B. LA QUESTION DE L'ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE
1. L'absence de consensus
La précédente élection présidentielle avait déjà été marquée par une période d'incertitude sur le choix d'un candidat maronite, conduisant à une vacance du pouvoir entre novembre 2007 et mai 2008, dans un contexte marqué par de violents affrontements à Beyrouth et dans d'autres régions entre les forces loyales au gouvernement libanais, dirigé alors par l'alliance du 14 mars, et le Hezbollah. Ceux-ci faisaient suite à l'annonce du gouvernement, le 7 mai 2008, de démanteler le réseau de communication du mouvement chiite et d'exiger la démission du chef de sécurité de l'aéroport de Beyrouth, réputé proche du Hezbollah. Ces émeutes causeront la mort de 80 personnes. Le spectre de la guerre civile conduit alors, sous l'impulsion du Qatar, à l'organisation d'une conférence de dialogue national libanais à Doha entre le 16 et le 21 mai 2008, réunissant tous les partis libanais. L'accord signé le 25 mai permet l'élection d'un président consensuel, le général en chef de l'armée Michel Sleimane, et la formation d'un gouvernement d'union nationale, composé de 30 membres dont 16 issus de la majorité.
La 45 e session parlementaire dédiée à ce scrutin, organisée le 27 septembre dernier, n'avait pas pu déboucher sur un vote, faute de quorum. La présence des deux tiers des députés est en effet nécessaire pour l'élection. Cette absence de quorum, dont la constitutionnalité est sujette à caution selon certains observateurs, a déjà conduit à l'ajournement des sessions précédentes 9 ( * ) .
Au-delà du Parlement, l'élection d'un nouveau président de la République est au coeur des négociations menées dans trois cadres différents :
- le dialogue national, sous l'égide du président Nabih Berry. Prévu par l'accord de Taëf, il impose aux partis et aux communautés une consultation régulière pour aborder l'avenir du pays. Interrompu après les affrontements entre Israël et le Hezbollah en 2006, il a repris à Doha en 2008 ;
- le dialogue Hezbollah - Courant du Futur ;
- le dialogue Courant du futur - Courant patriotique libre.
Une nouvelle réunion du dialogue national devait se tenir le 5 septembre dernier. Signe de la persistance du blocage et du raidissement des positions, elle a finalement été reportée sine die .
L'accord envisagé ces dernières semaines entre l'ancien général Michel Aoun et Saad Hariri a, cependant, été officiellement confirmé le 20 octobre dernier. Il devrait permettre l'accession à la présidence de la République du premier et la nomination du second au poste de président du Conseil des ministres.
La clé du scrutin tenait à la fois à la position du Hezbollah et à celle du Courant du futur de Saad Hariri. Celui-ci a lié son soutien à Sleimane Frangieh ou à Michel Aoun à sa nomination à la présidence du Conseil des ministres. Reste que la candidature de président des Maradas, membre pourtant de la coalition du 8 mars, ne bénéficiait pas du soutien du Hezbollah, contrairement à celle de l'ancien général, également soutenu par les Forces libanaises au sein de l'alliance du 14 mars (accord de Meerab).
Le soutien de Saad Hariri à Michel Aoun est avant tout dicté par le souhait de ne pas voir la vacance de la présidence durer plus longtemps, compte tenu des risques qu'elle comporte à terme pour la stabilité et la sécurité du pays. Le discours de l'ancien président du Conseil met en avant la crainte d'une crispation et le retour de la violence. Il estime, au regard de la situation en Syrie, qu'une telle situation ne susciterait pas d'intervention occidentale pour un retour au calme. Son parti, le Courant du futur, demeure cependant divisé sur un soutien à Michel Aoun, souvent présenté comme un candidat à la main du Hezbollah. L'Arabie saoudite semble également réservée sur ce choix.
De son côté, le Hezbollah n'a pas manifesté expressément son intention d'accélérer l'élection présidentielle, se contentant d'appuyer le général Aoun. L'organisation chiite semble par ailleurs demander des garanties au Courant du Futur en vue du retour de Saad Hariri : elle souhaite ainsi que soit précisé l'avenir de la relation libano-syrienne. Des dispositions visant une nouvelle loi électorale, les équilibres au sein du futur gouvernement et les nominations des fonctionnaires de première catégorie semblent également attendues. Elle s'oppose par ailleurs à la dissolution des Brigades de la résistance - son bras armé -, souhaitée par la formation sunnite. Il apparaît plus largement que le Hezbollah considère que les développements récents en Syrie - bombardements russes et avancée concomitante de l'armée syrienne - servent à terme ses intérêts et renforceront son poids au Liban.
L'autre composante chiite du camp du 8 mars, le mouvement Amal du président de la Chambre, a toutefois pris parti contre la candidature du général Aoun, après s'être opposé à celle de Sleimane Frangieh. Nabih Berry, qui craint d'être marginalisé dans cette nouvelle configuration politique, estime que l'élection de Michel Aoun porte en elle des germes de guerre civile, en renforçant notamment le poids du Hezbollah.
2. Les « médiations » extérieures
Faute d'accord entre les partis en présence, cette élection a dépassé le cadre national et suscité de nombreuses « médiations » d'Etats tiers pour rapprocher les positions. La Russie, qui tend à s'investir de façon croissante dans le débat au nom notamment de la protection des chrétiens, aurait ainsi repris à son compte à l'automne 2015 une proposition transitoire, avec l'élection de l'un des candidats actuellement en lice, qui disposerait du soutien et de la Syrie et de l'Arabie saoudite, pour une période de deux ans durant laquelle une nouvelle loi électorale devrait être promulguée et des élections législatives organisées. Moscou aurait ainsi pris contact avec Téhéran et Damas, afin qu'ils interviennent auprès de leurs alliés au Liban pour les convaincre d'adhérer à ce projet. Riyad, procèderait, de son côté, aux contacts libanais, arabes et internationaux nécessaires « sur l'autre rive ».
Le Vatican a également suivi de près cette question, regrettant la faiblesse du patriarcat dans la recherche d'une solution. La presse libanaise s'est fait l'écho d'un document remis au pape François, faisant état de la faiblesse des leaders maronites et soulignant la dilution de leur appartenance chrétienne au profit de leurs allégeances aux sunnites, aux chiites et aux puissances régionales. Ce rapport proposait également une série de propositions et de mesures effectives en vue de limiter la mise à l'écart du rôle des chrétiens d'Orient. Elles passaient notamment par un soutien à l'Église maronite afin qu'elle recouvre son impact sur le public chrétien.
Les interventions russes et vaticanes dans le dossier de la présidentielle tendaient à se recouper. Pour le Saint-Siège, il apparaît inutile d'encourager les chrétiens de la région à résister et à rester chez eux si cet appel n'est pas associé d'un effort pour élire un président au Liban. Cette élection est, en effet, considérée comme un symbole dans la région. L'objectif affiché de l'intervention militaire russe était d'accélérer la mise en place d'une solution politique à laquelle toutes les parties s'associeraient, dont les composantes de l'opposition syrienne. Moscou apparaissait soucieuse de préserver la présence et les droits des minorités, notamment chrétiennes, et de leur assurer des garanties à travers un cadre légal constitutionnel applicable à tous les pays de la région où les minorités ont été persécutées. Or, comme le souligne régulièrement le chef du gouvernement libanais, ce cadre existe déjà au Liban. Reste à le rendre opérationnel via l'élection d'un nouveau chef de l'État.
Ces initiatives n'ont cependant pas rencontré d'écho plus poussé et certains observateurs relèvent même aujourd'hui une absence de pression internationale sur ce dossier, liée pour partie aux élections américaines et l'incertitude entourant l'issue de la crise syrienne. L'élection présidentielle reste de fait, à des degrés divers, le théâtre d'affrontement des influences saoudienne et iranienne, ce qui ne devrait pas contribuer à accélérer une sortie de crise pourtant indispensable. La Russie demeure cependant un acteur-clé des négociations en cours, comme en témoigne le déplacement à Moscou de Saad Hariri le 3 octobre dernier.
La crise avec l'Arabie saoudite en février dernier n'a pas, de son côté, contribué à accélérer le processus. Ryad a suspendu, le 19 février, son programme de soutien à l'armée libanaise (3 milliards de dollars annuels), annulé son don annuel d'urgence (1 milliard de dollars) et appelé ses ressortissants à quitter le pays. Les autorités saoudiennes jugeaient alors que le gouvernement libanais se rapprochait de l'Iran, sous l'influence du Hezbollah. Le ministre des Affaires étrangères, Gebran Bassil (Courant patriotique libre), était particulièrement visé. Cette crispation faisait notamment suite aux déclarations du chef du Hezbollah, Hassan Nasrallah, qui avait estimé, suite à l'exécution de cheikh chiite saoudien Nimr Al-Nimr en janvier, que le royaume dévoilait « le vrai visage criminel, despotique, terroriste de l'Arabie saoudite ». Des expulsions de citoyens libanais réputés proches du Hezbollah ont également été constatées à Bahreïn ou au Koweït. Des licenciements d'employés libanais ont été enregistrés en Arabie saoudite. Le Hezbollah a par ailleurs été qualifié le 2 mars 2016 d'organisation terroriste par le Conseil de coopération des pays du Golfe et le Conseil des ministres arabes de l'Intérieur. Une telle tension n'est, bien évidemment, pas sans conséquence sur la position interne du Courant du futur de Saad Hariri. Un de ses proches, le ministre de la justice Achraf Rifi, a ainsi démissionné du gouvernement pour protester contre l'influence du Hezbollah, qualifié de « mini-État ». L'Arabie saoudite semble cependant moins à même de jouer un rôle plus direct, compte tenu de ses difficultés économiques et de ses difficultés dans le conflit yéménite, où elle affronte d'ailleurs le Hezbollah.
La question libanaise pourrait de son côté être utilisée par l'Iran dans les négociations à venir sur les sorties de crise en Syrie ou au Yemen ainsi que sur l'avenir de l'Irak.
3. Quelles solutions à terme ?
Face au blocage, plusieurs options étaient possibles.
La première tenait à l'organisation d'élections législatives anticipées. Une nouvelle Chambre des députés serait alors chargée d'élire un président de la République. Cette solution est notamment défendue par le président Nabih Berry. Cette option se heurte cependant à deux écueils. Le premier tient à la question de la loi électorale. Il convient de rappeler que la révision de la loi électorale constitue pour le Courant patriotique libre un préalable à toute élection. Aucun accord n'existe aujourd'hui sur la teneur de celle-ci. Une commission ad hoc , présidée par Georges Adwane (Forces libanaises), composée de représentants des principaux blocs parlementaires, a été mise en place en décembre 2015 afin de proposer les contours d'une nouvelle loi pour les élections législatives. Elle a rendu ses travaux le 22 mars dernier. Ils devraient servir de fondement à l'élaboration d'un nouveau texte. L'examen de celui-ci n'est toutefois pas entamé, alors que la question divise profondément la scène politique entre partisans du scrutin uninominal majoritaire et formations favorables au scrutin de liste intégral, à l'image du Hezbollah.
Toute révision du mode de scrutin doit, par ailleurs, être accompagnée d'une réflexion sur les listes électorales. Le vote est actuellement lié au lieu de naissance. Tout électeur doit ainsi voter au sein de la circonscription où il est né. S'il est marié, son épouse doit également voter dans cette circonscription. Cette situation contribue à affaiblir la légitimité des députés ainsi élus, élus in fine avec peu de voix au regard du bassin de population qu'ils sont censés représenter. Il existe bien des procédures pour transférer les électeurs vers leur lieu de résidence, mais celles-ci sont, d'après la mission d'observation électorale de l'Union européenne présente sur place en 2009, « excessivement longues et fastidieuses » 10 ( * ) .
Le deuxième obstacle avait trait au risque de vide politique qu'un scrutin anticipé pourrait entraîner. Il signifie en effet la fin du gouvernement actuel, le passé montrant que la mise en place d'un gouvernement prenait du temps : cinq mois pour le gouvernement Hariri en 2009 et le gouvernement Mikati en 2011, dix mois pour le gouvernement Salam. Un scrutin avancé n'assure pas dans le même temps l'élection rapide d'un président de la République. Les blocages actuels pourraient se décliner au sein d'une nouvelle assemblée. Un tel vide remettrait encore plus en cause la stabilité du pays.
Une autre option pouvait consister en l'élection d'un candidat dit « consensuel », sans étiquette partisane , à l'image du choix de Michel Sleimane en 2008. Le général Jean Kahwagi, commandant en chef des armées est ainsi pressenti, à l'instar de Riad Salamé, gouverneur de la Banque du Liban ou Jean Obeid, ancien ministre de Rafiq Hariri. Cette solution est pour l'heure rejetée par le Courant patriotique libre, prompt à appeler ses partisans à manifester dans les rues dans les prochaines semaines en cas de persistance du blocage. Une telle attitude a de fait réduit le débat à une alternative entre vide politique et élection de Michel Aoun.
Au-delà de l'élection de celui-ci, plusieurs questions subsistent. Elles tiennent pour l'essentiel au futur rôle du Hezbollah dans le pays et aux marges de manoeuvres d'un éventuel gouvernement Hariri.
L'équilibre trouvé pour le scrutin présidentiel trouverait-il d'ailleurs un prolongement à l'issue des élections législatives programmées en mai 2017 ? Une alliance Courant du Futur - Courant patriotique libre pour le scrutin présidentiel pourrait en effet être préjudiciable pour la formation sunnite à l'occasion des élections législatives. Il n'est pas étonnant dans ces conditions que le règlement de la question de l'élection présidentielle soit associé à un accord sur un « paquet » institutionnel ( package-deal) . Ainsi, comme le Hezbollah, le mouvement Amal relie la désignation à la présidence de la République à la relance du dialogue national, à l'adoption d'une loi électorale et à la tenue des élections législatives, à la répartition des portefeuilles au sein du futur gouvernement (en particulier les ministères de l'Intérieur, de l'Énergie et des Finances) et à la nomination aux postes de général en chef des armées et de gouverneur de la Banque centrale 11 ( * ) . Le package-deal présenté par Amal a été rejeté le 5 octobre par le patriarche des maronites et de tout l'Orient, Bechara Rai, qui estime qu'un tel dispositif retirait l'essentiel de ses prérogatives au président de la République. Cette position a été saluée par le Courant du futur qui ne souhaite pas que des conditions préalables soient imposées au futur président de la République et juge que ce paquet participe de l'absence d'avancée dans la désignation d'un candidat.
4. La nécessité d'une réponse rapide et d'une réforme profonde : le cas de la crise des ordures
La « crise des ordures » a pourtant récemment montré l'urgence d'une réponse au vide institutionnel, en révélant tout à la fois l'incapacité à agir de l'État et le décalage avec la société civile, même si celle-ci peine à s'organiser. La crise résulte de la fermeture le 17 juillet 2015 de la déchetterie de Naameh, au sud de Beyrouth, provoquant l'accumulation des ordures dans les rues de la capitale et de ses environs. Face à cette situation, des manifestations se sont multipliées à l'été 2015, réprimées de manière violente pour certaines, à l'image de celles du 17 septembre 2015 et du 8 octobre 2015. Elles ont rapidement dépassé le cadre environnemental, pour souligner l'exaspération d'une partie de la population à l'égard du système politique actuel, jugé incapable de résoudre les problèmes quotidiens de la population et, a fortiori , de tracer des perspectives pour le pays. Les soupçons de corruption en matière d'attribution des marchés de traitement des déchets ont également concouru à cette contestation.
Le Liban est, d'après le rapport annuel de l'ONG Transparency international sur la perception de la corruption, un des pays les plus concernés par la corruption. Dans ce document, le Liban se place à la 123 e position sur 168 pays recensés.
Le plan de gestion de crise annoncé par le gouvernement le 10 septembre 2015 a été confirmé en mars 2016. Il comporte la réouverture pour quatre ans de Naameh et la création de deux autres sites, situés à Bourj Hammoud et à « Costa Brava ». La municipalité de Bourj Hammoud a cependant décidé en août dernier d'empêcher les bennes d'entrer dans la décharge temporaire de la ville, pour protester contre l'absence de cellule de traitement pourtant promise par le gouvernement. Dans ces conditions, la compagnie Sukleen, chargée de collecter les ordures, a cessé le travail, créant un amoncellement de déchets dans les rues de Beyrouth. Un accord a fini par intervenir fin septembre avec la municipalité de Bourj Hammoud.
*
La crise des ordures est venue illustrer la lassitude de la société civile à l'égard du monde politique libanais et souligner la nécessité de profondes réformes destinées à moderniser concrètement l'action de l'État. Une telle ambition implique au premier chef l'élection d'un président de la République et la mise en place concomitante d'un gouvernement disposant de réels moyens d'action, pouvant s'appuyer sur une chambre des députés de nouveau légitime. Il n'appartient pas à un groupe d'amitié de prendre parti pour une candidature. Il peut cependant insister pour que le gagnant de ce scrutin soit le Liban lui-même, dégagé des influences extérieures et prompt à incarner un modèle de coexistence pacifique entre les communautés à la tête de l'État. Il y a, en tout cas, urgence à aboutir à une solution afin que le pays puisse faire face au triple défi auquel il est confronté : gestion des réfugiés syriens, lutte contre le djihadisme sur son territoire et ralentissement économique.
* 9 Seule la première séance électorale, à l'occasion de laquelle Samir Geagea et Henry Helou, candidat centriste, se sont portés candidats, a vu le quorum atteint.
* 10 Mission d'observation électorale de l'Union européenne au Liban, Rapport final sur les élections législatives du 7 juin 2009, page 15. Une demande de transfert du lieu d'enregistrement peut être déposée après trois ans de résidence permanente, en fournissant une déclaration signée par le chef de village ou de quartier (le mokhtar, élu au suffrage universel direct) et par deux témoins. Elle doit être soumise en suite au Bureau du Registre civil dans le lieu d'enregistrement d'origine. La validité de la demande est alors étudiée par la police ou la gendarmerie, avant d'être examinée par le gouvernement qui dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour l'accepter ou la rejeter.
* 11 Le général Aoun a souhaité, à l'automne 2015, faire élever au rang de général de division et commandant en chef de l'armée son gendre, le général Chamel Roukoz. Cette solution a été récusée par les partis membres de l'Alliance du 14 mars. Le ministre de la Défense a finalement décidé le 29 septembre dernier de prolonger le mandat de Jean Kahwagi. Le Courant patriotique libre et le Hezbollah avaient début septembre boycotté les séances du Conseil des ministres pour protester contre cette solution.