Séance du 9 novembre 2020

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Exact !

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Lorsqu’on lutte contre la fraude sociale, ce sont ces deux problèmes qu’il faut affronter.

Nous devons aussi tenir compte des terrains « fraudogènes » – encore un barbarisme ! – que nous créons parfois en voulant répondre à la crise. Je pense notamment au fait que nous avons mis en place, au printemps, un système de prise en charge de l’activité partielle à un niveau sans équivalent, avec des délais d’instruction réduits à quarante-huit heures qui, par nature, empêchaient l’intégralité des contrôles a priori.

Cela nous a conduits, depuis le 1^er octobre, à modifier les choses, le contrôle a priori étant, nous le savons, plus efficace que le contrôle a posteriori, notamment pour recouvrer l’argent de la fraude. L’argent le plus facilement recouvré est celui que nous n’avons pas versé ; dès lors qu’il est versé, le risque d’évasion n’est pas négligeable, tant s’en faut, comme le montre l’expérience acquise au printemps.

Quatrièmement, je veux aborder la reprise de la dette, notamment celle des hôpitaux. La discussion aura lieu à l’occasion de l’examen des articles, et je n’entrerai pas dans le débat politique, presque philosophique, entre ceux qui pensent que la dette des hôpitaux est une dette relevant de la santé, donc, par nature, une dette sociale, et ceux qui considèrent que cette dette aurait dû être assumée par le seul État.

Je voudrais simplement dire, à l’attention de M. Jomier notamment, qui a évoqué ce point, qu’à comparer la maturité de la dette de la Cades à la maturité de la dette de l’État, on constate que la Cades, parce que ses délais de remboursement sont plus courts – ils sont à quatre ou cinq ans – bénéficie de taux et de conditions de financement de sa dette beaucoup plus intéressants que les taux et les conditions qui sont accordés à l’État.

En cela, votre affirmation selon laquelle il coûtera plus cher de confier cette dette à la Cades, plutôt qu’à l’État, est infirmée. Nous pouvons démontrer que le traitement par la Cades, au-delà des aspects de principe, est moins coûteux pour les finances publiques – mais les questions de principe évoquées tout à l’heure ne sont certes pas négligeables.

Cinquièmement, je veux évoquer, à l’attention du rapporteur pour la branche autonomie, le secteur des soins à domicile ; Mme Bourguignon y reviendra à l’occasion de l’examen des amendements.

Monsieur Mouiller, vous pouvez tout à fait considérer – c’est évidemment votre droit le plus absolu – que l’effort réalisé n’est pas suffisant, mais il faut tout de même souligner le caractère inédit de cet effort. En prévoyant 200 millions d’euros de crédits, le Gouvernement, puis l’Assemblée nationale, qui a voté ces crédits, ainsi que bientôt, j’imagine, le Sénat, autorisent l’État et la sécurité sociale – la puissance publique au sens large – à intervenir dans le cadre de la prise en charge des rémunérations de salariés qui ne relèvent ni du champ des administrations de sécurité sociale ni de celui de l’État.

En effet, il s’agit de contribuer à la revalorisation des rémunérations de salariés du secteur associatif et, dans certains cas, du secteur privé, ce qui est une première : si l’on excepte la prime d’activité, qui avait un caractère général, l’État n’était jusqu’à présent jamais intervenu pour accompagner la rémunération de salariés qui ne relèvent pas de ses prérogatives ou de celles de la sécurité sociale.

Il faut faire valoir ce caractère inédit, y compris, d’ailleurs, pour lui poser des limites. En effet, pour revenir sur l’étanchéité, si cette dernière doit s’appliquer entre PLFSS et PLF, elle vaut aussi entre financement public et financement privé.

Concernant, toujours, l’autonomie – là encore, l’article 5 sera l’occasion pour Mme la ministre de revenir sur ces sujets –, vous avez évoqué l’enjeu du financement, qui est réel. Nous avons eu l’occasion de le dire, Mme Bourguignon et moi-même, les pistes évoquées dans le rapport Vachey sont intéressantes, mais extrêmement difficiles à mettre en œuvre, ce qui souligne la complexité de situation.

Entre des économies très difficiles à réaliser – certains essais ont été faits, certaines expérimentations menées, sans succès jusqu’à présent –, une augmentation des prélèvements obligatoires dont nous refusons le principe ou une affectation des recettes qui sont aujourd’hui affectées à d’autres secteurs, avec le risque de donner à cette affaire un tour quelque peu « shadockien », nous savons que nous avons un défi à relever. Il faut y répondre, afin de mettre en œuvre cette belle réforme qu’est la création du cinquième risque.

Je dirai un mot de la question des retraites, car nous avons entendu la majorité du Sénat. Je sais l’attachement de cette dernière à une réforme, et à une réforme que l’on qualifie parfois de « paramétrique », quand bien même elle serait précédée d’une conférence de financement, comme semble le souhaiter la majorité sénatoriale au vu des amendements dont j’ai pu prendre connaissance.

Le Gouvernement a fait le choix – il est assumé – de ne pas intégrer de mesures en matière de retraites dans le texte que nous vous présentons, considérant que l’urgence est à la reconstruction et à la réponse à la crise, ainsi qu’à la réactualisation des hypothèses de travail – d’où la mission confiée au Conseil d’orientation des retraites, le COR. Celui-ci a rendu un prérapport, mais il n’en est pas encore au stade du rapport définitif, pas plus que ne l’est le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (Hcaam), que nous avons également saisi.

Je souhaite aborder deux derniers points, en ayant bien conscience de ne pas être exhaustif.

Les suites des accords du Ségur, tout d’abord : beaucoup d’entre vous ont évoqué la médecine libérale, le secteur privé. Il y a, pour chacun des secteurs, une réponse dans le Ségur sous la forme d’accords à venir. Pour ce qui est du secteur privé – je le dis sous le contrôle de Mme la ministre –, il s’agit du cinquième pilier du Ségur ; il doit faire l’objet d’un accord, ainsi que d’une négociation plus sectorielle que celle qui a été menée jusqu’à présent. Nous souhaitons évidemment que ces négociations puissent aboutir, et nous souhaitons, aussi, que l’intégralité des salariés concernés, qu’ils soient sous statut public ou sous statut privé, puisse bénéficier des revalorisations prévues par le Ségur.

Permettez-moi de conclure sur un tout dernier point qui, au regard des discussions que nous avons, peut paraître beaucoup plus technique et sectoriel : la question du fonds d’indemnisation des victimes de produits phytosanitaires, qui a été évoquée au début de la discussion générale.

Olivier Véran et moi-même avons signé le décret qui doit être publié ; il est en attente du contreseing du Premier ministre, et sa publication au Journal officiel n’est qu’une question de jours, peut-être d’heures – cela, je ne sais le prévoir. Il a en tout cas été signé, comme je le disais, par le ministre de la santé et des solidarités comme par votre serviteur, chargé des comptes publics.

Voilà, madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments de réponse, certes partiels, que je souhaitais apporter au terme de cette discussion générale, en réservant un certain nombre de débats pour l’examen des articles.

M. Martin Lévrier. Très bien !

Mme la présidente. La discussion générale est close.

La parole est à Mme la présidente de la commission.

Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales. Mes chers collègues, la commission des affaires sociales va maintenant se réunir pour examiner les nombreux amendements qui ont été déposés.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2027 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quinze, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Pierre Laurent.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, pour un rappel au règlement.

Mme Laurence Cohen. Mon rappel au règlement se fonde sur l’article 36 de notre règlement.

Les projets de loi de financement de la sécurité sociale passent, et le droit parlementaire continue de décroître.

Déjà, l’an dernier, notre groupe avait dénoncé le sort réservé aux amendements déposés par les différents groupes sur le PLFSS 2020. Pour rappel, 320 amendements avaient été déclarés irrecevables, dont 54 déposés par notre groupe. Cette année, 370 amendements ont été rejetés sur les 1 062 déposés, dont 33 des 97 de notre groupe.

Si le durcissement des conditions de recevabilité des amendements a également été constaté à l’Assemblée nationale, nous souhaiterions que le droit d’amendement, qui est un principe à valeur constitutionnelle, soit respecté.

Nous demandons à pouvoir contester les irrecevabilités prononcées sur les amendements.

Au-delà de nos désaccords sur l’interprétation des articles 40 et 45 de la Constitution, ainsi que de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, nous n’approuvons pas votre appréciation des contenus de nos amendements.

Notre impression est que le durcissement des conditions de recevabilité des amendements revient à porter une atteinte accrue au droit d’expression des groupes parlementaires, singulièrement des groupes minoritaires d’opposition. Désormais, si nos amendements comprennent des mesures financières, et malgré la présence d’un gage financier, ils sont retoqués au titre de l’article 40 de la Constitution.

Je donnerai deux exemples.

Nous avions déposé un amendement visant à allonger le délai d’interruption volontaire de grossesse, l’IVG, de douze à quatorze semaines ; il a été déclaré irrecevable au motif que son adoption n’entraînerait pas de conséquence sur le financement de la sécurité sociale ! Pourtant, si le délai légal est prolongé, le nombre d’avortements risque mécaniquement d’augmenter, avec des conséquences financières en termes de prise en charge pour la sécurité sociale.

Autre exemple : nous avions déposé un amendement tendant à créer un programme public de production et de distribution du médicament. Il a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40, alors qu’il visait à augmenter la contribution sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques.

J’appelle solennellement les groupes politiques à prendre conscience de la réduction en cours du droit d’opposition et du droit parlementaire d’amendement. Défendre les droits du Parlement, c’est commencer par garantir le droit d’amendement, qui, comme toute liberté, ne s’use que si l’on ne s’en sert pas. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER. – M. Bernard Bonne applaudit également.)

M. le président. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, ma chère collègue.

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Je rappelle que la discussion générale a été close.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2019

Article 1^er

Au titre de l’exercice 2019, sont approuvés :

1° Le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, sur l’article.

Mme Laurence Cohen. Avant que nous n’entamions les débats sur le budget de la sécurité sociale pour cette année et l’an prochain, je souhaiterais rappeler que le Gouvernement avait décidé, pour 2019, de ne pas compenser les exonérations de cotisations sociales, donnant un prolongement aux conclusions du rapport dit « Charpy-Dubertret » sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

Si l’État avait tenu ses engagements et respecté la loi Veil et l’autonomie budgétaire de la sécurité sociale, le budget n’aurait pas été amputé de 4,3 milliards d’euros.

Avant de commencer nos débats, au cours desquels fleuriront sans doute les appels à la responsabilité à l’égard des générations à venir et les injonctions à ne pas laisser filer l’augmentation des dépenses de santé, ce rappel me semble salutaire : même lorsque la sécurité sociale n’était pas déficitaire, le Gouvernement organisait l’assèchement de ses finances ! Nous ne saurions partager ce choix politique.

M. le président. Je mets aux voix l’article 1^er.

(L’article 1^er est adopté.)

Article 2

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2019, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2019 figurant à l’article 1^er.

Annexe A

Rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2019, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2019

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2019

Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette publique (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres négatifs, et qui recouvre pour l’essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s’élevait à 61,4 milliards d’euros au 31 décembre 2019. L’encours de dette sur les produits techniques à fin 2019 était de l’ordre de 12 %, soit environ 1,5 mois de recettes.

Après une dégradation très marquée à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a connu une diminution continue entre 2014 et 2019. Cette inversion de tendance s’est amplifiée entre 2016 et 2019 (baisse de 7,9 milliards d’euros entre 2015 et 2016, de 12,8 milliards d’euros entre 2016 et 2017, de 11,6 milliards d’euros entre 2017 et 2018, puis de 15,6 milliards d’euros en 2019 par rapport à 2018). Cette amélioration se traduit en particulier par un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale retracé ci-dessus (15,4 milliards d’euros en 2019, contre 14,9 milliards d’euros en 2018). Elle reflète la poursuite de l’amortissement de la dette portée par la CADES (16,3 milliards d’euros en 2019) dans un contexte où la dégradation des déficits des régimes de base et du FSV est restée contenue en 2019 (déficit de 1,7 milliard d’euros contre 1,4 milliard d’euros en 2018), après le recul constant de ce déficit observé jusqu’en 2018.

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l’emprunt, essentiellement porté par la CADES et l’ACOSS. L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d’actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après l’infléchissement observé depuis 2015, l’endettement financier a continué de reculer fortement en 2019 (74,6 milliards d’euros contre 86,8 milliards d’euros fin 2018), en cohérence avec l’évolution du passif net qui n’a été que partiellement compensée par une augmentation du besoin en fonds de roulement.

Évolution du passif net, de l’endettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l’exercice 2019

Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l’année 2011, des déficits 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d’euros chaque année et de 62 milliards d’euros au total.

L’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d’euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d’une saturation du plafond de 62 milliards d’euros dès 2016 et d’une reprise anticipée dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées par le décret n° 2016-110 du 4 février 2016 et un arrêté du 14 septembre 2016.

Un montant total de 23,6 milliards d’euros a été repris en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d’une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.

Ce plafond de reprise par la CADES ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, c’est l’ACOSS qui porte en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Après un accroissement de 6,4 milliards d’euros entre 2016 et 2017, puis inversement un recul de 4,4 milliards d’euros entre 2017 et 2018 suite à l’évolution favorable des comptes sociaux, l’endettement financier brut de l’ACOSS a augmenté à nouveau de 3,5 milliards d’euros pour s’établir à 26,9 milliards d’euros au 31 décembre 2019, sous l’effet du financement des déficits du régime général et du FSV (déficit global de 1,9 milliard d’euros en 2019).

Le déficit du régime général s’est élevé à 0,4 milliard d’euros en 2019. Il est constitué des résultats comptables des branches Maladie et Vieillesse, qui ont respectivement enregistré des déficits de 1,5 milliard d’euros et de 1,4 milliard d’euros. Les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles ont quant à elles dégagé des excédents respectivement de 1,5 et 1,0 milliard d’euros. Par ailleurs, le FSV a enregistré un déficit de 1,6 milliard d’euros.

Concernant les régimes de base autres que le régime général et qui présentent une situation déficitaire en 2019, le résultat de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), ressort en déficit depuis deux exercices, à -0,7 milliard d’euros en 2019 après -0,6 milliard d’euros en 2018.

La branche Retraite du régime des exploitants agricoles, qui était déficitaire en 2017, a présenté un bénéfice de 0,01 milliard d’euros en 2018 puis de 0,1 milliard d’euros en 2019. Ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits 2009 et 2010 ayant été repris par la CADES en 2011) atteignent cependant 3,6 milliards d’euros. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a prévu que ce déficit puisse être financé par des avances rémunérées de trésorerie octroyées par l’ACOSS, en complément des financements bancaires auxquels avait recours jusque-là la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour couvrir ces déficits cumulés. Au 31 décembre 2019, ces déficits ont été financés en totalité par une avance de l’ACOSS.

Dans ce contexte, l’article 1^er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie prévoit un transfert à la CADES d’un montant global de 136 milliards d’euros, organisé en plusieurs étapes. Cette reprise de dette a vocation à financer, dans la limite de 31 milliards d’euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général (16,3 milliards d’euros) et du FSV (9,9 milliards d’euros), de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles (3,6 milliards d’euros) et de la CNRACL (déficits 2018 et 2019 de 1,3 milliard d’euros). Elle permettra par ailleurs de financer, dans la limite de 92 milliards d’euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles.

Concernant les autres régimes de base, les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,4 milliard d’euros en 2019) et de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,2 milliard d’euros en 2019) augmentent respectivement de 0,3 milliard d’euros et 0,1 milliard d’euros en 2019. Celui du régime de base de la caisse nationale des barreaux français (0,06 milliard d’euros en 2019) reste stable. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants jusqu’en 2017), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d’employeurs (fonction publique de l’État, industries électriques et gazières), équilibrés par ces derniers. Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie ont par ailleurs été transférés à la CNAM à hauteur de 0,7 milliard d’euros en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.