NOTE DE SYNTHESE

En France, les jeux d'argent sont soumis à un contrôle spécifique de la part des pouvoirs publics. Les divers opérateurs du secteur relèvent d'instances de contrôle différentes.

Pour les casinos , il s'agit principalement des ministères de l'intérieur et des finances . Le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques prévoit en effet que la surveillance « est exercée de concert par les représentants du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget qui possèdent exactement les mêmes prérogatives et les mêmes droits de contrôle sur l'ensemble de l'exploitation des casinos . »

De plus, la Commission supérieure des jeux , instituée auprès du ministre de l'intérieur par un décret du 6 novembre 1934, est chargée de rendre un avis sur toutes les demandes d'autorisation - et de renouvellement d'autorisation - des jeux dans les cercles et les casinos. Cette commission, présidée par un conseiller d'État, se compose de cinq élus (un sénateur, un député, deux maires de communes classées et le président de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques) et de quinze hauts fonctionnaires.

Quant au contrôle des paris sur les courses hippiques , il fait intervenir, outre les ministères de l'intérieur et des finances, celui de l'agriculture. Le décret n° 97-456 du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel urbain dispose en effet que « le contrôle et la surveillance des courses de chevaux et du pari mutuel sont assurés conjointement par les agents de la direction générale de la forêt et des affaires rurales du ministère de l'agriculture, par les fonctionnaires du service de police chargé des courses de chevaux au ministère de l'intérieur et par les comptables supérieurs du Trésor ou leurs représentants . »

Le principal opérateur de ce secteur des jeux est le Pari mutuel urbain (PMU), qui gère les paris mutuels en dehors des hippodromes. Ses statuts sont approuvés par les deux ministres chargés de l'agriculture et du budget. Son conseil d'administration inclut des représentants de chacun de ces deux ministères. Son président et son directeur général, présentés par les professionnels, doivent être agréés par l'État. En outre, un contrôleur d'État et un commissaire du gouvernement assistent aux réunions du conseil d'administration, mais ne prennent pas part aux votes.

Au sein du ministère de l'intérieur, la sous-direction des courses et des jeux de la direction centrale des renseignements généraux, veille au respect de la réglementation dans les casinos, les cercles de jeux et les hippodromes . Actuellement, cette sous-direction, composée d'environ 70 fonctionnaires, s'appuie sur un réseau d'une centaine de fonctionnaires locaux qui, en plus de leur mission de renseignement stricto sensu , assurent une présence dans les établissements de jeux et sur les hippodromes. La sous-direction des courses et des jeux, outre son rôle de conseil dans la rédaction de la réglementation des jeux, instruit les demandes relatives aux autorisations de jeux ainsi que les diverses demandes d'agrément (employés, matériels, etc.), vérifie le respect des mesures administratives ainsi que de la régularité et de la sincérité des jeux, procède périodiquement à des contrôles financiers et techniques, et participe à la répression des infractions. À l'issue de la réorganisation des services de renseignement, prévue pour 2008, cette sous-direction devrait être rattachée à la direction centrale de la police judiciaire.

Enfin, les jeux de loterie et de pronostics sportifs sont exploités par une société anonyme dont l'État est actionnaire majoritaire, la Française des jeux (FDJ). Neuf des douze membres de son conseil d'administration sont des hauts fonctionnaires. Son président est nommé par le président de la République sur proposition du conseil d'administration. Comme toutes les entreprises publiques, la FDJ est soumise au contrôle financier et économique permanent de l'État, ainsi que, de manière périodique, aux contrôles de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des finances.

Outre ces divers instruments de contrôle, l'État a récemment créé un nouvel organe de régulation du secteur des jeux : le Comité consultatif pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), mis en place le 27 juin 2006 auprès du ministre du budget. Le COJER est composé de sept membres : quatre représentants des ministères de la santé, de l'intérieur, des sports et des finances, et trois personnalités qualifiées. Il doit notamment rendre un avis sur le programme de jeux ainsi que sur le « plan d'action commercial annuel » de la FDJ. Sa mission porte dans un premier temps sur les seuls jeux de la FDJ, mais elle devrait s'étendre à d'autres opérateurs, notamment au PMU.

L'émiettement des compétences qui caractérise le dispositif français de contrôle des jeux conduit à s'interroger sur l'organisation retenue dans les autres pays européens.

La présente étude recense donc les principales instances de contrôle des jeux dans plusieurs pays européens : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal . Pour chacun de ces pays, le domaine de compétences, les attributions et le statut de ces instances, sont analysés, ainsi que les moyens mis à leur disposition, tant sur le plan humain que matériel.

Cette analyse fait apparaître :

- une dispersion des compétences généralement moindre qu'en France...

- ...et qui résulte souvent d'une réorganisation récente et inachevée.

1) Si l'on excepte l'Allemagne, le contrôle de l'exploitation des jeux de hasard est moins fragmenté dans les autres pays européens qu'en France

a) La double segmentation des instances de contrôle en Allemagne

Le régime allemand se caractérise par une double segmentation, en partie liée au caractère fédéral de l'État .

Chaque Land dispose en effet de son propre système de contrôle. De plus, les divers opérateurs relèvent d'instances différentes. Les ministères de l'intérieur des Länder jouent un rôle prépondérant dans le contrôle des jeux, mais ceux de l'économie, des finances et de l'agriculture participent également à cette mission.

b) La relative concentration dans les autres pays

Il convient de mettre à part le cas de l'Italie, où l' Amministrazione autonoma di monopoli di stato , qui fait partie du ministère des finances, exerce toutes les fonctions qui incombent à l'État dans le domaine des jeux, en particulier le contrôle.

Dans tous les autres étudiés, c'est-à-dire en Belgique, au Danemark, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas et au Portugal, il existe une instance principale de contrôle des jeux, mais qui n'est pas compétente pour la totalité du secteur.

En Belgique , la Commission des jeux de hasard contrôle tous les jeux qui entrent dans le champ d'application de la loi de 1999 sur les jeux, c'est-à-dire ceux qui sont exploités dans les casinos et les salles de jeux. En revanche, les loteries et les paris ne relèvent pas de sa compétence.

De même, au Danemark , tous les opérateurs sauf les casinos relèvent de l' Autorité de contrôle des jeux.

En Grande-Bretagne , la Commission des jeux est responsable de tous les jeux régis par la loi de 2005 sur les jeux, c'est-à-dire de tous les jeux sauf la Loterie nationale.

Aux Pays-Bas , la compétence du Collège des jeux de hasard est limitée aux opérateurs qui disposent d'une licence valable dans tous les pays, de sorte que la surveillance des machines à sous ne fait pas partie des activités de cette instance. De surcroît, comme le Collège ne dispose pas du pouvoir de sanction, son action est indissociable de celle du ministre de la justice , chargé de donner, de modifier et de retirer les autorisations d'exploitation.

Au Portugal , l'activité de l' Inspection générale des jeux s'étend à tous les opérateurs, à l'exception de celui qui est titulaire de la concession pour l'exploitation des jeux de loterie et de pronostics sportifs.

2) Le processus de regroupement des compétences est généralement récent et inachevé

Il faut mettre à part le Portugal, où l'Inspection générale des jeux, bien que créée en 1982, peut être considérée comme une institution ancienne. En effet, dès 1927, date de la légalisation des jeux d'argent, un organisme unique de contrôle des jeux avait été mis en place.

Dans les autres pays, c'est-à-dire en Belgique, au Danemark, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, la principale instance de contrôle des jeux a été créée récemment. De plus, en Belgique et aux Pays-Bas, une extension de ses compétences est envisagée.

Ainsi, au Danemark , la création de l'Autorité de contrôle des jeux en 2000 a coïncidé avec la légalisation des machines à sous et a permis de mettre fin à la situation antérieure, où les trois ministères des finances, de l'économie et de la justice se partageaient le contrôle du secteur des jeux.

De même, la Commission des jeux anglaise a été instituée par la loi de 2005 . L'instance à laquelle elle a succédé, le Gaming Board , avait été mis en place par la loi de 1968, mais le secteur des paris, sportifs ou non, échappait à son contrôle.

En Belgique , la Commission des jeux de hasard a été instituée par la loi de 1999 sur les jeux. Auparavant, les jeux actuellement régis par cette loi étaient interdits et leur exploitation s'effectuait clandestinement. Un projet de loi tendant à modifier la loi de 1999 a été déposé au Parlement à la fin de l'année 2006. Devenu caduc après la dissolution des deux assemblées parlementaires au printemps 2007, ce projet prévoyait notamment d'intégrer les paris sur les courses hippiques, les autres paris sportifs et les paris sur les événements non sportifs dans le champ d'application de la loi de 1999 sur les jeux, de sorte que la compétence de la Commission des jeux de hasard aurait été étendue à tous les jeux sauf aux loteries.

De même, aux Pays-Bas , le Collège des jeux de hasard a été mis en place en 1996 , tandis que le ministère de la justice a, en 2001 , repris la plupart des compétences exercées en matière de contrôle des jeux par les autres ministères, essentiellement ceux de l'agriculture et des finances. Toutefois, ce mouvement de concentration des structures de contrôle n'est pas achevé. En effet, au mois de juillet 2007, le ministre de la justice a annoncé la préparation d'un projet de loi sur les jeux de hasard, qui prévoit notamment la création d'une nouvelle instance de contrôle, qui, à la différence de l'actuel Collège de surveillance des jeux de hasard, délivrerait les licences d'exploitation. Ainsi, le ministère de la justice serait dépossédé de sa fonction de contrôle pour ne conserver que sa mission générale de définition de la politique de jeux.

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La segmentation du dispositif français de contrôle des jeux apparaît donc exceptionnelle, puisque l'Allemagne est la seule à se trouver dans une situation comparable.