Les établissements de jeux : forme juridique, création, exploitation

Décembre 2015

NOTE

sur

Les établissements de jeux : forme juridique, création, exploitation

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Allemagne - Espagne - Royaume-Uni - Suisse

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Cette note a été réalisée à la demande de M. Jean BIZET, Président de la commission des Affaires européennes

Cette note a été publiée à la demande de MM. Pascal ALLIZARD et Didier MARIE, sénateurs , dans le cadre du rapport d'information « L'organisation et l'exploitation des jeux dans l'Union européenne », fait au nom de la commission des Affaires européennes, n° 414 (2015-2016)

Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-414-notice.html

NOTE DE SYNTHÈSE

Cette note est consacrée aux procédures relatives à l'autorisation, la création et l'exploitation des établissements de jeux et de leurs équivalents dans quatre pays d'Europe : l'Allemagne, l'Espagne, le Royaume-Uni et la Suisse.

Elle ne traite pas :

- des loteries ;

- des paris sportifs ;

- des paris hippiques ;

- de la lutte contre le blanchiment de capitaux ;

- ou de la prévention de l'addiction au jeu.

Après avoir rappelé la situation en France et présenté les conclusions tirées de l'analyse des législations étrangères, cette note traite successivement, pour chacun de ces États :

- de la forme que doivent revêtir les titulaires d'autorisation de création et d'exploitation d'établissements de jeux ;

- du régime de l'attribution de ces autorisations ;

- et des règles éventuellement applicables en ce qui concerne la localisation des établissements.

A. LA SITUATION EN FRANCE

On distinguera le régime des casinos de celui des cercles de jeux.

1. Le régime des casinos

En France, le régime de création des casinos relève du chapitre I ^er (Casinos) du titre II (Jeux de hasard, casinos, loteries) du livre III (Polices administratives spéciales) du code de la sécurité intérieure.

Aux termes de celui-ci, par dérogation au principe général d'interdiction des jeux d'argent posé aux articles L. 324-1 et L. 324-2 du même code, une « autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux [...] où sont pratiqués certains jeux de hasard peut être accordée [...] aux casinos, sous quelque nom que ces établissements soient désignés [...] » . Cette possibilité est strictement limitée :

- à certaines villes, communes ou stations classées stations balnéaires, thermales, climatiques ou de tourisme ;

- et aux autres communes dans lesquelles un casino est régulièrement exploité.

L'autorisation est accordée par le ministre de l'Intérieur après enquête. Il est nécessaire d'obtenir au préalable l'avis conforme du conseil municipal et d'établir un cahier des charges approuvé par le ministre. Si celui-ci n'est pas observé, le ministre peut révoquer l'autorisation de sa propre initiative ou sur demande du conseil municipal de la commune concernée.

Les conditions attachées à l'autorisation sont déterminées par arrêté : durée, nature et fonctionnement des jeux autorisés, mesures de surveillance et de contrôle, conditions d'admission dans les salles, horaires d'ouverture, et enfin taux et mode de perception des prélèvements.

L'article 82 de la loi du 31 juillet 1920 portant fixation du budget général de l'exercice 1920 prévoit qu'« aucun casino ouvrant des salles de jeux ne pourra être exploité à moins de 100 kilomètres de Paris ».

2. Le régime des cercles de jeux

Aux termes des articles 1 ^er et 6 de l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947 modifiée par l'arrêté du 18 décembre 2014 « Les jeux de hasard ne peuvent être pratiqués dans les cercles constitués sous le régime de la loi du 1 ^er juillet 1901 qu'en vertu d'une autorisation du ministre de l'Intérieur ». Ces associations doivent poursuivre « un but principal social, sportif, artistique, littéraire ou autre » et « justifier de l'aide réelle qu' [ elles ] y apport [ ent ] ».

La Commission Supérieure des Jeux examine les demandes d'autorisation ou de renouvellement. Toute demande d'autorisation comporte notamment :

- la demande d'autorisation elle-même, qui précise les jeux demandés, les horaires d'ouverture, le nombre de tables de jeux et leur plan d'implantation ;

- la liste des membres du conseil d'administration ;

- les statuts de l'association ;

- le plan des locaux, certifié exact par le président du conseil d'administration et le directeur des jeux, comportant l'affectation précise de chaque pièce ;

- les copies de pièces justificatives de l'occupation de l'immeuble dans lequel le cercle est implanté (titre de propriété, bail, convention) ainsi que l'état civil complet, la profession et le domicile des propriétaires, copropriétaires ou des associés et actionnaires lorsqu'il s'agit d'une société avec laquelle l'association a conclu un bail de location de l'immeuble ;

- la liste des membres du comité des jeux, y compris le directeur des jeux, et leur état-civil complet ;

- la copie du contrat entre le conseil d'administration et le directeur des jeux précisant les avantages et obligations de chaque partie ;

- une notice « comportant tous renseignements relatifs à l'importance et à l'aménagement des locaux, au but de l'association, à l'aide réelle apportée à la branche d'activité dont le cercle se réclame et tout élément de nature à établir que le jeu n'est pas le but exclusif ou principal de l'association » ;

- l'avis motivé du service de police chargé du contrôle du cercle de jeux ;

- et l'avis du préfet ou du préfet de police, à Paris.

En vertu de l'article 2 du décret n° 2014-1540 du 18 décembre 2014 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles, l'autorisation est accordée par un arrêté qui « fixe le nombre et la nature des jeux autorisés, la durée de l'autorisation, les heures d'ouverture et de fermeture des salles de jeux » . Elle « confère aux membres du cercle le droit de pratiquer entre eux tous les jeux de hasard qu'elle définit » .

Selon un rapport réalisé dans le cadre d'une mission de préfiguration de l'implantation de casinos à Paris assortie de la suppression des cercles de jeux, « Les cercles de jeux, institués pour autoriser la pratique de jeux sans contrepartie dans un cadre restreint, ne remplissent plus aujourd'hui cette fonction, du fait notamment de l'intervention de banquiers. Ils permettent en réalité essentiellement de pallier l'interdiction opposée par le législateur à l'ouverture de casinos dans un rayon de 100 km autour de Paris » ^{1 ( * )} .

Ce document souligne également que le statut associatif des cercles de jeux ^{2 ( * )} « constitue non seulement une source de complexité pour les autorités de contrôle, mais également parfois un vecteur d'opacité » .

B. OBSERVATIONS TIRÉES DES LÉGISLATIONS ÉTRANGÈRES

On examinera successivement :

- la forme juridique des entités qui gèrent des établissements de jeux ;

- la procédure de délivrance des autorisations ;

- les conditions posées pour la délivrance de l'autorisation ;

- et la répartition territoriale des établissements.

1. La forme juridique des entités qui gèrent des établissements de jeux

Il s'avère que si la quasi-totalité des établissements de jeux sont gérés par des sociétés commerciales, la dénomination qu'ils affichent est très variable selon les pays étudiés.

• La quasi-totalité des établissements de jeux sont des sociétés commerciales

Si la loi allemande n'évoque pas la forme juridique des entités gestionnaires d'établissements de jeux, on constate :

- que la loi espagnole et la loi autonomique de Madrid font respectivement référence à des sociétés anonymes et à des « entreprises » ;

- qu'en Angleterre la loi précise que le titulaire d'une autorisation dans le domaine peut revêtir trois formes juridiques : la société (company) , le « partnership » et l'association dépourvue de personnalité juridique (unincorporated association) ;

- et que la loi fédérale Suisse réserve la délivrance d'autorisations à des personnes morales de droit public ainsi que des sociétés anonymes et des sociétés coopératives de droit suisse.

• Il existe une grande variété des types d'établissements de jeux

Tout en observant l'absence de définition uniforme du concept de « casino » ou d' « établissement de jeux », on constate l'existence de :

- deux types d'établissements en Bade-Wurtemberg (casinos et salles de jeux) et en Suisse (« grands » et « petits » casinos) ;

- cinq types d'établissements dans la communauté de Madrid : casinos, établissements de jeux collectifs d'argent et de hasard, salles récréatives, salles de jeux, locaux de paris dans la communauté de Madrid ;

- et huit types en Angleterre, à savoir les casinos (régionaux, « grands », « petits » et ceux relevant encore de la loi de 1968), d'établissements de paris, de centres de loisirs familiaux ou encore de centres de jeux pour adultes. A ces établissements dédiés aux jeux s'ajoutent ceux pouvant proposer des jeux bien que telle ne soit pas leur vocation première, à l'instar des clubs ou encore des pubs.

2. La procédure de délivrance des autorisations

Les quatre régimes étudiés reposant sur la délivrance d'autorisations, on examinera tout d'abord :

- l'entité qui les délivre ;

- le recours à une mise en concurrence ;

- la diversité des autorisations ;

- et l'existence de régimes dérogatoires.

• L'entité qui délivre les autorisations

L'autorité compétente pour la délivrance des autorisations est :

- le Gouvernement du Bade-Wurtemberg dans cet État ;

- la Commission du Jeu au niveau national en Espagne et l'exécutif autonomique à Madrid ;

- en Angleterre, les conseils de district, les conseils de comté, le conseil de Londres, le conseil des communes de la ville de Londres et le conseil des îles Scilly, lesquels reçoivent des consignes de la Commission des jeux ;

- enfin, en Suisse, l'exécutif de la fédération pour les autorisations générales, d'une part, et les autorités cantonales pour l'autorisation d'implantation locale, d'autre part.

• Recours à une mise en concurrence

On recourt à une mise en concurrence :

- pour choisir les candidats susceptibles de concourir pour l'obtention d'une autorisation particulière (Espagne) ;

- pour délivrer les autorisations (communauté autonome de Madrid) ;

- pour départager les candidats qui remplissent les conditions réglementaires dont les autorités se sont assurées au terme d'une première phase de la procédure (Angleterre).

• Diversité des autorisations

Le nombre d'autorisations est de :

- une en Bade-Wurtemberg ;

- deux en Espagne, l'une générale prouvant l'aptitude à exercer dans le secteur de jeux, et l'autre, particulière, concernant un jeu, ainsi que deux en Suisse, la première fédérale, et la seconde cantonale ;

- trois en Angleterre, respectivement relatives à l'exploitation, au personnel et à l'utilisation des locaux pour les établissements dédiés aux jeux ;

- et deux autorisations supplémentaires en Angleterre pour les clubs dont le but premier n'est pas de proposer des jeux (autorisations relatives aux jeux de hasard et permis de machines) et pour les pubs (autorisations relatives aux machines).

• Existence de régimes dérogatoires

Des régimes dérogatoires, allégés, sont prévus :

- pour les activités de jeu occasionnelles en Espagne, par la délivrance d'une autorisation de la Commission nationale du Jeu, qui peut limiter la valeur des lots ;

- pour les petits opérateurs (moins de trois personnes) qui sont dispensés d'autorisation personnelle (Angleterre) ;

- et pour toute personne qui souhaite organiser des « jeux de petite envergure », à savoir les « petites loteries » les « paris sportifs locaux » et les « petits tournois de poker » en Suisse.

3. Les conditions posées pour la délivrance de l'autorisation

On verra successivement :

- les conditions relatives au demandeur de l'autorisation ;

- le contenu des demandes d'autorisation ou des candidatures ;

- les critères d'appréciation des demandes d'autorisation ;

- et le contenu de l'autorisation elle-même.

• Conditions relatives au demandeur de l'autorisation

Les conditions que doit remplir le demandeur de l'autorisation tiennent à :

- la garantie de la protection de la jeunesse, de l'interdiction des jeux en ligne, de la limitation de la publicité, des mesures sociales et des informations sur le risque de dépendance (salles de jeux, Bade-Wurtemberg), et des conditions voisines relatives à la protection des enfants et des autres personnes vulnérables (Angleterre) ;

- la fiabilité de l'organisateur ou de l'exploitant (salles de jeux, Bade-Wurtemberg) analogue à l'assurance que le jeu est réalisé de manière juste et ouverte ( id. ) ;

- la participation de l'exploitant à la mise en oeuvre du fichier des personnes interdites de jeu (salles de jeux, Bade-Wurtemberg) ;

- l'exclusion des joueurs interdits (salles de jeux, id. ) ;

- et la prévention du jeu à l'origine de crimes ou de désordre (Angleterre).

• Le contenu des demandes d'autorisation ou des candidatures

Les demandes d'autorisation doivent contenir des informations financières telles que :

- la présentation des participations directes et indirectes ainsi que la répartition du capital et des voix dans la société candidate ainsi que la présentation des entreprises qui lui sont liées (casinos, Bade-Wurtemberg) ;

- et la présentation de la rentabilité compte tenu des redevances, (casinos, id. ).

Ces demandes doivent aussi attester des mesures de prévention telles que :

- le programme de mesures sociales, y compris les mesures visant à s'assurer de l'exclusion des mineurs et des joueurs interdits (casinos, id. ) ;

- la déclaration de prise en charge des coûts résultant du contrôle des mesures de sécurité, des mesures sociales et de la rentabilité (casinos, id. ) ;

- la déclaration de paiement des redevances (casinos, id. ) ;

- et la preuve de l'existence des garanties financières nécessaires (casinos, id. ).

En matière de sécurité, les demandes doivent contenir des éléments tels que :

- l'engagement de ne pas organiser des jeux non autorisés (casinos, Bade-Wurtemberg) ;

- l'exposé des mesures visant à garantir la sécurité et l'ordre publics ainsi que les autres intérêts publics, notamment la sécurité informatique et des données personnelles (casinos, id. ) ;

- la mention des condamnations dont le candidat a fait l'objet, que celles-ci aient ou non un lien avec son activité (Angleterre) ;

- les mesures contre le blanchiment d'argent (casinos, Bade-Wurtemberg) ;

- la présentation de l'origine licite des moyens utilisés pour organiser le casino (casinos, id. ) ;

- les mesures prises pour assurer la transparence et la surveillance (casinos, id. ) ;

- des informations sur la fiabilité et la capacité du demandeur et du directeur du casino (casinos, id. ) ;

- le plan des bâtiments et des salles (casinos, id. ) ;

- les mesures prises en matière de publicité (casinos, id. ) ;

- et les mesures concernant l'organisation des jeux (casinos, id. ).

• Les critères d'appréciation des demandes d'autorisation

Parmi les critères de sélection des offres figurent ceux de nature financière et économique :

- l'intérêt socio-économique, la création d'emplois et l'intérêt touristique du projet ainsi que l'existence d'une offre de loisir complémentaire (pour tous les établissements, communauté autonome de Madrid) ;

- la création d'emploi (sic) et les moyens proposés pour favoriser sa stabilité et sa qualité ( id. ) ;

- l'existence d'une capacité financière durable du casino (Bade-Wurtemberg) ;

- la garantie d'une rentabilité économique du casino (Bade-Wurtemberg, Suisse) ;

- la situation financière et les ressources du candidat (Angleterre) ;

- l'existence de moyens financiers propres suffisants, une bonne réputation et la garantie d'une activité commerciale irréprochable (Suisse) ;

- la preuve de l'origine licite des fonds à disposition ( id. ) ;

- l'indépendance de la gestion vis-à-vis des tiers ainsi que la surveillance de la maison de jeux ( id. ) ;

- et les mesures destinées à permettre la taxation correcte de la maison de jeux ( id. ).

Sont aussi examinés des critères relatifs aux capacités organisationnelles du candidat :

- la compétence technique des demandeurs et le programme d'investissement à réaliser (pour tous les établissements, communauté autonome de Madrid) ;

- la capacité à organiser les jeux en respectant les objectifs généraux d'accroissement de la fiabilité et de la performance du casino (Bade-Wurtemberg) ;

- l'aptitude à organiser les jeux en fonction de l'objectif de transparence et de sécurité du casino ( id. ) ;

- l'assurance que le jeu est réalisé de manière juste et ouverte ( id. ) ;

- la capacité du candidat à mettre en oeuvre les activités autorisées ( id. ) ;

- la capacité de toute machine de jeux et de tout autre équipement à être utilisé en lien avec les activités autorisées ( id. ) ;

- l'intégrité du candidat, sa compétence à exercer les activités autorisées de façon cohérente conformément aux objectifs définis ( id. ).

Des éléments tenant à la sécurité publique sont aussi pris en considération :

- le respect de la sécurité et de l'ordre publics pour les casinos (Bade-Wurtemberg) ;

- l'assurance que le titulaire a le pouvoir d'information, d'action et de contrôle le plus étendu (pour les casinos, id. ) ;

- la protection des enfants et des personnes vulnérables (Angleterre) ;

- la protection des joueurs dans les casinos (Bade-Wurtemberg) ;

- la prévention du jeu à l'origine de crimes ou de désordre, associé à ceux-ci ou utilisé pour les favoriser (Angleterre) ;

- l'existence d'un programme de mesures de sécurité et d'un programme de mesures sociales (Suisse).

La prise en compte de l'avis des municipalités est formalisée aussi bien :

- dans la communauté autonome de Madrid où le conseil municipal de la commune d'installation établit un rapport sur le projet ;

- que dans le canton de Vaux où l'autorité cantonale recueille l'avis des autorités de la commune concernée.

• Le contenu de l'autorisation

Le contenu de l'autorisation d'exploitation précise :

- la mention de l'organisateur, de l'intermédiaire ou de l'exploitant d'une salle de jeux, y compris les tiers (pour tous les établissements, Bade-Wurtemberg) ;

- le type de jeu de hasard organisé ( id. ) ;

- les modalités de la distribution ( id. ) ;

- la localisation ( id. ) ;

- le plan de jeu en cas d'organisation de loteries ( id. ) ;

- et, en cas de recours à un intermédiaire, l'organisateur réel du jeu de hasard ( id. ).

4. La répartition territoriale des établissements

La répartition territoriale des établissements résulte de :

- la limitation pure et simple de leur nombre ;

- et de la fixation de leur distribution géographique.

• Limitation pure et simple du nombre d'établissements

Une telle modalité existe :

- en Bade-Wurtemberg, où la loi permet l'ouverture d'un casino à Baden-Baden, à Constance et à Stuttgart, le gouvernement du Land pouvant, le cas échéant, en ouvrir d'autres sous réserve de l'accord du Parlement du Land ;

- et en Angleterre, où elle limite le nombre d'autorisations à une concernant les casinos régionaux, huit pour les grands casinos et huit s'agissant des petits casinos.

• Fixation de la distribution géographique des établissements

Si la fixation du nombre et de la distribution géographique des casinos résulte, à Madrid, de la planification établie par cette communauté autonome, en Suisse les maisons de jeux doivent « autant que possible, être réparties de façon équilibrée entre les régions intéressées ». Il s'ensuit que la délivrance d'une autorisation d'implantation n'est possible que si, d'une part, le requérant établit, dans un rapport, l'utilité économique de la maison de jeux pour la région d'implantation, et si, d'autre part, le canton et la commune d'implantation y sont favorables.

La loi fédérale suisse prévoit que pour délivrer les autorisations d'exploitation, la fédération « prend en compte les réalités régionales » et la distribution géographique des casinos.

La loi de Bade-Wurtemberg interdit l'installation des salles de jeux à moins de 500 mètres à vol d'oiseau, porte à porte, tant les établissements de jeux les uns par rapport aux autres que de ces établissements par rapport aux lieux accueillant des enfants ou des jeunes.

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* ¹ Propositions pour une nouvelle offre légale de jeux à Paris, mai 2015, p. 9.

* ² Propositions pour une nouvelle offre légale de jeux à Paris, mai 2015, p. 11.