ARTICLE 2 TER (NOUVEAU) : SUPPRESSION DES EXONÉRATIONS SOCIALES ET FISCALES DES HEURES COMPLÉMENTAIRES
I. DÉBATS SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE (SÉANCE DU 18 NOVEMBRE 2011)
L'amendement n° I-41, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Après l'article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 1 er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat est abrogé.
La parole est à M. Thierry Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Je ne ferai pas de longs développements techniques sur cet amendement, présenté par notre groupe, qui vise à confirmer la volonté de la majorité sénatoriale de voir disparaître le dispositif de défiscalisation et de « désocialisation » des heures supplémentaires introduit dans la loi TEPA.
Selon certains, la suppression de ce dispositif porterait atteinte au pouvoir d'achat des ménages les plus modestes et mettrait en cause l'emploi et la qualité de vie de millions de salariés.
Je rappellerai simplement que, entre la défiscalisation des heures supplémentaires - valables, je le rappelle, pour les entreprises comme pour les ménages - et l'absence de certaines cotisations sociales, ce sont 4,3 milliards d'euros de recettes fiscales et sociales qui sont perdus. Au regard de cette somme, d'après les analyses les plus officielles, le bénéfice du dispositif pour le PIB ne s'élèverait qu'à 3 milliards d'euros...
En clair, la mesure coûte plus aux caisses de l'État et de la sécurité sociale qu'elle ne leur rapporte.
Toutefois, nous pourrions aussi nous demander si la division de cette somme de 4,3 milliards d'euros par le chiffre de 9 millions de salariés ne donnerait pas une idée de l'impact de la mesure. Faisons d'ailleurs cette petite division : la portée du dispositif - exonérations patronales comprises, rappelons-le -est alors réduite à 500 euros environ par an et par salarié, soit 42 euros par mois.
Autrement dit, la réalité de la mesure n'est pas aussi reluisante que M. Xavier Bertrand a cherché à nous le faire croire avant-hier, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi garantissant le droit au repos dominical.
En outre, ces fameuses « heures sup » pèsent sur certains droits dits « connexes ». Soyons clairs sur ce point : plus vous effectuez d'heures supplémentaires, moins le montant de votre prime pour l'emploi est élevé, et moins vos impôts locaux seront plafonnés. Surtout, ne l'oublions jamais, une rémunération exonérée de cotisations sociales n'ouvre droit à aucune prestation et, singulièrement, à aucune prestation différée.
Travaillez plus et votre retraite sera plus faible : telle est la vérité de la loi TEPA !
La mesure comporte d'autres effets pervers, en ce qui concerne bien sûr l'emploi, car l'arbitrage entre intérim, embauches et « heures sup » se fait au seul bénéfice du résultat de l'entreprise, mais aussi en termes de modération salariale. Comme nous avons déjà défendu dans cet hémicycle un amendement ayant le même objet, je m'arrêterai là.
Pour toutes ces raisons, nous devons supprimer cette mesure dont la finalité est depuis longtemps connue : il s'agit de donner au patronat un outil supplémentaire de rendement maximal du travail salarié.
En conséquence, mes chers collègues, nous vous invitons à adopter cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Cela ne surprendra personne : je suis favorable à cet amendement, qui avait été introduit par le Sénat dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale mais qui a depuis lors été supprimé par l'Assemblée nationale, la commission mixte paritaire n'étant pas parvenue à l'adoption d'un texte commun. Aussi, cette disposition de suppression de la mesure emblématique de la loi TEPA de 2007 garde tout son sens.
Je rappellerai simplement que l'inefficacité des exonérations des heures supplémentaires a été démontrée dans plusieurs rapports. Je pense à celui du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, rédigé sous l'égide de l'Inspection générale des finances, ainsi qu'au rapport parlementaire de référence qu'est le document cosigné par MM. Jean-Pierre Gorges, député UMP, et Jean Mallot, député socialiste, au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale. Ces deux rapports ont abouti à la même conclusion : celle d'un dispositif à l'effet négatif.
Outre celui du coût, je reçois assez mal l'argument selon lequel supprimer l'article 1 er de la loi TEPA reviendrait à abroger une disposition favorable au pouvoir d'achat (Mme Marie-France Beaufils approuve.) , car, sur ce point, notre raisonnement diffère du vôtre, madame la ministre.
Je m'appuierai d'abord sur quelques chiffres. La mesure a surtout bénéficié aux ménages aisés : les exonérations ont fait gagner, en moyenne, 900 euros de revenu disponible au dernier décile, contre moins de 300 euros pour chacun des cinq premiers déciles. Il s'agit donc là d'une mesure plus qu'inégalitaire.
En outre, dans une période de chômage massif, avec une situation qui risque de se dégrader encore dans les prochains mois, cette mesure est non seulement coûteuse, mais aussi absurde. En effet, elle pénalise l'emploi, alors même que celui-ci n'a pas retrouvé son niveau de 2007. Or, pour trouver des recettes à la fois pour la sécurité sociale et pour le budget de l'État, il faut augmenter le plus possible le volume du travail, de manière à ce qu'il y ait davantage de rentrées fiscales.
Ce dispositif est donc inefficace sur le plan fiscal, inégalitaire dans son attribution et pénalisant pour l'emploi. En période de chômage massif, le maintenir serait une hérésie !
Par conséquent, j'émets un avis favorable sur cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Valérie Pécresse, ministre. M. Foucaud est constant, le Gouvernement l'est aussi : 9 millions de Français touchent en moyenne 450 euros par an au titre des heures supplémentaires défiscalisées, pour un revenu moyen de 1 500 euros par mois. Cette mesure est donc essentielle pour soutenir le pouvoir d'achat ; elle constitue le coeur de la loi TEPA, que vous condamnez ici.
Quoi qu'il arrive, la défense du pouvoir d'achat et la promotion du travail font partie des valeurs que nous défendons et que nous continuerons à défendre !
J'émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Nous devons tous assumer nos choix politiques - c'est bien légitime dans une démocratie ! -, mais il me semble que, si la pertinence de cette mesure peut être discutée du point de vue des créations d'emplois - chacun a sa propre interprétation du sujet et je comprends bien les arguments que vous êtes susceptible d'invoquer, madame le rapporteur général -, il est évident, en revanche, qu'elle a un effet positif sur la quantité de travail diffusée dans l'économie.
Nous aurons sans doute l'occasion, à l'avenir, de remettre à plat tous les dispositifs d'aide existants pour chercher à accroître leur efficacité. Toutefois, dans une conjoncture extrêmement difficile, avec une croissance atone, nous savons que nous devrons parcourir un chemin particulièrement ardu dans les mois à venir. Or, si l'on devait supprimer ces allégements, il est très probable, voire certain, que la quantité d'heures supplémentaires se contracterait.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Elle n'a pas augmenté !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Elle n'a pas peut-être pas augmenté, mais elle diminuerait, dès lors que ces heures supplémentaires se trouveraient substantiellement renchéries pour les entreprises. Cette diminution provoquerait mécaniquement une perte de pouvoir d'achat pour les salariés qui effectuent aujourd'hui des heures supplémentaires.
C'est pourquoi il me semble, pour l'instant, qu'il vaut mieux défendre le statu quo : si l'on devait pénaliser les entreprises qui allouent des heures supplémentaires, mécaniquement, le complément de ressources fourni par ces heures supplémentaires - il peut se révéler très appréciable pour des salariés modestes ou de condition moyenne - s'en trouverait diminué, causant une perte très importante de pouvoir d'achat.
Enfin, la majorité sénatoriale a souhaité rétablir, tout à l'heure, l'indexation du barème de la prime pour l'emploi, au nom de la défense du pouvoir d'achat. Pourtant, l'influence de cette indexation serait minime, par rapport à la perte de pouvoir d'achat qui résulterait de la suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires.
Dans le même esprit, vous aurez l'occasion de nous dire que vous êtes hostiles à la hausse de 5,5 % à 7 % du taux de la TVA sur une série de produits et de services, au nom de la défense du pouvoir d'achat. Pourtant, il ne fait pas de doute que cette hausse représente un enjeu très faible en termes de pouvoir d'achat, par rapport aux conséquences dommageables de la suppression des exonérations en faveur des heures supplémentaires.
Il me semble donc, mes chers collègues, que l'opposition sénatoriale doit, sans sourciller, se montrer fidèle à l'esprit des mesures votées en 2007 et sur lesquelles il n'y a pas lieu de revenir, surtout dans la conjoncture économique actuelle.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Caffet, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Caffet. Monsieur le président de la commission des finances, je crois que vous commettez une erreur en affirmant que la suppression des exonérations fiscales et sociales en faveur des heures supplémentaires diminuerait mécaniquement la quantité de travail.
En effet, la quantité d'heures travaillées ne dépend pas du statut de l'heure de travail accomplie, mais de la demande effective. C'est ensuite seulement que la répartition entre les heures de travail normales et supplémentaires intervient, en fonction des effets d'aubaine offerts, si vous me permettez l'expression.
Dans le cas particulier qui nous occupe, la loi TEPA crée typiquement un effet d'aubaine. Sinon, comment expliquer que, dans la première année de mise en oeuvre de ce dispositif, les heures supplémentaires aient augmenté de 35 %, alors même que l'activité économique ralentissait ? Il est évident que ce n'est pas le niveau de la demande qui est à l'origine de cette augmentation, mais l'effet d'aubaine dont ont profité les entreprises, plus que de raison, selon moi.
J'ajoute que le Gouvernement lui-même, dans le rapport qu'il a transmis au Parlement, affirme que le coût de cette mesure est supérieur à la valeur de la production réalisée grâce à ces heures supplémentaires : ainsi, cette mesure représente un coût de cinq milliards d'euros pour les finances publiques et la production supplémentaire résultant de ces heures supplémentaires est évaluée à moins de cinq milliards d'euros.
Monsieur le président de la commission des finances, dans le débat de fond qui nous oppose, je crois que vous avez tort sur ce point.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Cela prouve que le débat mérite de se poursuivre !
Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.
M. Thierry Foucaud. Je souhaite rappeler les termes d'un article commentant le rapport Gorges-Mallot publié par l'Assemblée nationale.
« Votée pendant l'été de 2007, la loi TEPA, symbole du quinquennat de Nicolas Sarkozy, est aujourd'hui une coquille vide. Seule subsiste la défiscalisation des heures supplémentaires, concrétisation du slogan de campagne « travailler plus pour gagner plus ». »
Le rapport de Jean-Pierre Gorges et de Jean Mallot dresse un bilan peu flatteur du dispositif qui exonère les entreprises et les salariés des charges sociales sur les heures travaillées au-delà de la durée légale et conclut à l'inefficacité et au coût trop élevé - 4,5 milliards d'euros en moyenne de manque à gagner par an pour les finances publiques - de ces incitations fiscales et sociales en faveur des heures supplémentaires : au total, la mesure a coûté 0,23 % du PIB et n'a rapporté que 0,15 % ; elle est inefficace, car « l'objectif visé, la valorisation du travail, n'a pas été atteint », explique le député d'Eure-et-Loir Jean-Pierre Gorges.
Néanmoins, ce dispositif ne bénéficie ni aux non-salariés ni aux salariés à temps partiel et il ne s'applique, dans sa globalité, qu'aux seuls salariés imposables, c'est-à-dire qu'il exclut les revenus les plus modestes, comme l'a expliqué le député de l'Allier Jean Mallot. En revanche, il offre 1,3 milliard d'euros d'exonérations aux entreprises.
La défiscalisation des heures supplémentaires a surtout facilité les restructurations, notamment dans la fonction publique d'État - le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Soyons clairs : les salariés qui travaillaient déjà, avant l'intervention de cette mesure, 39 heures ou 40 heures et qui récupéraient le manque à gagner sous forme de réductions de temps de travail ou de primes salariales ont « officialisé » ces heures supplémentaires et les ont donc déclarées, « sans qu'il y ait, pour autant, d'heures supplémentaires supplémentaires ».
Pour preuve, comme vient de le rappeler Jean-Pierre Caffet, le volume d'heures déclarées est resté relativement stable, même en période de crise et de ralentissement de l'activité : 730 millions en 2007, 727 millions en 2008, 677 millions en 2009 et 704 millions en 2010.
Ce constat a d'ailleurs été confirmé en 2010 par Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo. Selon ces deux économistes, si le nombre d'heures supplémentaires payées a progressé de 25 % depuis 2007, la durée du travail, c'est-à-dire le nombre d'heures travaillées, n'a pas changé. Ils en concluent que la défiscalisation des heures supplémentaires est en réalité, comme nous l'avons toujours dit et comme vient de le rappeler Mme la rapporteure générale, un outil d'optimisation fiscale pour les entreprises.
Ces éléments prouvent donc, madame la ministre, que ces exonérations grèvent nos comptes publics, sans rien changer aux problèmes du monde du travail.
Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.
M. Philippe Dallier. Sur cette question, on entend vraiment dire tout et son contraire. La gauche nous demande sans cesse de favoriser le pouvoir d'achat en distribuant des allocations et elle plaide pour une augmentation généralisée des salaires, dans la fonction publique comme dans le secteur privé.
M. Thierry Foucaud. Vous, vous préférez la défiscalisation !
M. Philippe Dallier. Les exonérations fiscales et sociales des heures supplémentaires sont favorables au pouvoir d'achat, même si leur coût élevé peut être discuté. Sur toutes les travées, certains estiment que cinq milliards d'euros, par les temps qui courent, représenteraient une économie non négligeable. Nous pouvons en débattre. Cependant, quand j'entends dire que ces exonérations sont strictement inutiles et ne contribuent pas à l'augmentation du pouvoir d'achat, les bras m'en tombent !
Nous avons d'ailleurs entendu des arguments assez étranges. M. Foucaud nous a dit que l'application de cette mesure faisait passer certains salariés au-dessus du seuil d'exonération de la taxe d'habitation, par exemple. Le problème des effets de seuil est bien connu, mais il n'est pas dû uniquement aux heures supplémentaires. Mme Bricq, quant à elle, nous explique que, proportionnellement, le dernier décile des assujettis à l'impôt sur le revenu bénéficie plus de ces mesures...
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Trois fois plus !
M. Philippe Dallier. ... que les cinq premiers déciles. Effectivement, les heures supplémentaires étant rémunérées selon un taux horaire, le taux auquel sont rémunérés les premiers déciles des contribuables à l'impôt sur le revenu est généralement inférieur au taux de rémunération du dernier décile ! Cela dit, les cadres sont souvent payés au forfait et ils sont assez peu nombreux à toucher des heures supplémentaires.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Cette mesure crée un effet d'aubaine pour les entreprises, un point, c'est tout !
M. Philippe Dallier. Si nous réalisions cette économie de cinq milliards d'euros, il est évident qu'elle aurait des conséquences négatives importantes pour nombre de nos concitoyens dont le pouvoir d'achat se trouverait réduit.
Par ailleurs, les entreprises ont peut-être bénéficié, en partie, d'un effet d'aubaine,...
M. François Marc. C'est évident !
M. Philippe Dallier. ... je n'en disconviens pas, mais les heures supplémentaires sont aussi un facteur de flexibilité. Par les temps qui courent, nous savons très bien que toutes les heures supplémentaires supprimées ne seraient pas automatiquement transformées en emplois à plein temps. Il serait absurde de prétendre le contraire.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Tout à fait !
M. Philippe Dallier. Je veux bien que l'on discute du montant des exonérations, qui est effectivement important, mais leur remise en cause totale me semble largement excessive.
Le groupe UMP votera donc contre cet amendement.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Nous ne sommes pas contre les heures supplémentaires, mais nous refusons de leur consacrer plus qu'elles ne rapportent !
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° I-41.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 2.
II. TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Article 2 ter (nouveau)
L'article 1 er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat est abrogé.