Projet de loi de finances pour 2002 : Communication audiovisuelle

I. LES CRÉDITS DE 2002

A. LES CRÉDITS GLOBAUX

1. L'évolution des ressources

Les crédits de l'audiovisuel public s'élèveront en 2002 à 3.241 millions d'euros (21.260 millions de francs) et augmenteront de 3,2 %. Après l'augmentation de 6,1 % enregistrée en 2001, cette hausse achève la réforme du financement de la télévision publique opérée par la loi du 1 ^er août 2000.

Le tableau suivant retrace l'évolution du budget global de l'audiovisuel public depuis 1996 (sont pris en compte les budgets des organismes affectataires de la redevance : l'INA, France 2, France 3, Arte France, RFO, Radio France, RFI et La Cinquième.).

En MF	1999	2000	2001	2002 ^1( * )
Budget global	18 538,0	19 421,0	20 604,1	3 241,53
Évolution en  %	3,0 %	4,8 %	6,1 %	3,2%
Redevance	12 250,7	12 988,5	13 222,8	2 488,56 ^2( * )
Concours budgétaires	572,0	1 333,5	2 571,7
Publicité + parrainage	4 795,4	4 247,0	3 991,7	633,27
Autres	919,9	852,0	817,9	-5,00

2. La structure des ressources

Les ressources publiques s'élèveront à 2.488 millions d'euros (16.320 millions de francs), ce qui représente une progression de 3,4 % par rapport à 2001, contre 10 % au cours de cet exercice et 12 % au cours de l'exercice précédent.

Les prévisions de ressources propres s'élèvent à 753 millions d'euros (4.939 millions de francs), ce qui traduit une croissance de 2,7 % par rapport aux objectifs fixés par la loi de finances pour 2001.

La part du financement public dans les ressources des organismes serait alors de 77 % en 2002, chiffre identique à celui de 2001, contre 69 % en 1999.

Le projet de budget doit ainsi être considéré comme une consolidation, et non comme une amplification, du programme de modification de la structure des ressources lancé en 2000, comme un palier plus qu'une étape nouvelle dans le renforcement de l'indépendance des chaînes à l'égard du marché publicitaire.

EVOLUTION DE LA STRUCTURE DES RESSOURCES
DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DEPUIS 1999 (en pourcentage)

	Loi de finances initiale 1999	Loi de finances initiale 2000	Loi de finances initiale 2001	Projet de loi de finances 2002
Ressources publiques	69	74	76,6	76,8
Publicité et parrainage	25,5	21,9	19,4	19,5
Autres ressources propres	5,5	4,1	4	3,7
Total	100	100	100	100

a) Les ressources publiques

Le tableau suivant retrace l'évolution pour l'ensemble des organismes des ressources publiques inscrites au compte d'affectation spéciale n° 902-15 d'emploi de la redevance, et de la subvention versée par le ministère des affaires étrangères au budget de RFI.

RESSOURCES PUBLIQUES

(en millions d'euros)

	Loi de finances pour 2001	Projet de loi de finances 2002
Encaissements de redevance	2.047,83	2.119,56
Service de la redevance	- 73,54	- 73,54
Encaissements nets de redevance	1.974,29	2.046,02
Excédents de collecte des années antérieures	0,00	+ 13,71
Total des recettes de redevance disponibles	1.974,29	2.059,74
Remboursement des exonérations	413,78	409,97
Total	2.388,07	2.469,70
Subvention du ministère des affaires étrangères à RFI	68,94	69,66
Total des ressources publiques	2.407,86	2.488,56

• La redevance

Après le gel de l'exercice 2001, le taux de la redevance augmentera de 1,8 % en 2002. Son montant s'établira ainsi à 116,5 euros (764,19 francs) pour un poste couleur et à 74,31 euros (487,44 francs) pour un poste en noir et blanc. Il est utile de rappeler que l'augmentation du taux avait été de 1,2 % en 1999 et de 0,9 % en 2000.

Cette évolution maintient le montant de la redevance en monnaie constante, correction conforme à la position prise par votre commission sur le gel décidé pour l'exercice 2001.

Votre commission avait en effet noté dans son avis budgétaire de l'année dernière que la redevance était pratiquement le seul lien tangible actuel entre le public et le service public, et devait donc être préservée en attendant qu'un système plus moderne de financement soit imaginé et mis en place. C'est pourquoi, avait-elle noté, un ajustement des taux au niveau de l'inflation prévue en 2001 n'aurait pas été inopportune. C'est le choix effectué cette année.

Votre commission avait aussi estimé que la redevance ne devait pas « préempter » par des augmentations excessives le budget audiovisuel des téléspectateurs, et par voie de conséquence la liberté de choix des programmes.

Or il semble que le contrat d'objectifs et de moyens conclu entre le gouvernement et France Télévision prévoie d'augmenter de quelque 3,5 % par an les ressources publiques du groupe, ce qui parait impliquer une rupture avec le rythme raisonnable d'évolution des taux de redevance observé depuis plusieurs années. Sur ce plan aussi, le projet de budget pour 2001 pourrait être le prologue d'une réorientation dont votre commission suivra avec attention les développements.

Il faut noter par ailleurs que le produit attendu des encaissements de redevance audiovisuelle augmentera en 2002 proportionnellement plus que celui des taux, en raison de la progression du nombre de comptes payants.

Enfin, le projet de budget prévoit d'affecter au compte d'emploi 13,7 millions d'euros (90 millions de francs) d'excédents perçus en 2000. La loi de finances rectificative de 2001 répartira le solde. On peut aussi observer à cet égard que le montant des encaissements de l'exercice 2001 dépassera sans doute les prévisions. Au 30 juin, le dépassement estimé était de 15 millions d'euros. La difficulté d'évaluer les effets du nouveau régime d'exonération pour les personnes âgées de plus de 70 ans empêche toutefois de disposer d'ores et déjà de donnée précises.

• Les crédits budgétaires

Le montant de ces crédits est calculé, en application de la loi du 1 ^er août 2000, à partir du nombre prévisionnel de comptes exonérés en 2002 et d'après l'évaluation du montant moyen des recettes non perçues par compte exonéré.

L'évolution du nombre des compte exonérés, qui tend à augmenter après plusieurs années de baisse, résulte d'une série de dispositions législatives et réglementaires se succédant non sans se chevaucher.

Bénéficient actuellement d'une exonération les personnes nées avant le 1er janvier 1933 ayant bénéficié l'année précédente d'un revenu inférieur aux plafonds fixés par l'article 1417-1 du Code général des Impôts, les personnes qui, âgées de 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, bénéficient de l'allocation supplémentaire du Fonds de Solidarité Vieillesse et, en application de l'article 32 de la loi de finances pour 2001, les personnes âgées d'au moins 70 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, qui ne sont pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant dernière année précédant l'année d'exigibilité.

Bénéficient aussi de l'exonération les invalides, au taux minimum de 80 %, qui ont perçu l'année précédente un revenu dont le montant n'excède pas la limite prévue par l'article 1417-1 du Code général des Impôts, et les établissements recevant les bénéficiaires de l'aide sociale et les établissements hospitaliers ou de soins non assujettis à la TVA.

Enfin, l'Assemblée nationale a amendé la première partie du projet de loi de finances pour 2002 (article 15 bis nouveau) afin d'étendre les exonérations aux personnes âgées de plus de 65 ans non assujetties à l'IRPP.

Les personnes exonérées ne doivent en outre pas être assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune.

EVOLUTION DU NOMBRE DES COMPTES EXONÉRÉS

Catégories de bénéficiaires	Nombre au 30 juin 1999	Nombre au 30 juin 2000	Nombre au 30 juin 2001
Personnes âgées (65 ans)	2.947.369	2.852.872	2.699.342
Invalides	568.335	613.547	648.528
Établissements	23.238	23.698	24.183
Fonds de Solidarité vieillesse	16.173	30.002	41.234
Personnes âgées (70 ans)	0	0	148.550
TOTAL	3.555.115	3.520.119	3.561.837

b) Les ressources propres

Les objectifs de ressources propres pour l'ensemble du secteur augmentent de 2,7 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2001. Au sein de cet ensemble, les objectifs de recettes de publicité et de parrainage sont en augmentation de 4,1 %, contre une diminution prévue de 6 % en 2001, et sont fixés à 633 millions d'euros (4,15 milliards de francs).

RECETTES DE PUBLICITÉ ET DE PARRAINAGE
DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE PROGRAMMES

	2001		2002
	en MF	en % du budget global	en MF	en M€	en % du budget global
France Télévision	3 756,2	27,75 %	3 899,0	594,40	27,95 %
RFO	95,0	6,78 %	90,0	13,72	6,23 %
Radio France	135,0	4,40 %	158,0	24,09	4,95 %
RFI	5,5	0,71 %	7,0	1,07	0,87 %
TOTAL	3991,7	19,37 %	4154,0	633,28	19,54 %

On notera ci-dessous que France 2 et France 3 ne parviendront vraisemblablement pas à réaliser leurs objectifs 2001 du fait de la crise du marché publicitaire déclenchée en mai dernier par le ralentissement de la croissance et accentuée par les attentats du 11 septembre dernier. Le prolongement de cette crise est attendu en 2002. Il est par conséquent douteux si les objectifs assignés aux organismes publics pourront être atteints. La question qui se pose dès lors est celle de savoir si la publicité, qui représentera en principe près de 30 % des recettes de France Télévision en 2002, et dont la loi entendait limiter le poids, ne risque pas de devenir une ressource un peu plus résiduelle que prévu au moment où les besoins de financement se font croissants.

Il convient de souligner cette incertitude sur les ressources des organismes publics, dont le gouvernement n'est au demeurant pas responsable, mais qui peut obérer la réalisation des ambitieux projets des prochaines années.

Les autres ressources propres : recettes commerciales, produits financiers, services rendus aux administrations, diminueront en 2002 de 11,18 millions d'euros (73,34 millions de francs). Ces ressources sont en diminution constante depuis plusieurs années.

3. Les charges

Le budget 2002 prévoit un montant de 100,47 millions d'euros (659,4 millions de francs) de mesures nouvelles. Ce montant a été prioritairement affecté aux budgets de programmes. La répartition des mesures nouvelles en 2002 est indiquée dans le tableau ci-après :

En millions d'euros

Programmes	39,45	42,25 %
Mesures salariales	46,94	50,27 %
Diffusion	0,53	0,57 %
Impôts, taxes et prélèvements divers	3,48	3,73 %
Dotations aux amortissements	2,84	3,04 %
Autres charges	0,13	0,14 %
Total	93,38	100 %

B. BUDGETS DES ORGANISMES

1. Les contrats d'objectifs et de moyens

La loi du 1 ^er août 2000, reprenant une proposition depuis longtemps soutenue par votre commission, a rendu obligatoire la conclusion entre les organismes de l'audiovisuel public et l'Etat de contrats d'objectifs et de moyens fixant pour une durée de trois à cinq ans, pour chaque organisme (les chaînes de service public de France Télévision étant couvertes par un seul contrat) : les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création ;

- le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées ;

- les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d'exécution et de résultats retenus ;

- le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celle prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ; le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ; les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d'un prix.

Les contrats d'objectifs et de moyens fourniront ainsi désormais le cadre de l'élaboration et de l'exécution des budgets des organismes de l'audiovisuel public. Ce qui rend leur connaissance précise indispensable à l'efficacité du contrôle parlementaire.

Un premier contrat a été signé à la fin de 2000, pour l'INA. Le ministre de la culture et de la communication a annoncé à l'occasion du débat budgétaire à l'Assemblée nationale la conclusion prochaine des autres contrats, en particulier celui de France Télévision, fournissant à cette occasion quelques brèves indications sur le contenu de ces documents. En revanche, aucune information n'avait été communiquée à votre commission lors de l'audition du ministre au début de la même semaine.

Il est regrettable que la représentation nationale ait été ainsi informée ex cathedra et le plus tard possible des résultats d'un processus conclu plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi. Associé à l'avancement des travaux préparatoires menés avec les sociétés, le Parlement aurait pu contribuer à leur succès, apportant à leur conclusion le surcroît de force qui leur fera peut-être défaut quand il sera question, si l'on a bien saisi les bribes d'information diffusées, d'augmenter la redevance de quelque 3 % par an ou de rationaliser l'organisation du travail dans les sociétés nationales de programmes.

Le Parlement n'a donc pas été partie à l'acte.

A-t-on préféré prendre le public à témoin de ce que l'on se propose de faire du service public de l'audiovisuel, du prix qu'on lui demandera éventuellement de payer, des efforts dont les résultats seront mis sous ses yeux ? A-t-on tenté de faire de la télévision publique, dans un domaine qui la concerne directement, l'instrument du débat public que l'on décrit souvent avec une complaisance qui appellerait quelque démonstration pratique ? Le sens du débat public, la volonté de faire des contrats d'objectifs des instruments de la légitimité du secteur public se sont-ils manifestés de façon assez puissante chez les différents responsables, pour secouer la platitude d'une programmation qui ne parle souvent de la télévision que sur le mode narcissique de l'auto-congratulation ? Il semble que l'imagination, qui aurait pu susciter la création d'émissions civique d'information et de débat à l'occasion du lancement des contrats d'objectifs, ait fait défaut et que le lien entre le téléspectateur et sa télévision soit bien suffisamment assuré, aux yeux de nos responsables, par la paiement d'une redevance dont on médite de relever subrepticement le taux dans les années qui viennent.

Que deviendront alors, à l'horizon de deux ou trois ans, les vastes projets de développement mis en musique dans le secret des bureaux ministériels, quel sera l'appui de ces vastes ambitions : la garantie du niveau des ressources publiques sur plusieurs années, la maîtrise des charges de personnel, la rationalisation du travail ?

2. Les budgets

a) France Télévision

Les ressources publiques sont désormais versées à la société France Télévision qui les répartit entre France 2, France 3 et La Cinquième, ainsi que les futures filiales poursuivant des missions de service public.

Il appartient ainsi au conseil d'administration de la société France Télévision d'approuver l'état prévisionnel des recettes et des dépenses de la holding et de ses filiales pour chaque exercice ainsi que, les conseils d'administration des sociétés consultés, les modifications apportées en cours d'exercice à la répartition des ressources publiques.

C'est pourquoi les prévisions de dépenses des trois chaînes de France Télévision figurant dans le tableau ci-dessous sont indicatives, le conseil d'administration de la holding devant les entériner formellement.

ETAT PRÉVISIONNEL DES CHARGES DE FRANCE 2,
FRANCE 3 ET LA CINQUIÈME

En millions d'euros

	France 2	France 3	La Cinquième
Achats et variation de stocks (y compris programmes)	531,9	328,5	84,3
Services et consommations externes	173,6	216,0	33,2
Impôts et taxes	63,6	84,3	1,7
Charges de personnel	155,0	367,4	15,2
Amortissements et provisions (y compris programmes)	509,0	341,3	86,4
Autres charges de gestion courante	47,1	47,3	16,5
Total charges d'exploitation	1 480,1	1 384,7	237,4
Résultat net prévisionnel	5,3	6,1	0,2
Coût de grille
- En M€	679,8	685,9	83,8 1
- en % par rapport à l'année précédente (y compris variation des provisions sport et décrets de production)	4,30 %	3,38 %	18,03 %

S'agissant des ressources, on notera qu'aux interrogations relatées ci-dessus sur la pertinence des estimations de recettes, le ministre de la culture et de la communication a simplement répondu, lors de son audition par votre commission, qu'il appartiendrait au conseil d'administration d'établir le budget du groupe en fonction des estimations disponibles à ce moment. En attendant cette étape, le Parlement discute bravement d'orientations budgétaires construites sur des hypothèses que chacun sait inexactes... Ceci illustre la portée pratique d'une procédure dont votre commission avait, sans être entendue, vivement critiqué les conséquences probables sur le contrôle parlementaire, lors du débat d'adoption de la loi du 1 ^er août 2000.

b) Radio France

Radio France disposera en 2002 de 14,12 millions d'euros (92,62 millions de francs) de mesures nouvelles afin de faire face à l'augmentation de ses frais de personnel (+ 6,56 millions d'euros), le plan de numérisation des antennes (+ 2,14 millions d'euros), le développement du réseau France Bleu (+ 3,18 millions d'euros), qui devrait s'élargir à 55 stations locales et couvrir 80 % du territoire.

c) RFO

Après un exercice 2001 consacré à l'assainissement de sa situation financière, RFO verra en 2002 sa dotation publique augmenter de 4 %, ce qui représente un montant supplémentaire de 6,3 millions d'euros (41,33 millions de francs) destiné principalement à permettre la mise en oeuvre des accords salariaux conclus en 2001.

d) RFI

RFI enregistrera une augmentation de 3,9 % de ses ressources publiques en 2002, grâce à la hausse de ses recettes de redevance et à l'augmentation de la subvention que lui verse le ministère des affaires étrangères.

e) L'INA

Le budget de l'INA augmentera de 0,6 % en 2002. Ce taux résulte d'une forte progression des ressources publiques (7,7%) destinée à compenser la baisse du chiffre d'affaires résultant de l'archivage pour le compte des sociétés nationales de programme. La numérisation du patrimoine audiovisuel est une des priorités assignées à l'INA par son contrat d'objectifs et de moyens.