Séance du 31 mai 2023

M. Mickaël Vallet. Elle est gentille…

Mme Lana Tetuanui. Si je m’exprime aujourd’hui, c’est parce qu’il y a un problème. Si tout allait bien, je me tairais, mais ce n’est pas le cas ! (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains, ainsi que sur des travées du groupe SER.)

Je vous interpelle à l’approche des grandes vacances scolaires, car nombre de nos compatriotes ultramarins veulent rentrer dans nos collectivités. Parmi eux, il y a nos étudiants, dont la rentrée universitaire aura lieu en septembre ici – il ne faut plus dire en métropole, mais dans l’Hexagone, d’après l’Assemblée nationale… (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe UC.)

Lorsque la sénatrice que je suis appelle les services de l’État, en l’occurrence ceux du haut-commissaire de la République en Polynésie française, ils me répondent qu’il y a trop de monde, que l’on n’y peut rien et qu’il faut attendre. C’est aberrant d’entendre cela en 2023 !… (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains, ainsi que sur des travées des groupes SER et GEST.)

M. le président. Ce sera votre conclusion, ma chère collègue ! (Rires.)

Nous en avons terminé avec les questions d’actualité au Gouvernement.

Notre prochaine séance de questions d’actualité au Gouvernement aura lieu le mercredi 7 juin, à quinze heures.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures quinze, est reprise à seize heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. La parole est à Mme Amel Gacquerre.

Mme Amel Gacquerre. Lors du scrutin n° 292 de la séance du 30 mai 2023 portant sur l’ensemble du projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, Mme Doineau a été considérée comme ne prenant pas part au vote, alors qu’elle souhaitait voter pour.

M. le président. Acte vous est donné de cette mise au point, ma chère collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

M. le président. J’informe le Sénat que des candidatures pour siéger au sein de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à favoriser l’accompagnement des couples confrontés à une interruption spontanée de grossesse ont été publiées.

Ces candidatures seront ratifiées si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par notre règlement.

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur le bilan de l’application des lois (rapport d’information n° 636).

La parole est à Mme Pascale Gruny, président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances. (Mme la présidente de la commission des affaires économiques applaudit.)

Mme Pascale Gruny, président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d’irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens ». (M. le président de la commission des affaires étrangères approuve.)

Ce sont là les mots non pas du Sénat, mais de la Première ministre, dans une circulaire du 27 décembre 2022 relative à l’application des lois. Les mots sont forts et rappellent l’importance de notre débat d’aujourd’hui. Mais qu’en est-il des actes ?

Le bilan que je vous présente analyse la mise en application des lois adoptées lors de la session parlementaire 2021–2022, c’est-à-dire entre le 1^er octobre 2021 et le 30 septembre 2022.

Durant cette période, soixante-quatre lois ont été adoptées ; dix-huit étaient d’application directe et quarante-six lois nécessitaient un total de 649 mesures d’application.

Par rapport à la session 2020–2021, le taux global d’application des lois s’améliore, pour s’établir à 65 %, contre 57 % l’année dernière. Par ailleurs, le délai moyen de prise des textes d’application diminue, passant de six mois et neuf jours l’année dernière à cinq mois et vingt jours, et respectant ainsi la limite de six mois que s’est fixée le Gouvernement par une circulaire de février 2008, objectif réaffirmé dans la circulaire de décembre 2022.

Enfin, le taux de remise de rapports du Gouvernement au Parlement progresse : il est de 36 %, contre 21 % l’année dernière.

Mais le diable se niche dans les détails et ces améliorations générales cachent des réalités très disparates.

Certes, le taux global d’application progresse, mais il reste très variable selon les lois et selon l’origine du texte. Une loi emblématique de la session, comme la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, n’avait ainsi un taux d’application que de 52 % au 31 mars 2023, plus d’un an après sa promulgation.

Surtout, les lois d’origine parlementaire ont un bien plus faible taux d’application que les autres. Ce taux s’établit à 56 %, contre 65 % toutes lois confondues. Cet écart de près de dix points est d’autant plus frappant que les lois d’initiative parlementaire contiennent en général un nombre bien plus limité de mesures réglementaires. La loi d’origine sénatoriale visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France, dite loi Reen 1, du 15 novembre 2021, n’affichait au 31 mars 2023 qu’un taux d’application de 33 %. Elle ne nécessitait pourtant que six mesures d’application.

Je souhaiterais ici attirer tout particulièrement l’attention sur l’application des mesures issues d’amendements sénatoriaux. Le Sénat, soucieux de ne pas alimenter une inflation législative déjà chronique, est un pourvoyeur raisonné de nouvelles mesures réglementaires d’application par voie d’amendement par rapport au Gouvernement ou à l’Assemblée nationale.

Mais, alors que le taux global de prise de textes d’application s’établit à 65 %, il chute à 57 % pour les mesures issues d’un amendement sénatorial, contre une moyenne de 67 % pour celles qui sont issues d’un amendement du Gouvernement et de 70 % pour celles qui sont issues d’un amendement de l’Assemblée nationale.

Ce dernier chiffre peut en partie s’expliquer par l’existence d’amendements présentés par des députés, mais en réalité suggérés par le Gouvernement.

Cependant, une nouvelle fois, c’est bien la question du respect effectif de la volonté du législateur lorsque celui-ci siège au Palais du Luxembourg qui se trouve posée.

S’agissant de la remise des rapports du Gouvernement au Parlement, si le taux global de rendu s’améliore, aucun des vingt et un rapports demandés au détour d’un amendement d’origine sénatoriale n’a été transmis. Là encore, cette déficience est d’autant plus dommageable que, suivant une doctrine constante, les commissions font pourtant preuve de parcimonie dans leurs demandes de rapport. La réserve du Sénat continue, comme l’année dernière, à ne pas être récompensée.

Je terminerai cette présentation générale en abordant la question de l’application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée. (Mme la présidente de la commission des affaires économiques s’exclame.)

Le Gouvernement recourt toujours massivement à cette procédure puisqu’elle s’est appliquée à quarante-cinq des soixante-quatre lois adoptées durant la session 2021–2022.

Pourtant – et c’est un paradoxe –, le délai moyen de prise des textes d’application n’en est pas pour autant plus rapide. Ce délai moyen s’établit à six mois et huit jours, contre un délai moyen, toutes lois confondues, de cinq mois et vingt jours.

Même si l’écart n’est pas exorbitant, le constat s’impose donc d’une célérité imposée au Parlement, à laquelle le Gouvernement, quant à lui, ne s’astreint pas pleinement, jusqu’à dépasser le délai de six mois prévu depuis 2008 et réaffirmé en 2022.

S’agissant de la procédure accélérée, je note au passage que la secrétaire générale du Gouvernement, lors de son audition au Sénat de juillet 2022, assurait que « le Gouvernement avait bien entendu les messages les plus récents sur le souhait, notamment du président du Sénat, que cette procédure ne soit pas systématiquement sollicitée ». Elle indiquait qu’une « procédure intermédiaire pourrait être imaginée, une procédure certes accélérée, mais tout en respectant les délais de quatre à six semaines prévus à l’article 42 de la Constitution », précisant qu’il s’agit « d’une piste qui devra être regardée ». Où en est-on aujourd’hui de cette réflexion ? Que proposez-vous, monsieur le ministre ?

Avant d’en venir à des questions de fond sur l’application de certaines lois, j’aimerais aborder des questions de méthodologie.

Comme vous le savez, les méthodes retenues par vos services ne sont pas exactement les mêmes que celles qui le sont par le Sénat. Outre la prise en compte propre au Sénat des mesures différées, nous recensons les arrêtés et les décrets prévus pour l’application des lois ; vous ne retenez, quant à vous, que les mesures appelant un décret d’application.

Cette année, l’écart est particulièrement important : 68 % pour notre taux hors mesures différées et 74 % pour le vôtre. L’explication en est que le taux de parution des arrêtés – que les services du Gouvernement, je le rappelle, n’incluent pas dans leur bilan – est particulièrement faible, à 42 %, contre 72 % pour les décrets.

Cette année encore, nous regrettons cette absence de suivi des arrêtés par le secrétariat général du Gouvernement. Pour l’application d’une loi, peu importe que la disposition adoptée renvoie à un décret ou à un arrêté : la non-adoption de l’un ou de l’autre a pour effet, dans les deux cas, d’empêcher la volonté du législateur de se traduire pleinement dans le droit.

L’année dernière, Mme Landais avait envisagé que le secrétariat général du Gouvernement soit « au moins le relais d’une demande de suivi un peu plus précis des arrêtés et sur des schémas plus harmonisés, avec éventuellement des clauses de revoyure ». Alors que le Gouvernement a tenu, par une circulaire actualisée, à rappeler avec force à ses services l’importance du suivi de l’application des lois, où en est-on, là aussi, de ce projet ?

Monsieur le ministre, je souhaite, pour terminer, vous poser quelques questions précises, en ma qualité de membre de la commission des affaires sociales ainsi que de la commission d’enquête sur la pénurie de médicaments.

La première concerne l’application de l’article 65 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. Cet article a inscrit dans le code de la sécurité sociale la possibilité de prise en compte de critères d’implantation des lieux de production sur le sol français pour la fixation du prix des médicaments et des dispositifs médicaux. Au cours de la navette, le Gouvernement avait fait valoir qu’un décret précisant les conditions d’application de cette disposition serait de nature à retarder sa mise en œuvre. Toutefois, faute de décret, celle-ci a été soumise à l’élaboration d’une doctrine propre par le Gouvernement et le comité économique des produits de santé (CEPS), une élaboration qui a pris beaucoup de retard et a conduit à la définition d’un champ d’application plus restreint que ce que le législateur avait voulu.

Ma deuxième question porte, elle aussi, sur les mesures de nature à lutter contre ce phénomène de pénurie de médicaments. L’article 61 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 a introduit dans le code de la santé publique la notion de « préparations hospitalières spéciales ». Mais le décret en Conseil d’État indispensable à son application n’a toujours pas été pris, alors que ces préparations constituent un moyen fort utile de lutte contre les pénuries de médicaments indispensables, comme ce fut le cas au plus fort de la pandémie.

Enfin, j’appelle par avance votre attention sur l’article 37 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. Cet article prévoit d’ajouter une quatrième année au troisième cycle en médecine générale, afin notamment que les internes puissent réaliser un stage de « pratique ambulatoire », en priorité dans les déserts médicaux – un sujet qui suscite de très grandes attentes dans l’ensemble de nos territoires. Ce faisant, il remplace une précédente disposition qui n’avait pas trouvé à s’appliquer, faute de mesure d’application. Vous comprendrez donc que je ne souhaite pas que l’Histoire se répète. J’attends donc vos réponses ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC. – M. le président de la commission des finances et M. Guy Benarroche applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Franck Riester, ministre délégué auprès de la Première ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d’abord de saluer la qualité du travail présenté par Mme le président Gruny et les contributions des commissions permanentes, sur la base de nombreux échanges avec le secrétariat général du Gouvernement, dont je souhaite souligner l’engagement permanent pour piloter l’application des lois.

La Première ministre a rappelé dans la circulaire du 27 décembre 2022 les principes et les modalités de cet exercice, en soulignant qu’il s’agissait d’une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique.

L’adoption d’une nouvelle circulaire, près de quinze ans après la précédente, témoigne de la volonté du Gouvernement d’assurer une application des lois qui soit tout à la fois rapide et conforme à l’intention du législateur.

Au 31 mars 2023, hors mesures différées, le taux d’application des lois publiées entre octobre 2021 et le 30 septembre 2022 était de 74 %, soit une augmentation de quatorze points par rapport à l’année dernière. Cet effort ne s’est pas relâché, car, en tenant compte des derniers textes adoptés depuis la fin du mois de mars, ce taux atteint désormais 78 %. J’ajoute que, pour l’ensemble des lois adoptées au cours de la XV^e législature, le taux d’application est de 92 %.

Comme vous l’avez indiqué, madame le président, ce taux n’inclut pas les arrêtés, qui relèvent d’une compétence ministérielle et qui sont en vérité trop nombreux pour faire l’objet d’un suivi centralisé. Le secrétariat général du Gouvernement appelle toutefois régulièrement l’attention des ministères sur ce point, et je prends l’engagement d’évoquer cette question lors du prochain comité interministériel de l’application des lois.

En outre, près des deux tiers des décrets d’application ont été pris dans le délai de six mois suivant la promulgation de la loi, conformément à l’objectif rappelé par la circulaire de la Première ministre.

On ne saurait toutefois se satisfaire totalement de ce résultat. Comme vous l’avez souligné dans votre rapport, l’application de certaines lois, y compris anciennes, reste en deçà des attentes. Les ministères concernés travaillent continuellement à améliorer leur taux d’application. La progression de la mise en œuvre de la loi d’août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets en témoigne : de 12 % au 31 mars 2022, le taux d’application de la loi s’élève désormais à 78 %.

Vous pointez par ailleurs, à juste titre, l’écart de neuf points entre le taux d’application des lois d’origine gouvernementale et celui des lois d’initiative parlementaire. Il faut toutefois y voir non pas le signe d’une mauvaise volonté de la part du Gouvernement, mais principalement la conséquence d’une moindre anticipation des textes d’application des lois d’origine parlementaire.

Lors du dernier comité interministériel sur l’application des lois, j’ai demandé aux directeurs de cabinet de l’ensemble des ministres de réduire cet écart, car cela est tout à fait essentiel au respect de l’initiative parlementaire.

S’agissant de la remise des rapports, les taux de transmission au Parlement ont progressé. Ainsi, 71 % des rapports d’application des lois ont été remis à ce jour. Il est certainement possible de progresser encore sur ce point. Pour ce qui concerne les autres rapports ponctuels demandés, le taux de remise est de 43 %.

Madame le président, je partage votre mécontentement sur l’absence de remise des rapports demandés par le Sénat, et m’engage à écrire dès demain matin aux ministres concernés.

Enfin, s’agissant du recours aux ordonnances, auquel le Sénat prête la plus grande attention, celui-ci s’est considérablement réduit sur la période récente. Ainsi, alors que 353 ordonnances avaient été prises au cours de la XV^e législature, seulement vingt-trois ont été publiées depuis le début de cette législature et trente-quatre habilitations ont été demandées par le Gouvernement.

Enfin, je souhaiterais vous apporter des précisions sur certains points.

Concernant la procédure accélérée, son engagement sur les projets de loi est une tendance de long terme, qui vise surtout à permettre la convocation d’une commission mixte paritaire (CMP) dès la fin de la première lecture. Dans la pratique, son impact sur les délais prévus à l’article 45 de la Constitution est modéré et le Gouvernement s’efforce de le limiter au mieux.

S’agissant des dispositions relatives aux médicaments, le décret sur les préparations hospitalières spéciales est en cours de concertation, en vue d’une publication au second semestre 2023. Quant au comité économique des produits de santé, il prend bien en compte la localisation de la production dans la fixation du prix, en vue de sécuriser l’approvisionnement, selon l’amélioration du service médical rendu.

Voilà les éléments dont je souhaitais vous faire part en introduction de ce débat.

Débat interactif

M. le président. Nous allons maintenant procéder au débat interactif. Je rappelle que chaque orateur dispose de deux minutes maximum, y compris l’éventuelle réplique. Le Gouvernement dispose pour répondre d’une durée équivalente.

Je vais tout d’abord donner la parole aux représentants des commissions.

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires économiques.

Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au regard de l’actualité, je consacrerai mon propos au secteur de l’énergie.

La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets atteint, vingt mois après sa promulgation, un taux d’application de 58 %, qui apparaît assez modeste au regard des ambitions affichées par le Gouvernement.

De nombreuses dispositions sont encore manquantes dans les domaines du logement – je pense à la définition des classes de logements –, de l’agriculture – l’expérimentation du menu végétarien –, de la forêt – l’adaptation de la gestion forestière et la prévention du risque incendie – ou de l’énergie – l’utilisation de matériaux biosourcés.

Alors que la nécessité d’accélérer la décarbonation de l’économie est une priorité partagée sur l’ensemble de nos travées, d’où provient ce retard ? Heureusement, monsieur le ministre, que nous avons légiféré dans l’urgence…

Les débats en matière de politique énergétique révèlent l’absence de vision à long terme et la nécessité d’une véritable programmation. C’est la raison pour laquelle la loi Énergie-climat, modifiée par la loi Climat et résilience, a prévu qu’une loi quinquennale détermine les objectifs et les priorités d’action de la politique énergétique nationale. C’est un point majeur du compromis obtenu entre l’Assemblée nationale et le Sénat ! Cette loi devait être prise avant le 1^er juillet prochain et prévaloir sur tous les documents programmatiques réglementaires, dont la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et la stratégie nationale bas-carbone. C’est une obligation légale, inscrite dans le code de l’énergie !

Certes, la Première ministre a annoncé une loi sur le sujet. Toutefois, celle-ci sera présentée après la présentation de la PPE et de la stratégie nationale bas-carbone, ce qui est contraire aux objectifs et à la volonté du législateur.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous apporter des précisions sur la loi énergétique ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Franck Riester, ministre délégué auprès de la Première ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la présidente Primas, comme je l’ai évoqué dans mon propos liminaire, je vous confirme que le ministère chargé de la mise en œuvre de la loi Énergie-climat est pleinement mobilisé sur cet objectif.

À la suite des échanges que nous avons eus ensemble, je rappelle que la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables et le projet de loi relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ont été adoptés en priorité pour se caler avec la trajectoire énergétique actuelle. Pour autant, nous avons la volonté de conserver une vision globale. Je vous confirme donc aujourd’hui qu’un projet de loi de programmation Énergie-climat sera bien présenté à l’automne, comme l’a indiqué la Première ministre le 26 avril dernier lors de la présentation de la feuille de route du Gouvernement.

Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. Tout à fait !

M. Franck Riester, ministre délégué. Cette loi doit remettre notre pays sur la bonne trajectoire énergétique en s’appuyant sur les textes précédemment votés.

Un grand chantier de concertation a été lancé le 23 mai par la ministre de la transition énergétique, Agnès Pannier-Runacher, avec les parlementaires, les élus locaux, les professionnels des secteurs concernés, les partenaires sociaux et la société civile, et doit aboutir à la fin du mois de juillet prochain. Il est structuré en groupes de travail pilotés par des élus et rassemblant les différentes parties prenantes autour de plusieurs thèmes de travail : sur les objectifs de la programmation, sur les moyens de les atteindre, et sur la déclinaison territoriale et opérationnelle de cette stratégie.

L’ambition du Gouvernement est de proposer une loi de programmation qui soit robuste, concrète et la plus consensuelle possible au vu de l’importance du sujet, ce qui implique d’associer les différents acteurs à son élaboration.

La mise en œuvre des choix énergétiques exige en effet de la stabilité, et donc du consensus sur les orientations retenues.

La programmation pluriannuelle de l’énergie et la stratégie nationale bas-carbone seront adoptées par décret dans l’année suivant l’adoption de la loi de programmation, afin que ces deux documents soient bien définis sur la base des objectifs fixés par le Parlement.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères.

M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, le bilan de l’application des lois pour notre commission est plutôt positif, car l’essentiel des lois dont nous suivons l’application est désormais totalement applicable.

Toutefois, si l’ensemble des décrets prévus par la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales ont bien été pris, la mise en œuvre de l’un d’entre eux pose problème. Il s’agit du décret n° 2022-787 du 6 mai 2022 relatif aux modalités de fonctionnement de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement.

Plus de vingt mois après la promulgation de la loi, et malgré la publication de ce décret, cette commission, qui doit être composée d’un collège de parlementaires et d’un collège de personnalités qualifiées, n’a toujours pas été mise en place.

C’est un sujet que la commission suit attentivement, car il est tout de même question d’une modeste enveloppe de 13 milliards d’euros… Les corapporteurs ont d’ailleurs écrit à la ministre de l’Europe et des affaires étrangères, il y a deux mois, pour connaître les perspectives de la mise en place de cette commission et les circonstances qui la bloquent encore. Aucune réponse ne nous est parvenue à ce jour. Mais vous allez certainement m’apporter des précisions !

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Franck Riester, ministre délégué auprès de la Première ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président Cambon, vous m’interrogez sur le retard pris pour la mise en place de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement. Celui-ci s’explique, vous le savez, par un problème de gouvernance concernant la présidence de ladite commission.

La loi du 4 août 2021 a en effet placé cette commission auprès de la Cour des comptes afin qu’elle bénéficie de l’indépendance et de l’expertise de cette dernière en matière d’évaluation des politiques publiques. Elle n’a toutefois pas prévu la présidence de la commission par son Premier président, comme il est pourtant d’usage pour les autres institutions adossées à la juridiction financière – je pense par exemple au Conseil des prélèvements obligatoires.

Si un décret a bien été pris le 6 mai 2022 sur les modalités de fonctionnement de la commission, la question de sa présidence a fait l’objet de nouvelles discussions lors de l’examen de la loi de finances pour 2023, le Gouvernement ayant proposé de préciser ce point au travers d’un amendement adopté par le Sénat.

Cette disposition n’ayant toutefois pas été conservée par l’Assemblée nationale, elle ne figure plus dans le texte promulgué.

Après cette nouvelle période de discussion au Parlement et après concertation avec la Cour des comptes, les travaux ont pu reprendre au printemps sur la base de la gouvernance initialement prévue. Les huit personnalités qualifiées ont été identifiées et seront prochainement désignées par un décret de la Première ministre.

Par ailleurs, deux députés et deux sénateurs devront être désignés pour composer le collège des parlementaires.

Je peux également vous indiquer que la Cour des comptes a déjà lancé les travaux de préfiguration pour permettre une mise en place de cette instance dès l’ensemble des nominations effectuées.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères, pour la réplique.