Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

ARTICLE 6 (DEVENU ARTICLE 29 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2012)
ÉVOLUTION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L'article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, ce montant est égal à 41 466 752 000 €. »

2° Les quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 3334-1 sont abrogés et cet article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmenté de 64 millions d'euros par rapport à 2011. »

3° Au premier alinéa de l'article L. 4332-4, après les mots : « est reconduit », sont insérés les mots : « et en 2012, le même montant est augmenté de 13 millions d'euros par rapport à 2011 ».

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE

Le présent article prévoit de fixer directement le montant en valeur de la DGF pour l'année 2012, confirmant ainsi l'abandon de son indexation sur l'inflation.

Ce montant de 41 466 752 000 euros représente une augmentation de 0,2 % à périmètre constant ^{( 24)} , ce qui, dans le contexte budgétaire actuel, doit être interprété comme une prise en compte, par le Gouvernement, des contraintes importantes qui pèsent cette année sur le financement de cette dotation.

Faut-il en déduire que les collectivités locales ont été épargnées par l'effort de rigueur prévu pour 2012 ? Une réponse négative s'impose, pour au moins deux raisons :

- en premier lieu, toute augmentation de la DGF s'opère au sein de l'enveloppe normée et doit donc absorbée par la baisse, à l'euro près, d'autres concours financiers également versés aux collectivités locales ;

- en outre, cette augmentation globale cache des évolutions internes qui peuvent être importantes. La progression de certaines composantes de la dotation forfaitaire et surtout des dotations de péréquation se fera, cette année encore, par un écrêtement d'autres dotations internes à la DGF qui pourront être, pour certaines collectivités et singulièrement certaines communes, significatifs.

Au sein de la DGF s'opère donc un effort des collectivités les mieux dotées en direction des collectivités les moins bien dotées qui mérite d'être mis en lumière.

Le Rapporteur général se limitera, dans la présentation du présent article, à expliciter ces enjeux de manière globale, sachant que l'examen des articles 54, 56 et 57 du présent projet de loi porte plus spécifiquement sur la dotation forfaitaire et d'aménagement des communes ainsi que la dotation de péréquation des régions.

I.- UNE AUGMENTATION LIMITÉE DE LA DGF POUR FINANCER

LA PÉRÉQUATION ET LES CONTRAINTES INTERNES

Les options générales sur lesquelles a été bâtie la DGF pour 2012 restent les mêmes que l'année dernière :

- l'accroissement de la DGF doit être en priorité affecté à la péréquation ;

- l'augmentation mécanique de certaines dotations forfaitaires doit être, autant que possible, absorbée par des redéploiements internes.

A.- LES CONTRAINTES MÉCANIQUES CONTINUENT DE PESER SUR LE MONTANT TOTAL DE LA DGF

1.- Le recensement rénové entraîne une augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des départements

Depuis 2009, le dispositif de recensement rénové permet l'actualisation annuelle de la population à prendre en compte pour les dotations de l'État.

D'après les simulations de la DGCL, la population DGF des communes et des départements devrait augmenter de 0,6 %. Compte tenu de ces prévisions et des montants par habitant retenus, cette augmentation de la population devrait entraîner une augmentation de 40 millions d'euros de la dotation forfaitaire des communes et de 30 millions d'euros pour la dotation forfaitaire des départements. Ces augmentations étaient respectivement de 43 et de 35 millions d'euros l'année dernière.

2.- L'évolution de l'intercommunalité entraîne un surcoût similaire à celui de l'année 2011

La dotation d'intercommunalité évolue chaque année à la fois en fonction de la population DGF et de l'évolution des structures intercommunales.

MONTANT PAR HABITANT DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

D'après les prévisions de la DGCL, ces deux variables devraient entraîner en 2012 une augmentation de 90 millions d'euros , soit sensiblement le même montant que l'année dernière (89 millions d'euros).

D'après les chiffres fournis lors du Comité des finances locales du 8 février 2011, notre pays compte 2 611 EPCI à fiscalité propre, soit 10 de plus qu'en 2009 (3 communautés de communes et 7 communautés d'agglomération). Compte tenu de l'achèvement de la carte intercommunale projeté par la réforme des collectivités, il est cependant prévisible que ces chiffres évolueront beaucoup en 2012 et 2013 : l'impact d'une telle évolution sur la dotation d'intercommunalité sera probablement très important. Plusieurs élus ont d'ailleurs exprimé leurs craintes à ce sujet lors des dernières réunions du Comité des finances locales.

Le Rapporteur général estime donc que ce sujet, qui ne se pose pas immédiatement pour 2012, devra faire l'objet d'un travail particulier en vue de la préparation de la loi de finances pour 2013.

B.- LES FAIBLES MARGES DE MANoeUVRE DOIVENT ÊTRE EXPLOITÉES EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION

Cette année, le Gouvernement prévoit d'affecter les nouvelles marges de manoeuvre en priorité aux dotations de péréquation.

1.- L'augmentation de la DGF sera affectée en priorité à la péréquation des départements et des régions

L'augmentation de 0,2 % de la DGF se traduira en effet par une augmentation de 77 millions d'euros de l'enveloppe globale que le présent article prévoit explicitement d'affecter à la DGF des départements (64 millions d'euros) et des régions (13 millions d'euros).

Compte tenu de l'augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des départements à hauteur de 30 millions d'euros, le solde sera affecté à la dotation de péréquation des départements (34 millions d'euros) et des régions (13 millions d'euros). Le présent projet de loi, en restaurant les marges de manoeuvre traditionnelles du Comité des finances locales, prévoit toutefois prudemment que celui-ci « peut majorer les montants consacrés à l'augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale ». En réalité, ce pouvoir consistera pour l'essentiel à répartir l'augmentation de l'enveloppe destinée à la péréquation entre la DPU et la DFM, car toute augmentation de l'enveloppe globale de la péréquation des départements devrait automatiquement être répercutée sur le montant global de la DGF et donc, compte tenu du mécanisme de l'enveloppe normée, sur les variables d'ajustement.

Ces deux augmentations, qui représentent un accroissement de respectivement 2,4 % et 7 % de l'enveloppe consacrée à la péréquation des départements et des régions, répondent à des préoccupations légèrement différentes :

- l'effort en direction des départements vise en effet à apporter une solution à la situation financière difficile dans laquelle se trouvent certains d'entre eux. L'abondement en faveur de la péréquation est d'ailleurs strictement identique en 2011 et en 2012, l'État recherchant dans ce domaine une certaine constance ;

- s'agissant de l'effort de péréquation en direction des régions, il est présenté par le Gouvernement comme une nécessité liée à la réforme du potentiel fiscal des régions et à son remplacement par un indicateur resserré de ressources fiscales. Cette modification se traduirait en effet par une augmentation du nombre de régions éligibles - entre 6 et 7 nouvelles régions suivant les options retenues - impliquant une augmentation de l'enveloppe destinée à la péréquation, ce qui devrait permettre d'éviter que les régions actuellement bénéficiaires ne soient perdantes dans la réforme.

S'agissant des régions, on rappellera que la progression limitée de la péréquation (6 millions d'euros) avait en 2011 été financée par un abattement sur la dotation forfaitaire, les régions assurant ainsi seules la progression de leur propre effort de péréquation.

En tout état de cause, on constate que l'ensemble des contraintes liées aux départements et aux régions sont financées par un abondement externe à la DGF, ce qui n'est pas le cas pour le bloc communal.

2.- L'effort de péréquation à destination des communes devra donc être financé par des redéploiements internes

En plus des 130 millions nécessaires pour couvrir l'augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d'intercommunalité, le Gouvernement prévoit, comme l'année dernière, de donner un coup de pouce en faveur de la péréquation des communes.

Ce coup de pouce, sans être explicitement prévu dans le présent projet de loi qui renvoie la décision au Comité des finances locales, serait de 110 millions d'euros (39 millions d'euros pour la DSR, 60 millions d'euros pour la DSU et 11 millions d'euros pour la DNP). Ces montants représentent une augmentation de respectivement + 4,6 % (DSU et DSR) et + 1,45 % (DNP).

Ces augmentations sont légèrement inférieures à celles de l'année dernière, puisque l'article 178 de la loi de finances pour 2010 avait fixé la progression de la DSU à 77 millions d'euros (+ 6,2 %) et celle de la DSR à 50 millions d'euros (+ 6,2 %).

Au total, le besoin de financement du bloc communal s'élève donc à 240 millions d'euros . Ce besoin de financement sera absorbé exclusivement par deux minorations au sein de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, sans peser au sein de l'enveloppe normée.

Ce montant devrait en effet être absorbé :

- par un écrêtement du complément de garantie à hauteur de 140 millions d'euros (contre 130 millions d'euros l'année dernière). Toutefois, les modalités de répartition de cet écrêtement entre les collectivités concernées seront très différentes de la solution retenue l'année dernière. En effet, en 2011, cet écrêtement avait été réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale au prorata de l'écart à cette moyenne ; ce mode de calcul avait entraîné une concentration de l'écrêtement sur les communes les plus importantes.

Cette année, cet écrêtement serait réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant serait supérieur à 0,9 fois la moyenne de leur strate, en proportion de l'écart à cette moyenne stratifiée ; cette solution conduira à mieux répartir cet écrêtement entre les communes en fonction de leur taille et de leur richesse ;

- par une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la TP à hauteur de 100 millions d'euros. Au moment de la présentation du PLF 2011, une minoration de 98 millions d'euros avait également été prévue par le Gouvernement mais son examen par le Parlement s'était traduit, in fine, par un gel en valeur.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF

II.- CE BESOIN DE FINANCEMENT SERA ABSORBÉ PAR LES VARIABLES D'AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

A.- UN ABONDEMENT EXTERNE EXCLUSIVEMENT DESTINÉ AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Comme le Rapporteur général vient de le souligner, le bloc communal devra être, cette année, « autosuffisant » dans la mesure où la progression de la péréquation et de la part forfaitaire sera financée par la baisse de dotations versées aux communes touchées soit par la suppression de la part salaire de la TP soit par la réforme de la DGF opérée en 2004.

Tel n'est pas le cas pour les départements et les régions dont les contraintes, qu'elles soient mécaniques ou résultant d'un choix politique de péréquation, seront automatiquement répercutées sur les variables du périmètre.

À ce montant de 77 millions d'euros s'ajoutera par ailleurs celui de 12 millions d'euros résultant du prélèvement sur le FARU opéré l'an dernier. Le Rapporteur général avait en effet défendu un amendement opérant un prélèvement sur ce fonds majorant, en 2011, le montant de la DGF. Cette opération n'ayant été réalisée qu'en 2011, elle doit être neutralisée pour pouvoir déterminer la clé de passage entre la DGF de l'année 2011 et celle de l'année 2012.

Au total, le montant de l'abondement externe à répercuter sur les variables d'ajustement est donc de 89 millions d'euros .

B.- LA CLÉ DE PASSAGE DE L'ANNÉE 2011 À L'ANNÉE 2012 SUPPOSE LA PRISE EN COMPTE DE PLUSIEURS MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Afin de comprendre la clé de passage du montant inscrit en 2011 au montant inscrit en 2012, il faut intégrer dans le calcul les éléments suivants :

- outre le retraitement lié à l'abondement du FARU, le montant brut de la DGF de l'année 2011 doit être augmenté du montant de 115 millions d'euros qui, à l'initiative du Rapporteur général, a été reversé dans la DGF. Dans son projet initial, le Gouvernement avait en effet prévu de neutraliser la baisse de la dotation pour perte de base de TP pour le calcul de la clé de passage de l'année 2010 à l'année 2011.

La réforme de la taxe professionnelle a en effet supposé la transformation de dotation pour perte de base de TP en dotation pour perte de base de CET. Compte tenu de la diminution de l'assiette imposée, la dotation de compensation est automatiquement passée de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d'euros en 2011 ; cette baisse de 149 millions d'euros a été neutralisée par le Gouvernement - et donc sortie de l'enveloppe normée - alors qu'en toute logique, cette baisse devait être redéployée à l'intérieur de l'enveloppe normée.

Ces 149 millions ont donc été récupérés, 115 millions d'euros ayant servi à abonder la DGF et le reliquat ayant permis de soulager les variables d'ajustement du périmètre.

Formellement, le dernier alinéa de l'article 51 de la loi de finances pour 2011 a prévu la création d'un nouveau prélèvement sur recettes de 115 millions d'euros majorant la DGF.

À compter de l'année prochaine, ce PSR arrive à son terme mais le montant correspondant est définitivement intégré au montant de la DGF ;

- le montant de l'année 2012 doit en outre être diminué de 2,1 millions d'euros suite aux décisions des départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l'exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé ; les crédits ainsi prélevés majorent ceux du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins ».

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2011-2012

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La Commission adopte l'article 6 sans modification .

( ¹ ) Voir infra pour les retraitements de périmètres permettant de comprendre le passage de la DGF 2011 à la DGF 2012.