II. LE LIBAN FACE AUX CRISES
La crise politique qu'a traversée le Liban en 2013 a conduit le Conseil de sécurité des Nations unies à adopter, le 10 juillet 2013, une déclaration marquant son attachement à la sécurité et à la stabilité du pays 12 ( * ) . Le texte insiste sur la déclaration de Baabda pour enjoindre les partis politiques à promouvoir l'unité du Liban et à ne pas participer à la crise syrienne. Un Groupe International de Soutien (GIS) au Liban a, par la suite, été lancé le 25 septembre 2013 sous l'égide de l'ONU. Il réunit les représentants du gouvernement libanais et ceux des membres du Conseil de sécurité des Nations unies. Il a pour ambition de soutenir les institutions et les autorités libanaises et cible trois objectifs :
• l'aide aux réfugiés et aux communautés libanaises d'accueil ;
• l'appui aux Forces armées libanaises ;
• le soutien à l'économie.
Une réunion ministérielle de suivi du GIS a eu lieu à Paris le 5 mars 2014, dans un format élargi à certains partenaires européens du Liban et à l'Arabie Saoudite. Une réunion ministérielle du GIS sur le soutien aux Forces armées libanaises a ensuite eu lieu à Rome, dans un format élargi à une quarantaine de délégations, le 17 juin 2014. Le GIS s'est de nouveau réuni à New York, à niveau ministériel, le 26 septembre 2014, afin de réitérer la mobilisation internationale en faveur du Liban. Le 30 septembre 2015, le GIS a rappelé la nécessité d'élire sans délai un président. La prochaine réunion devrait se tenir à Paris.
Les trois objectifs poursuivis sont autant de défis pour le Liban en vue de préserver sa stabilité et son unité. Ils rendent d'autant plus urgente une sortie de crise politique et la fin de la vacance du pouvoir à la tête de l'État.
A. LE LIBAN ET LES RÉFUGIÉS SYRIENS
1. Un afflux sans précédent
Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés (HCR) établissait le nombre de réfugiés présents sur le territoire libanais à 1 033 513 personnes en juin 2016, soit près de 30 % de la population libanaise (3,5 millions de personnes) 13 ( * ) . La localisation des réfugiés ne correspond pas à des critères religieux, le Sud, région chiite, a ainsi vu des réfugiés en majorité sunnites s'installer.
Les chiffres restent sujets à caution, en raison notamment du coût des titres de séjour. Les taxes perçues pour leur octroi ou leur renouvellement sont jugées prohibitives : 200 dollars par personne et par an. 85 % des ménages ont au moins un membre de leur famille sans résidence légale. 103 000 enfants nés de parents réfugiés syriens au Liban (soit 70 % du total) ne disposent pas, par ailleurs, de certificats de naissance accordés par les autorités locales 14 ( * ) . Dans ces conditions, le nombre de réfugiés syriens installés au Liban pourrait osciller autour de 1,3 millions de personnes.
Évolution du nombre de réfugiés syriens au Liban depuis mars 2012
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Mars 2012 |
9 106 |
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Mars 2013 |
251 407 |
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Mars 2014 |
945 922 |
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Mars 2015 |
1 173 327 |
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Juin 2016 |
1 033 513 |
Source : Haut-Commissariat des Nations Unies aux réfugiés
La situation financière des réfugiés va en se dégradant. 70 % des Syriens présents sur le territoire libanais vivent avec moins de 3,8 dollars par jour, soit le seuil de pauvreté (contre 49 % en 2014), 52 % avec moins de 2,9 dollars (contre 29 % deux ans plus tôt), soit le seuil d'extrême pauvreté. 91 % des ménages sont endettés, leurs créances s'élevant en moyenne à 858 dollars. Les familles ne peuvent pas, dans ces conditions, subvenir à leurs besoins élémentaires :
• 85 % des ménages (augmentation de 11 % en un an) ont ainsi réduit leurs dépenses en nourriture ;
• 76 % des ménages (augmentation de 7 % en un an) ont effectué leurs achats alimentaires à crédit ;
• 7 % des ménages bénéficient d'une alimentation de base, contre 11 % en 2015.
• 80 % des dépenses des migrants sont concentrés sur la nourriture, le logement et les soins de santé.
• 57 % des réfugiés vivent dans des appartements, 27 % dans des bâtiments insalubres et 16 % dans des quartiers informels. Plus généralement, 57 % des ménages vivent dans des conditions insalubres, le taux d'occupation étant de 3 à 5 personnes par pièce dans 55 % des cas. 80 % des réfugiés sont par ailleurs installés dans les 250 communes les plus pauvres du pays (plaine de la Bekaa, Nord et Est du pays). Le loyer mensuel moyen constaté demeure cependant élevé : 189 dollars. Afin de faire face à cette situation, les réfugiés peuvent avoir recours à des « mécanismes négatifs d'adaptation » : travail des enfants, mendicité ou mariage précoce (27 % des réfugiées syriennes âgées de 15 à 19 ans sont mariées contre 4 % des jeunes filles libanaises).
Au 30 juin 2016, le Liban accueillait sur son sol 487 615 enfants de réfugiés syriens âgés de 3 à 18 ans. Au cours de l'année scolaire 2015/2016, seuls 155 095 enfants de réfugiés syriens étaient inscrits dans les écoles libanaises. Ce chiffre d'enfants syriens scolarisés est à rapprocher des élèves libanais : 280 000 environ. 238 écoles ont ainsi été amenées à ouvrir des classes supplémentaires l'après-midi pour faire face à cet afflux. Les conditions socio-économiques conduisent cependant les enfants de réfugiés à ne pas poursuivre leur scolarité.
2. La réponse internationale
Avec 1,4 milliard de dollars décaissé en 2015, l'assistance internationale accordée au Liban est la plus élevée, parmi celles perçues par un pays de la région. Elle est même la plus élevée au monde par habitant. Cette assistance a notamment permis de stabiliser le taux de pauvreté. L'aide internationale versée aux enfants de réfugiés syriens mais aussi issus de familles libanaises très pauvres (100 000 enfants) est, ainsi, supérieure à celle octroyée à la République centrafricaine où 2 millions d'enfants sont concernés.
24 % des réfugiés au Liban perçoivent une assistance financière au travers d'un transfert monétaire sur une carte bancaire. Celle-ci s'élève à 175 dollars par mois et par famille, versée par le Haut-Commissariat aux réfugiés et ses partenaires. Un versement exceptionnel a été opéré lors de l'hiver 2015 pour faire face à des besoins spécifiques : une aide oscillant entre 100 et 147 dollars par mois et par famille a ainsi été versée aux familles les plus vulnérables pour leur permettre de se chauffer et de faire face aux intempéries.
Les réfugiés ont par ailleurs accès à des centres de santé et des hôpitaux publics et privés qui ont passé des conventions avec le HCR. Les frais d'hospitalisation sont ainsi couverts à 75 % par le Haut-Commissariat, cette prise en charge pouvant atteindre 90 voire 100 % pour les personnes les plus vulnérables. Signe d'une dégradation des conditions de vie, le coût moyen des soins hospitaliers a augmenté entre 2014 et 2015, passant de 489 dollars à 544 dollars. Le taux de vaccination reste assez faible : 60 % des réfugiés (contre 80 % de la population libanaise). Les maladies chroniques (diabète, cancer) ne sont, par ailleurs, pas couvertes, conduisant les réfugiés à effectuer un aller-retour en Syrie ou à se diriger vers l'Europe.
Le quota de réinstallation de réfugiés syriens a, quant à lui, été doublé en 2015, passant de 9 000 à plus de 18 000 places. 20 000 personnes ont été relocalisées en 2016, dont 900 en France. Le gouvernement français a annoncé son souhait d'accueillir 3 600 personnes entre la fin 2015 et 2017. Le HCR estime que les réinstallations hors du Liban devraient concerner 10 % des réfugiés syriens. La Conférence spéciale organisée par le Haut-Commissariat aux réfugiés le 30 mars 2016 a insisté sur les mesures à prendre pour soulager les pays de la région : réunification familiale, visas d'étudiant et visas de travail.
La relocalisation à l'extérieur du Liban ne saurait cependant totalement répondre au problème, puisque la majorité des réfugiés, souvent peu politisés, entendent retourner en Syrie dès que le conflit aura trouvé une issue. Les conditions de réinstallation risquent, cependant, de ne pas être optimales : 40 % des écoles ont été détruites et la Banque mondiale estime qu'il faudra trente ans pour que le pays retrouve le niveau de service public dont il disposait en 2010 15 ( * ) .
3. Les craintes libanaises
La question des réfugiés est d'autant plus prégnante au Liban que le pays comptait déjà sur son territoire 458 369 réfugiés palestiniens fin 2015 - soit plus de 10 % de la population -, selon l'Office et de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) 16 ( * ) . 12 camps ont été créés sur le territoire libanais après la guerre israélo-arabe de 1948. 60 % des réfugiés palestiniens y vivent aujourd'hui. Les réfugiés palestiniens sont considérés comme des résidents temporaires par les autorités libanaises, ne peuvent acquérir de biens fonciers et ne peuvent accéder à une vingtaine de professions (médecine, pharmacie ou ingénierie par exemple). 41 000 réfugiés palestiniens en Syrie auraient par ailleurs rejoint le Liban depuis le déclenchement de la guerre civile 17 ( * ) .L'aide financière internationale concernant les réfugiés palestiniens est dans le même temps de plus en plus réduite. L'UNRWA affichait un déficit global de 81 millions de dollars fin 2015. Les besoins de financement pour 2015 au Liban - 63 millions de dollars - n'ont été couverts qu'à hauteur de 20 %. La France a accordé début 2016 une contribution supplémentaire de 2,6 millions de dollars.
C'est à la lumière de cette expérience qu'il convient d'analyser la position des autorités libanaises sur la question des réfugiés syriens et notamment le choix de ne pas favoriser la mise en place de camps, qui pourraient être considérés comme des incitations à rester. Le gouvernement a ainsi fait évoluer sa politique d'accueil dans un sens plus restrictif à partir de 2014, d'abord vis-à-vis des réfugiés palestiniens de Syrie puis à destination de tous les réfugiés. La frontière syro-libanaise est officiellement fermée depuis le 20 octobre 2014, hormis pour les cas humanitaires. Il s'agit d'une mesure sans précédent entre les deux pays, dont les ressortissants avaient toujours librement traversé la frontière : 300 000 Syriens environ travaillaient au Liban avant 2011. Dans la foulée, les autorités ont introduit, le 5 janvier 2015, une procédure de visas et de permis de séjour lorsque les réfugiés arrivent à la frontière. Six types de visas ont été créés : touriste, affaires, étudiant, transit, médical ou courte durée. On observe depuis une relative stabilisation du nombre de réfugiés. Le gouvernement milite par ailleurs pour une majoration de l'aide internationale, tablant sur la somme de 4,9 milliards de dollars annuels, ciblant l'éducation et le développement économique. Il souhaite une gestion directe des crédits, regrettant que les financements soient accordés aux organisations non gouvernementales. Le HCR estime de son côté les besoins de financement à 2,4 milliards de dollars. La conférence des donateurs sur les conséquences de la crise syrienne, organisée à Londres le 4 février dernier, n'a débouché que sur une aide de 3,3 milliards de dollars sur la période 2016-2020 pour l'ensemble des pays voisins 18 ( * ) .
Plusieurs mouvements politiques libanais militent désormais pour un retour des réfugiés syriens dans les zones du territoire syrien considérées comme sécurisées ou pour leur confinement le long de la frontière syro-libanaise. Une telle position s'appuie sur les incidents récents constatés de part et d'autre du pays entre libanais et réfugiés, sur la crainte d'une infiltration terroriste mais aussi sur la situation économique du pays. Plusieurs observateurs relèvent, dans un contexte d'augmentation du taux de chômage (24 % en 2015, 34 % chez les jeunes), une mise en concurrence des réfugiés syriens et des Libanais sur le marché du travail, entraînant une pression à la baisse sur les salaires : un réfugié syrien homme peut être rémunéré 2 dollars par jour et une femme ou un adolescent 1 dollar par jour. Les réfugiés sont, pour l'heure, autorisés à travailler dans les secteurs du bâtiment et de l'agriculture. Selon la Banque mondiale, l'afflux de réfugiés syriens, conjugué à l'incertitude dans la région, a annulé les gains économiques résultant de la baisse des cours du pétrole 19 ( * ) . La croissance annuelle s'est tassée de 2,9 points entre 2012 et 2014. Le nombre de Libanais pauvres a été majoré de 170 000 personnes, le taux de chômage étant doublé sur la même période.
* 12 Déclaration de la Présidente du Conseil de sécurité des Nations Unies, 10 juillet 2013.
* 13 6 000 réfugiés iraquiens seraient également présents sur le territoire libanais.
* 14 Le taux de natalité chez les réfugiés syriens demeure le même que celui constaté dans les zones rurales avant le début de la guerre civile.
* 15 Banque mondiale, Bulletin trimestriel de la région MENA, numéro 6-janvier 2016.
* 16 UNRWA, Annual operational report 2015.
* 17 D'après l'UNRWA, la Syrie comptait environ 560 000 réfugiés palestiniens sur son territoire avant le déclenchement de la guerre civile.
* 18 La France a annoncé, à cette occasion, qu'elle mobiliserait 200 millions d'euros d'aide humanitaire pour la période 2016-2018, notamment au profit de la jeunesse et de l'éducation, en mettant l'accent sur le Liban.
* 19 Banque mondiale, Bulletin trimestriel de la région MENA, numéro 6-janvier 2016.