Projet de loi de finances pour 2002 : Logement

II. DES MOYENS RENFORCÉS POUR LE LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

A. LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ PRÉVUES DANS LE BUDGET POUR 2002

C'est principalement à partir du chapitre 46-50 que sont financées trois mesures de solidarité pour le logement des personnes défavorisées ; il s'agit de la participation de l'Etat aux FSL et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté et de la dotation finançant l'aide à la médiation locative (AML).

Pour 2002, les montants inscrits sont fixés à 115,095 millions d'euros (754 millions de francs), en hausse de 4,85 %.

- la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) atteint 82,02 millions d'euros (538,02 millions de francs) ;

- la contribution de l'Etat au fonds national de l'aide au logement pour l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées s'élève à 33,075 millions d'euros (216,96 millions de francs) en progression de 20,53 %.

1. Le fonctionnement des Fonds de solidarité pour le logement

Les ressources des FSL sont constituées des dotations et des ressources internes (reports de trésorerie, retours de prêts...).

(en millions d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000 (estimation)
Total des dotations obligatoires et participations volontaires	121,44	101,33	112,23	161,17	157,13	197,27
Total des ressources internes	128,80	154,58	141,59	129,17	147,89	183,70
Total des ressources disponibles sur l'année	250,26	255,92	253,83	290,34	353,53	380,97

Source : MELT

Les dotations obligatoires sont celles de l'Etat et des Conseils généraux, les participations volontaires venant principalement des ASSEDIC, des CAF, puis des communes et des organismes HLM.

A travers l'examen des recettes globales des FSL, on relève une augmentation des reports de début d'année, qui passent de 85 millions d'euros (556 millions de francs) en 1995 à 130,7 millions d'euros (857,1 millions de francs) en 2000 ^{2( * )} . En effet, plusieurs départements ont rencontré des difficultés à ajuster le régime des dépenses au niveau des recettes, ces dernières ayant connu des hausses significatives avec l'augmentation de la dotation de l'Etat, des contributions importantes des partenaires volontaire dont les ASSEDIC. Des départements ont, par ailleurs, appliqué un principe de précaution face au caractère aléatoire ou exceptionnel des contributions volontaires, et par crainte d'une baisse des dotations de l'Etat risquant de remettre en cause, à terme, une trop importante ouverture des aides. Enfin, certains FSL ont eu une attitude attentiste dans la période de transition entre l'ancien et le nouveau plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Ces reports font l'objet d'un suivi attentif et les montants des crédits délégués ont été ajustés en fonction de leur importance. Ils devraient mécaniquement diminuer du fait de la baisse du montant des dotations volontaires versées par les ASSEDIC.

Mais surtout, votre rapporteur pour avis considère que cela justifie une réflexion sur les modifications à apporter aux règles de fonctionnement et de procédure des FSL afin que ces fonds disponibles soient effectivement mobilisés.

Les dépenses des FSL se sont élevées à 219,6 millions d'euros (1.440,3 millions de francs) en 1999 contre 197,2 millions d'euros (1.293 millions de francs) en 1998. Les dépenses 1999 se répartissent essentiellement en 197,4 millions d'euros (1.294,6 millions de francs) d'aides financières aux ménages pour le maintien et l'accès, de dépenses d'accompagnement social lié au logement (ASLL) et de subventions aux associations, contre 176,9 millions d'euros (1.160,1 millions de francs) en 1998, et en 21,3 millions d'euros (139,7 millions de francs) de frais de fonctionnement, contre 20,2 millions d'euros (132,5 millions de francs) en 1998.

En 1998 et 1999, l'accroissement des dépenses d'ASLL, supérieur à 20 %, correspond au développement des politiques de prévention des expulsions, accompagnée d'une reprise des aides au maintien.

Il existe des politiques très différentes, en matière de types d'aide, d'un département à l'autre, les uns privilégiant les prêts, les autres les subventions, mais globalement la progression des subventions se confirme :

- 60,42 % de subventions, 39,1 % de prêts et 0,4 % d'aides sous forme de dépôts en 1999, contre 57,2 % de subventions, 40,7 % de prêts et 2,1 % d'aides sous forme de dépôts en 1998.

En 1996, cette répartition était respectivement de 50,9 %, 46,4 % et 2,7 %.

DÉPENSES EFFECTIVES DES FSL (DÉCAISSEMENTS)

(En millions d'euros)

ANNÉES	1995	1996	1997	1998	1999	2000 (estim.)
aides au maintien	51,34	51,82	51,62	55,89	63,37	68,45
aides à l'accès	48,97	58,28	61,21	68,08	76,13	81,26
aides aux copropriétaires	0	0	0	0	0,03	0,09
paiement de garanties	3,41	4,63	5,61	6,13	7,06	7,82
ASLL (1)	26,07	30,86	31,94	38,87	46,25	53,51
gestion locative	1,28	1,62	2,01	2,18	0,44	0,26
subventions aux associations	3,06	4,6	5,69	5,7	4,07	5,66
fonctionnement	12,23	15,05	16,48	20,21	21,3	23,93
divers		0,75	0,59	0,17	0,9	0,98
dépenses totales dont aides et prestations (2)	147,2 134,22	167,65 151,85	175,15 158,07	197,24 176,86	219,57 197,27	242 217

Source : MELT
(1) accompagnement social lié au logement
(2) aides = total des dépenses des FSL, non compris les frais de fonctionnement et des dépenses diverses

On estime à 256.540 le nombre de ménages aidés et/ou suivis par les FSL en 1999.

2. L'aide au logement temporaire (ALT)

L'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, appelée aide au logement temporaire (ALT) a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. Il s'agit d'une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ou, à compter du 1 ^er août 1998, aux CCAS ayant conclu une convention avec l'Etat. Il s'agit d'une aide forfaitaire.

Cette aide a deux finalités :

- elle est créée pour se substituer exceptionnellement aux aides à la personne -aide personnalisée au logement (APL) et allocation logement (AL)- quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment du fait d'une durée d'hébergement trop brève pour ouvrir des droits à allocation ;

- elle doit également permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter d'un parc de logements plus important.

Enfin, elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui bénéficie à cet effet d'une contribution -à parité- de l'Etat et des régimes de prestations familiales, et versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.

BILAN DE L'ALT

( en millions d'euros)

Année	1995	1996	1997	1998	1999	2000
nombre d'organismes	145,59	188	200	212	229	239
montants des engagements (MF)	25,75	34	40,61	43,19	49,01	52,27
nombre de départements où l'ALT est non nulle	14,33	14,64	14,94	14,94	14,94	15,09
Pourcentage d'augmentation des engagements année N / année N-1	+ 113,5 %	+ 32,5 %	+ 19,4 %	+ 6,3 %	+ 13,5 %	+ 6,6 %

Source : MELT

Depuis 1993, année de sa mise en place, on enregistre une forte montée en charge de cette allocation particulièrement notable sur les premières années. Cela s'explique en partie par la mise en oeuvre du plan d'urgence, les logements temporaires et d'urgence étant destinés majoritairement à être conventionnés à l'ALT. Plus marginalement, l'ALT a été récemment mobilisée pour financer le relogement des personnes victimes de catastrophes naturelles (inondations dans l'Aude et dans la Somme).

La croissance des engagements de 1999 par rapport à 1998 peut s'expliquer par l'ouverture du bénéfice de l'allocation aux CCAS à compter du 1er août 1998.

En 2000, 163 CCAS était conventionnés à l'ALT dans 67 départements pour un montant total de 250 millions d'euros (16,421 millions de francs), soit 4,7 % du montant des engagements.

Le taux de consommation des crédits n'a cessé de progresser depuis 1995 pour s'établir à 93,2 % en 2000.