Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2001

c) La question des plafonds de trésorerie

L'article 47 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 propose de reconduire les plafonds de trésorerie adoptés pour l'année 2000 :

Plafonds d'avances de trésorerie au sens de la loi de financement

(en milliards de francs)

	LFSS 1997	Décret 8.10.97	LFSS 1998	Décret 26.8.98	LFSS 1999	Décret 7.10.99	LFSS 2000	LFSS 2001
Régime général	66,0	80,0	20,0	31,0	24,0	29,0	29,0	29,0
Régime des exploitants agricoles	8,5		8,5		10,5		12,5	12 ,5
CNRACL	0,0		2,5		2,5		2,5	2,5
CASSM	2,3		2,3		2,3		2,3	2,3
FSPOEIE	0,8		0,5		0,5		0,5	0,5

Seuls certains régimes ayant par le passé rencontré des besoins de trésorerie bénéficient de possibilités de recourir à emprunt pour couvrir d'éventuelles défaillances. Il s'agit du régime général, du régime des exploitants agricoles, de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines (CASSM), du Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et de la Caisse de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). En pratique au cours de l'année 2000 et en prévision pour 2001, l'ACOSS et la CNRACL sont les seuls à recourir à l'emprunt.

Les besoins en trésorerie

" La notion de besoin de trésorerie doit être distinguée de celle de besoin de financement ou de résultat comptable. Ces dernières s'apprécient sur un exercice donné par comparaison de l'ensemble des emplois et des ressources ou des charges et produits afférents à l'année. Le besoin de trésorerie est " instantané " : chaque jour, le régime dispose ou non de disponibilités suffisantes pour faire face à ses engagements. S'il n'en dispose pas, il présente ce jour-là un besoin de trésorerie. L'évolution de ce dernier en cours d'exercice se lit aisément sur les profits de trésorerie.

L'apparition d'un besoin de trésorerie ne coïncide pas nécessairement avec un déséquilibre structurel des recettes et dépenses du régime. Il peut être ponctuel et résulter d'un calendrier d'encaissements et de dépenses heurté ou défavorable.

L'individualisation d'un besoin de trésorerie suppose une gestion centralisée de la trésorerie par une entité bénéficiant d'une certaine autonomie financière. Pour certains régimes, la notion de besoin de trésorerie n'est donc pas pertinente. Il en est ainsi pour les régimes faisant l'objet d'une intégration financière, comme le régime des salariés agricoles au sein du régime général, le besoin de trésorerie propre au régime étant alors fondu dans la trésorerie du régime d'accueil. Il en est de même pour d'autres régimes spéciaux, les prestations en espèces étant souvent directement prises en charge par l'employeur, il n'y a pas d'individualisation d'un besoin de trésorerie afférent à ces prestations. Le champ des régimes retenus pour l'examen des éventuels besoins de trésorerie diffère donc sensiblement du champ retenu en termes de financement. "

Source : Annexe C au PLFSS 2001.

Votre rapporteur pour avis rappellera que la question de la trésorerie n'est pas anodine. L'ACOSS devrait ainsi supporter 431 millions de francs de frais financiers en 2001.

Frais financiers du régime général

(en millions de francs)

	1998	1999	2000	2001
Frais financiers	204	290	334	431
Evolution	-	+ 4,2 %	+ 1,5 %	+ 3 %

Source : CCSS 09 2000

(1) La trésorerie de l'ACOSS

La trésorerie du régime général se trouve dans une situation particulière, dans la mesure où en plus de ses opérations propres de décaissements et encaissements, elle assure des opérations pour compte de tiers : recouvrement de la CSG et son reversement au FSV et aux autres régimes, recouvrement de la CRDS et son reversement à la CADES, opérations d'encaissements du FOREC dans l'attente d'une éventuelle création du fonds, etc. Ces opérations ont pris de plus en plus d'importance.

L'ACOSS bénéficie depuis la convention passée avec la Caisse de dépôts et consignations du 18 juin 1980 d'un crédit de 15 milliards de francs en cas de besoin de trésorerie, montant porté à 20 milliards de francs par un avenant du 8 juillet 1998.

Ces avances sont consenties au taux de marché EONIA + 0,5 point pendant 21 jours par trimestre civil. En dehors de ces périodes, il est possible de recourir à des avances exceptionnelles pendant huit jours sur l'année civile à EONIA + 1 point. Enfin, l'ACOSS peut éventuellement demander des avances exceptionnelles dérogatoires en cas de nécessité, accordées au même taux que les précédentes. Le solde moyen du régime général en 2000 a été de 10,4 milliards de francs, la trésorerie se dégradant sur l'exercice de près de 5 milliards de francs qui correspondent à l'excédent de la CNAVTS. Le point le plus bas aurait été atteint en octobre avec - 27,6 milliards de francs. Comme l'indique l'annexe c du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale 2001 : " le profil de trésorerie 2000 traduit comme l'an dernier le calendrier d'encaissements de certaines ressources. La CSG sur le patrimoine est dans sa quasi totalité perçue par l'ACOSS en décembre. Il en est de même pour la CSG sur les produits de placement qui est reversée tout au long de l'année au régime général mais pour laquelle l'essentiel des rentrées s'effectue en fin d'année en raison d'un acompte sur ces produits. La part du prélèvement social de 2 % affectée à la CNAMTS, à la CNAVTS et à la CNAF est également reversée au dernier trimestre. Le profil intègre par ailleurs les versements effectués par l'Etat au titre d'une part, de la compensation des mesures d'exonérations de cotisations sociales et d'autre part, du remboursement des prestations versées par les organismes de sécurité sociale ".

En 2001, les prévisions semblent à la fois optimistes et pessimistes : optimistes parce qu'elles ne tiennent pas compte des mesures d'exonérations supplémentaires de CSG et de CRDS décidées par l'Assemblée nationale et parce qu'elles partent du principe d'une compensation totale des pertes de ressources initialement prévues ; pessimistes parce que si le régime général se redresse il ne semble guère besoin de maintenir les plafonds très élevés de trésorerie dont il bénéficie. Il serait donc sûrement possible de réduire ce plafond de trésorerie, tout en veillant à ce que l'Etat et l'ACOSS s'entendent sur le profil de trésorerie de la compensation des ristournes de CSG consenties.

(2) La trésorerie de la CNRACL

L'amélioration de la situation de la CNRACL, fruit du plan de redressement mis au point en 1999 et donc des efforts particulièrement importants des employeurs (un point de hausse de cotisations), collectivités locales comme hôpitaux, devrait limiter le recours à l'emprunt de la CNRACL en 2001.

Par ailleurs, la caisse devrait bénéficier des conséquences sur le personnel et ses rémunérations du protocole d'accord national sur l'hôpital public et de celui de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) qui devrait voir le nombre de cotisants augmenter de 10.000 personnes d'ici à août 2001 et équilibrer les comptes en 2002 toutes choses égales par ailleurs.

Compte de résultat de la CNRACL de 1998 à 2001

(droits constatés et en milliards de francs)

	Réalisation		Prévision
	1998	1999	2000	2001
EMPLOIS	62,2	65,8	67,3	68,5
Prestations	42,1	44,4	46,9	49,4
Compensations	18,9	19,8	19,3	18,0
Autres emplois techniques	1,1	1,0	1,1	1,1
RESSOURCES	61	63,4	65,9	69,1
Cotisations affectées	58,9	61,1	63,8	66,9
Autres ressources techniques	1,9	1,9	2,1	2,2
RESULTATS
Résultat technique	- 1,3	- 2,2	- 1,4	0,6
Résultat net	- 1,2	- 2,4	- 1,4	0,6

Source : CCSS 09 2000

LA CNRACL

" Un résultat de gestion excédentaire

Malgré une dégradation continue depuis 15 ans, le rapport démographique de la CNRACL demeure le plus favorable de l'ensemble des régimes de retraite de salarié. Il était de 4,5 cotisants pour 1 retraité en 1982 puis de 4 en 1987. Il s'établit à 2,7 actifs cotisants pour 1 retraité en 1999, correspondant à 1.629.971 actifs cotisants et 609.460 pensionnés.

Cette montée en charge est la conséquence logique de l'évolution du régime intimement liée au développement des collectivités locales depuis la fin des années 60.

Les deux principaux postes du compte de résultat de la CNRACL sont constitués par :

Les prestations ( 1999 : 44,4 milliards de francs ; 2000 : 46,9 milliards ; 2001 : 49,4 milliards ) qui progressent à un rythme soutenu ( supérieur à 5 %/an ).

Les cotisations ( 61,1 milliards de francs en 1999 ; 63,8 milliards en 2000 ; 66,9 milliards en 2001 ) qui représentent plus de 96 % des ressources de l'institution.

La CNRACL expose donc un résultat technique de gestion des populations fortement excédentaire ( 18,1 milliards de francs en 1999 ; 18,3 milliards en 2000 ; 19,0 milliards en 2001 ).

La démographie spécifique de ce régime a permis à la CNRACL, jusqu'en 1992, de connaître des exercices excédentaires et de disposer de réserves à hauteur de 15 milliards de francs, qui ont servi ensuite à financer l'accroissement des transferts de compensation à la charge du régime.

Un résultat très affecté par les transferts de compensation

Les transferts de compensation ( compensation généralisée, compensation entre régimes spéciaux ) entre les régimes de protection sociale du risque vieillesse ont été faits, à l'origine, pour établir une solidarité entre ceux dont la structure démographique est très dégradée et ceux qui bénéficient d'une situation plus favorable. Titulaire du meilleur rapport démographique des principaux régimes de retraites, la CNRACL est le régime de salariés qui contribue le plus, en valeur relative, à ces flux financiers ( 1999 : 19,8 milliards de francs ; 2000 : 19,3 milliards ; 2001 : 18,0 milliards, soit plus du tiers du montant des pensions servies ).

La participation de la CNRACL à ces mécanismes s'est accrue, au début de la décennie, avec l'augmentation du taux de recouvrement de la compensation entre régimes spéciaux. En effet, fixé à l'origine à 22 % par décret n° 86-100 du 23 janvier 1986, ce taux a été porté à 30 % en 1992 et 38 % en 1993 par le décret n° 92-1296 du 11 décembre 1992. Il est maintenu à 38 % pour les années suivantes par le décret n° 94-695 du 16 août 1994. Enfin, l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 vient plafonner, pour chaque exercice comptable, le montant de la compensation entre régimes spéciaux à 25 % du total des prestations servies par chaque régime. Ce plafond n'a pas été atteint depuis cette date.

Les réserves de la CNRACL étant fortement entamées à la fin de l'année 1994, suite à ces modifications de taux de recouvrement, les pouvoirs publics ont décidé, par décret du 28 décembre 1994, d'augmenter le taux de cotisation patronale de 3,8 points au 1 ^er janvier 1995, le portant ainsi de 21,30 % à 25,10 % au 1 ^er janvier 1995 ( part employé maintenue à 7,85 % ). Pour 1997, le transfert de 4,5 milliards de francs, au 1 ^er janvier ( art. 37 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 ), en provenance des réserves de l'ATIACL a permis à la CNRACL d'afficher un excédent de 3,5 milliards de francs et des réserves en fin d'exercice de 4,4 milliards de francs. Toutefois, les deux exercices suivants font apparaître des déficits comptables, à hauteur de 1,2 milliard de francs en 1998 et de 2,4 milliards de francs en 1999 qui ont pu être financés par les réserves de l'institution tandis que la loi de financement de la sécurité sociale pour ces deux années autorisait la CNRACL à recourir à des avances de trésorerie à hauteur de 2,5 milliards de francs.

Le déficit prévisionnel de la CNRACL en 2000 est limité à 1,4 milliard de francs grâce à une augmentation du taux de cotisation employeur de 0,5 % au 1 ^er janvier 2000 et à une baisse du taux de recouvrement de la surcompensation qui est passé de 38 % à 34 % à la même date. Avec des réserves de 0,8 milliard de francs en fin d'exercice 1999, le plafond d'avances de trésorerie autorisées a été reconduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Pour 2001, des mesures similaires de financement ont été arrêtées, portant le taux de cotisation employeur à 26,1 % au 1 ^er janvier 2001 et le taux de recouvrement de la surcompensation 30 % à la même date. "

Source : Caisse des dépôts et consignations.

Votre rapporteur pour avis rappellera cependant, comme chaque année, que cette situation difficile n'est pas le fruit de la situation du régime, ni le fait de ses gestionnaires : elle résulte uniquement du jeu des mécanismes de compensation, qui fait que la CNRACL a été contrainte d'emprunter des recettes de trésorerie pour verser les sommes dues à ce titre.

Coût des mécanismes de compensation de la CNRACL
pour les employeurs

(en milliards de francs)

	Compensation généralisée	Surcompensation	Total
Collectivités hospitalières	4,35	4,56	8,91
Collectivités locales	5,31	5,57	10,88
TOTAL	9,66	10,13	19,79

Source : Caisse des dépôts et consignations.