Bilan annuel de la décentralisation : analyse des dispositions législatives et réglementaires intéressant les collectivités territoriales, adoptées de janvier 2008 à janvier 2009

BILAN ANNUEL 2008-2009

DE LA DÉCENTRALISATION

Analyse des dispositions législatives et réglementaires intéressant les collectivités territoriales, adoptées de janvier 2008 à janvier 2009

N° CT 09-2

2008-2009

Le présent document de travail a pour objet de recenser et d'analyser les dispositions législatives et les mesures réglementaires, adoptées au cours de l'année 2008, et ayant une incidence directe ou indirecte sur la vie des collectivités territoriales.

Ce bilan législatif traduit l'étendue et la diversité des compétences exercées par les collectivités territoriales.

Enfin, signalons que les mesures relatives aux finances locales contenues dans la loi de finances pour 2009 et la loi de finances rectificative pour 2008 font l'objet d'un document d'étude spécifique (CT 09-1 « Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2009 et les lois de finances rectificatives pour 2008 et 2009 »).

L'ensemble de ces documents peut être consulté et téléchargé sur le site « carrefourlocal.senat.fr ».

PARTIE I - ANALYSES DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES INTÉRESSANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ADOPTÉES EN 2008

I. - INSTITUTIONS -

Adoptée à une voix près , la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^e République, qui comporte au total 47 articles, a de nombreuses dispositions intéressant, directement ou indirectement, les collectivités territoriales.

Ainsi, confirmant son rôle de représentation des collectivités territoriales de la République et l'élection de ses membres au suffrage indirect, l'article 24 de la Constitution précise que le Sénat ne peut être constitué de plus de 348 membres et que, désormais, les Français établis hors de France sont représentés non seulement au Sénat mais aussi à l'Assemblée nationale.

L'article 25 prévoit qu'une commission indépendante , dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononcera par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

Le domaine de la loi relevant de l'article 34 de la Constitution, davantage détaillé, dispose que la loi fixe également les règles concernant, non seulement le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales, mais aussi celui des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

Les droits garantis par la Constitution seront mieux protégés (parmi lesquels figure la libre administration des collectivités territoriales) à travers l'article 61-1 . Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il sera soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel pourra être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononcera dans un délai déterminé.

Par ailleurs, sous l'impulsion du Sénat en particulier, le titre XII consacré aux collectivités territoriales a largement été amendé, notamment pour actualiser le droit applicable outre-mer.

Il a ainsi complété l'article 72-3 de la Constitution afin, d'une part, de mentionner les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et, d'autre part, de préciser que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière de Clipperton.

Il a également simplifié la procédure de l'article 73 qui permet aux départements et régions d'outre-mer d'être habilités à adapter les lois et règlements qui leur sont applicables à leurs caractéristiques et contraintes particulières, dans les matières relevant de leurs compétences. Cette habilitation qui relevait de la loi, est désormais accordée par le règlement lorsqu'elle porte sur des dispositions réglementaires. Cet article tend par ailleurs à préciser que les départements et les régions d'outre-mer peuvent être habilités à fixer les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières, afin de tenir compte de leurs spécificités, non seulement dans le domaine de la loi, mais aussi du règlement.

En vertu de l'article 74-1, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les adaptations nécessaires , les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.

Après d'ardents débats, un nouvel article 75-1 a été inséré, rappelant que les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France.

Enfin, il faut noter une innovation qui aura sans doute une incidence sur la gestion des collectivités territoriales : la création d'un défenseur des droits ( art. 71-1 ).

Ce dernier, nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, est chargé de veiller au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme chargé d'une mission de service public visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office. Il rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement.

L'article unique de cette loi, adoptée définitivement par le Sénat le 6 février 2008, étend aux parlementaires élus conseillers généraux la procédure mise en place par la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, qui dispose que le conseiller général démissionnaire en raison de la législation relative au cumul des mandats est remplacé par la personne, de sexe opposé, qui est prévue à cet effet et dont le nom est inscrit sur la déclaration de candidature du candidat. Ce dispositif est entré en vigueur à temps pour s'appliquer aux élections cantonales organisées les 9 et 16 mars 2008.

La loi du 26 février 2008 a fait l'objet d'un recours auprès du Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 2008-563 DC du 21 février 2008, la Haute Instance a écarté les différents moyens invoqués par les auteurs de la saisine et déclaré la loi conforme à la Constitution. Le juge constitutionnel a rappelé que, contrairement à ce que soutenaient les requérants, il n'existe aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République qui interdirait, au nom de la tradition républicaine, de modifier les règles électorales l'année précédant un scrutin . Il a considéré que le texte ne portait atteinte ni à la liberté de choix des électeurs ni au principe d'égalité entre les différents titulaires de mandat et qu'il ne méconnaissait pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. Enfin, il a relevé que la loi ne favorisait pas par elle-même les manoeuvres électorales et qu'il appartiendrait, le cas échéant, au juge électoral de se prononcer sur l'atteinte éventuelle à la sincérité du scrutin qui résulterait d'un usage irrégulier du dispositif prévu.

Pour une analyse approfondie de la décision du Conseil constitutionnel, on pourra se reporter utilement à la note de M. Michel Verpeaux, parue à l' AJDA, du 31 mars 2008.