Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 39

I. - L'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale est complété par un 3° ainsi rédigé : :

« 3° La taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par :

« a) Les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;

« b) Les fabricants d'équipements d'irradiation médicale, d'équipements électromédicaux et électrothérapeutiques ;

« c) Les médecins généralistes ;

« d) Les établissements et services hospitaliers ;

« e) Les établissements et services d'hébergement médicalisé pour personnes âgées ;

« f) (Supprimé) »

II. - A. - Le présent article s'applique au produit de la taxe sur la valeur ajoutée relative aux prestations réalisées et aux livraisons effectuées à compter du 1er janvier 2011.

B. - Pour l'année 2011, la part du produit des taxes mentionnées au I du présent article excédant 1 475 millions d'euros reste affectée à l'État.

C (nouveau). - Avant le dépôt des projets de loi de finances pour 2012 et 2013, le Gouvernement informe le Parlement de l'éventuel écart constaté entre le produit de la taxe mentionnée au douzième alinéa de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale et les recettes prévues aux articles 3 à 6 de la présente loi.

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article propose de transférer à la sécurité sociale une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le but de la faire bénéficier des nouvelles ressources prévues dans le cadre de la réforme des retraites.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DE TVA À LA SÉCURITÉ SOCIALE AFIN D'ASSURER LE BOUCLAGE FINANCIER DE LA RÉFORME DES RETRAITES

A. UN OBJECTIF : TRANSFÉRER 3,5 MILLIARDS D'EUROS À LA BRANCHE VIEILLESSE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME DES RETRAITES

1. Le « bouclage financier » de la réforme des retraites

Dans le cadre de la réforme des retraites, un certain nombre de mesures ont été annoncées afin d'assurer « le bouclage financier » de la réforme. Outre l'effort de l'Etat, trois blocs de mesures doivent permettre le rééquilibrage des comptes du système de retraites :

- premièrement, les mesures contributives : les mesures d'âge et le relèvement des taux de cotisations ;

- deuxièmement, le transfert à la CADES de 18 % du besoin de financement de la branche à l'horizon 2018 ;

- troisièmement , l'affectation de nouvelles recettes fiscales et sociales au système de retraites à hauteur de 3,5 milliards d'euros en 2011, récapitulées dans le tableau suivant.

Synthèse des mesures de recettes affectées à la sécurité sociale dans le cadre de la réforme des retraites

(en millions d'euros)

Impositions affectées au budget général

Source : dossier de presse - présentation de la réforme des retraites

2. Un panier « retraite » composé de recettes sociales et fiscales

Au sein de ce « panier retraite », trois mesures, d'un rendement de 2,18 milliards d'euros, sont déjà directement affectées à la sécurité sociale : l'aménagement du régime d'imposition des retraites chapeaux, l'annualisation du calcul des allègements généraux et la hausse des contributions patronale et salariale sur les stock-options.

En revanche, les autres mesures, d'un rendement de 1,34 milliard d'euros, portent sur des impositions exclusivement affectées au budget général de l'Etat : l'augmentation du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu, la hausse des prélèvements proportionnels, la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes, l'imposition des plus values de cessions de valeurs mobilières au premier euro, la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales. Ces mesures sont discutées dans le cadre du présent projet de loi de finances (articles 3 à 6).

Se pose dès lors, pour ces mesures de nature fiscale, la question de leurs modalités d'affectation à la sécurité sociale.

B. UNE AFFECTATION EN DEUX TEMPS

1. L'affectation d'une partie de la TVA brute sur certains secteurs médicaux

Afin d'affecter le produit de ce panier fiscal à la sécurité sociale, le présent article propose de flécher, à due concurrence, au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), une partie de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) brute collectée sur certains secteurs médicaux.

Le I du présent article ajoute ainsi aux recettes de la CNAMTS, définies aux articles L. 241-1 et L. 241-2 du code de la sécurité sociale, le produit de la TVA brute collectée par :

- les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;

- les médecins généralistes ;

- les infirmiers et les sages-femmes ;

- les structures hospitalières ;

- les structures d'hébergement médicalisé pour personnes âgées ;

- les structures d'hébergement social pour personnes handicapées et personnes souffrant de maladie mentale.

Le A du II prévoit que les dispositions du présent article s'appliquent au produit de la TVA relative aux prestations réalisées et aux livraisons effectuées à compter du 1 ^er janvier 2011 .

Le produit attendu de ces recettes pour 2011 (1,5 milliard d'euros) étant supérieur aux besoins de la sécurité sociale au titre du financement de la réforme des retraites (1,34 milliard d'euros) ( cf . tableau suivant), le B du II du présent article propose que, pour l'année 2011, la part du produit de ces taxes, supérieure à 1,34 milliard d'euros, reste affectée à l'Etat.

A compter de 2012, le produit de ces « TVA sectorielles » sera intégralement affecté à la CNAMTS. Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, compte tenu du rendement croissant des recettes de la TVA brute collectée par les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire, le montant total des « TVA sectorielles » affectées à la sécurité sociale devrait alors correspondre au montant, également croissant, des recettes nouvelles affectées à l'Etat dans le cadre de la réforme des retraites.

Le rendement attendu de la TVA collectée sur certains secteurs de la santé

(en millions d'euros)

Source : étude d'impact annexé au présent projet de loi

2. Le reversement de la branche maladie au Fonds de solidarité vieillesse

En contrepartie, et afin que ces recettes soient in fine affectées à la branche vieillesse, certaines recettes de la CNAMTS seront, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2011, affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : le PLFSS propose ainsi d'attribuer à ce dernier le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et une partie du forfait social dont le taux est relevé de deux points en 2011 pour atteindre 6 % (article 14 du PLFSS pour 2011).

Les mesures proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances ne constituent qu'une partie du schéma global de financement de la réforme des retraites ( cf . schéma suivant). Pour une présentation détaillée de ces mesures, votre rapporteur général renvoie au rapport de votre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi portant réforme des retraites ^{6 ( * )} .

Mécanisme d'affectation du panier fiscal « retraites »

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA MISE EN PLACE D'UNE CLAUSE DE RENDEZ-VOUS

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir qu' avant le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement informe le Parlement de l'éventuel écart constaté entre le produit des TVA sectorielles affectées à la CNAM et les recettes prévues dans le cadre de la réforme des recettes .

En effet, aucun mécanisme de garantie n'est prévu pour la CNAM ou pour l'Etat dans l'hypothèse où le rendement de la TVA brute se révélerait inférieur, ou supérieur, au produit des nouvelles recettes de l'Etat prévues aux articles 3 à 6 du présent projet de loi.

Cet amendement a été sous-amendé par le Gouvernement afin de préciser que ce dispositif s'appliquera aux projets de loi de finances pour 2012 et 2013.

B. L'AUGMENTATION DES RECETTES AFFECTÉES À LA RÉFORME DES RETRAITES

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, par ailleurs, un amendement tendant à tirer les conséquences de l'examen du projet de loi portant réforme des retraites au Sénat .

L'aménagement du relèvement de la borne d'âge de 65 ans au profit des parents de trois enfants ou d'enfants handicapés a en effet nécessité l'affectation de recettes supplémentaires . Ainsi, l'article 3 du présent projet de loi de finances prévoit une hausse de deux points du taux du prélèvement applicable aux plus-values immobilières, qui devrait accroître les recettes de l'Etat de 135 millions d'euros.

Afin de respecter l'objectif initial d'une affectation du montant de ces ressources supplémentaires aux régimes de sécurité sociale, il a également été nécessaire de revoir la composition des « TVA sectorielles » affectées à la CNAM et d'augmenter le montant total de TVA affectée à la CNAM à due concurrence.

Le nouveau panier de TVA sectorielles comprend ainsi désormais la TVA brute collectée par :

- les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;

- les fabricants d'équipements d'irradiation médicale, d'équipements électromédicaux et électrothérapeutiques ;

- les médecins généralistes ;

- les établissements et services hospitaliers ;

- les établissements et services d'hébergement médicalisés pour personnes âgées.

Le montant total de « TVA sectorielles » affectées à la CNAM a, quant à lui, été porté de 1 340 millions d'euros à 1 475 millions d'euros .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA FISCALISATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Une tendance ancienne

L'augmentation des dépenses de sécurité sociale et le renforcement de la concurrence fiscale, notamment en matière de coût du travail, ont conduit la France, comme d'autres pays :

- à « fiscaliser » de manière croissante depuis les années 1990 le financement de la sécurité sociale, afin de faire face à l'augmentation des besoins de financement ;

- et, a contrario , à diminuer les recettes « naturelles » de la sécurité sociale, par une politique de réduction des charges sociales dans le but de préserver l'emploi et la compétitivité des entreprises.

Le mode de financement des administrations de sécurité sociale a ainsi été considérablement transformé depuis la fin des années 1990 : alors que les impôts et taxes affectés représentaient 1,7 % de leurs recettes en 1980, ce taux était de 8,9 % en 1995, de 23,7 % en 2000 et de 27,9 % en 2008 , comme le montre le tableau ci-dessous.

La création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991, puis la mise en place de « paniers fiscaux » en 2006 et 2007 afin de compenser les coûts des politiques d'allègements ou d'exonérations de charges constituent les traits marquants de cette fiscalisation.

Recettes des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

Source : INSEE - comptes nationaux - Base 2000

Ce double mouvement a rendu peu lisible les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale , comme en témoigne le graphique suivant (avant mesures du PLF et du PLFSS pour 2011).

Impôts et taxes affectées à la protection sociale (avant mesures PLF et PLFSS 2011)

Source : annexe au présent projet de loi, « Bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale »

2. Une nouvelle étape est franchie en 2011

Indéniablement, une nouvelle étape dans la fiscalisation de la protection sociale est franchie en 2011 puisqu'au total, dans le cadre de la réforme des retraites et des nouvelles mesures de gestion de la dette sociale, le Gouvernement a décidé d'affecter en 2011 aux régimes de sécurité sociale et aux organismes qui concourent à son financement près de 5 milliards d'euros de recettes fiscales dont :

- 1,47 milliard d'euros au profit du financement des retraites ;

- et 3,55 milliards d'euros en faveur de la CNAF , afin de permettre, en partie, via l'affectation d'une fraction de la CSG affectée à la branche famille, le refinancement de la dette sociale qui devrait être transmise à la CADES en 2011.

B. COMPLEXIFICATION OU CLARIFICATION ?

Cette nouvelle étape dans la fiscalisation de la sécurité sociale suscite une appréciation mitigée.

L'augmentation des recettes fiscales en faveur du système de retraite peut se comprendre, car ces recettes ont vocation à financer la prise en charge financière d'avantages vieillesse non contributifs, en particulier le financement du minimum contributif ^{7 ( * )} .

Néanmoins, cette volonté de clarifier les responsabilités de financement se traduit dans les faits par la mise en place de circuits de financement complexes.

1. Le choix du mécanisme le moins compliqué ?

Votre rapporteur général a bien noté que la solution retenue dans le cadre du présent article est sans doute, malgré les apparences, la plus logique et la plus simple .

En effet, une solution alternative aurait pu consister à isoler, au sein des produits de l'impôt sur le revenu, du prélèvement forfaitaire libératoire et de l'impôt sur les sociétés, le surplus résultant des mesures proposées par les articles 3 à 6 du présent projet de loi. Mais transférer une partie du produit d'impositions affectées exclusivement à l'Etat aurait constitué une source de complexification plus grande . En particulier, il semble indispensable que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés continuent d'être exclusivement perçus par l'Etat.

Le choix d'affecter, à due concurrence, de la TVA brute issue de plusieurs secteurs d'activité en lien avec la sphère sociale présente en outre une certaine logique . Le Gouvernement a déjà procédé ainsI dans le cadre, d'une part, de la compensation des allègements généraux de cotisations sociales (TVA brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et TVA brute collectée par les fournisseurs de tabac) et, d'autre part, de la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires (TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées).

Compte tenu de la nature de la « TVA sectorielle » choisie - davantage en lien avec le secteur de la santé que la branche vieillesse, il est apparu plus pertinent de l'affecter à la branche maladie et, ensuite, de prévoir que celle-ci en reverse le produit, via d'autres recettes (contribution additionnelle à la C3S et forfait social), au FSV.

2. L'absence de visibilité quant à l'évolution des recettes de la sécurité sociale

La plus grande difficulté posée par ces mécanismes tient en fait davantage à l'appréciation de leur évolution à long terme. En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas connus de manière précise, notamment en 2010, année de transition entre « crise » et « sortie de crise ».

Un exemple est de ce point de vue frappant : le Gouvernement évalue à 350 millions d'euros le surcroît de recettes résultant du relèvement du taux du forfait social ; or ces estimations se fondent sur les montants de participation et d'intéressement ^{8 ( * )} versés en 2007 et 2008, soit des années non encore impactées par la crise.

Au-delà de la compréhension des circuits de financement créés, il est primordial de s'assurer que les « opérations de conversion » décidées pour permettre la circulation des crédits entre les différents acteurs soient calibrées de manière satisfaisante : est-ce que le montant de TVA affectée à la CNAM équivaut bien au montant de recettes fiscales devant être fléchées vers la sécurité sociale ? Est-ce que les recettes attribuées demain au FSV et aujourd'hui affectées à la CNAM correspondent au montant de recettes supplémentaires perçues par cette dernière au titre de la TVA ?

Une des solutions consiste à mettre en place des clauses de garantie à l'instar de ce qui a été fait par nos collègues députés dans le cadre du présent projet de loi de finances, afin d'assurer, pour la CNAM, la neutralité de l'affectation de la TVA.

C. VERS UNE APPROCHE CONSOLIDÉE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE FINANCEMENT

En tout état de cause, la mise en place de schémas financiers aussi « acrobatiques » ne font que :

- d'une part, montrer avec acuité les difficultés de financement auxquelles est confronté notre régime de sécurité sociale ;

- d'autre part, renforcer la nécessité d'une approche consolidée des projets de loi de finances et de financement , selon les orientations esquissées par le groupe de travail sur les modalités de la mise en oeuvre d'une règle constitutionnelle d'équilibre des finances publiques, présidé par M. Michel Camdessus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁶ Avis n° 727 (2009-2010).

* ⁷ Montant auquel est portée la retraite de base lorsque son montant calculé est inférieur à un seuil.

* ⁸ Principale assiette du forfait social.