au motif que les dispositions de l'article 7 de la loi « installations classées » n'attribuaient compétence à l'arrêté ministériel pour édicter des règles générales et des prescriptions techniques que pour des catégories bien déterminées d'installations et en fonction des caractéristiques spécifiques de celles-ci, alors que cet arrêté du 1 er mars 1993 imposait de façon indifférenciée pour la quasi-totalité des installations classées soumises à autorisation préfectorale des prescriptions applicables à l'ensemble des rejets et qui, par la généralité de leur objet ne visaient pas de façon spécifique certaines catégories d'installations.

La rédaction actuelle de l'article L. 512-5 du code de l'environnement semble contraire à la Constitution parce qu'en reconnaissant au ministre chargé des installations classées la faculté d'adopter des règles générales et des prescriptions techniques de manière « autonome » pour l'ensemble des installations soumises à autorisation (après simple consultation de ses collègues du Gouvernement), il méconnaît l'article 21 de la Constitution, qui confie au Premier Ministre l'exercice du pouvoir réglementaire.

Comme le souligne, dans une décision très récente 9 ( * ) , le Conseil Constitutionnel, ceci n'interdit pas « au législateur de confier à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre, le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limite tant par leur champ d'application que par leur contenu ».

En conséquence, il vous est proposé, à travers cet article additionnel, de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les règles générales et les prescriptions techniques applicables à toutes les installations classées soumises à autorisation, et que des arrêtés ministériels peuvent adapter aux différentes catégories concernées, en fonction de leurs caractéristiques spécifiques, ces règles générales et ces prescriptions techniques, ainsi que leurs conditions d'application aux installations existantes. Par ailleurs, la rédaction proposée rappelle que l'arrêté préfectoral d'autorisation peut adapter les prescriptions aux circonstances locales.

Il s'agit pour le Gouvernement, sous la responsabilité du Premier ministre, d'édicter des règles générales applicables aux différentes activités économiques soumises aux dispositions législatives portant sur les « installations classées ».

En outre, l'avantage qui résulte de l'adoption de telles règles sous l'arbitrage du Premier ministre est de permettre une réelle proportionnalité des mesures imposées aux différentes activités économiques concernées au regard des contraintes financières, sociales qui s'imposent à elles et aussi des différentes politiques publiques en jeu dans ces domaines qu'il s'agisse de santé publique, de sécurité civile, d'énergie, d'agriculture.

Article 58 bis (nouveau) -
(article L. 514-6 du code de l'environnement) -

Délais de recours à l'encontre de décisions applicables
aux installations classées

Cet article additionnel modifie les délais de recours des tiers à l'encontre de certaines installations classées.

Les dispositions de l'article L. 514-6 du code de l'environnement (anciennement article 14 de la loi « installations classées ») organisent un triple délai de recours à l'encontre de tous les actes ou des décisions individuelles prises en application des dispositions relatives aux installations classées.

Les trois délais de recours sont les suivants :

- les demandeurs d'autorisation ou les exploitants d'une installation peuvent attaquer les mesures individuelles les concernant dans le délai « classique » de deux mois ;

- les tiers, personnes morales ou physiques -notion qui recouvre notamment les riverains et les associations- disposent d'un délai de quatre ans à compter de la publication ou de l'affichage de l'acte. Ce délai est, le cas échéant, prolongé jusqu'à la fin d'une période de deux années suivant la mise en activité de l'installation. Si celle-ci a lieu trois années après l'arrêté, c'est seulement à compter de cette date de mise en activité que commence à courir le délai de deux années. Dans ce cas, le délai total se trouve porter à cinq années ;

- dans le cas des autorisations d'exploitations de carrières, le délai de recours est fixé à six mois à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation transmise par l'exploitant au préfet.

Ce dispositif résulte de l'article 14-2, l'autorisation a été modifiée par la loi du 19 juillet 1976, devenu article L. 514-6, 2° du code de l'environnement qui prévoit que le recours des tiers doit intervenir « dans un délai de quatre ans à compter de la publication ou de l'affichage » de l'acte attaqué. Ce délai peut être prorogé, le cas échéant, de deux ans à compter de la mise en activité de l'installation.

La loi sur les carrières de 1993 a réduit le délai de recours à six mois à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation transmise par l'exploitant au préfet.

La rédaction de l'article 58 bis rend plus complexe encore la réglementation en vigueur en fixant à un an le délai de recours des tiers à l'encontre des décisions d'autorisations d'exploitation d'installations classées concourrant à l'exécution de services publics locaux ou de services d'intérêt général. Ceci n'est guère justifié au regard des intérêts visés à l'article L. 511-1 (santé publique, environnement, salubrité), cette atteinte au principe d'égalité devant la loi étant sans justification au regard de l'intérêt général et des objectifs de la loi.

Votre commission vous propose d'harmoniser le délai de saisine des tiers en le fixant à six mois, décomptés à partir de la mise en activité ou en exploitation de l'installation classée.

Article 58 ter (nouveau) -

Protection des périmètres autour des centres de stockage de déchets

Cet article additionnel, en modifiant l'article L.515-12 du code de l'environnement, tend à faciliter pour les exploitants des centres d'enfouissement techniques le respect des contraintes qui leur sont -légitimement- imposées au titre de la réglementation sur les installations classées.

- Il convient de rappeler que les arrêtés du 15 septembre 1997 imposent des normes strictes de protection de l'environnement autour de ces Centres, même au-delà de leur durée d'exploitation. Ils obligent, entre autre, à un isolement du site sur un périmètre de 200 mètres, isolement garanti par voie de conventions privées de servitudes avec les riverains.

L'expérience montre que cette disposition n'est pas praticable : ici et là des riverains s'opposent à la conclusion de conventions bloquant les projets d'ouverture, la zone de protection de 200 mètres autour du site n'est pas prise en compte par les documents d'urbanisme, et les conventions quand elles sont passées peuvent ne pas engager les héritiers du signataire.

Cette situation, si elle devait perdurer, engendrerait de graves difficultés pour une gestion de proximité des déchets pourtant voulue par la loi du 13 juillet 1992.

Pour que la loi de 1992 puisse pleinement entrer en application dans les délais prévus, il est nécessaire que la puissance publique intervienne, au titre du service public de l'élimination des déchets ménagers et assimilés, en mettant en oeuvre le même type de dispositif que pour la protection de la ressource en eau potable : instauration de servitudes d'utilité publique autour du site, contrôle de l'utilisation des sols à proximité des Centres d'enfouissement technique, indemnisation par l'exploitant public ou privé des riverains dans un périmètre de 200 mètres.

- Cet article additionnel complète l'article L. 515-12 du code de l'environnement en instaurant des servitudes d'utilité publique « autour des » sites sur un périmètre de 200 mètres ainsi que pendant la durée d'exploitation et de suivi de ces sites.

Votre commission, sous réserve d'une précision rédactionnelle, approuve cette disposition qui facilite la mise en oeuvre effective des réglementations applicables aux installations classées.

Article 58 quater -

Incidence de la déclaration de projet
sur les documents d'urbanisme

Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, cet article tend à tirer la conséquence de la création d'une « déclaration de projet », sur les schémas de cohérence territoriale et sur les plans locaux d'urbanisme.

L'article 56 du projet de loi transmis au Sénat prévoit que lorsqu'un projet public de travaux d'aménagement a fait l'objet d'une enquête publique, l'autorité qui en est responsable se prononce par une « déclaration de projet » sur l'intérêt général de l'opération projetée. Cette déclaration mentionne l'objet de l'opération et justifie son caractère d'intérêt général.

L'article 58 quater tire les conséquences de la « déclaration de projet »  sur les documents d'urbanisme décentralisé que constituent les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU).

Son premier paragraphe prévoit d'aligner le régime de la « déclaration de projet » sur celui de l'enquête publique (article L.122-15 du code de l'urbanisme). A cette fin, il dispose :

-  (1°) qu'une « déclaration de projet » qui ne serait pas compatible avec les dispositions d'un SCOT ne peut intervenir que sous des conditions restrictives (réalisation d'une enquête publique...) et que la déclaration d'utilité publique (DUP) consécutive à une enquête publique emporte approbation des nouvelles dispositions du SCOT ;

- (2°) que la DUP concernant une opération qui, pour être menée à bien, nécessite la modification d'un SCOT, emporte approbation des nouvelles dispositions de ce SCOT ;

- (3°) que la « déclaration de projet » emporte approbation des nouvelles dispositions du SCOT lorsqu'elle résulte d'une délibération de l'établissement public chargé de l'établissement de ce schéma. Sur ce point, le texte précise que si la « déclaration de projet » émane d'une autre personne publique que celle chargée de l'établissement du SCOT, elle ne peut intervenir qu'après mise en comptabilité du schéma par l'établissement public chargé de son élaboration ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.

Sur ce point précis, votre rapporteur s'étonne que l'Assemblée nationale ait prévu que ce soit le SCOT (document supérieur à tous les autres documents de planification de l'espace : PLU, cartes communales...) qui doive être mis en compatibilité avec la « déclaration de projet ».

Le septième alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme prévoit que les seuls documents avec lesquels les SCOT doivent être « compatibles » sont les chartes des parcs naturels régionaux. Le dernier alinéa du même article L.122-1 prévoit que les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux d'urbanisme, les plans de sauvegarde et de mise en valeur et les cartes communales, ainsi que les autorisations prévues par la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat 10 ( * ) doivent être compatibles avec les SCOT.

Comme on le constate, les dispositions de l'article 58 quater constituent une dérogation importante aux principes posés par l'article L.122-1 en vertu duquel la hiérarchie des normes va, par ordre décroissant, des chartes des PNR aux SCOT et enfin aux autres documents tels que les PLU. En prévoyant que c'est le SCOT qui doit être mis en compatibilité avec une « déclaration de projet », cet article revient à ce que ce soit la règle générale qui doivent être modifiée pour que s'applique une disposition particulière.

Le second paragraphe procède à des modifications analogues aux précédentes en ce qui concerne le régime des PLU (article L.123-16 du code de l'urbanisme). Il prévoit :

-  (1°) que la « déclaration de projet » qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un PLU ne peut intervenir que sous des conditions restrictives (réalisation d'une enquête publique...) et que la déclaration d'utilité publique (DUP) consécutive à une enquête publique emporte approbation des nouvelles dispositions du PLU ;

- (2°) que la DUP concernant une opération qui, pour être menée à bien, nécessite la modification d'un PLU, emporte approbation des nouvelles dispositions de ce PLU ;

- (3°) que la « déclaration de projet » vaut approbation des nouvelles dispositions du SCOT lorsqu'elle résulte de l'autorité compétente pour élaborer le PLU. Il est cependant précisé que si la « déclaration de projet » est prise par une autre personne publique que celle qui élabore le PLU, elle ne peut intervenir qu'après mise en comptabilité du plan, par son auteur, avec cette déclaration.

Votre rapporteur s'interroge sur l'incidence de ces dispositions sur la hiérarchie des normes d'urbanisme. Il s'avère, en effet, que c'est le PLU, document d'ordre général, qui doit être modifié par son auteur pour être mis en compatibilité avec une « déclaration de projet ». De ce fait, c'est la règle générale qui se trouve modifiée du fait de l'adoption d'une disposition particulière.

En tout état de cause, votre Commission des Affaires économiques vous propose de soumettre la déclaration de projet à la procédure existante permettant de modifier le SCOT et le PLU lorsqu'une DUP n'est pas compatible avec ces derniers. Ceci assure, à tout le moins, la consultation de l'ensemble des collectivités concernées.

Cette solution souple permet de concilier le nécessaire respect de la hiérarchie des normes avec le souci d'adapter les documents d'urbanisme lorsqu'il est besoin de recourir à une déclaration de projet dont le contenu serait incompatible avec les dispositions d'un SCOT ou d'un PLU.

Article 58 quinquiès -

Prorogation du régime des plans de sauvegarde
et de mise en valeur antérieurs à la loi « SRU »

Adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article tend à proroger jusqu'à la parution des décrets d'application de la loi « SRU » le régime applicable aux plans de sauvegarde et de mise en valeur qui a été modifié par cette loi.

L'article 26 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a modifié le régime juridique des plans de sauvegarde et de mise en valeur.

Or, selon les explications de M. Patrick Rimbert, rapporteur de cette loi devant l'Assemblée nationale, certains plans de sauvegarde et de mise en valeur ont été soumis à concertation avant la publication de cette loi, sans pour autant être entrés en vigueur. De ce fait même, il serait nécessaire de recommencer la procédure de concertation après la parution des décrets d'application de l'article 26 de la loi « SRU ». C'est pourquoi l'article 58 quinquiès prévoit que les plans de sauvegarde et de mise en valeur demeurent soumis aux dispositions des articles 123-1 et suivants et L.313-1 et suivants du code de l'urbanisme, antérieures à la loi du 13 décembre 2001, jusqu'à la publication du décret d'application de l'article 26 de la loi « SRU » et, au plus tard, un an après la publication de la loi relative à la démocratie de proximité.

Sans méconnaître l'intérêt des dispositions qui tendent à assurer une « transition » entre l'ancien et le nouveau régime, votre rapporteur constate que du fait de la précipitation dans laquelle le projet de loi « SRU » a été discuté, il est nécessaire d'y apporter, moins d'un an après sa publication, de nombreuses modifications.

Il se demande, en outre, si la disposition proposée répond au principe d'intelligibilité d'un texte législatif en faisant application d'une version antérieure à celle actuellement en vigueur et donc difficilement accessible ?...

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, la Commission des Affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des articles du présent projet de loi qu'elle a examinés et qui sont ainsi amendés.

* 6 Convention d'Aarhus, article 6-4.

* 7 Conseil d'Etat. Rapport public 2001.

* 8 1999. Conseil d'Etat. « L'utilité publique aujourd'hui ». Nicole Questiaux.

* 9 Décision n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001. Loi portant amélioration de la couverture des non salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.

* 10 Cf. article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 devenue l'article L. 720-5 du code de commerce.

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