II. UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DONT L'EFFICACITÉ DOIT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE
La réforme de la coopération avait pour principal objectif la recherche d'une plus grande efficacité de notre action en faveur du développement. Cette volonté, très légitime, devait se traduire, en premier lieu, par une meilleure articulation de l'aide au développement avec les autres outils de notre diplomatie et, en second lieu, par une coordination plus satisfaisante des différents instruments d'aide répartis traditionnellement autour des deux pôles représentés par les affaires étrangères et les finances.
La première préoccupation a été mise en avant pour justifier l'intégration de l'administration de la coopération au sein du Quai d'Orsay et la fusion des dotations budgétaires des deux ministères. Le nouveau dispositif mis en place présente aujourd'hui une incontestable lourdeur.
Quant à la deuxième priorité -la coordination de nos instruments d'aide au développement- elle reste encore, pour une large part, à concrétiser.
A. UNE STRUCTURE ADMINISTRATIVE D'UNE LOURDEUR CERTAINE POUR LAQUELLE DES AMÉNAGEMENTS SE SONT RÉVÉLÉS INDISPENSABLES
La fusion des services du ministère de la coopération au sein du ministère des affaires étrangères a donné naissance à une structure administrative dont l'organisation, lourde et complexe, a dû faire l'objet d'aménagements importants au cours de cette année.
En effet, à la suite de la réforme de la coopération, les moyens et les compétences de l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération et du ministère des affaires étrangères ont été principalement regroupés au sein de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID, créée par le décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998).
La DGCID réunit ainsi les services de l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques des affaires étrangères, la direction du développement et le centre des études financières et de la coordination géographique de l'ancien ministère de la coopération.
Le dispositif initial s'articulait autour de quatre grandes directions sectorielles 2 ( * ) et une direction chargée de la coordination des actions de développement (la direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation).
Votre rapporteur avait attiré l'attention, dès l'an passé, sur la complexité de ce dispositif dont l'organisation risquait de rallonger les circuits de décision à rebours de l'objectif d'efficacité recherché. Il s'était interrogé en particulier sur le rôle de la direction de la stratégie, de la programmation de l'évaluation et sur l'intérêt de superposer l'intervention d'au moins deux services -un service sectoriel, un service coordonateur- dans la procédure de décision.
Pourtant, en février 2000, un document établi par le gouvernement à l'attention du parlement, dressait un rapport plutôt flatteur de la première année de fonctionnement de la DGCID : " la direction de la stratégie de la programmation et de l'évaluation qui a été le principal creuset de fusion des traditions et des personnels hérités des deux anciennes structures, a pleinement joué son rôle de pilotage et de gestion au service de l'ensemble de la structure ".
Sept mois plus tard cette direction devait être dissoute. En effet, il est apparu indispensable de simplifier les chaînes hiérarchiques de la DGCID -souvent héritées de compromis liés à la mise en oeuvre de la réforme- et d'assurer une meilleure répartition des compétences entre les services et les directions.
Les modifications décidées en septembre dernier apparaissent conséquentes. Qu'on en juge.
. La suppression de la direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation (SPE)
Le souci de rationaliser les tâches et d'alléger la chaîne hiérarchique a conduit à supprimer la direction SPE et à autonomiser ses services sous forme de trois " pôles " -stratégie et évaluation, programmation des moyens budgétaires et contrôle de gestion, coordination géographique.
Deux sous-directions placées sous l'autorité d'un chef de service ont ainsi été créées :
- la " sous-direction de la programmation et des affaires budgétaires ", en charge de la programmation annuelle et des fonctions financières et regroupant cinq bureaux respectivement chargés du budget de la programmation, des crédits délégués, des marchés, du fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de l'audit/contrôle ;
- la " sous-direction de la stratégie, de l'évaluation et de la communication ", regroupant quatre bureaux respectivement chargés des thématiques transversales et multilatérales, de la statistique et du suivi interministériel de la coopération internationale, de l'évaluation, et enfin de l'information, de la documentation et de la communication.
Le service de la coordination géographique , regroupant les départements géographiques d'Europe, d'Afrique et de l'Océan indien, d'Afrique du nord et du Moyen-Orient, des Amériques et des Caraïbes, et d'Asie et d'Océanie, est maintenu en l'état avec suppression de l'échelon " bureau ", auquel se substituerait celui d'adjoint au chef de département pour les agents très expérimentés dotés d'attributions particulières.
. La création d'un poste de directeur général adjoint
Afin de faciliter les liens entre les différentes directions et la direction générale, un poste de directeur général adjoint a été créé, ainsi que deux postes de chargés de mission responsables de deux cellules directement rattachées à la direction générale : la cellule " Ressources humaines " (par transfert des fonctions et agents du bureau des agents du réseau existant au sein de SPE) et la cellule " Valorisation de l'expertise française dans les appels d'offres communautaires et multilatéraux " (par transfert d'une partie des agents de la Mission pour la coopération multilatérale).
. Les ajustements pour les autres directions
Ces modifications sont essentiellement destinées à mieux marquer les spécificités de certains services et à alléger les échelons hiérarchiques :
- pour la direction du développement et de la coopération technique la sous-direction éducative a été séparée en deux sous-directions, l'une pour le social et l'autre pour l'éducatif ;
- la suppression de l'échelon de la division du livre et de l'écrit au sein de la direction de la coopération culturelle et du français ;
- la transformation des échelons " division " en postes d'adjoint au directeur pour les directions de l'audiovisuel extérieur et des techniques de communication et de la coopération scientifique, universitaire et de recherche ;
L'ensemble de ces aménagements s'inscrit d'après les informations fournies à votre rapporteur dans le " projet de la DGCID " destiné à améliorer :
- la pertinence, l'efficacité et la rapidité des procédures (développement des processus de délégation et de contrôle a posteriori, mise en place d'un dispositif plus performant de programmation annuelle, géographique et sectorielle, allégement des circuits hiérarchiques, réforme des procédures) ;
- la cohésion des équipes et des compétences internes et externes (développement du travail interservices et interdirections, meilleure définition des compétences collectives, développement des ressources humaines, appel aux compétences externes) ;
- la communication en interne et en externe des actions et de leur évaluation.
Ces différents aménagements constituent des progrès évidents. Ils sont loin cependant pas de lever toutes les interrogations soulevées par l'efficacité de la DCCID.
. L'alignement des missions de coopération sur le modèle commun des services d'une ambassade : un processus encore inachevé .
La suppression, à compter du 1 er janvier 1999 des missions de coopération (par le décret n° 98-1238 du 29 décembre 1998) a d'ores et déjà entraîné une réorganisation des services extérieurs.
D'abord, les anciens chefs de mission, précédemment nommés par décret du Président de la République, sont devenus conseillers de coopération et d'action culturelle désignés par arrêté du ministre des affaires étrangères. Ils dirigent les service de coopération et d'action culturelle (SCAC), au sein de l'ambassade. Dans le dispositif antérieur, les chefs de mission, placés sous l'autorité théorique de l'ambassadeur, s'autorisaient des contacts directs avec l'administration de l'ex-ministère de la coopération pour revendiquer une large part d'autonomie. L'alignement de la mission de coopération sur le modèle commun du service d'une ambassade et l'intégration, à l'échelon central, de l'administration de la coopération au sein du ministère des affaires étrangères devrait en principe mettre un terme au dualisme des fonctions d'autorité souvent observé dans les pays de l'ancien champ de la coopération.
En outre, si en 1999, période de transition, le conseiller de coopération et d'action culturelle disposait de dotations spécifiques et conservait la qualité d'ordonnateur secondaire, il est devenu à partir de 2000, ordonnateur délégué de l'ambassadeur, institué, quant à lui, ordonnateur secondaire.
En second lieu, si la situation des personnels en poste dans les SCAC reste temporairement régie par les dispositions antérieures, en revanche, en cas de mutation de poste à poste ou de nouvelle affectation, les personnels sont désormais gérés par les dispositions propres au ministère des affaires étrangères (arrêté du 1 er juillet 1996 modifié par les agents détachés ; arrêté du 28 mars 1967 modifié pour les agents titulaires). En effet, en accord avec le contrôle financier, cette mesure, destinée en principe à s'appliquer après la fusion des corps et l'harmonisation des textes, a été anticipée à la date de tous les mouvements effectués en 1999. Depuis le 1 er janvier 2000, les personnels titulaires issus des cadres du ministère de la coopération ont été intégrés dans les corps du ministère des affaires étrangères et sont donc désormais régis par les textes applicables à ces derniers.
Dès 1999, dans un souci de gestion plus rationnelle des crédits, le rapprochement des structures comptables de l'ambassade, du SCAC et de la mission militaire a été recherché afin d'assurer une fusion effective au 1 er janvier 2000. Ce mouvement a abouti, dans un nombre encore limité de pays -une dizaine- à la création d'un service administratif et financier unique chargé de coordonner la gestion de crédits du département. Il faut par ailleurs signaler d'ores et déjà plusieurs économies d'échelle :
- suppression des quotes-parts existantes pour des consommations en commun (énergie électrique, communications , etc...) ;
- regroupement du parc automobile ;
- regroupement du parc immobilier avec l'instauration d'une commission du logement sous l'autorité de l'ambassadeur pour les affectations au départ d'un agent logé dans un immeuble appartenant à l'Etat français.
. Des économies d'échelle encore mal mesurées pour les personnels au niveau de l'administration centrale
La plupart des personnels du ministère de la coopération ont été affectés, d'une part, à la direction générale de l'administration (au sein de laquelle ont été intégrés les services venant de la direction de l'administration générale de la coopération), d'autre part, à la DGCID.
Les transferts de personnels ont ainsi obéi à la répartition suivante : 167 agents -soit 32 %- de l'effectif total du ministère de la coopération ont rejoint la DGA, 253 -soit 48 %- la DGCID et 104 -soit 20 %- divers autres services du département.
La réorganisation de l'administration devrait se traduire par des économies d'effectifs évaluées à une centaine de postes . C'est ainsi que la fusion de la direction générale de l'administration (affaires étrangères) et de la direction de l'administration générale (coopération) a permis de redéployer quelques 42 emplois vers d'autres services du département. La mise en place de la DGCID a, quant à elle, conduit à l'économie d'une trentaine de postes.
Les différences de statut entre les personnels des affaires étrangères et de la coopération ont longtemps dissuadé toute tentative de rapprochement entre les deux administrations. L'unification des statuts représente en effet une tâche d'une ampleur considérable.
L'intégration complète des agents de la coopération a été réalisée dès le début de l'année 2000, dans le cadre de la modernisation des corps et des statuts des personnels du département.
Les administrateurs civils de la coopération ont été intégrés, dans le cadre des dispositions du décret n° 99-1153 du 29 décembre 1999, à leur demande, dans le corps des conseillers des affaires étrangères à compter du 1er janvier 2000.
Les attachés d'administration centrale de la Coopération et les agents contractuels de niveau A, titularisés en 1999 au titre de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, ont été intégrés au 1 er janvier 2000, dans le nouveau corps unique des secrétaires des affaires étrangères regroupant les secrétaires adjoints des affaires étrangères et les attachés d'administration centrale.
Les agents de catégorie B et C ont été intégrés dans les catégories identiques de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères.
La réforme, dans ses aspects statutaires, ne doit pas emporter en principe de conséquences négatives sur la rémunération indiciaire et la carrière des agents de la coopération dans la mesure où les corps homologues ou spécifiques qu'ils ont intégrés présentent une grille indiciaire et un déroulement de carrière identiques à ceux de leur corps d'origine.
* 2 La direction du développement et de la coopération technique ; la direction de la coopération culturelle et du français ; la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche ; la direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de communication.