NOTE DE SYNTHESE

Dans la perspective de l'instauration de la session unique en France, il a paru intéressant de faire le point non seulement sur le régime des sessions ordinaires chez nos principaux voisins, mais également sur la répartition des séances publiques pendant les périodes de session ainsi que sur leur durée.

Pour cela, on a examiné successivement les dispositions juridiques régissant le rythme et la durée des séances publiques ainsi que la pratique correspondante.

Cette analyse, qui porte sur huit pays européens (l' Allemagne , le Danemark , l' Espagne , la Grèce , l' Italie , le Portugal , le Royaume-Uni et la Suède ), permet de constater que :

- seule l'Espagne dispose d'un cadre juridique précis sur la durée des sessions et le rythme des séances publiques ;

- tous les pays étudiés sauf l'Espagne ont opté pour la session unique ;

- les séances publiques se tiennent essentiellement en milieu de semaine et pendant la journée.

I - LA QUASI-ABSENCE DE DISPOSITIONS JURIDIQUES SUR LA DUREE DES SESSIONS ET LE RYTHME DES SEANCES PUBLIQUES

1) Aucune des Constitutions des pays étudiés ne contient de dispositions aussi contraignantes que la Constitution française.

Les Constitutions les plus précises à cet égard sont les Constitutions espagnole et portugaise. La première énonce que : " Les Chambres se réuniront annuellement en deux sessions ordinaires : la première de septembre à décembre et la seconde de février à juin " et la seconde prévoit que : " La période normale de fonctionnement de l'Assemblée de la République s'étend du 15 octobre au 15 juin (...) ".

Dans les autres pays, la Constitution se borne le plus souvent à indiquer la date du début de la session.

2) Seuls les règlements des Assemblées espagnoles et grecque ainsi que celui de la Chambre des Communes indiquent quels jours l'assemblée plénière se réunit.

Les règlements des deux Assemblées espagnoles fixent les jours réservés à la séance publique. Il s'agit des mardi, mercredi, jeudi et vendredi au Congrès des députés et des mardi, mercredi et jeudi au Sénat.

Le règlement du Parlement hellénique prévoit non seulement le partage des 5 jours de la semaine entre la fonction législative (lundi, mercredi et jeudi) et la fonction de contrôle (mardi et vendredi), mais il indique également les heures auxquelles commencent les séances plénières.

Quant au règlement de la Chambre des Communes, il précise les jours de séance publique, les horaires de début et de fin de séance et la nature des travaux auxquels sont consacrés les différents jours de la semaine.

Dans les autres pays, lorsque les règlements des Assemblées ne sont pas muets sur le rythme des séances publiques, comme en Italie et au Danemark, ils donnent des indications très fragmentaires. Ainsi, le règlement du Bundestag mentionne seulement la durée des différentes séances réservées aux questions.

II - LA PREDOMINANCE DE LA SESSION UNIQUE

1) Tous les pays étudiés sauf l'Espagne ont opté pour la session unique.

Dans tous les pays étudiés, le Parlement siège selon un régime de session unique, permanente ou non.

Ainsi, bien que la Constitution italienne énonce : " Les Chambres reprennent de droit leurs travaux le premier jour non férié de février et d'octobre ", en pratique, les deux Chambres italiennes siègent toute l'année.

Dans le cas de l'Espagne, dont la Constitution prévoit explicitement la tenue de 2 sessions ordinaires de 4 mois chacune, il faut souligner que 5 à 6 semaines seulement séparent la fin de la première session du début de la seconde.

2) La session unique est toujours entrecoupée d'interruptions.

En effet, le Parlement suit toujours plus ou moins le rythme des vacances scolaires. De plus, dans certains pays, il y a des semaines sans séance tout au long de l'année.

a) Les vacances

Dans les faits, il est difficile de faire la distinction entre les régimes de session unique et de session permanente car la session est entrecoupée d'interruptions parmi lesquelles l'interruption estivale est la plus longue.

Les exemples portugais et danois se révèlent particulièrement éclairants à cet égard. En effet, la Constitution portugaise distingue la " session législative ", qui débute le 15 octobre et dure un an, de la " période normale de fonctionnement " de l'Assemblée de la République, qui s'étend du 15 octobre au 15 juin. A l'opposé, la Constitution danoise prévoit que " l'année parlementaire commence le premier mardi d'octobre et prend fin le même mardi de l'année suivante " . Or, en réalité le Folketing siège entre le premier mardi du mois d'octobre et le début du mois de juin.

L'interruption estivale dure généralement entre 2 et 4 mois. Seul le Parlement hellénique a mis en place un système qui lui permet de continuer à fonctionner normalement pendant les vacances. La " section de vacances ", à laquelle participe par roulement le tiers du nombre total des députés, assure une partie du travail législatif pendant les 3 mois d'été.

Les autres interruptions ont lieu essentiellement pour Noël (3 à 5 semaines) et Pâques (1 à 3 semaines).

b) Les semaines sans séance publique

Indépendamment des vacances, certaines Assemblées prévoient des semaines sans séance publique tout au long de l'année. Ainsi, le Bundestag, dont les travaux en séance plénière font l'objet d'une programmation annuelle, siège en général 22 à 23 semaines : il siège une à deux semaines puis s'interrompt une à deux semaines.

De même, en Espagne, le Congrès des députés réserve la première semaine de chaque mois aux réunions de commissions et le Sénat prévoit chaque mois deux semaines exemptes de séance publique pour que ses membres puissent participer non seulement aux réunions des commissions mais aussi à d'autres assemblées (Parlements des communautés autonomes, Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe...).

Le Folketing s'interrompt également pendant les 2 semaines où le Conseil nordique siège.

De plus, pendant les événements politiques importants comme les élections locales ou les congrès des partis, il n'y a généralement pas de séance publique.

Compte tenu de ces diverses interruptions, si l'on excepte le cas particulier du Parlement hellénique avec sa " section de vacances ", la plupart des Assemblées siègent entre 22 et 30 semaines par an. La Chambre des Communes a siégé en moyenne 35 semaines au cours des dernières années.

III - LA REPARTITION HEBDOMADAIRE DES SEANCES PUBLIQUES

1) Les séances publiques ont surtout lieu en milieu de semaine.

Si l'on excepte la Chambre des Communes qui, traditionnellement, siège cinq jours (1( * )) par semaine, ainsi que le Parlement hellénique, les autres Assemblées ne siègent en principe pas le lundi. En outre, dans tous les pays étudiés, lorsque l'assemblée plénière se réunit le vendredi, la séance est limitée à la matinée.

En l'absence d'événements particuliers, la plupart des Assemblées siègent donc les mardi, mercredi et jeudi.

Le Bundestag fournit l'exemple extrême de la concentration des séances publiques en milieu de semaine. L'assemblée plénière se réunit en effet le jeudi toute la journée et, en cas de besoin, le vendredi matin, le début de l'après-midi du mercredi étant réservé aux questions.

2) Partout sauf au Royaume-Uni, les séances de nuit ont un caractère exceptionnel.

Les séances de nuit ne sont pas inconnues, mais elles sont plutôt rares. Dans la plupart des Assemblées, la séance publique se prolonge rarement au-delà de 20 heures sauf, le cas échéant, pendant la discussion du projet de loi de finances.

A la Chambre des Communes cependant, les séances de nuit sont fréquentes. En effet, la disposition du règlement selon laquelle l'heure limite de fin de séance est fixée à 22 heures 30 est rarement respectée ; d'une part parce qu'elle ne s'applique pas à tous les débats, et d'autre part parce que, même lorsqu'elle est applicable, les ministres demandent fréquemment la poursuite de la discussion. Il en résulte que, dans la pratique, les deux tiers des séances publiques se prolongent au-delà de 22 heures 30 et plus du quart au-delà de minuit. Toutefois, de nouvelles dispositions relatives aux séances, mises en vigueur à titre expérimental pour 1995, devraient se traduire par une limitation du nombre des séances de nuit.

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Il est difficile de comparer le rythme des travaux de la séance publique sans se pencher sur le rôle dévolu au Parlement et sur la place des travaux en séance plénière dans le processus d'élaboration de la loi.

A cet égard, le Bundestag et la Chambre des Communes fournissent deux exemples totalement opposés. Le premier siège environ 450 heures par an. L'essentiel des travaux législatifs se déroule le jeudi et l'assemblée plénière a un rôle limité puisqu'elle adopte les textes après que les problèmes ont été réglés en commission.

En revanche, la Chambre des Communes siège au moins trois fois plus longtemps chaque année. L'assemblée plénière se réunit chaque jour de la semaine en période de session parce qu'une partie importante des travaux législatifs a effectivement lieu en séance plénière. Par ailleurs, le Parlement britannique consacre beaucoup de temps à sa fonction de contrôle.