Séance du 20 décembre 2017

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

M. le président. Par lettre en date du 19 décembre, M. Didier Guillaume, président du groupe socialiste et républicain, demande l’inscription à l’ordre du jour réservé à son groupe du jeudi 1^er février 2018 :

- de la proposition de loi portant création d’un fonds d’indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques, présentée par Mme Nicole Bonnefoy et les membres du groupe socialiste et républicain ;

- et de la proposition de loi relative à la réforme de la caisse des Français de l’étranger, présentée par MM. Jean-Yves Leconte, Richard Yung, Mmes Claudine Lepage et Hélène Conway-Mouret.

Acte est donné de cette demande.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen de quatre projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces quatre projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

projet de loi autorisant la ratification du protocole sur les privilèges et immunités de la juridiction unifiée du brevet

 

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole sur les privilèges et immunités de la juridiction unifiée du brevet, signé par la France à Bruxelles le 29 juin 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification du protocole sur les privilèges et immunités de la juridiction unifiée du brevet (projet n° 6, texte de la commission n° 143, rapport n° 142).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté définitivement.)

 

projet de loi autorisant la ratification du traité d’extradition entre la république française et la république socialiste du viet nam et du traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la république française et la république socialiste du viet nam

 

Article 1^er

Est autorisée la ratification du traité d’extradition entre la République française et la République socialiste du Viet Nam, signé à Hanoï le 6 septembre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Article 2

Est autorisée la ratification du traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République socialiste du Viet Nam, signé à Hanoï le 6 septembre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi autorisant la ratification du traité d’extradition entre la République française et la République socialiste du Viet Nam et du traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République socialiste du Viet Nam (projet n° 614 [2016-2017], texte de la commission n° 141, rapport n° 140).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

 

projet de loi autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de sainte-lucie et de la convention d’extradition entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de sainte-lucie

 

Article 1^er

Est autorisée l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Sainte-Lucie, signée à Castries le 30 septembre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Article 2

Est autorisée l’approbation de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Sainte-Lucie, signée à Castries le 30 septembre 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Sainte-Lucie et de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Sainte-Lucie (projet n° 576 [2016-2017], texte de la commission n° 139, rapport n° 138).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

 

projet de loi autorisant l’approbation de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république du pérou

 

Article unique

Est autorisée l’approbation de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Pérou, signée à Lima le 23 février 2016, et dont le texte est annexé à la présente loi.

M. le président. Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de la convention sur le transfèrement des personnes condamnées entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Pérou (projet n° 382 [2016-2017], texte de la commission n° 137, rapport n° 136).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

 

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, de finances rectificative pour 2017 (projet n° 191, rapport n° 192).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, à quelques heures de la fin des débats budgétaires, le Sénat examine en nouvelle lecture le second projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Les raisons de l’échec de la commission mixte paritaire sont nombreuses et désormais bien connues de vous toutes et tous, mesdames, messieurs les sénateurs, qui avez activement participé à faire vivre le débat…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Vivre, mais pas perdurer !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. … tout au long de cette discussion budgétaire qui occupe tant le Gouvernement que le Parlement depuis le début du mois d’octobre.

Parmi les divergences majeures qui ont persisté entre le Sénat et l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances rectificative, j’insisterai sur deux dispositions qui, à elles seules, peuvent justifier l’échec de la commission mixte paritaire.

La première, qui aurait pu suffire à empêcher un accord, concerne le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. L’opposition que votre assemblée a manifestée sur ce sujet vous a conduits à rejeter en bloc les mesures qui concourent à la mise en œuvre du dispositif. Une nouvelle fois, le Sénat a privilégié la mise en place d’un prélèvement mensualisé assis sur les revenus de l’année, dispositif dont une mission de l’Inspection générale des finances a explicitement identifié les limites.

Le rapport remis au Parlement concernant l’analyse des options alternatives à la mise en place du prélèvement à la source indique par ailleurs et de manière claire que la substitution à la retenue à la source sur les salaires d’un prélèvement calculé par l’administration fiscale sur la base des dernières données transmises par les payeurs de revenus constituerait une solution « dégradée » au regard des bénéfices attendus pour le contribuable.

De fait, un tel prélèvement mensualisé n’offrirait pas tous les avantages que procure, selon le Gouvernement, un prélèvement s’adaptant chaque mois aux revenus versés, de façon immédiate et automatique.

En outre, s’agissant des employeurs, le dispositif proposé par votre assemblée n’allégerait en rien leur responsabilité, puisqu’ils devraient malgré tout déclarer chaque mois à l’administration fiscale leur assiette imposable, donnée indispensable à la mise en œuvre du prélèvement tel que vous le proposez.

En définitive, vous aurez compris que, sur ce point, le Gouvernement et la majorité présidentielle assument clairement le choix qui est le leur d’un véritable prélèvement à la source pour nos concitoyens, avec tous les bénéfices qu’il comporte.

La seconde divergence majeure que je veux souligner concerne très directement le solde budgétaire de l’État, qu’un certain nombre de dispositions adoptées par votre assemblée concourent à dégrader, par la réduction des recettes et l’augmentation des dépenses.

Pour ce qui est de la réduction des recettes, je prendrai un seul exemple : l’exonération d’impôt sur la fortune immobilière, envisagée à l’article 9 bis A, à concurrence des trois quarts de leur valeur imposable, des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ; je pourrais mentionner aussi d’autres dispositions relatives au même impôt.

En ce qui concerne l’augmentation des dépenses, vous avez adopté, entre autres mesures, la suppression d’un prélèvement de 27 millions d’euros sur le fonds de roulement de l’Agence française pour la biodiversité et modifié les plafonds d’affectation d’un certain nombre de taxes.

Bien que ces oppositions de principe entre les deux assemblées aient été maintenues, il convient de faire observer aussi, par souci d’honnêteté dans nos rapports, que des dispositions initialement proposées par le Gouvernement, ou bien introduites par la majorité présidentielle, ont été maintenues, voire amplifiées par votre assemblée. Je pense en particulier à l’extension des mesures en faveur de la libération du foncier à la zone B1, par l’application d’un coefficient de densité de 80 %, au lieu de 90 %, et l’ajout d’une évaluation avant le 1^er septembre 2020.

Je n’ai fait état que d’un petit nombre de désaccords entre les deux assemblées, relatifs notamment au solde budgétaire de l’État. J’aurais pu vous en dresser une liste plus longue, mais le Gouvernement, par ma voix, préfère s’en tenir aux différends essentiels, ceux qui expliquent l’échec de la commission mixte paritaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, à défaut d’obtenir l’unanimité, je vous invite bien entendu à poursuivre l’examen de ce second projet de loi de finances rectificative pour 2017. (MM. Julien Bargeton, Richard Yung et Jean-Claude Requier applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, voici que nous revient, en nouvelle lecture, le second projet de loi de finances rectificative pour 2017. Parfois, notre horloge biologique fait que nous mélangeons un peu les textes…

À l’issue de la discussion en première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat, quarante-sept articles restaient en discussion. La nuit dernière, l’Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a adopté une rédaction conforme à celle du Sénat pour seize articles et modifié son texte pour neuf autres ; mais, pour trente-trois articles, soit 70 % des articles qui restaient en discussion, des désaccords persistent.

M. Richard Yung. C’est normal !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. D’abord, l’Assemblée nationale a confirmé, sans surprise, la mise en œuvre du prélèvement à la source au 1^er janvier 2019. Nous considérons toujours qu’il pénalisera des contribuables, notamment ceux qui bénéficient de réductions et crédits d’impôt, et fera peser, comme nous l’avons dit et répété, une charge nouvelle sur les tiers collecteurs, en particulier les entreprises les plus petites et les particuliers employeurs.

On aurait pu s’entendre, car nous n’étions pas opposés à une évolution du système ; mais l’Assemblée nationale a rejeté la proposition alternative du Sénat, consistant à mettre en place un prélèvement contemporain et mensualisé sur le revenu, opéré par l’administration fiscale.

Il faudra se demander, à l’avenir, si on a encore besoin d’une direction générale des finances publiques – DGFiP – et des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales – URSSAF –, car, si l’impôt est prélevé non plus par l’administration fiscale, mais par les entreprises et autres tiers collecteurs, on pourra sans doute faire des économies… Nous le proposerons prochainement, notamment via la fusion des URSSAF et de la DGFiP !

On peut évidemment comprendre des divergences entre nos deux assemblées sur ce point. Je ne reviendrai pas sur les longs débats que nous avons eus sur le sujet depuis presque deux ans : nous verrons bien, une fois la réforme mise en œuvre, ce que les contribuables en penseront.

En revanche, monsieur le secrétaire d’État, il est plus difficile de comprendre l’absence totale de reprise des améliorations adoptées par le Sénat pour l’année de transition. Je pense au délai de reprise fiscale, aux déductions pour travaux et aux mesures relatives aux monuments historiques – à ce sujet, la commission des finances avait adopté un amendement avec avis favorable du rapporteur général, mais le Gouvernement s’est opposé à la mesure cette nuit.

Il faut croire que la copie du Gouvernement était parfaite…

M. Richard Yung. Parfaite !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. … et qu’aucun aménagement ne pouvait y être apporté par les parlementaires ! Vous verrez à l’usage, monsieur Yung !

Cela pose, plus généralement, le problème du devenir de nos initiatives et de l’attitude du Gouvernement à leur égard : comment comprendre que des dispositions issues d’amendements adoptés avec des avis de sagesse, voire des avis favorables, du Gouvernement, qui a levé le gage, soient ensuite supprimées sur l’initiative du Gouvernement ? Il y va de la cohérence de la position du Gouvernement.

M. Claude Raynal, vice-président de la commission des finances. C’est vrai !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Dire une chose au Sénat et une autre à l’Assemblée nationale, c’est assez difficile à comprendre et assez peu lisible… Comment comprendre que des engagements pris par les membres du Gouvernement, dont vous-même, monsieur le secrétaire d’État, ne vaillent que dans notre hémicycle et soient oubliés à l’Assemblée nationale ? Nous ne comprenons pas cette méthode !

Nous ne comprenons pas non plus comment des initiatives du Sénat qui auraient pu faire consensus, et pour certaines votées à l’unanimité, peuvent être balayées sans aucun argument de fond.

Nous souhaitions par exemple que la CNIL puisse donner son avis dans la procédure d’ouverture des données de l’administration fiscale, comme le prévoyait d’ailleurs la loi sur l’économie numérique : il n’en est plus question.

De même, nous souhaitions – c’était également une position assez consensuelle du Sénat – que les plates-formes de réservation en ligne ne puissent plus verser le montant des loyers perçus sur des cartes anonymes prépayées à l’étranger, car, je le dis solennellement, il s’agit manifestement d’incitations à la fraude fiscale. Étrangement, le Gouvernement repousse cette interdiction de dix-huit mois : allez-y, vous avez dix-huit mois pour continuer à frauder, dit-il donc… C’est incompréhensible !

Nous pensions aussi qu’il revenait au législateur de plafonner le montant des versements en espèces à l’administration fiscale, afin de tenir compte des personnes en situation de précarité bancaire : le Gouvernement en décidera seul, sous forme de décret.

Nous avions identifié un certain nombre de difficultés s’agissant de la réforme des valeurs locatives pour les écoles et institutions privées à but non lucratif. Nous avions adopté un amendement, mais nos collègues députés nous ont dit qu’ils préfèrent s’en remettre au bon vouloir du Gouvernement, par une instruction fiscale. Je pense que, même si l’exécutif a des pouvoirs très étendus, une instruction fiscale ne peut pas contredire la loi, qui a encore une valeur supérieure dans la hiérarchie des normes…

Réunie ce matin pour examiner le projet de loi de finances rectificative, notre commission a donc fait ce constat amer : ni des conditions de délai convenables pour l’examen de ce texte, ni les conditions d’un dialogue avec l’Assemblée nationale, ni les conditions d’un dialogue avec le Gouvernement ne sont réunies, malgré la bonne volonté du Sénat, qui ne fait pas preuve d’opposition systématique, mais s’efforce de rechercher de manière pragmatique ce qui peut être amélioré. D’ailleurs, certaines de ses positions sont prises de manière très consensuelle, voire à l’unanimité : monsieur le secrétaire d’État, cela aurait mérité un examen, sinon bienveillant, du moins attentif, du Gouvernement.

Il n’est malheureusement pas question de laisser une quelconque marge de manœuvre au Parlement pour amender des dispositions, malgré leur caractère parfois extrêmement technique…

Dans ces conditions, mes chers collègues, la commission des finances, avec un immense regret, vous proposera d’adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative. Au vu du bilan de ce qui a été retenu cette nuit, une nouvelle lecture serait une perte de temps ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le vice-président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, après l’adoption, hier, de la motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2018, la majorité de notre assemblée risque à nouveau d’abréger les discussions de nouvelle lecture, cette fois sur le projet de loi de finances rectificative. C’est peu dire que, au nom de mon groupe, je regrette ce choix.

Il faut reconnaître que les délais d’examen de ce dernier texte budgétaire de l’année sont serrés : fin de la première lecture vendredi dernier, réunion et échec de la commission mixte paritaire avant-hier, nouvelle lecture à l’Assemblée nationale cette nuit vers deux heures trente, le tout en alternance avec l’examen des autres textes. Chaque année, nous déplorons cette organisation de nos travaux, mais chaque année rien ne change, malheureusement…

Lors de la réunion de la commission des finances de ce matin, nous avons constaté, sans surprise, le rétablissement de la plupart des dispositions du Gouvernement et de l’Assemblée nationale, en particulier sur le prélèvement à la source, qui est la réforme majeure de ce texte.

S’il n’y a pas vraiment lieu de s’étonner de ce retour au texte initial, on peut tout de même regretter la suppression de certaines modifications du Sénat, comme l’interdiction des cartes prépayées sur les plates-formes en ligne et d’autres mesures sur la fiscalité du numérique, qui constituaient des avancées et visaient à lutter contre la fraude. Il faudra nécessairement avancer sur ces questions un jour ou l’autre, le législateur ne pouvant indéfiniment rester en retard sur les mutations technologiques et les nouveaux usages qu’elles engendrent.

Pour le reste, la soixantaine d’articles encore en discussion portent sur des mesures extrêmement variées et techniques, qui n’appellent pas de remarques particulières et méritent d’être adoptées en l’état.

Une bonne surprise, tout de même : le maintien du taux de TVA réduit pour les parcs zoologiques, issu de l’adoption au Sénat, sur notre initiative, de l’amendement dit « panda ». Je ne doute pas que cette décision sera appréciée sur le terrain, en particulier dans le Lot, la Gironde et les Hautes-Pyrénées, ma chère collègue Carrère, qui abritent de magnifiques parcs zoologiques participant à leur façon à l’attractivité de nos territoires.

La mise en place du prélèvement à la source, qui paraît désormais inéluctable, continue de susciter des débats. La majorité sénatoriale a proposé une mesure plus limitée : le prélèvement contemporain, qui consiste à améliorer le système existant sans en bouleverser les fondements, si complexes.

Si la majorité de mon groupe est plutôt favorable à cette réforme, soutenue par une majorité de Français, nous serons attentifs à sa mise en œuvre concrète. Pour cela, les travaux menés par le Sénat et ceux qui ont été conduits par l’Inspection générale des finances depuis l’an dernier constituent une solide base de travail. Nous comptons d’ailleurs sur vous, monsieur le secrétaire d’État, pour tenir régulièrement informée la Haute Assemblée de la mise en place de cette innovation majeure de notre système fiscal. Comme nous vous voyons souvent au banc des ministres, je pense que vous vous plaisez au Sénat… (M. le secrétaire d’État sourit.)

Je salue enfin la création, en complément de ce texte, d’un groupe de travail sur la revitalisation des bourgs-centres. Sur toutes les travées, nous constatons, en tant qu’acteurs de terrain, les dégâts de la désertification des territoires ruraux et des villes moyennes. Nous ne voulons pas que se creuse l’écart entre une France pourvue de tous les atouts pour son développement et une autre fragilisée, parfois délaissée par les pouvoirs publics. C’est aussi la voix de nos concitoyens qui se sentent relégués que nous portons dans cet hémicycle.

Je ne doute pas, monsieur le secrétaire d’État, que vous serez sensible à la nécessité de donner à nos collectivités territoriales les moyens financiers de faire vivre le principe républicain d’égalité. Nous y serons très sensibles.

En conclusion, je ne puis que regretter une nouvelle fois que les travaux du Sénat soient en définitive réduits à néant par le dépôt d’une motion tendant à opposer la question préalable. Conformément à ses principes de discussion et de liberté de vote, le groupe du RDSE préférera toujours la voie du dialogue et du débat. C’est pourquoi nous ne pourrons soutenir la position de la commission des finances sur ce point.

M. le président. La parole est à M. Julien Bargeton.

M. Julien Bargeton. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, je pense avoir identifié le point qui, au moins à ce stade du constat, est susceptible de nous mettre d’accord : la procédure budgétaire dans son épure actuelle est à bout de souffle.

Ce collectif budgétaire de fin d’année en est l’illustration : un examen au pas de charge, une inflation du nombre d’articles du fait de l’ajout d’amendements, notamment gouvernementaux mais pas uniquement, dans chaque assemblée et, au bout du compte, l’équivalent législatif d’un ancien magasin du Pont Neuf… On y trouve de tout ! Mais, en réalité, nous ne nous y retrouvons plus, et cela sur toutes les travées.

Le ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin, a pris l’engagement devant nous – cela ne manque pas de courage – de ne plus prendre de décrets d’avance au mois de novembre et de faire du collectif de fin d’année un texte purement technique. Cet engagement est totalement en cohérence avec l’exigence de sincérité du Gouvernement sur la loi de finances initiale et, plus largement, sur les textes financiers, une exigence qu’il s’emploie à respecter depuis juillet dernier.

Nous aurons un rendez-vous constitutionnel en 2018, qui sera une fenêtre d’opportunité pour améliorer les conditions de travail du Parlement. Dix ans après la réforme dite « Sarkozy », qui a comporté des avancées, le compte n’y est toujours pas, comme l’attestent les nombreux appels publics à réformer les modalités d’examen de la loi de finances.

Le diagnostic est largement partagé. Les députés avancent ainsi une proposition bienvenue de rééquilibrage du temps d’examen des textes financiers, aujourd’hui concentré sur le temps de la prévision et de l’autorisation, mais réduit pour le volet de l’évaluation et du contrôle de l’exécution.

À droit constant, il serait par exemple souhaitable de consolider la discussion du volet recettes du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui est aujourd’hui séquencée et, disons-le, en silos. Il est paradoxal d’avoir une approche « toutes administrations publiques », mais une dispersion entre plusieurs textes ! Il ne serait d’ailleurs pas incohérent de discuter également des articles non rattachés – en simplifiant, les crédits d’impôt – en amont de la seconde partie.

Je me permets un aparté : si nous, au Sénat, souhaitions contribuer, comme c’est notre rôle, à la création d’une nouvelle catégorie de lois de finances, consacrées aux finances locales, il faudrait que nous veillions à la fois aux contraintes de temps – quand discuter ? – et, bien entendu, de champ – que discuter ?

S’agissant de la seconde partie, on pourra se demander s’il est de bonne politique d’avoir autant de rapporteurs spéciaux et de rapporteurs pour avis sur les différentes missions budgétaires. Pardonnez-moi cette observation qui est un peu celle d’un Huron au palais du Luxembourg, mais j’ai souvent pensé à la formule, fameuse, d’Edgar Faure : « litanie, liturgie, léthargie » pendant les débats en séance publique, après de riches débats et de nombreuses auditions très intéressantes en commission.

À tous les stades de la procédure – mais sans doute est-ce chimérique –, il serait probablement plus raisonnable pour le Gouvernement de ne plus déposer des amendements hors délai, ou alors de fournir systématiquement une étude d’impact. Le groupe La République En Marche avait eu l’occasion de s’exprimer en ce sens lors de l’examen en urgence du collectif « flash » faisant suite à la censure de la taxe de 3 % sur les dividendes.

Le Parlement doit veiller à ce que les principaux amendements gouvernementaux en matière fiscale soient suffisamment documentés. Le rapporteur général, qui est plus chevronné que moi, l’a répété : nous ne pouvons plus légiférer à blanc, sans un minimum de travail en commission des finances.

Faut-il confier l’examen du budget à des algorithmes ? Pas encore. Car des pistes stimulantes ont été avancées, pas uniquement au Palais-Bourbon, mais aussi dans certains think tanks.

Ainsi, nous pouvons consacrer davantage de temps au contrôle de l’exécution des lois de finances. Les lois de règlement, en dépit des ambitions initiales de la LOLF, sont devenues, ou plutôt sont restées, des astres morts. Comment prétendre vouloir améliorer la loi fiscale quand on ne prend jamais véritablement le temps d’en évaluer les effets ? Il s’agit de préparer et d’enrichir l’« automne de l’autorisation » à travers le « printemps de l’évaluation » – tant que ce n’est pas l’« hiver du mécontentement » du Richard III de Shakespeare…

En dopant ce volet de l’évaluation des dépenses publiques, le Parlement aura un rôle substantiel en matière de contrôle, mais aussi une meilleure connaissance de la construction budgétaire proposée par le Gouvernement.

Nous avons la chance de bénéficier de l’assistance précieuse de la Cour des comptes pour nos travaux de contrôle et d’évaluation. Je suis plus réservé sur l’idée, récurrente, d’une intégration de la Cour des comptes comme institution à part entière du Parlement, compte tenu de ses activités juridictionnelles.

Nous pourrions également renforcer nos liens avec d’autres organismes menant un travail d’évaluation qui mérite d’être porté dans le débat public – je pense à la Banque de France et à l’INSEE –, le cas échéant à travers une politique un peu volontariste en matière de mobilités. Nous avons ici d’excellents juristes ; attirer dans ses murs des économistes et des statisticiens pourrait être pertinent.

Il nous faut veiller aussi à enrichir davantage nos travaux d’évaluation des recherches universitaires en matière économique : de Philippe Aghion à Gabriel Zucman, en passant par Jean Tirole et Thomas Piketty, nous avons la chance d’avoir des têtes chercheuses en France, et il serait positif de les associer davantage à nos travaux.

Monsieur le président, j’ai conscience d’avoir fait un peu un hors-sujet ; mais ce dont j’ai parlé est, à mon sens, le vrai sujet pour l’avenir de nos débats.

En ce qui concerne le présent collectif budgétaire, avec constance, le groupe La République En Marche n’adoptera pas la motion tendant à opposer la question préalable. (M. Didier Rambaud applaudit.)

M. le président. Votre dernière phrase au moins est dans le sujet, mon cher collègue…

La parole est à Mme Michelle Gréaume.

Mme Michelle Gréaume. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ainsi donc, comme pour la loi de finances pour 2018, tout en étant d’accord sur les trois quarts du texte, la majorité sénatoriale n’a pas réussi à se mettre d’accord avec la majorité de l’Assemblée nationale, alors même que les uns et les autres défendent globalement les mêmes intérêts. Des questions de positionnement politique en sont sans doute la rançon.

Mon collègue Pascal Savoldelli a pointé, pas plus tard qu’hier après-midi, une réalité, celle de l’impôt progressif : 80 % des Français ne payaient, in fine, que 16 à 17 % de l’impôt sur le revenu – en tout cas, de l’impôt progressif. La majorité de cet hémicycle juge cette situation anormale et propose donc un ensemble de mesures d’allégement d’impôt touchant, au fil des amendements, aux impôts immobiliers, à l’activité des professions libérales, aux revenus de capitaux mobiliers, à l’impôt sur les sociétés ou encore aux droits de mutation.

Ce que ne dit pas la droite sénatoriale, c’est que ceux qui échappent pour tout ou partie à l’impôt sur le revenu subissent les 150 milliards d’euros de TVA, les 130 milliards d’euros de CSG et les 40 ou 50 milliards d’euros de la fiscalité écologique, sans parler des droits sur le tabac, les alcools et les sodas, entre autres exemples.

Ces 80 % qui ne sont pas redevables, partiellement ou totalement, de l’impôt sur le revenu sont aussi ceux qui vivent dans les quartiers populaires, dans nos cantons ruraux enclavés et dans les grandes villes soumises à la pression spéculative, là où le service public d’État est de plus en plus défaillant et rendu incapable de maintenir le lien social.

Jean Jaurès a dit que « le service public est le patrimoine de ceux qui n’en ont pas ». Une maxime toujours d’actualité !

Il y a peu de temps encore, j’étais maire d’une de ces communes populaires où vivent des salariés, des familles, des ouvriers, des retraités, des gens modestes qui font clairement partie de ces 80 % que vous voudriez imposer plus encore. Songez-y : le tiers des habitants de ma commune a déclaré en 2016 un revenu imposable inférieur à 10 000 euros…

Ils attendent à juste titre que l’État propose des services publics, agisse pour améliorer leur quotidien, assure la retraite paisible des aînés comme la réussite scolaire de leurs enfants.

Heureusement que les plus hauts revenus participent à la solidarité nationale même si c’est, hélas, de façon totalement insuffisante. Le problème, c’est que nous ne voyons pas grand-chose dans cette nouvelle loi de finances rectificative pour 2017 qui permette de répondre à ces attentes et de rendre justice, si ce n’est que ses auteurs ont beaucoup manié le décret d’avance et d’annulation des crédits.

Cet exercice budgétaire restera marqué par quelques faits essentiels.

Tout d’abord, on retiendra la sous-budgétisation des contrats dits « aidés ». Cette situation a créé un émoi légitime lors de la rentrée scolaire 2017–2018, quand fut constatée l’impasse budgétaire qui a conduit à la non-reconduction de nombreux contrats valables jusqu’au terme de la précédente année scolaire, celle-ci coïncidant avec la fin de la session électorale.

L’ouverture de nouveaux contrats pour la rentrée ne doit pas faire oublier l’essentiel dans cette affaire. Pourquoi tant de collectivités locales et/ou d’associations se voient-elles dans l’obligation de passer par ce type de contrats pour disposer de personnels qui travaillent au contact direct du public ? Par voie de conséquence, ne serait-il pas temps de passer de la gestion de contrats aidés à l’insertion professionnelle réelle, singulièrement par la voie des concours normaux de la fonction publique ? Là où il faut recruter, surtout quand ces recrutements sont nécessaires à l’intérêt général, recrutons !

Il s’agit certes de dépenses publiques, mais de dépenses qui, pour le coup, valent bien les dispositifs de type CICE qui créent ou maintiennent un emploi pour 320 000 euros pièce ! En outre, leurs effets sur le pouvoir d’achat des familles sont autrement plus pertinents que bien d’autres !

M. François Bonhomme. Cela semble tout simple !

Mme Michelle Gréaume. Pour le reste, la situation sociale s’est suffisamment détériorée dans notre pays pour que le budget de l’État ait encore été sollicité, par exemple, pour financer l’allocation aux adultes handicapés.

Du côté des ouvertures de crédits, il nous faut quand même évoquer le problème de la croissance continue, au fil des années, des dépenses liées aux opérations militaires extérieures, c’est-à-dire tout ce qui est lié à la présence de nos troupes notamment au Mali, en Syrie, en Centrafrique ou en Afghanistan. Sans débattre du bien-fondé de telle ou telle intervention, je crois, tout comme les membres de mon groupe, que la France devrait faire autre chose au-delà de ses frontières.

M. François Bonhomme. Bien sûr ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Michelle Gréaume. Il est grand temps que la politique extérieure de notre pays fasse place au développement des pays du Sud et que nous aidions véritablement ces pays à sortir des difficultés qu’ils connaissent.

La jeunesse des pays dits « pauvres » est suffisamment riche de potentiels et d’idées pour que nous l’aidions à construire un avenir plus radieux pour eux, comme pour nous.

M. François Bonhomme. Ah, l’avenir radieux !

Mme Michelle Gréaume. Luttons contre la spéculation financière et augmentons les crédits de l’aide au développement, comme l’a maintes fois recommandé ici mon collègue et ami Éric Bocquet !

M. François Bonhomme. Quelle litanie !

Mme Michelle Gréaume. Parlons maintenant de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu, grande mesure fiscale de ce collectif budgétaire. Lors des débats, nous avons rappelé notre opposition à cette disposition. Celle-ci pose des problèmes de confidentialité : que se passera-t-il demain dans certaines entreprises quand deux collègues ne seront plus payés autant pour un même poste ? Cette mesure rompt également la relation entre l’administration et le contribuable, pourtant fondamentale en l’état actuel des choses.

Comment arguer de la plus grande efficacité de la retenue à la source, alors que l’impôt sur le revenu est recouvré à hauteur de 98 %, notamment au travers de la mensualisation ? Signalons que les fraudes constatées portent en général soit sur des revenus d’activité non salariée, soit sur des revenus d’origine étrangère.

En outre, cela ne dispensera pas le contribuable de faire une déclaration de constatation en fin d’année ni de continuer à produire tout justificatif…

M. le président. Il faut conclure, ma chère collègue !

Mme Michelle Gréaume. … possible et imaginable pour faire valoir ses droits.

M. François Bonhomme. C’est vrai !

Mme Michelle Gréaume. La retenue à la source n’améliorera en rien la justice fiscale ; c’est pourquoi nous maintenons notre opposition à cette innovation inutile.

Restent les quelques dispositions sur l’évasion fiscale (M. Claude Kern frappe sur son pupitre en signe d’impatience.)…

M. François Bonhomme. Vous nous en parlerez la prochaine fois ! (Sourires.)

Mme Michelle Gréaume. … qui, par leur faiblesse, montrent l’ampleur du chemin à parcourir et l’ambiguïté des procédures actuelles. (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste.)

L’affaire HSBC, banque qui a acquitté 300 millions d’euros pour préserver le 1,6 milliard d’euros qu’elle a acquis illégalement, est parlante et souligne la duplicité du système actuel.

M. le président. Ma chère collègue, vous avez dépassé votre temps de parole depuis bien longtemps !

Mme Michelle Gréaume. J’ai presque fini, monsieur le président (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Julien Bargeton proteste également.), sans compter que d’autres orateurs ont également dépassé leur temps de parole ! (Mme Catherine Di Folco s’exclame.)

Nous voterons pour le principe contre ce projet de loi de finances rectificative aggravé par une droite sénatoriale…

M. le président. Merci, chère collègue !

Mme Michelle Gréaume. … qui n’en attendait pas tant et qui lutte pour se différencier du pouvoir actuel.

M. François Bonhomme. Le combat continue ! (Sourires.)

Mme Michelle Gréaume. Exactement !

M. le président. La parole est à Mme Sylvie Vermeillet. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

Mme Sylvie Vermeillet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, après l’échec prévisible de la commission mixte paritaire qui n’est pas parvenue à s’accorder sur un texte commun, nous sommes amenés à examiner en nouvelle lecture le second projet de loi de finances rectificative pour 2017.

La volonté d’une plus grande transparence sur les finances publiques, le souci de sincérité et de crédibilité, notamment dans l’évaluation des hypothèses de croissance, sont autant de progrès que nous saluons. Après les errements du précédent gouvernement et la coûteuse insincérité du budget 2017, le changement de méthode est indéniable et mérite d’être souligné.

Maintenue à 1,7 %, la prévision de croissance est prudente. Cette prévision est en deçà des récentes estimations publiées par la Commission européenne, l’OCDE et le FMI qui tablent tous sur une croissance de 1,8 % pour l’année 2017.

Hier encore, l’INSEE relevait une nouvelle fois sa prévision de croissance pour 2017, la portant à 1,9 %, chiffre le plus haut depuis 2011.

La prévision de déficit reste également inchangée à 2,9 % du PIB.

Malgré cette apparente stabilité, le déficit pour 2018, initialement attendu à 2,6 %, sera finalement de 2,8 %. Cet écart s’explique principalement par les 5 milliards d’euros que va devoir supporter l’État dans le cadre du contentieux de la fameuse taxe à 3 % sur les dividendes. Monsieur le secrétaire d’État, qu’il nous soit permis ici de vous redire notre inquiétude. Dans ce dossier, les demandes de remboursements s’élevaient déjà à plus de 7 milliards d’euros à la fin du mois d’octobre, si bien que les remboursements budgétés pourraient rapidement se révéler insuffisants.

Nous courons le risque non négligeable de manquer l’objectif d’un déficit sous la barre des 3 % du PIB en 2018. La sortie de la France de la procédure de déficit excessif s’inscrit plus que jamais en pointillé. Cette fragilité budgétaire est d’autant plus préoccupante qu’une épée de Damoclès pèse au-dessus de nos têtes, en l’occurrence celle d’une remontée des taux d’intérêt, largement artificiels et anormalement bas aujourd’hui.

Jusqu’à présent, nous avons bénéficié d’un environnement économique favorable qui explique presque à lui seul la hausse des recettes de l’État dans ce second projet de loi de finances rectificative, soit un surplus de 2,1 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales.

Le retour à une conjoncture propice explique que, dans ce texte, la prévision de recettes de TVA soit supérieure de 900 millions d’euros à ce qui était prévu. Il en est de même s’agissant des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, la TICPE, dopées de 800 millions d’euros par rapport aux précédentes prévisions. La baisse de 1,5 milliard d’euros du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne masque, elle aussi, la réalité de l’embellie de nos finances publiques.

Monsieur le secrétaire d’État, nous l’avons dit et le répétons aujourd’hui : des efforts doivent être fournis au niveau de la dépense publique qui, au lieu de 1,8 %, augmentera de 1,9 % en 2017. Pour assainir nos comptes publics, il nous faut commencer par maîtriser la dépense !

Si le déficit budgétaire est en amélioration de 2,9 milliards d’euros par rapport à la prévision du premier projet de loi de finances rectificative, il ne devrait pas moins s’établir à 74,1 milliards d’euros, en hausse de 7 % par rapport à 2016.

Dernier texte financier que nous aurons eu à examiner cette année, ce second projet de loi de finances rectificative invite à ne pas tergiverser et à profiter de la conjoncture pour amplifier nos efforts en matière d’économies de façon tout à la fois cohérente et méthodique.

En première lecture, le texte nous était revenu de l’Assemblée nationale dans une version très largement augmentée. Pas moins de cinquante-cinq nouveaux articles étaient ainsi venus s’ajouter aux trente-sept articles initiaux. Nombre d’entre eux l’avaient été à la hâte, sans examen préalable ni chiffrage. Nous avons regretté que le collectif budgétaire de fin d’année fasse de nouveau office de « texte-balai », avec des mesures dont l’objet a peu à voir avec la « rectification » de la loi de finances initiale.

Nous avons surtout regretté qu’il ait fallu attendre l’ultime projet de budget pour que soient intégrées des dispositions aussi importantes que la liquidation de la société Ecomouv’ ou la création du fonds d’urgence en faveur des départements, respectivement pour 339 millions d’euros et 100 millions d’euros. Est-ce acceptable ?

Assemblage hétéroclite, ce second projet de loi de finances rectificative a d’abord cristallisé les débats autour de son article 9, qui porte sur la réforme du prélèvement à la source. Au groupe Union Centriste, nous n’avons aucune hostilité de principe à l’égard de ce prélèvement.

L’une des principales difficultés soulevées réside dans le modèle même de notre impôt sur le revenu. L’imposition au niveau du foyer fiscal, le barème progressif et l’importance du nombre de niches fiscales…

M. Jean-Claude Requier. D’autant qu’il y a un chien dans la niche ! (Sourires.)

Mme Sylvie Vermeillet. … sont en effet autant d’éléments qui complexifient et peuvent rendre contre-productive l’application du prélèvement à la source. La transformation des entreprises en collecteurs de l’impôt n’est pas le moindre des problèmes.

C’est pourquoi nous avons soutenu la proposition du rapporteur général de la commission des finances, qui vise à y substituer un prélèvement mensualisé et contemporain qui, tout en conservant la suppression du décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt, déleste les entreprises du fardeau de la collecte. Comme il fallait s’y attendre, le texte voté cette nuit par l’Assemblée nationale a confirmé la mise en œuvre du prélèvement à la source au 1^er janvier 2019.

Il est néanmoins malheureux qu’aucune des modifications apportées par le Sénat n’ait prospéré à l’issue de la nouvelle lecture du texte à l’Assemblée nationale.

Concernant certaines d’entre elles, il nous semble qu’un consensus aurait pu être trouvé.

Ainsi, monsieur le secrétaire d’État, pourquoi vouloir retarder l’entrée en vigueur de l’article 23 ter visant à lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales ? Le récent scandale des cartes de crédits rechargeables proposées depuis Gibraltar par une célèbre plate-forme de location ne commande-t-elle pas une action rapide ?

L’heure n’est plus à l’adaptation des plates-formes à la législation fiscale, mais à l’adaptation de la législation fiscale aux pratiques parfois frauduleuses de ces plates-formes.

Au regard du sort presque certain qui attendrait les nouvelles propositions du Sénat, le groupe Union Centriste votera la motion tendant à opposer la question préalable déposée par le rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, que je tiens ici à féliciter pour la qualité de ses travaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. Claude Raynal.

M. Claude Raynal. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, je vous rassure, je vais quelque peu raccourcir mon intervention pour qu’elle ne dure pas les dix minutes qui m’étaient imparties ! (Exclamations.)

M. Éric Jeansannetas. Bravo !

M. Julien Bargeton. On dit toujours ça au début ! (Sourires.)

M. Claude Raynal. Voilà déjà une bonne nouvelle !

L’année 2017 se termine sur deux informations qui vont en sens contraire. L’une est positive : l’INSEE révise une nouvelle fois à la hausse le taux de croissance de l’année 2017, à 1,9 %. On est si loin de l’estimation de 1,5 % faite par le gouvernement Valls,…

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Très bon gouvernement !

M. Claude Raynal. … estimation que tout le monde jugeait pourtant inatteignable à l’époque, que cela prêterait à sourire !

M. Michel Dagbert. Eh oui !

M. Claude Raynal. L’autre est plus négative : je veux parler de la réforme fiscale votée aux États-Unis. Si l’on s’en tient aux propos entendus lors de l’examen de cette loi de finances, cela devrait tout naturellement nous conduire à baisser encore davantage le taux de l’impôt sur les sociétés et à faire encore plus pour les investisseurs, jusqu’à atteindre les 0 % de taxe, comme je l’ai déjà dit dans l’une de mes précédentes interventions. C’est dans cette direction que nous allons petit à petit.

Cette année 2017 et la lecture rétrospective de nos travaux tout au long de la période budgétaire, avec une loi de programmation des finances publiques, un projet de loi de finances et deux projets de loi de finances rectificative, doivent nous questionner.

En premier lieu, cela doit nous interroger sur la relation entre Parlement et Gouvernement. Monsieur le secrétaire d’État, nous avons quelquefois eu à regretter la présence au banc des ministres de membres du Gouvernement parfois peu concernés par les dossiers traités.

Nous avons également eu à regretter que le Gouvernement ait choisi, après avoir donné un avis favorable à certaines dispositions en séance au Sénat, quelquefois même après avoir levé le gage, de déposer des amendements de suppression desdites mesures en séance à l’Assemblée nationale : il est particulièrement désagréable pour notre Haute Assemblée de constater que le Gouvernement fait l’inverse de ce qu’il avait dit !

En outre, le Gouvernement n’a pas pris en compte certains amendements adoptés à l’unanimité par notre assemblée,…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Eh oui !

M. Claude Raynal. … alors même que certains d’entre eux étaient assez symboliques et peu onéreux. Notre rapporteur général a cité quelques exemples tirés du projet de loi de finances rectificative.

Permettez-moi d’en citer quelques-uns issus du projet de loi de finances pour 2018 : l’enveloppe dédiée au FISAC – Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce –, les crédits alloués aux établissements scolaires français à l’étranger, le plan pour les exploitants agricoles, ou encore le fonds stratégique de la forêt et du bois. Avec ces mesures, il n’était pourtant question que de quelques dizaines de millions d’euros. On sent bien que ces dossiers méritaient un meilleur sort sans pour autant déséquilibrer les finances publiques.

Enfin, nous devons nous interroger sur notre travail parlementaire. Sans même parler des conditions d’examen des lois fiscales, puisque tous les orateurs l’ont évoqué, le projet de loi de finances rectificative est un modèle de dysfonctionnement : lecture à l’Assemblée nationale dans la nuit avant une lecture au Sénat le lendemain matin à partir d’un texte à peine édité par l’Assemblée nationale. Je ne suis d’ailleurs même pas sûr qu’il l’ait été !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. L’encre est très fraîche !

M. Claude Raynal. Et, par pure charité, je ne parlerai pas de l’amendement gouvernemental sur la contractualisation, déposé en séance au Sénat au mépris de la règle constitutionnelle de l’entonnoir…

Mes chers collègues, nous devons davantage travailler en amont pour faire des propositions nous rassemblant chaque fois que cela est possible, susceptibles d’être intégrées et mieux entendues dans le cadre du projet de loi de finances.

Sans doute, notre première expérience en la matière, qui portait sur le financement du logement social, n’a-t-elle pas été à ce jour totalement couronnée de succès. Évidemment, c’est un pur euphémisme ! Pour autant, c’est la voie que nous devons emprunter si nous voulons que la voix des élus de terrain que nous sommes soit mieux entendue et, je l’espère, mieux respectée à l’avenir, monsieur le secrétaire d’État !

Pour ce qui concerne la motion tendant à opposer la question préalable proposée par le rapporteur général, nous y sommes toujours opposés par principe. D’ailleurs, nous y sommes encore plus opposés aujourd’hui,…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Je peux la retirer, si vous voulez !

M. Claude Raynal. … parce qu’elle s’appuie sur un considérant qui touche à une réforme du prélèvement à la source que nous estimons, pour notre part, convenable. Cela étant, les raisons invoquées par notre rapporteur général nous semblent par ailleurs plutôt légitimes ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. le rapporteur général de la commission des finances applaudit également.)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Pour une fois, vous aurez remarqué que j’applaudis ! (Sourires.)

M. le président. La parole est à M. Emmanuel Capus.

M. Emmanuel Capus. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, nous examinons à nouveau le second projet de loi de finances rectificative pour 2017. La commission mixte paritaire a de nouveau échoué à réconcilier les positions des deux assemblées.

Pourtant, les deux majorités se retrouvent sur la volonté de solder les comptes du précédent quinquennat C’est au moins un dénominateur commun qui aurait pu nous réunir dans le cadre du dernier collectif budgétaire de l’année.

Pour mémoire, les biais de construction de la loi de finances initiale pour 2017 auront nécessité une ouverture de 6,2 milliards d’euros de crédits en cours d’exercice, un montant tout à fait inédit par son ampleur. De ce point de vue, nous ne pouvons que nous réjouir de voir que vous semblez avoir tiré les leçons de ces sous-budgétisations chroniques, monsieur le secrétaire d’État.

L’Assemblée nationale a néanmoins rejeté avec méthode des mesures qui avaient fait consensus au Sénat, comme les mesures contre la fraude fiscale ou celles sur la fiscalité du numérique. Cette manière de faire nous interroge, alors que ces mesures apparaissent de bon sens et sont le fruit de travaux approfondis au sein de notre assemblée. Nous souscrivons aux remarques du rapporteur général sur la nécessité d’un plus grand respect des travaux du Sénat, lorsqu’ils vont manifestement dans le sens de l’intérêt général.

M. Claude Raynal. Ce qui est toujours le cas !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Presque toujours ! (Sourires.)

M. Emmanuel Capus. Plus substantiellement, l’Assemblée nationale a refusé le prélèvement mensualisé et contemporain proposé par le Sénat, qui avait l’avantage de conserver la suppression du décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt, et un autre avantage de moins peser sur les entreprises.

Si nous déplorons qu’un compromis entre ces deux visions n’ait pas pu être trouvé, notre groupe n’est pas, par principe, opposé au prélèvement à la source. Certes, ce type de réforme occasionne toujours des effets d’aubaine et des coûts afférents. Mais, si elle est bien menée, dans une logique de simplification et de bienveillance pour le contribuable et l’entreprise, elle peut contribuer à rendre notre système fiscal plus juste et plus efficace.

L’idée du prélèvement à la source n’est d’ailleurs pas nouvelle et nous pourrions tirer avantage des expériences des pays voisins. Tous les grands pays d’Europe ont déjà opté pour le prélèvement à la source, l’Allemagne au premier chef.

Néanmoins, l’amendement du Sénat avait le mérite de pointer du doigt plusieurs inconvénients de cette réforme : je pense aux interrogations portant sur la « familialisation » de l’impôt sur le revenu, les incertitudes concernant les crédits d’impôt existants ou encore les difficultés de mise en œuvre pour les PME. Nous attendrons du Gouvernement qu’il prenne en compte les inquiétudes légitimes de notre assemblée et qu’il veille à mettre en œuvre une mesure équilibrée et réaliste. Rien ne serait pire que la mise en place d’une « usine à gaz » lourde et complexe.

Je voudrais maintenant revenir sur un point que nous avons abordé hier lors des discussions autour du projet de loi de finances. Le Sénat avait introduit dans ce second projet de loi de finances rectificative des amendements relatifs à l’aménagement de l’impôt sur la fortune immobilière, l’IFI, notamment en faveur des détenteurs de monuments historiques. Nous saluons cette initiative : nous avions nous-mêmes fait des propositions lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances. Nous déplorons en revanche qu’elle ait été introduite, par la force des choses, dans un véhicule qui n’était pas fait pour cela. Le projet de loi de finances rectificative ne doit pas être un autre projet de loi de finances : je crois que nous sommes tous d’accord sur ce point.

Néanmoins, mes chers collègues, cela veut aussi dire que nous devons saisir les occasions quand elles se présentent à nous. Hélas, nous sommes passés collectivement à côté de l’occasion d’améliorer l’IFI dans le cadre du projet de loi de finances, et cela n’est pas la faute de l’Assemblée nationale.

Sous réserve de l’appréciation que portera Eurostat sur plusieurs opérations susceptibles de dégrader le déficit de l’année 2017, ce texte devrait signer la fin prochaine de la procédure européenne pour déficit excessif. Toutefois, nous l’avons dit lors des débats sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, rappelé lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2018 et répété sur le présent texte : les efforts en dépenses sont insuffisants pour rattraper notre retard sur nos voisins. La France détient toujours le record européen de la dépense publique, de la pression fiscale et de la dette publique ! Mes chers collègues, en 2022, malgré les annonces, le différentiel d’endettement avec l’Allemagne sera sans précédent dans l’histoire récente.

Ce simple fait devrait nous conduire à redoubler d’efforts. Derrière les chiffres et les pourcentages, il y va de notre influence politique en Europe et dans le monde. Nous sommes ici bien loin des calculs politiciens. Tout doit être tenté : davantage de courage de la part du Gouvernement, d’une part, et une approche constructive et pragmatique de la part de chacun d’entre nous sur cette question d’intérêt national, d’autre part.

Pour conclure, mes chers collègues, et puisque vous attendez de connaître notre position,…

M. Claude Raynal. On en tremble ! (Sourires.)

M. Emmanuel Capus. … nous ne nous opposerons pas à cette motion tendant à opposer la question préalable, même si nous sommes plutôt favorables par principe au débat ! (MM. Alain Marc et Daniel Chasseing applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Claude Nougein.

M. Claude Nougein. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, mes chers collègues, l’examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale devait être fructueux pour le Sénat.

D’après nos informations, un grand nombre de nos propositions devaient être reprises par les députés. Néanmoins, sous la pression du Gouvernement, tout a été balayé en séance ! Monsieur le secrétaire d’État, nous ne comprenons pas du tout cette attitude !

Il est vrai qu’à notre grand regret une mesure n’aurait pas pu faire l’objet d’un compromis : il s’agit du dispositif de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, qui prévoit que les tiers collecteurs soient les employeurs. Sur ce point précis, nous ne comprenons pas, là encore, l’obstination du Gouvernement, qui n’a rien de constructif ni de pragmatique ! Alors que Emmanuel Macron a fait campagne sur un discours très favorable aux entreprises, désignant même la simplification des obligations administratives qui pèse sur la vie des entreprises, notamment des plus petites, comme un volet prioritaire, voilà qu’il a fait le choix de reprendre une mesure mise en place par son prédécesseur, laquelle va représenter une charge notamment pour les plus petites entreprises, en termes de temps et de coût, évaluée entre 300 millions d’euros et 1,2 milliard d’euros !

Aurait-on dû comprendre que la refonte des rapports entre les entreprises et l’administration était en réalité une opération de délestage des tâches de l’administration sur le dos des entreprises ? Nous ne comprenons vraiment pas ce choix.

Nous proposons d’aider le Gouvernement en lui retirant cette épine du pied avec une solution alternative tout à fait viable, mais la main tendue est refusée. Où est donc ce « nouveau monde » promis par Emmanuel Macron ? Où est l’esprit constructif tellement vanté par la communication de La République En Marche ?

Selon les audits commandés par Bercy à l’IGF, cette réforme devrait coûter entre 300 et 420 millions d’euros aux entreprises concernées, entre le paramétrage des logiciels, la formation des utilisateurs et la pédagogie à déployer auprès des salariés. Selon l’étude du cabinet Deloitte pour la délégation aux entreprises du Sénat, la facture pour les entreprises pourrait s’élever à 1,2 milliard d’euros la première année.

Environ 75 % du coût total de la mesure reposera sur les très petites entreprises par l’effet de multiplication d’un coût fixe faible par un très grand nombre d’entreprises. La moitié du coût de la mesure correspondra au paiement des experts-comptables et des éditeurs de logiciels notamment. Ces prestataires de gestion de paye devraient en effet accroître le prix de leurs services rendus en raison des coûts de la mise en conformité de leurs outils. Pour eux, il s’agira vraiment d’un effet d’aubaine !

L’autre moitié du coût correspondra à un accroissement des coûts salariaux des entreprises. Cela est lié au temps supplémentaire consacré à communiquer auprès des salariés et à répondre aux différentes questions à la suite de la mise en œuvre de la mesure. Cela comprend également la nécessité, dans certains cas, de demander un rescrit à l’administration fiscale pour confirmer le caractère imposable ou non de certains éléments de rémunération au titre de l’année de transition, sans compter les éléments de rémunération exceptionnels. Enfin, l’accroissement du temps de traitement des problèmes particuliers posés par les employés en situation de mobilité internationale doit aussi être pris en compte.

Pour les entreprises se pose également le problème de l’engagement de la responsabilité juridique de l’entreprise. Un problème de plus, me direz-vous ! Au point où on en est ce n’est pas très grave. Dès lors que l’employeur devient le collecteur de l’impôt, il devient en même temps dépositaire du secret fiscal. Sa responsabilité pourrait également être mise en cause s’il n’appliquait pas le bon taux, s’il ne s’acquittait pas en temps et en heure de ses nouvelles obligations déclaratives, s’il ne respectait pas le délai de règlement ou l’obligation de confidentialité. Ce risque serait encore accru pour les entreprises embauchant des salariés en contrat à durée déterminée ou des saisonniers.

Par ailleurs, quid de la perte de confidentialité pour les salariés ?

Aujourd’hui, le montant de l’impôt du salarié n’est connu que de la seule administration fiscale. Cela étant, même avec l’administration fiscale, des fuites peuvent se produire, comme on l’a vu en début d’année !

Demain, ce sont le chef d’entreprise et la direction des ressources humaines qui connaîtront le taux de l’impôt et les autres revenus éventuels du salarié, mais aussi de ceux du conjoint, ses revenus fonciers, ses revenus immobiliers, etc. Connues de la direction du personnel et des ressources humaines, ces informations pourraient avoir des conséquences néfastes lors des négociations salariales. Les principales victimes de la réforme pourraient être les femmes dont le conjoint perçoit une rémunération confortable.

S’il est prévu la possibilité pour le salarié contribuable de rendre anonyme son impôt en recourant au taux forfaitaire neutre, ce choix pourrait néanmoins faire peser sur lui une sorte de suspicion.

L’étude du cabinet Deloitte a fait part de cette très forte inquiétude des chefs d’entreprise, qui, pour 70 % d’entre eux, craignent une dégradation des relations sociales au sein de leur entreprise.

Les employeurs craignent également de se retrouver impliqués dans le contentieux fiscal lié à la mise en œuvre du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement : 80 % d’entre eux redoutent que leurs salariés ne les mettent en cause en cas de non-obtention de ce crédit d’impôt.

Enfin, se pose la question des particuliers employeurs, déjà soulevée par l’un de mes collègues en première lecture.

Les particuliers employeurs ne sauraient être assimilés à des entreprises. Leur moyenne d’âge, mis à part pour les gardes d’enfants, est de 65 ans. Beaucoup n’ont pas la maîtrise d’un ordinateur, ou ne résident pas dans une zone couverte par Internet.

Des systèmes de chèques emploi service ont été conçus à leur intention. L’obligation, pour les intéressés, de prélever l’impôt sur le revenu à la source anéantirait la simplification ainsi réalisée.

Le rapport d’audit de l’IGF a décrit les graves difficultés prévisibles. Notamment, le particulier employeur devrait déclarer le salaire de chaque mois huit à dix jours avant de l’avoir versé, alors que, le plus souvent, le nombre d’heures de travail effectuées durant ce mois n’est pas encore connu.

De surcroît, les employeurs qui omettraient de verser au Trésor l’impôt retenu sur le salaire encourraient des sanctions. La crainte de celles-ci, de la part de personnes âgées mal équipées, ne peut qu’amplifier le recours au travail au noir. C’est d’ailleurs la conclusion de l’IGF.

La solution proposée en première lecture par notre rapporteur général, Albéric de Montgolfier, que notre groupe Les Républicains tient à féliciter vivement pour le travail considérable qu’il a effectué sur ce sujet,…

M. Charles Revet. C’est vrai !

M. Claude Nougein. … permettrait de résoudre tous les problèmes exposés à l’instant.

Mais le Gouvernement refuse de mettre à profit les résultats de ce travail pour trouver une solution qui soit acceptable et acceptée par tous.

Dans ces conditions, le débat n’a plus lieu d’être prolongé, et c’est pour cette raison que le groupe Les Républicains votera la motion, déposée par la commission des finances, tendant à opposer la question préalable au second projet de loi de finances rectificative pour 2017. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – MM. Daniel Chasseing, Alain Marc et Pierre Louault applaudissent également.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

Question préalable

M. le président. Je suis saisi, par M. de Montgolfier, au nom de la commission, d’une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 3, du règlement du Sénat,

Considérant que le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 a d’ores et déjà fait l’objet, du fait de son caractère essentiellement technique, de nombreux points d’accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture, qui se manifestent par le nombre réduit d’articles restant en discussion en nouvelle lecture en dépit de l’ajout de très nombreux articles additionnels au texte initialement présenté par le Gouvernement ;

Considérant par ailleurs que l’Assemblée nationale n’a pas repris en nouvelle lecture des apports du Sénat qui auraient pourtant pu faire consensus, concernant par exemple la fixation par la loi du plafond de certains paiements en espèces, l’encadrement de l’ouverture de données de l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières, ou l’ajustement des règles relatives au calcul des valeurs locatives des locaux des écoles et institutions privées à but non lucratif ;

Considérant également que les délais et conditions d’examen de ce projet de loi ne permettent pas d’engager un dialogue approfondi et contradictoire avec l’Assemblée nationale sur les dispositions restant en discussion ;

Considérant surtout que le texte voté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture confirme la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu au 1^er janvier 2019, qui pénalisera les contribuables habituellement bénéficiaires de réductions et crédits d’impôt, fera porter une charge nouvelle sur les tiers collecteurs, notamment les entreprises et les particuliers employeurs, et sera susceptible de dégrader les relations entre les salariés et leur employeur ;

Considérant enfin qu’a été rejetée la proposition alternative du Sénat, consistant à mettre en place un prélèvement mensualisé et contemporain de l’impôt sur le revenu effectué par l’administration fiscale, alors que celle-ci aurait permis de remédier au décalage entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt sans présenter tous les inconvénients du prélèvement à la source et qu’il en a été de même pour les aménagements que le Sénat avait souhaité introduire à l’année de transition ;

Le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le second projet de loi de finances rectificative pour 2017, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 191, 2017–2018).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas deux minutes et demie, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. le rapporteur général, pour la motion.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Cette motion tendant à opposer la question préalable a été défendue par un certain nombre de collègues et par moi-même. Les raisons en sont connues ; elles sont liées à un certain nombre de désaccords fondamentaux, qui ne sont pas forcément de nature politique et sont parfois difficilement compréhensibles.

À cet égard, je remercie les intervenants qui ont souligné l’unanimité ou le très grand consensus auxquels ont abouti nos travaux sur certains amendements. Ceux-ci n’ont pas été repris à l’Assemblée nationale, parfois contre l’avis même de la commission des finances de cette assemblée, qui était prête, y compris dans des conditions difficiles, à soutenir des avancées proposées par le Sénat.

Mon sentiment, c’est qu’un nouveau débat – nous y sommes prêts – ne nous laisserait malheureusement aucune chance de faire évoluer la position du Gouvernement… sauf, bien sûr, si celui-ci nous dit le contraire.

Car, mes chers collègues, nous pouvons aussi reprendre le tableau, tout chaud, de la CMP et interroger le Gouvernement sur chacun des articles. Si le secrétaire d’État nous confirme que sa position peut évoluer, je peux envisager de retirer ma motion. Dans ce cas, commençons tout de suite le travail !

Le secrétaire d’État ne semblant pas hocher la tête en signe d’approbation, j’en conclus que le Gouvernement va rester droit dans ses bottes et maintenir la position qu’il a défendue devant l’Assemblée nationale cette nuit, le débat s’y étant achevé autour de deux heures du matin. Aussi, je crains que nous puissions passer la journée de demain, par exemple, à réexaminer le projet de loi de finances rectificative sans vraiment parvenir à infléchir les positions gouvernementales.

Cela explique cette motion, que je présente à regret. Nous sommes toujours prêts à débattre, mais encore faut-il que le débat soit utile.

M. Charles Revet. Débattre doit servir à quelque chose !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. C’est effectivement la bonne question, et je crains que ce débat ne serve à rien.

M. le président. Personne ne demande la parole contre la motion ?…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Le Gouvernement est bien évidemment, par principe, défavorable à l’adoption de cette motion.

M. le président. La parole est à M. Laurent Duplomb, pour explication de vote.

M. Laurent Duplomb. Je voudrais profiter des deux minutes d’explication de vote qui sont imparties au groupe Les Républicains pour user du même procédé que le Gouvernement, c’est-à-dire parler d’un sujet qui n’est pas véritablement en lien avec le projet de loi de finances rectificative pour 2017 !

C’est un sujet que nous n’avons jamais abordé au Sénat : la note d’information envoyée à tous les préfets par le ministre de l’intérieur et par M. Gérald Darmanin pour expliquer que l’augmentation de la contribution sociale généralisée, la CSG, sera compensée, par les différentes collectivités locales, comme dans tous les services de l’État, à partir du 1^er janvier 2018.

Les collectivités vont donc devoir modifier les différentes payes à partir du 1^er janvier. Ni les modalités ni les méthodes de calcul ne sont connues !

La circulaire évoque les méthodes. Mais les maires dont les services devront mettre ces directives en application seront prévenus quelques jours ou heures avant le 1^er janvier 2018.

Or voilà une question sur laquelle le Parlement aurait pu être consulté. Nous n’en avons jamais discuté, et je trouve ça totalement inadmissible ! (Applaudissements sur de nombreuses travées du groupe Les Républicains. – M. Pierre Louault applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Une circulaire a effectivement été adressée aux préfets pour préciser dans quelles conditions et avec quelles modalités de calcul l’augmentation de la CSG pour les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique devra être compensée par les employeurs.

Cette circulaire, il faut le souligner, qui a commencé à être diffusée voilà 7 jours à peu près et sera adressée à l’ensemble des employeurs – notamment les employeurs territoriaux, monsieur le sénateur Duplomb, qui sont les premiers concernés dans votre propos –, a trait à l’établissement du train de paye de janvier.

Par conséquent, elle leur est certes parvenue dans les heures qui viennent de s’écouler ou leur parviendra dans les toutes prochaines heures, mais l’application est prévue pour le courant du mois de janvier, et non pas avant le 1^er janvier, comme vous semblez l’imaginer ou le sous-entendre.

La circulaire prévoit l’intégralité des cas pour lesquels certaines modalités de calcul doivent être précisées, selon que les agents sont assujettis à la contribution exceptionnelle de solidarité, la CES, ou ne le sont pas, selon que la collectivité dispose d’un régime particulier ou n’en dispose pas.

Elle rappelle par ailleurs que les collectivités, puisque que vous parlez plus particulièrement d’elles, bénéficient – si l’on peut dire – d’un abaissement de la cotisation employeur maladie de 11,5 % à 9,9 %, tel que prévu par le décret examiné par le Conseil national d’évaluation des normes le 30 novembre dernier.

Je considère pour ma part, l’objectif du Gouvernement étant bien de répondre à une demande unanime des associations d’élus, que cette circulaire est utile. Elle rappelle les modalités de compensation et permet à tous les employeurs, indépendamment du nombre d’employés, des conditions de travail ou d’assujettissement à telle ou telle cotisation des employés, de calculer très précisément, sur le fondement de formules relativement simples qui figurent, de mémoire, en page 2 – je vous y renvoie –, la prime de compensation pour l’intégralité des agents.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je rappelle en outre que l’avis du Gouvernement est défavorable.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 49 :

Le Sénat a adopté. (M. Charles Revet applaudit.)

En conséquence, le second projet de loi de finances rectificative pour 2017 est rejeté.

M. le président. J’informe le Sénat que des candidatures pour siéger au sein de plusieurs organismes extraparlementaires ont été publiées.

Ces candidatures seront ratifiées si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par notre règlement.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé (texte de la commission n° 131, rapport n° 130).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la rapporteur.

Mme Corinne Imbert, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, nous arrivons au terme d’un processus législatif engagé avec la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, dite loi Santé. Comme elle l’a fait dans un grand nombre de domaines, cette loi a habilité le Gouvernement – à l’époque contre l’avis du Sénat - à prendre par ordonnances des dispositions relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé.

Le projet de loi dont l’adoption définitive est aujourd’hui soumise au vote de notre assemblée tend à ratifier l’une des deux ordonnances publiées sur ce fondement.

Cette ordonnance, en date du 27 avril 2017, comporte des dispositions de nature et de portée très diverses.

Plusieurs évolutions vont dans le bon sens, comme j’ai eu l’occasion de le souligner lors de l’examen en première lecture. Elles traduisent des recommandations formulées par le Conseil d’État ou la Cour des comptes, en réponse à certaines pratiques contestables relevées à l’occasion de contrôles ou de missions d’inspection, en assurant la conformité des instances disciplinaires aux exigences d’indépendance et d’impartialité ou encore en améliorant la transparence s’agissant de leur fonctionnement interne.

Ces mesures contribueront à renforcer la nécessaire confiance des professionnels de santé à l’égard des instances ordinales.

Pour autant, les évolutions apportées au texte du projet de loi, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat, sont l’écho de questions soulevées par l’ordonnance et, sans doute, aussi, le signe d’une concertation insuffisante en amont avec les représentants des instances ordinales. Ceux-ci l’ont d’ailleurs regretté, alors même que plusieurs mesures auront des conséquences directes sur leur organisation et leur fonctionnement.

Comme j’ai pu l’exprimer à cette tribune lors de l’examen en première lecture, la commission s’est interrogée sur la pertinence de certaines mesures, soit rigides, car imposant à tous des modes d’organisation plaidés par quelques-uns, soit susceptibles de faire peser sur les ordres des charges de gestion peut-être excessives.

L’application aux conseils nationaux des règles en matière de marchés publics, en particulier, m’a semblé quelque peu disproportionnée alors même que certains ordres, comme celui des pharmaciens, se sont déjà engagés de leur propre chef dans une démarche de responsabilisation sur ces questions, ne serait-ce qu’au regard des comptes qu’ils doivent légitimement rendre à leurs membres.

Si je comprends la finalité poursuivie par le Gouvernement, il nous faut aussi veiller à ne pas fixer des cadres trop rigides. Les positions adoptées par le Sénat en première lecture ont reflété ces réserves de notre commission des affaires sociales à l’égard de plusieurs dispositions de l’ordonnance.

Après des échanges nourris avec le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale, la commission mixte paritaire est néanmoins parvenue à un accord sur ce texte, qui reprend plusieurs apports du Sénat.

La CMP a ainsi confirmé la suppression, sur l’initiative de notre commission, de la possibilité de remplacement des pharmaciens d’officine en cas de « circonstances exceptionnelles », formule aux contours jugés trop flous. On pouvait en effet s’interroger sur l’opportunité d’une nouvelle évolution, alors que la loi Santé a permis, encore récemment, une avancée pour tenir compte de situations individuelles.

La commission mixte paritaire a également confirmé le maintien de la possibilité pour les membres en cours de mandat du conseil national d’être élus assesseurs à la chambre disciplinaire de l’ordre des pédicures-podologues. Notre souci, par cet ajustement, est de ne pas restreindre excessivement le vivier des « forces vives », en l’occurrence dans un ordre jeune, alors qu’existent par ailleurs d’autres règles permettant de respecter les exigences d’impartialité.

D’un commun accord, nous avons supprimé, en outre, le caractère rétroactif de la présence de représentants de l’État au sein du Conseil national de l’ordre des pharmaciens, afin d’éviter tout risque juridique.

D’une manière plus générale, il nous est apparu important de stabiliser rapidement un texte afin de ne pas perturber le fonctionnement des instances ordinales en cours de renouvellement et de sécuriser leurs délibérations. C’est la raison pour laquelle il était important de parvenir en CMP à un accord sur ce texte.

Dans cette finalité, nous avons notamment accepté de rétablir l’application aux conseils nationaux des ordres des principes et règles relatifs aux marchés publics, sous réserve toutefois d’une clarification adoptée sur mon initiative. Il ne saurait en effet être question d’appliquer aux ordres, qui ne sont pas financés par des fonds publics, des règles de procédures plus strictes que celles qui sont valables pour les administrations : en deçà d’un certain seuil, la mise en concurrence ne devra donc pas être obligatoire.

Madame la ministre, ces dispositions s’appliqueront à compter de 2020, dans des conditions et sous réserve d’adaptations prévues par décret. Je souhaite que ce temps de préparation soit mis à profit par vos services pour engager un dialogue serein avec les représentants des ordres des professions de santé et, ainsi, ajuster les règles de droit commun complexes à leurs besoins réels, selon une approche pragmatique. Nous resterons vigilants à ce sujet.

Au nom de la commission des affaires sociales, je vous invite, mes chers collègues, à adopter ce projet de loi de ratification d’ordonnance, dans le texte équilibré tel qu’issu des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous aurons l’occasion en début d’année prochaine, madame la ministre, mes chers collègues, d’échanger sur un autre projet de loi de ratification, sur lequel la CMP, réunie le même jour, n’est pas parvenue à un accord, en raison de la divergence de fond entre nos deux assemblées sur la question de l’accès partiel aux professions de santé. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Marie Vanlerenberghe et Mme Véronique Guillotin applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires sociales, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, l’ordonnance du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé, qui fait l’objet du présent projet de loi de ratification, a pour objectif de renforcer l’indépendance et l’impartialité des juridictions ordinales, ainsi que de faire évoluer les compétences des organes des ordres et permettre l’application par leurs conseils nationaux de la législation ayant trait aux marchés publics.

Cette ordonnance comporte un certain nombre de recommandations issues du Conseil d’État – précisément de la Mission d’inspection des juridictions administratives –, de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des affaires sociales – IGAS – qui ont successivement conduit depuis 2012 des missions d’inspection et de contrôle portant sur les ordres des médecins, des pharmaciens, des chirurgiens-dentistes et des masseurs-kinésithérapeutes.

Cette ordonnance comporte trois chapitres, qui concernent le code de la santé publique, le code de la sécurité sociale et, enfin, les dispositions transitoires et finales.

Je me félicite qu’un accord ait été trouvé en commission mixte paritaire entre l’Assemblée nationale et le Sénat, le 5 décembre dernier.

Les accords ont notamment supprimé l’article 3 bis, qui tendait à interdire le cumul entre fonctions d’assesseur d’une instance disciplinaire et fonctions de président et secrétaire général de l’organe de l’Ordre.

La CMP a également réécrit l’article 4, introduit par un amendement gouvernemental au Sénat. Cette modification permet d’organiser la présence des représentants du directeur général de l’offre de soins et du directeur général de la santé aux délibérations du Conseil national de l’ordre des pharmaciens uniquement pour l’avenir, et non de façon rétroactive à compter d’avril 2017.

Enfin, la CMP n’a pas retenu l’article 4 bis, visant à supprimer l’extension aux conseils nationaux des ordres des grands principes des marchés publics.

Cela a permis de modifier le texte pour en faciliter l’appropriation par les ordres, qui sont conduits à l’appliquer, sans pour autant dénaturer les objectifs structurels que l’on cherche à atteindre.

Le projet de loi, qui comportait initialement un seul article, en compte dorénavant dix. Il prévoit ainsi un certain nombre de dispositions applicables, sans distinction, à tous les ordres.

Je souligne que, pour permettre aux ordres de s’adapter au nouvel environnement juridique, certaines mesures feront l’objet d’une application progressive, notamment le renouvellement des instances ordinales, la certification des comptes combinés et l’application des règles de marchés publics.

Pour finir, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à remercier Mme la rapporteur Corinne Imbert pour son rôle dans la recherche d’une solution consensuelle et la qualité des échanges. (MM. Michel Amiel et Éric Gold ainsi que Mme Véronique Guillotin applaudissent.)

M. le président. La parole est à Mme Véronique Guillotin.

Mme Véronique Guillotin. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires sociales, madame la rapporteur, mes chers collègues, nous voici réunis pour le vote des conclusions de la CMP sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance relative au fonctionnement des ordres des professions de santé, en application de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, et sur recommandation du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de l’IGAS.

Le rapport 2017 de la Cour des comptes a émis un avis sévère à l’encontre de l’ordre national des chirurgiens-dentistes : défaut de représentativité et de renouvellement des instances dirigeantes, absence de contrôle sur son mode de fonctionnement, défense d’intérêts catégoriels qui ne lui incombe pas, ou encore désordres graves dans les comptes et la gestion.

La Cour des comptes, qui rappelle à cette occasion la mission de service public de l’ordre des chirurgiens-dentistes, invite le législateur à introduire davantage de transparence, d’indépendance et d’impartialité dans les conseils nationaux des ordres des professions de santé. Sur ces trois points, nous ne pouvons que saluer les améliorations proposées dans cette ordonnance.

Nous saluons ainsi l’accord trouvé en commission mixte paritaire et le dialogue mené par les deux rapporteurs, en bonne intelligence. Ce travail a permis l’élaboration d’un texte enfin stabilisé.

Nous regrettons toutefois les conditions de concertation, qui n’ont pas été jugées satisfaisantes par les ordres et qui ont conduit à l’introduction de plusieurs articles supplémentaires lors de l’examen du texte par le Parlement. Des concertations plus poussées en amont auraient pu permettre l’émergence d’un texte certainement plus consensuel dès le départ.

Comme l’a indiqué en première lecture mon collègue Guillaume Arnell, nous sommes bien conscients de la lourdeur des procédures et des surcoûts induits par le besoin de transparence. S’agissant des règles des marchés publics, certains ordres les appliquent déjà ; il convenait d’adapter ces dispositions par un texte réglementaire.

L’Assemblée nationale et le Sénat ont toutefois écouté les remarques des professionnels, notamment en reportant à 2020 l’application des règles de marchés publics et de certification des comptes, afin de permettre aux ordres de s’y préparer.

La CMP a également permis d’assurer que les ordres, qui sont bien sûr financés par de l’argent privé, ne se voient pas appliquer des dispositions plus contraignantes que celles qui concernent les administrations ou les établissements publics. Cette rédaction nous semble raisonnable et acceptable par tous.

S’agissant de l’incompatibilité entre les fonctions d’assesseur d’une instance disciplinaire et les fonctions de président ou secrétaire général d’un conseil de l’Ordre, il apparaît effectivement nécessaire d’éviter les confusions entre les autorités de poursuite et les autorités de jugement, comme l’a souligné le rapporteur de l’Assemblée nationale, que je rejoins sur ce point.

De même, nous pensons que les avancées en matière de règlements intérieurs sont absolument nécessaires, et nous sommes satisfaits de l’accord trouvé.

Le groupe du RDSE votera donc en faveur du texte élaboré en CMP par les deux assemblées. (M. Alain Richard applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Michel Amiel.

M. Michel Amiel. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires sociales, madame la rapporteur, mes chers collègues, nous sommes réunis pour examiner le projet de loi de ratification de l’ordonnance relative au fonctionnement des ordres de santé, dans le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire, laquelle a été marquée par un accord franc des deux chambres sur le sujet.

Je salue l’aboutissement de la CMP et me réjouis de pouvoir discuter d’un texte qui, au travers d’un équilibre certain, permettra aux différents ordres d’évoluer avec un cadre juridique plus solide.

Oui, ce texte est une bonne nouvelle, et une avancée certaine que le législateur et professionnel de santé que je suis applaudit.

L’ordonnance en question modifie plusieurs codes – vous les avez rappelés, madame la ministre : le code de la sécurité sociale et le code de la santé publique – afin de permettre aux ordres un fonctionnement optimisé et garantir leur indépendance. Elle modifie aussi leurs conditions de gestion par la réforme de la certification des comptes, l’application des règles de marchés publics et la généralisation d’un règlement intérieur. Elle fournit enfin des garanties destinées à préserver l’indépendance et l’impartialité des ordres et de leurs juridictions.

À travers ce texte, on a cherché à définir une meilleure gouvernance, en s’appuyant sur les nombreuses conclusions qui soulignaient les éléments à améliorer dans le fonctionnement des ordres.

Parmi celles-ci, je citerai les retentissants rapports de la Cour des comptes : Le rôle de l’Ordre national des médecins dans l’organisation des soins et le respect de la déontologie médicale, datant de 2012, et l’Ordre national des chirurgiens-dentistes : retrouver le sens de ses missions de service public, publié en février 2017. S’y ajoutent d’autres recommandations issues du Conseil d’État ou de l’IGAS.

Plusieurs points d’organisation, de transparence, de modernisation et de cohérence me paraissent essentiels.

À l’heure où la suspicion est partout, alors que les professions médicales et leurs ordres ont souvent été la cible d’attaques à propos de dérives ou d’abus qui ont pu être commis, il apparaissait nécessaire d’encadrer au mieux les conditions d’exercice des membres de ces ordres.

Oui, mes chers collègues, la défiance ambiante touche toutes les institutions et, admettons-le, les critiques sur la gestion parfois opaque des ordres n’ont pas toujours été infondées.

Je suis donc satisfait de la mise en place d’une gestion financière plus transparente, qu’elle concerne la certification des comptes ou la passation des marchés.

Quant à l’évolution des compétences des organes, l’ordonnance réaffirme l’importance des échelons régionaux des ordres des professions de santé, en leur donnant une plus grande latitude en matière d’organisation et en renforçant leur rôle en matière budgétaire.

Pour ce qui est des conseils nationaux, le texte a revu la composition, les modalités de désignation, les incompatibilités, le régime indemnitaire, c’est-à-dire les conditions de détermination et de publicité des indemnités, ainsi que la durée du mandat des membres des instances disciplinaires des ordres. Je citerai également la volonté d’intégrer les jeunes professionnels dans l’organisation.

Toutes ces mesures vont dans le bon sens. Il est essentiel que la population et les professionnels de santé aient confiance dans l’organisation des ordres au niveau tant régional que national, dans leur gestion patrimoniale et dans l’impartialité de leurs instances juridictionnelles.

Enfin, madame la ministre, je salue, en plus de la volonté de concertation avec les principaux intéressés, le souhait pratique d’une application progressive de certaines mesures, afin d’assurer une transition pérenne pour le renouvellement des instances ordinales, les nouvelles modalités de passation de marchés publics ou de certification des comptes, en laissant le temps aux ordres de s’approprier le nouveau cadre de leur exercice.

Le groupe La République En Marche soutient cette démarche très pragmatique et votera le texte de ratification. Il suivra aussi avec attention les décrets d’application de ce dernier. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et sur des travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen.

Mme Laurence Cohen. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, n’est-il pas paradoxal, pour un gouvernement qui prétend représenter le nouveau monde, de soumettre une ordonnance relative au fonctionnement des ordres des professions de santé qui semble dater d’un autre temps, d’autant que ces ordres ne font pas l’unanimité ?

Ainsi, le 12 mai 2016, la promulgation du code de déontologie des infirmiers a été retoquée par l’Autorité de la concurrence, au motif que « l’approche retenue par l’ONI [l’Ordre national des infirmiers] paraît particulièrement préjudiciable à la profession d’infirmier ». Répondant à une question posée à l’Assemblée nationale en août 2016, Marisol Touraine, alors ministre des affaires sociales et de la santé, reconnaissait que seulement 177 000 des 640 000 infirmiers avaient adhéré à l’Ordre, ces chiffres intégrant les 15 % d’infirmiers diplômés d’État libéraux obligés de cotiser pour être remboursés par la sécurité sociale ! On est loin d’une adhésion massive de la profession.

D’ailleurs, toutes les professions de santé ne sont pas régies par un ordre : je pense à la profession d’orthophoniste, qui n’a pas d’ordre et fonctionne parfaitement !

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. C’est vrai !

Mme Laurence Cohen. Créés voilà dix ans, sous le gouvernement de Nicolas Sarkozy, les ordres professionnels se sont vu confier des missions auparavant dévolues aux structures publiques, comme l’enregistrement et la gestion des tableaux de démographie des professions en déterminant les besoins en formation selon la population. Ce transfert à un ordre permet de supprimer des postes de fonctionnaires au fur et à mesure des départs à la retraite dus à la révision générale des politiques publiques.

Dès lors, les améliorations proposées à la marge pour cette ordonnance ne pourront résoudre le défaut premier qui est l’obligation d’adhésion à un ordre professionnel dont la légitimité ne se fonde le plus souvent que sur la menace de sanctions.

Devant le danger de voir encourager le corporatisme et la rivalité avec les autres professions, plutôt que de supprimer les ordres professionnels ou, du moins, de rendre facultatives leurs adhésions, quelles modifications votre gouvernement souhaite-t-il apporter, madame la ministre ?

À la suite des dysfonctionnements relevés par l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, le Conseil d’État et la Cour des comptes, l’ordonnance modifie les règles de composition et d’élection des conseils des ordres. Elle vise également à consolider les règles de gestion interne et à renforcer l’impartialité des instances disciplinaires.

Le renforcement de la régionalisation de la santé, avec la réforme territoriale, entraîne l’adaptation de l’organisation des échelons territoriaux des ordres professionnels, ce que prend en compte cette ordonnance. Elle étend ainsi à l’ensemble des conseils nationaux et régionaux des ordres la possibilité pour leur président d’agir en justice, alors que cette faculté était prévue jusqu’à présent seulement à l’échelon du conseil départemental pour les ordres professionnels.

L’ordonnance modifie également la composition des conseils, la répartition des sièges au sein des différents échelons et les modes d’élection et de désignation, de manière à simplifier les règles et à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de membres dans l’ensemble des conseils.

Si cette mesure est positive, nous ne pouvons que regretter le fait que le Conseil national de l’Ordre demeure exclu de l’obligation de parité.

Enfin, cette ordonnance renforce le contrôle des ordres sur les avantages consentis aux professionnels de santé par des entreprises fabriquant ou distribuant des produits de santé. Cela fait suite au scandale du Mediator. Désormais, les professionnels de santé doivent rendre publics leurs liens avec les entreprises de produits de santé. Les montants des conventions signées entre les acteurs du système de santé et les industriels devront être publiés à partir d’un seuil de dix euros, sur un portail dédié. Il revient ainsi à chaque citoyenne et citoyen de connaître en toute objectivité la nature des relations qui lient les industries de santé aux professionnels de santé.

Cette ordonnance apporte donc de petites améliorations au fonctionnement interne des ordres professionnels, mais ne règle aucunement le problème, à savoir l’existence même des ordres professionnels. Plusieurs ministres de la santé de gouvernements de couleur politique différente avaient reconnu la nécessité de remettre en question ceux-ci, mais ils ne sont jamais allés jusqu’au bout. Pour quelles raisons ? Ne s’agit-il pas du poids des intérêts en cause ?

Les ordres sont, dans les faits, des acteurs sensibles aux politiques de maîtrise des dépenses de santé, voire des facilitateurs. Ceci explique sans doute cela… Faire porter sur l’individu la responsabilité des manquements à la déontologie sans prendre en compte les conditions d’exercice qui sont imposées aux personnels soignants par le vote de budgets toujours plus indigents est bien pratique. Et pourquoi faudrait-il payer en adhérant à une instance ordinale pour, tout simplement, exercer son métier ?

Pour toutes ces raisons, comme en première lecture, mon groupe votera contre ce texte. Nous appelons de tous nos vœux le vote d’un décret qui supprime les ordres.

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Vanlerenberghe.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mes chers collègues, trois projets de ratification d’ordonnances relatives à la loi Santé nous ont été soumis. La première ordonnance, qui concernait l’accès partiel aux professions médicales, a été rejetée et n’a pas fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire. La seconde, purement technique, a été adoptée conforme. La troisième, qui concernait les ordres des professions de santé, a fait l’objet, quant à elle, d’un accord en commission mixte paritaire. C’est cet accord que nous allons sans doute entériner aujourd’hui, et que je salue. Il nous a fallu, pour aboutir, faire certaines concessions. Je tiens d’ailleurs à remercier ma collègue et rapporteur, Corinne Imbert, d’avoir trouvé un consensus avec nos collègues de l’Assemblée nationale.

Il nous semblait utile que les règles applicables à ces ordres soient revues, afin d’en garantir la fiabilité. Les recommandations du Conseil d’État, de l’IGAS et de la Cour des comptes formulées à ce titre se retrouvent donc dans ce texte. Il fallait en effet renforcer les règles en matière de transparence, ainsi que les exigences d’indépendance et d’impartialité des instances disciplinaires. Cela passait par conséquent par la définition de dispositions communes les concernant.

Le Sénat a ainsi concédé le maintien de l’incompatibilité entre les fonctions d’assesseur d’une instance disciplinaire et celles de président ou de secrétaire général du conseil de l’ordre.

Il a concédé également le maintien de l’obligation, pour les conseils nationaux des ordres, d’élaborer un règlement intérieur. Nous avions supprimé cette disposition, car certains ordres disposent déjà d’un tel règlement.

Le Sénat a enfin concédé l’application aux ordres des règles en matière de marchés publics, tout en adoptant une clarification – comme l’a souligné Mme la rapporteur –, afin de s’assurer que les ordres ne se voient pas appliquer des dispositions plus contraignantes que les administrations ou les établissements publics.

À l’issue des travaux de la commission mixte paritaire, l’équilibre du texte tel que nous l’avions adopté en première lecture au Sénat ne nous semble pas remis en cause au point de changer notre vote. Par conséquent, les membres du groupe Union Centriste voteront les conclusions de cette commission mixte paritaire. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny.

M. Yves Daudigny. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mes chers collègues, nous sommes appelés à nous prononcer sur l’un des projets de loi de ratification d’ordonnances rédigées en application de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, votée sur l’initiative de la précédente ministre de la santé, Marisol Touraine, que nous avions soutenue dans sa démarche. L’attitude du groupe socialiste et républicain s’inscrit aujourd’hui dans le prolongement de ce positionnement.

L’ordonnance relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé renforce l’indépendance et l’impartialité des juridictions ordinales, fait évoluer les compétences des organes des ordres et permet l’application, par les conseils nationaux de ces derniers, de la législation concernant les marchés publics.

Elle prend en compte les diverses recommandations formulées et les dérives dénoncées tant par le Conseil d’État que par la Cour des comptes, ou encore par l’Inspection générale des affaires sociales, dans le cadre de leurs missions d’inspection et de contrôle portant sur différents ordres.

La mesure visant à rendre applicables aux conseils nationaux les grands principes des marchés publics avait suscité, dans un premier temps, certaines réticences. Pour autant, l’application des grands principes de liberté d’accès à la commande, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures ne nous paraît pas discutable.

Si le Sénat a supprimé cette mesure en première lecture, le compromis auquel est parvenue la commission mixte paritaire nous semble satisfaisant. Les ordres ont une mission de service public, mais ne sont pas financés par des deniers publics. Aussi, si des règles de transparence s’imposent, elles ne sauraient être plus contraignantes que celles qui sont applicables aux organismes publics.

La rédaction qui permet aux ordres d’organiser des procédures négociées sans publicité ni mise en concurrence préalable en deçà de certains seuils, en fonction de leur objet ou de leur valeur estimée, nous paraît aboutir à une conciliation bienvenue entre la responsabilisation des ordres et les exigences de transparence et de mise en concurrence.

Le groupe socialiste et républicain votera donc ce texte, qui maintient la cohérence de notre système de santé sans l’accabler de règles obscures et alambiquées ni l’amputer imprudemment de tout encadrement. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la discussion du projet de loi ratifiant l’ordonnance relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé est un sujet extrêmement sensible. Est-il ainsi besoin de rappeler que la commission des affaires sociales s’était opposée à cette habilitation en critiquant l’illisibilité des mesures proposées, lors de son premier examen, en octobre 2017 ? Cela me semble être un signal d’alerte important, nous invitant à la plus grande prudence dans nos débats.

Mme la rapporteur, Corinne Imbert, et les commissaires du Sénat s’étaient ainsi interrogés sur le choix du Gouvernement de présenter séparément l’ordonnance du 16 février 2017, modifiant à titre principal la composition des conseils ordinaux, et l’ordonnance d’avril 2017, visant le projet de loi de ratification. Le Gouvernement avait alors justifié ce choix pour des raisons de sécurité juridique. Le nouveau projet de loi nous paraît beaucoup plus clair et équilibré de ce point de vue.

En effet, les services de l’État ont procédé à plusieurs correctifs pour assurer une cohérence globale de ce texte : évolution de la composition et des compétences des organes composant les ordres, allégement des procédures, renforcement des moyens destinés à veiller au respect de la législation relative aux avantages consentis par les entreprises, modalités d’intervention des ordres en matière d’exercice professionnel, etc. Ces ordonnances assurent donc une plus grande indépendance de la profession et une amélioration de sa gestion.

En bref, cette ordonnance du 27 avril 2017 semble une mesure de bon sens et recueille tout l’assentiment de mon groupe. Elle améliore en effet la transparence dans le fonctionnement interne des ordres. Le Conseil d’État, la Cour des comptes, ou encore l’IGAS ont relevé de nombreuses fois les dysfonctionnements des ordres des professions de santé, notamment ceux de l’ordre des chirurgiens-dentistes. Les modifications relatives à l’amélioration de la gestion de la situation patrimoniale et financière, à l’application des règles des marchés publics, ou encore à la mise en place de règlements publics sont plus que vertueuses.

En outre, ces ordonnances mettent les instances disciplinaires en conformité avec les exigences d’indépendance et d’impartialité. En appliquant aux conseils nationaux les principes et procédures des marchés publics, le Gouvernement veut moderniser ces instances : édiction d’un règlement intérieur, publication d’un rapport d’activité, certification des comptes combinés, responsabilité du suivi de la politique immobilière, etc. Cette nouvelle transparence des ordres des professions de santé est donc salutaire.

Néanmoins, l’absence de concertation avec les sept ordres professionnels est dommageable à cette ordonnance. Des recours ont ainsi été déposés devant le juge administratif, alors que ce texte vise à assurer une activité plus utile et pertinente de ces institutions. Il faut que la refonte des organisations des ordres concoure à une rationalisation des systèmes en place, en fusionnant des conseils des ordres, et à une réforme des instances disciplinaires, permettant aux professionnels de santé d’être jugés par leurs pairs.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mes chers collègues, mon groupe votera le texte établi par la commission mixte paritaire. Celui-ci propose un équilibre raisonnable et nous paraît aller dans le sens d’une modernisation vitale de notre système de santé. (M. Alain Marc applaudit.)

M. le président. La parole est à Mme Chantal Deseyne. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Chantal Deseyne. Monsieur le président, madame la ministre, madame le rapporteur, mes chers collègues, nous arrivons à l’ultime étape de la navette pour ce projet de loi qui prévoit la ratification de l’ordonnance relative au fonctionnement des ordres des professions de santé.

Je tiens, tout d’abord, à féliciter ma collègue rapporteur, Corinne Imbert, pour la qualité de son travail qui a notamment permis à la commission mixte paritaire d’aboutir à un accord.

De nombreuses mesures contenues dans ce texte traduisent des recommandations formulées par le Conseil d’État, l’IGAS ou la Cour des comptes afin d’apporter des réponses à certaines pratiques contestables relevées à l’occasion des différents contrôles – Mme la ministre et les orateurs qui m’ont précédée l’ont rappelé.

Le projet de loi que nous examinons modifie le fonctionnement des ordres. D’une part, il vise à renforcer les conseils nationaux en leur donnant la possibilité d’ester en justice ou de se porter partie civile. D’autre part, il modifie leurs conditions de gestion en prévoyant plusieurs mesures, comme la certification des comptes combinés au niveau national, l’application des règles relatives aux marchés publics, la généralisation d’un règlement intérieur.

L’ordonnance tend également à préserver l’indépendance et l’impartialité des ordres et de leurs juridictions avec la mise en place d’un régime d’incompatibilité et d’un encadrement du régime indemnitaire.

En première lecture, nous avons soutenu les mesures qui améliorent la transparence interne de ces instances ou qui renforcent les exigences d’impartialité. Elles vont dans le bon sens et doivent consolider la nécessaire confiance des professionnels de santé à leur égard.

Néanmoins, le Sénat s’était interrogé sur la pertinence de certaines évolutions, susceptibles de faire peser sur les ordres de lourdes charges de gestion.

Le travail et l’écoute des rapporteurs de chacune des assemblées nous permettent de nous prononcer aujourd’hui sur un texte équilibré, conservant des apports du Sénat qui ont été clairement présentés par Corinne Imbert. Je n’y reviens donc pas.

Le groupe Les Républicains votera en faveur des conclusions de la commission mixte paritaire, afin de permettre l’application rapide de ce texte pour ne pas perturber le fonctionnement des instances ordinales en cours de renouvellement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu’il examine après l’Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, se prononce par un seul vote sur l’ensemble du texte en ne retenant que les amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé

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Article 2

I. – Le troisième alinéa du II de l’article L. 4122-3, le deuxième alinéa du II de l’article L. 4124-7, le troisième alinéa des articles L. 4234-3 et L. 4234-4 et le sixième alinéa de l’article L. 4234-8 du code de la santé publique, dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé, sont complétés par les mots : « , après consultation de l’ordre ».

II. – Le septième alinéa de l’article L. 145-6, le huitième alinéa de l’article L. 145-6-2, le dixième alinéa de l’article L. 145-7, le septième alinéa de l’article L. 145-7-1 et le huitième alinéa de l’article L. 145-7-4 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 précitée, sont complétés par les mots : « , après consultation de l’ordre ».

III. – Les onzième et vingt et unième alinéas de l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé sont complétés par les mots : « , après consultation de l’ordre ».

Article 3

I A. – L’article L. 4142-4 du code de la santé publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La chambre disciplinaire interrégionale de première instance de Provence-Alpes-Côte d’Azur-Corse comporte, pour les quatre membres titulaires et quatre membres suppléants élus parmi les membres du conseil régional, trois membres titulaires et trois membres suppléants élus par les membres titulaires du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur parmi ses membres, ainsi qu’un membre titulaire et un membre suppléant élus par les membres titulaires du conseil régional de Corse parmi ses membres. »

I. – Le titre III du livre II de la quatrième partie du code de la santé publique est ainsi modifié :

1° Les quatrième à dernier alinéas de l’article L. 4231-7 sont remplacés par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Le conseil national gère les biens de l’ordre, définit sa politique immobilière et contrôle sa mise en œuvre. Il peut créer ou subventionner des œuvres intéressant la profession pharmaceutique ainsi que les œuvres d’entraide.

« Le conseil national contrôle la gestion des conseils centraux et régionaux de l’ordre des pharmaciens. Il peut demander tout document qui lui semble nécessaire à ce contrôle.

« Ces modalités de contrôle sont fixées dans le règlement budgétaire et comptable de l’ordre édicté par le conseil national, après avis des conseils centraux, applicable à l’ensemble des instances ordinales.

« Un commissaire aux comptes certifie annuellement les comptes de l’ordre des pharmaciens.

« Le conseil national s’assure également de la mise en œuvre par les conseils centraux et régionaux de leurs missions légales et peut demander tout document qui lui semble nécessaire à ce contrôle. Les modalités de cette coordination et de ce contrôle sont fixées dans le règlement intérieur de l’ordre, édicté par le conseil national, après avis des conseils centraux, applicable à l’ensemble des instances ordinales. » ;

1° bis La première phrase du premier alinéa de l’article L. 4234-4 est complétée par les mots : « pour une durée de six ans renouvelable » ;

2° Au troisième alinéa de l’article L. 4234-8, après la dernière occurrence du mot : « État », sont insérés les mots : « pour une durée de six ans renouvelable ».

II. – Le 3° de l’article 10 de l’ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives aux ordres des professions de santé est abrogé.

III. – Le 1° du I du présent article entre en vigueur à compter du premier renouvellement du Conseil national de l’ordre des pharmaciens suivant la publication de la présente loi.

Article 3 bis A

Les troisième à avant-dernier alinéas de l’article L. 5125-21 du code de la santé publique sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au deuxième alinéa, ce délai d’un an peut être renouvelé une fois par décision du directeur général de l’agence régionale de santé lorsque l’absence du pharmacien titulaire se justifie par son état de santé. »

Article 3 bis B

Article 3 bis C

Au troisième alinéa de l’article L. 4322-8 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé, après les mots : « parmi les », sont insérés les mots : « membres et ».

Article 3 bis

I. – La quatrième partie du code de la santé publique est ainsi modifiée :

1° La seconde phrase du deuxième alinéa du II de l’article L. 4122-3 est ainsi rédigée :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant de la chambre disciplinaire nationale est de 77 ans révolus. » ;

2° La dernière phrase du premier alinéa du II de l’article L. 4124-7 et le deuxième alinéa de l’article L. 4234-4 sont ainsi rédigés :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant d’une chambre disciplinaire est de 77 ans révolus. » ;

3° Le deuxième alinéa de l’article L. 4234-3 est ainsi rédigé :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant d’une chambre de discipline est de 77 ans révolus. » ;

4° Le quatrième alinéa de l’article L. 4234-8 est ainsi rédigé :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant de la chambre de discipline du conseil national est de 77 ans révolus. »

II. – Le chapitre V du titre IV du livre I^er du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa des articles L. 145-6 et L. 145-7-1 est ainsi rédigé :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant d’une section des assurances sociales d’une chambre disciplinaire de première instance est de 77 ans révolus. » ;

2° Le deuxième alinéa de l’article L. 145-6-2 est ainsi rédigé :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant est de 77 ans révolus. » ;

3° Le dernier alinéa des articles L. 145-7 et L. 145-7-4 est ainsi rédigé :

« L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant d’une section des assurances sociales d’un conseil national est de 77 ans révolus. »

III. – Les cinquième et quinzième alinéas de l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé sont ainsi rédigés :

« « L’âge limite pour exercer les fonctions de président ou de président suppléant d’une section des assurances sociales d’une chambre disciplinaire est de 77 ans révolus. »

Article 4

I. – Le I de l’article 14 de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après le mot : « relatives », sont insérés les mots : « au régime des incompatibilités des membres élus ainsi qu’ » ;

2° Au deuxième alinéa, les mots : « et au régime des incompatibilités » sont supprimés ;

3° Après le même deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions relatives aux incompatibilités concernant les présidents des chambres disciplinaires nationales, des chambres de discipline nationales et des sections des assurances sociales de ces chambres sont applicables au 1er janvier 2018. »

II. –L’article 19 de l’ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives aux ordres des professions de santé est ainsi modifiée :

1° Au premier alinéa, les mots : « de l’alinéa suivant » sont remplacés par les mots : « des deuxième et dernier alinéas du présent article » ;

2° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le 2°, le 3° et le treizième alinéa de l’article L. 4231-4 du même code, dans leur rédaction résultant de la présente ordonnance, entrent en vigueur à la date de la publication de la loi n° … du … ratifiant l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé. »

Article 4 bis

Article 4 ter

Le dernier alinéa des articles L. 4122-2-1 et L. 4231-8 du code de la santé publique, dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 précitée, est ainsi rédigé :

« Dans les conditions et sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d’État, le marché est passé, en fonction de son objet ou de sa valeur estimée, selon les procédures prévues à l’article 42 de l’ordonnance mentionnée au premier alinéa. »

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Article 6

À la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 145-7-4 du code de la sécurité sociale, les mots : « praticiens-conseils membres de l’ordre » sont remplacés par les mots : « membres de ces ordres ».

M. le président. Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?…

Le vote est réservé.

Vote sur l’ensemble

M. le président. Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 relative à l’adaptation des dispositions législatives relatives au fonctionnement des ordres des professions de santé.

(Le projet de loi est adopté définitivement.) (Applaudissements.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures vingt, est reprise à seize heures vingt-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (texte de la commission n° 190, rapport n° 189).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous arrivons au terme d’un long marathon conclu hier par la réunion de la commission mixte paritaire pour établir un texte commun sur la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations, ou GEMAPI.

Sur cette proposition de loi, qui aura occupé et animé les travaux de notre assemblée, nous avons essayé de faire œuvre utile en l’enrichissant et en prenant en compte les attentes et les aspirations des élus que nous avons auditionnés et de celles et ceux qui ont voulu contribuer à son amélioration.

Nous avons par ailleurs regretté l’examen tardif de ce texte, à quelques jours de sa mise en œuvre. Pour autant, je le disais, nous avons essayé de trouver les assouplissements et les mesures qui apporteront les corrections nécessaires et qui éclaireront ou rassureront l’ensemble des élus sur le territoire.

Nous regrettons aussi que ce texte final ne reprenne pas quelques-unes des dispositions que nous avions introduites ici même lors de l’examen de la proposition de loi lundi soir. Je pense notamment à la question du ruissellement des eaux qui n’a pas trouvé un écho favorable lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Au demeurant, nous avons souhaité que cette commission mixte paritaire puisse être conclusive.

Pourquoi avons-nous adopté cette posture ? Nous avions la volonté de donner la possibilité aux départements, mais également aux régions – c’est l’une des dispositions que le Sénat a permis d’adopter – de continuer à intervenir dans le domaine de la GEMAPI au-delà de 2020.

Nous avons aussi souhaité, je l’ai souligné, permettre des assouplissements aux modalités de transfert et de délégation de cette compétence par les intercommunalités à des syndicats de communes et syndicats mixtes, avec la faculté de ne transférer qu’une partie de leur compétence, voire une partie de chacune des quatre missions constitutives de cette compétence, à un ou plusieurs syndicats sur tout ou partie de leur territoire. Il s’agit là de la possibilité de la « sécabilité » interne et externe.

Nous avons voulu donner la faculté à un syndicat mixte ouvert, tel qu’un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau, ou EPAGE, d’adhérer à un autre syndicat mixte ouvert, tel qu’un établissement public territorial de bassin.

Nous avons voulu également permettre un régime transitoire de responsabilité des communes et des intercommunalités gestionnaires d’ouvrages, avant leur autorisation par l’État. Sur ce sujet important, nous avons été largement interrogés par les associations d’élus que nous avons auditionnées.

Il était également préférable de parvenir à un accord en commission mixte paritaire, afin que le texte entre en vigueur avant la fin de l’année. Malheureusement, comme je l’évoquais, le délai d’étude et d’expertise dont a disposé le Sénat fut très bref dans un domaine éminemment technique. Mais nous avons souhaité aller de l’avant et permettre à ce texte d’aboutir, car il est utile que les intercommunalités disposent des diverses possibilités de transfert et de délégation décrites ci-dessus dès leur prise de compétence au 1^er janvier 2018, afin de ne pas retarder les délibérations.

Enfin, il est bon que le régime de responsabilité puisse s’appliquer dès que les premiers ouvrages seront mis à disposition des communes et des intercommunalités compétentes au 1^er janvier 2018.

Je l’ai dit, grâce à ses apports, le Sénat a permis d’enrichir le présent texte. Je pense notamment au régime transitoire de responsabilité limitée : ainsi, dans le domaine de la GEMAPI, les régions pourront contribuer au financement de projets dont elles ne seraient pas maîtres d’ouvrage.

De plus, grâce au Sénat, les communes isolées ne sont pas oubliées, qu’il s’agisse du régime de responsabilité limitée ou des conventions passées avec les départements ou avec les régions.

Toutefois – et je conclurai ainsi mon intervention –, nous regrettons que la maîtrise des eaux de ruissellement n’ait pas pu trouver sa place dans cette proposition de loi, tant pour la prise de compétence que pour le financement de certaines actions qui entreraient dans le champ de la GEMAPI.

Pourtant, au cours des auditions que nous avons menées, nombre de retours ont été exprimés en ce sens : le produit de la taxe doit permettre de financer la réalisation d’ouvrages destinés à lutter contre la problématique des inondations. Cette dernière est particulièrement prégnante dans certains territoires, notamment dans le sud et le sud-est de la France.

Monsieur le secrétaire d’État, lors de la Conférence nationale des territoires qui s’est tenue jeudi dernier à Cahors, M. le Premier ministre lui-même a rappelé cette impérieuse nécessité : trouver une issue favorable, au titre du présent texte, pour ce qui concerne le transfert des compétences « eau et assainissement ».

Mme Françoise Gatel. Eh oui !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Vous le savez, le Sénat a apporté une large contribution, en votant, il y a maintenant presque un an, et à l’unanimité, un texte consacré à cette question.

Un groupe de travail a permis d’avancer quelques conclusions. Je pense notamment à la possibilité d’instituer une minorité de blocage jusqu’en 2026 pour ce qui concerne le transfert obligatoire des compétences « eau et assainissement ». Mais ces conclusions sont encore partielles.

Au-delà, nous espérons donc vivement que le présent texte pourra être enrichi en certains points.

Ainsi, cette après-midi, lors de cette lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, nous formulons de nouveau notre demande quant à la maîtrise des eaux de ruissellement. Il s’agit là, à nos yeux, d’un enjeu particulièrement important.

M. André Reichardt. Tout à fait, très important !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Nous comprenons la portée de cette proposition de loi, qui, par la souplesse qu’elle garantit et par les éclairages qu’elle offre aux élus, présente une utilité absolue. Mais, sur la forme, nous dénonçons peu ou prou l’écueil que nous avons déjà relevé au sujet des compétences « eau et assainissement ».

Les élus locaux nous observent ; ils regardent les législateurs que nous sommes. Il est temps qu’ils puissent trouver, dans le fruit de notre travail, les réponses à des questions, qui, pour eux, sont particulièrement anxiogènes.

En conséquence, ces élus nous demandent d’anticiper les modifications, si modifications il doit y avoir. Il ne faudrait pas que nous nous retrouvions, demain, dans la situation que nous connaissons aujourd’hui : nous achevons l’examen de ce texte à quelque dix jours de sa mise en œuvre !

Bien sûr, notre conclusion est favorable. Nous avons pu trouver un accord en commission mixte paritaire. Mais, je le dis très solennellement, nous espérons pouvoir travailler, à l’avenir, avec un peu plus de sérénité.

Mme Françoise Gatel. Très juste !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Il nous faut davantage de capacité pour ce qui concerne l’expertise et l’écoute des acteurs. En effet, il faut aller encore plus loin pour donner satisfaction à l’ensemble des élus qui, au sein de nos territoires, sont confrontés à ces différentes problématiques ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Christophe Castaner, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est forcément un plaisir pour moi que de clore, sur une note positive – du moins, espérons-le, en attendant le moment du vote –, la session parlementaire d’automne au Sénat.

C’est aussi un plaisir de voir aboutir ce texte, pour celui qui, il n’y a pas si longtemps, était maire dans la ruralité et président d’une communauté de communes, et qui s’interrogeait quant aux difficultés de mise en œuvre de cette compétence, pour celui qui, alors qu’il était député, s’était abstenu lors du vote du projet de loi NOTRe, compte tenu, notamment, du transfert automatique des compétences « eau et assainissement ».

Monsieur le rapporteur, j’entends vos interrogations et vos aspirations : à travers le présent texte, il convient de mettre en œuvre rapidement les engagements du Gouvernement et du Président de la République. Nous aurons l’occasion d’en parler ensemble. Vous avez raison, ce travail pourrait également inclure un certain nombre de remarques issues du rapport d’évaluation élaboré par le Gouvernement. Il permettra sans doute de répondre au questionnement que vous avez émis.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi d’excuser l’absence de Jacqueline Gourault, qui s’est particulièrement investie sur ce dossier. Je sais qu’elle est ici chez elle, et je tenterai modestement de la représenter. Cet aboutissement lui doit beaucoup à elle aussi.

Je me réjouis évidemment que les représentants des deux assemblées aient trouvé les voies d’un consensus, qui, m’a-t-on dit, s’est dégagé hier soir très rapidement – en quelques minutes.

Il s’agit là d’un sujet essentiel, qui concerne un grand nombre de collectivités territoriales. Je me félicite du lien qui s’est noué entre l’Assemblée nationale et le Sénat pour trouver la meilleure des solutions.

Monsieur le rapporteur, je ne reviendrai pas sur les différents éléments du compromis auquel sont parvenus les représentants des deux assemblées parlementaires : vous venez de les présenter. Qu’il me soit permis de vous remercier, ainsi que M. le président de la commission des lois et les sénateurs membres de la commission mixte paritaire, de l’ouverture d’esprit dont vous avez fait preuve : c’est grâce à votre sens du compromis et du dialogue que cet accord a été possible.

Le vote de ces conclusions constitue, au surplus, l’aboutissement législatif, atteint en l’espace de deux mois, de l’un des chantiers lancés au sein de la Conférence nationale des territoires : deux mois, c’est rapide, et je sais l’énergie et l’engagement dont ont fait preuve chacune et chacun d’entre vous ici présents.

Vous l’avez également rappelé, monsieur le rapporteur : sur ce sujet, nous étions en effet attendus par les élus et par les collectivités territoriales. Il était important que l’on puisse agir, dans le sens de ce qui nous rassemble aujourd’hui.

Vous le savez, le Gouvernement, attentif aux préoccupations exprimées par les territoires et leurs élus locaux, a fait le choix de la stabilité. L’équilibre en matière de répartition des compétences, qui résulte notamment des lois MAPTAM de 2014 et NOTRe de 2015, doit désormais s’appliquer.

Lors de la Conférence nationale des territoires de juillet dernier, le Président de la République a exprimé ce souci de stabilité. Mais ce dernier n’exclut pas pour autant de procéder à des améliorations quand celles-ci se révèlent nécessaires.

Ainsi, le Gouvernement a accueilli favorablement cette initiative législative présentée, à l’Assemblée nationale, par les présidents du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés et du groupe La République En Marche. Vous savez tous quel a été l’engagement de Marc Fesneau au sujet de ce texte : je tiens, dans cette maison voisine de l’Assemblée nationale, à lui rendre un hommage particulier.

En effet, l’unification, au sein d’une même compétence, de la gestion des cours d’eau et de celle des risques d’inondation qui sont intimement liées, ainsi que leur transfert à l’échelon intercommunal à compter du 1^er janvier 2018, constituait une avancée importante de la loi du MAPTAM du 27 janvier 2014. De ce point de vue, la GEMAPI a suivi une logique forte, une logique de solidarité.

Toutefois, la mise en œuvre de ces dispositions s’est heurtée à quelques difficultés. Je pense notamment à la gestion des digues, compétence dispersée et pas toujours bien exercée. De plus, le législateur de 2014 n’avait pas suffisamment pris en compte les initiatives qui avaient vu le jour dans certains territoires, qui s’étaient structurés, parfois depuis longtemps, pour assurer l’entretien mutualisé de cours d’eau. Sur ce sujet, il était essentiel que l’on puisse faire preuve d’adaptabilité.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que vous vous apprêtez à voter constitue une réponse pertinente à ces difficultés de mise en œuvre, en laissant les libertés locales s’exprimer. Il permet aux départements de continuer à défendre les stratégies et les politiques qu’ils ont su mettre au point ; il étend cette faculté aux régions, qui exercent des attributions en ce domaine et qui souhaitent continuer à le faire ; il affirme clairement un principe de sécabilité des différentes composantes de la compétence GEMAPI qui seul garantit aux collectivités territoriales leur libre organisation dans l’exercice de cette compétence ; il crée un régime de responsabilité adapté aux transferts d’ouvrages aux intercommunalités, le temps que les décisions soient prises quant à la stratégie d’endiguement.

La commission mixte paritaire a su parvenir à l’élaboration d’un texte équilibré.

À ce titre, je pense à l’inclusion de la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement dans la compétence GEMAPI. Il s’agit là d’une préoccupation que le Sénat a fort légitimement souhaité défendre lors du débat. Je me félicite que la commission mixte paritaire ait accepté de renoncer au dispositif initialement conçu au profit d’un rapport du Gouvernement qui devra être remis dans des délais extrêmement resserrés, plus précisément dans les deux mois suivant l’entrée en vigueur du présent texte.

C’est dans ce rapport que pourront figurer un certain nombre de remarques que M. le rapporteur a bien voulu faire remonter : ainsi, ces dernières pourront être analysées. Peut-être pourront-elles ensuite être traduites dans le cadre législatif lors de l’examen du projet de loi relatif à l’eau et à l’assainissement.

M. André Reichardt. Oui !

M. Christophe Castaner, secrétaire d’État. Ce compromis était important pour la clarté de l’exercice de la compétence GEMAPI, à un peu plus de dix jours de son transfert aux EPCI : je me félicite que les réserves exprimées par le Gouvernement sur ce point aient été entendues.

Mesdames, messieurs les sénateurs, au total, avec ce vote, que j’espère favorable, l’entrée en vigueur de ces aménagements de l’exercice de la compétence GEMAPI pourra avoir lieu dans quelques jours, le 1^er janvier 2018, date du transfert de la compétence aux intercommunalités.

C’est pourquoi, en remerciant de nouveau le Sénat de sa contribution active et positive à ce débat, le Gouvernement ne peut que vous appeler à approuver les conclusions de la commission mixte paritaire qui vous sont soumises. (Mme Françoise Gatel applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, avec cette proposition de loi, dont l’examen s’achève, nous allons procéder à l’amélioration nécessaire d’un dispositif de législation territoriale nouveau et, reconnaissons-le, partiellement inachevé.

Je fais partie de la vaste majorité qui, au Sénat, a adopté la loi NOTRe. Voté au terme d’un compromis laborieux, pour lequel tout le monde a dû faire quelques efforts, ce texte comportait cet objet nouveau : la définition de la compétence relative aux milieux aquatiques et à la protection des inondations.

Une telle novation impliquait nécessairement quelques inconvénients. À un moment donné, un consentement permet de franchir le pas pour que cette compétence soit reconnue. Mais, en même temps, on constate que le travail n’est pas tout à fait terminé et que quelques points d’ombre demeurent.

Nous achevons la tâche à la suite d’un travail collaboratif que M. le secrétaire d’État a très bien décrit à l’instant, et que je rattache à ce que j’appelle l’esprit de la Conférence nationale des territoires.

En juillet dernier, lorsqu’elle a été exprimée avec force par le Président de la République, cette novation inspirait des attentes, mais aussi un peu d’incompréhension et, disons-le, certaines préventions dans cet hémicycle.

Quand je me souviens de l’état d’esprit dans lequel nous avons discuté avec de nombreux membres du Parlement et une représentation très large de toutes les catégories de collectivités territoriales, que ce soit à Cahors, jeudi dernier, mais aussi dans les nombreuses réunions préparatoires, il me semble que du chemin a été parcouru, et ce dans le bon sens !

Étant commis à d’autres missions en rapport avec ce qui se passe au sein de la Conférence des territoires, j’ai, pour ma part, la conviction que ce travail s’approfondira encore dans les mois à venir.

L’objet de ce compromis, c’est une compétence GEMAPI maintenue au profit des communautés de communes et d’agglomération, mais plus facile à déléguer : à cet égard, on garantit une plus grande souplesse d’exécution en permettant de recourir aux outils institutionnels locaux déjà éprouvés, que ce soit vers le plus haut, en confiant cette compétence aux départements et aux régions, ou vers le plus bas, en offrant la possibilité de maintenir une partie de cette compétence dans les communes ou dans les syndicats locaux.

Monsieur le secrétaire d’État, je saisis cette occasion pour rappeler au Gouvernement l’existence de l’article L. 1 111-8 du code général des collectivités territoriales. Figurant sous le titre Principes généraux de la décentralisation, cet article énonce qu’une collectivité territoriale peut déléguer à une autre collectivité d’une autre catégorie toute compétence dont elle est attributaire.

Je suis frappé de constater que les préfectures et leur tête de réseau, la direction des collectivités locales, semblent avoir oublié l’existence de ces dispositions. Il s’agit tout de même de l’outil de base de l’assouplissement et de la fluidité pour ce qui concerne l’exercice des compétences locales. Or cet article a été voulu par le législateur, et il ne demande qu’à servir !

Quoi qu’il en soit, avec le présent texte, nous parvenons à un bon compromis. Vous relevez que celui-ci a été rapidement atteint. Mais c’est le lot des travaux qui ont été longuement préparés : pour qu’une commission mixte paritaire se déroule en un quart d’heure, il faut appliquer un facteur multiplicateur au travail accompli par les deux rapporteurs et par les deux présidents de commission – et je ne parle même pas des administrateurs ! C’est ainsi que l’on arrive à un tel résultat de rendement apparent exceptionnel. (Sourires.)

M. Christophe Castaner, secrétaire d’État. C’est certain !

M. Alain Richard. En terminant mon propos, je tiens à souligner que certaines dispositions méritent encore d’être perfectionnées.

Je pense notamment au sujet du ruissellement. À ce titre, la conclusion générale est bonne : étant donné que l’on a quelque peu hâté la création de la compétence GEMAPI et que l’on voit partiellement les conséquences après coup, mieux vaut, à l’avenir, reprendre une démarche plus méthodique. Dès lors, mieux vaut effectivement établir un rapport.

J’irai même plus loin. À mon sens, on n’a pas forcément vu toutes les conséquences de la continuité qui existe entre, d’une part, la compétence en termes d’assainissement pluvial et, de l’autre, la compétence en matière de prévention des inondations. (Mme Françoise Gatel manifeste son approbation.)

À ce titre, je rappelle que nous nous trouvons dans une situation un peu malencontreuse, du fait d’une décision contentieuse du Conseil d’État. Celui-ci a considéré que l’assainissement pluvial est indissociable de l’assainissement des eaux usées.

Une telle conclusion se comprend, si l’on suit une logique d’ingénieur. Mais, pour l’administration et pour la bonne gestion du service, elle n’a rien d’évident, notamment en raison du sujet de base, que tout le monde connaît et qui conduit beaucoup de collectivités territoriales à contourner la légalité, avec l’assentiment d’un contrôle de légalité assez compréhensif : l’assainissement des eaux usées bénéficie d’un financement, alors que l’assainissement des eaux pluviales n’en dispose pas. Ainsi, on a un peu tendance à faire glisser l’un vers l’autre.

Il me semble donc que, derrière la continuité des objets techniques, se trouve un autre sujet : le financement de la compétence. (M. le rapporteur opine.) Selon moi, l’assise de la compétence GEMAPI sur un impôt direct ajouté aux prélèvements existants n’est ni complètement rationnelle ni complètement équitable.

Dans un autre exercice, nous serons appelés, avec tout un collège et en écoutant beaucoup de collègues siégeant dans cet hémicycle, à réfléchir à une refonte de la fiscalité locale : au fond, il n’est pas interdit d’espérer que, de ce travail, sortira une solution un peu plus adaptée à la GEMAPI que ne l’est la taxe actuelle. (Mme Françoise Gatel applaudit, ainsi que M. André Reichardt et M. le rapporteur.)

M. André Reichardt. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel. (Applaudissements sur des travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

Mme Françoise Gatel. Monsieur le secrétaire d’État, j’eusse sans doute été plus brève si Mme Gourault avait été des nôtres. Elle est naturellement excusée, mais je ne voudrais pas que vous vous sentiez exclu des débats que nous avons consacrés, au sein de la Haute Assemblée, à ce sujet extrêmement important.

La présente proposition de loi vient assouplir, fort heureusement, et tout particulièrement grâce à l’efficacité exceptionnelle du président de la commission des lois du Sénat lors de la réunion de la commission mixte paritaire d’hier, diverses dispositions votées hâtivement au titre de la loi MAPTAM, puis de la loi NOTRE. En effet, ces deux textes ont confié aux EPCI à fiscalité propre l’exercice d’une compétence particulièrement exigeante, la GEMAPI, à compter du 1^er janvier prochain.

Si les ambitions de la législation initiale étaient louables – il s’agissait de rationaliser l’exercice de cette compétence, de mieux la structurer pour garantir davantage d’efficacité –, les conséquences des dispositions en question étaient, en réalité, fort malheureuses, faute d’étude d’impact préalable. Force est de constater aujourd’hui que ces dispositions sont inopérantes.

À quelques jours du transfert programmé au bloc local, la compétence reste peu déployée sur le terrain : seulement 15 % des EPCI s’en sont à ce jour saisis.

Il faut admettre que la tâche est immense – vous l’avez vous-même implicitement reconnu –, aussi bien d’un point de vue technique ou financier qu’en termes de responsabilités.

À cet égard, la proposition de loi dont nous achevons aujourd’hui l’examen va dans le bon sens : elle permet d’apaiser les craintes légitimes de bon nombre d’élus locaux, en réaffirmant le rôle des départements et des régions, en précisant le régime de responsabilité limitée applicable aux élus et en assouplissant les modalités de transfert et de délégation des compétences.

Toutefois, il faut en convenir, un certain nombre de sujets fondamentaux sont renvoyés à un rapport, par impréparation ou par manque de temps, alors même que cette expertise eût été nécessaire pour légiférer correctement.

Je pense notamment à la maîtrise des eaux fluviales et au ruissellement, qui, peut-on dire, ont fait l’objet d’un compromis : à ce sujet, on a renvoyé à la réalisation d’un rapport par le Gouvernement.

Je pense aussi à la gestion des digues domaniales qui, en l’état actuel de la législation, doit être transférée aux EPCI en 2024. Or cette question, qui met en jeu l’intérêt national, relève sans doute de la compétence régalienne de l’État en termes de sécurité des personnes.

Vous en conviendrez, l’ampleur de cette compétence dépasse très largement les capacités et les ressources des EPCI.

Je formule le vœu que ce rapport aboutisse rapidement et de manière efficace.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Moi aussi !

Mme Françoise Gatel. Merci, monsieur le président de la commission : je ne doutais pas de votre soutien !

Par ailleurs, ce texte, que, comme je l’espère, nous allons voter, par raison, ne lève pas les difficultés financières que ce transfert va mécaniquement entraîner. Les élus n’auront d’autre solution que de choisir entre deux contrariétés : imposer à leurs administrés une nouvelle taxe ou amputer leur budget.

Pour ceux qui vont créer ce nouvel impôt assis en partie sur la taxe d’habitation, le manque de visibilité à court terme est fâcheux. Même si, pendant trois ans, le dégrèvement s’appliquera à l’ensemble de la taxe d’habitation, y compris la GEMAPI, que se passera-t-il ensuite ?

J’ai eu l’occasion de le dire : cette interrogation est renforcée par la baisse du budget des agences de l’eau votée au titre du dernier projet de loi de finances. Ces instances accompagnent les collectivités territoriales dans la prise de compétence GEMAPI et soutiennent leurs actions par le biais de la réalisation d’études et de travaux.

Cela étant, ne boudons pas notre plaisir : la proposition de loi GEMAPI va dans le bon sens. Elle corrige l’infaisable. Elle fait confiance à l’intelligence territoriale et assouplit des dispositions que le bloc communal aurait été dans l’incapacité de mettre en œuvre.

À ce titre, je salue la volonté du Gouvernement, la sagesse du Parlement, tout particulièrement celle du Sénat, et l’excellent travail accompli par notre rapporteur,…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est bien vrai !

Mme Françoise Gatel. … afin que l’on puisse agir utilement et rapidement, même si ce n’est que de manière incomplète.

Nous devrons nécessairement nous revoir pour légiférer de nouveau, et cette fois, je le souhaite, de manière pérenne et stable, au titre de cette compétence.

Monsieur le secrétaire d’État, nous devrons également légiférer rapidement pour ce qui concerne l’eau et l’assainissement.

M. Jean-François Longeot. Très bien !

Mme Françoise Gatel. Mes chers collègues, vous l’avez deviné, les élus du groupe Union Centriste, sans états d’âme, mais avec quelques frustrations, voteront le présent texte ! (Applaudissements sur des travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. Claude Kern. Bravo !

M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche.

M. Éric Kerrouche. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, avant tout, je tiens à souligner tout le plaisir que nous avons à siéger ensemble ce soir, pour le dernier texte de l’année.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Ce n’est pas une raison pour le faire durer ! (Sourires.)

M. Éric Kerrouche. Monsieur le président de la commission, si vous m’interrompez, mon intervention sera encore plus longue… (Nouveaux sourires.)

En l’occurrence, nous sommes manifestement face à un exercice de chirurgie esthétique ; or, à mon sens, il aurait fallu mener une intervention curative un peu plus profonde.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Ce n’est pas faux…

M. Éric Kerrouche. Ce constat a été rappelé au cours de nos différents échanges : la compétence GEMAPI permet de répondre aux défaillances révélées par différents phénomènes climatiques qui ont causé des pertes humaines tout à fait tragiques et des dégâts matériels extrêmement importants.

Cette compétence renvoie donc à un besoin de sécurité et à un nécessaire traitement de la vulnérabilité des territoires et, bien entendu, elle appelle une gouvernance rationalisée.

Toutefois, nous l’avons rappelé précédemment, la mise en œuvre de cette compétence est techniquement complexe : elle le reste. Sa structuration institutionnelle est difficile et le partage des responsabilités est toujours flou. C’est donc légitimement que son application a suscité des inquiétudes chez les élus locaux. Il était important d’y répondre, alors que nous sommes à l’aube de 2018.

De cet impératif résulte la proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui, dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire qui s’est tenue hier soir.

Je tiens à saluer tout le travail qui a été mené pour aboutir à ce compromis, notamment le travail accompli par le rapporteur du Sénat.

Cette proposition de loi clarifie et assouplit une partie du dispositif et rassure les élus locaux en raison de la pérennisation des engagements pris par les régions et les départements, de l’extension de l’assistance technique des départements ainsi que de l’assouplissement des modalités de transfert ou de délégation à des syndicats mixtes, avec la possibilité de la double sécabilité dont on a déjà parlé, au risque, cependant, d’émietter compétences et responsabilités.

Pour autant, à l’instar d’autres collègues, permettez-moi de souligner, au terme de ce travail parlementaire quelque peu frustrant, deux regrets.

Le premier a trait au temps dont a disposé le Sénat pour examiner cette proposition de loi et en débattre : il était plus que contraint, voire de l’ordre de l’urgence, et ce n’est pas sans conséquence, alors même que les enjeux en termes de sécurité pour les personnes et les biens sont centraux.

De nombreux travaux ont porté sur les contraintes temporelles qui pèsent sur les travaux parlementaires, et nous en avons de nouveau une illustration ici.

En effet, à force de pallier les difficultés d’un texte qui est nécessaire dans sa thématique, mais insuffisant dans ses modalités, on risque de créer d’autres difficultés tout simplement parce que l’on n’a pas tout le temps d’appréhender l’ensemble des problèmes et les éventuelles conséquences néfastes localement.

Ensuite, cela a été souligné, mais j’y insiste, il est évident que des problèmes essentiels ont été négligés. Je ne reviendrai pas sur l’absence de traitement des grands corridors fluviaux, ni sur la problématique spécifique des territoires littoraux, ni sur les problèmes de submersion marine et d’érosion du trait de côte, ni sur l’articulation avec les compétences « eau et assainissement » pour les eaux de ruissellement, ni sur la responsabilité des gestionnaires d’ouvrages bien entendu, quand bien même la proposition de loi traite partiellement cette question, ni encore – cerise sur le gâteau ! – sur la question du financement, dont l’État est cruellement absent, avec une taxe GEMAPI potentiellement fragilisée par la suppression progressive de la taxe d’habitation sur laquelle elle est pour partie assise. Vous le savez, les enjeux financiers sont colossaux.

Selon les estimations, je le rappelle, les travaux engagés par les collectivités représentent entre 1 et 1,7 million d’euros du kilomètre, en fonction du territoire, ce qui est loin d’être neutre.

À ce sujet, le financement du cycle de l’eau doit être repensé autour des logiques de bassin et des solidarités amont-aval, ainsi que, peut-être aussi, tout simplement dans ses modalités.

Malgré ces insuffisances, cette proposition de loi répond pour partie, je l’ai dit, aux interrogations opérationnelles des élus locaux, tout en restant malheureusement, si vous me permettez l’expression, au milieu du gué.

Nous formulons par ailleurs le vœu que les différents rapports que le Gouvernement remettra au Parlement couvrent l’ensemble des problématiques évoquées précédemment et puissent – enfin ! – faire l’objet d’un véritable temps de réflexion et d’expertise de la part du Sénat.

Bref, au final, pour reprendre une image de saison – nous nous rapprochons de Noël –, mieux vaut se rassurer en se disant qu’il est préférable d’avoir une part de dinde que pas de dinde du tout ! (Sourires.)

Mme Françoise Laborde. Très bien !

M. Éric Kerrouche. Cela étant, vu mon département d’élection, je vous recommande le canard… (Nouveaux sourires.)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. S’il en reste…

M. Éric Kerrouche. Vous l’avez compris, nous souhaitons que cette compétence soit mise en œuvre dans des conditions plus sereines et plus durables pour les territoires. Aussi, nous voterons en faveur de cette proposition de loi, tout en regrettant les délais contraints qui ne favorisent pas la sérénité du travail parlementaire. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les représentants des deux chambres se sont entendus hier autour d’un texte élaboré par la commission mixte paritaire. À cet égard, comme les orateurs précédents, je souhaite saluer le travail réalisé par les députés et les sénateurs dans des délais très contraints.

La commission mixte paritaire a su conserver l’esprit de ce texte. Assouplir sans faillir : cela aurait pu être le mot d’ordre de cette proposition de loi, déposée par le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés à l’Assemblée nationale, qui vise – il est utile de le rappeler – à permettre aux départements et à leurs groupements de continuer à exercer la compétence GEMAPI jusqu’au 1^er janvier 2020. C’est un effort d’écoute du terrain et de considération des élus, auquel mon groupe, Les Indépendants – République et Territoires, est très sensible.

Un certain nombre de mesures avaient déjà été prises pour faciliter le transfert des compétences de l’eau. Le travail des missions d’appui technique de bassin mérite, de ce point de vue, d’être salué. D’ailleurs, un amendement déposé à l’Assemblée nationale, en séance publique, visait à prolonger ce travail jusqu’en 2020. Notre chambre n’a finalement pas retenu ce dernier en commission, estimant qu’aucune disposition légale n’empêchait la poursuite des travaux de ces missions.

La CMP n’a malheureusement pas retenu, dans sa nouvelle rédaction, l’article 1^er bis A, introduit en séance publique par le Sénat ; nous regrettons ce choix. L’amendement présenté par le rapporteur permettait en effet d’affecter une partie de la taxe GEMAPI au paiement des dépenses relatives à la protection contre les inondations ou les coulées d’eaux boueuses après orage. Cette disposition est essentielle pour protéger nos populations. En effet, les départements connaissent de vraies difficultés financières, vous le savez comme moi, mes chers collègues, dans l’exercice de ces missions.

La CMP n’a pas, non plus, retenu l’article 9, introduit en séance publique, lundi dernier, par le Sénat. La mesure qu’il comportait permettait pourtant, elle aussi, de lutter contre un autre problème de taille : le ruissellement des eaux pluviales.

En affectant une partie de la taxe GEMAPI à l’exercice de ces missions, la proposition de loi prenait à bras-le-corps cette problématique et mettait en place un dispositif d’accompagnement financier des collectivités territoriales.

Députés et sénateurs ont en revanche trouvé un compromis dans la nouvelle rédaction de l’article 5 bis : la proposition d’un rapport sur la répartition des compétences GEMAPI entre collectivités et groupements, la clarification de l’articulation entre mission de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et celle de lutte contre l’érosion des sols et l’amélioration du financement des opérations et équipements affectés à ces missions sont trois enjeux de taille. Le groupe Les Indépendants – République et Territoires approuve la prise en compte de ces enjeux.

Toutefois, ceux-ci ne sont pas encore pleinement intégrés dans le droit. Concernant les incidences financières de certains transferts, les inquiétudes des élus locaux, je puis vous l’assurer, demeurent. Favorable à l’esprit de cette proposition de loi, mon groupe regrette que celle-ci ne prévoie que la rédaction de nouveaux rapports.

Prenons garde, mes chers collègues, à l’inflation du nombre de ces rapports ! Ils apportent des éclairages utiles certes, mais, à trop attendre, nous prenons le risque de ne pas avoir de réponse satisfaisante à apporter à nos collectivités territoriales. Je note, monsieur le secrétaire d’État, votre engagement de tenir le délai de deux mois ;…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Merci beaucoup, monsieur le secrétaire d’État !

M. Joël Guerriau. … ce sera nécessaire, car, dans le cas contraire, nos concitoyens pourraient y voir une manière de vouloir enterrer le problème ou de différer les solutions.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera ce texte. Si nous regrettons que ce dernier n’aille pas suffisamment loin dans la transformation de notre modèle GEMAPI – nous y reviendrons, je le sais –, il pose la première pierre d’un édifice à construire et apporte une souplesse nécessaire aux collectivités dans l’évolution de leurs compétences. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires. – M. Pierre Louault applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Maryse Carrère.

Mme Maryse Carrère. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, il me revient la responsabilité de clôturer la discussion générale d’un texte examiné au pas de charge.

Je ne reviendrai pas sur les réserves exprimées, en première lecture ni sur la méthode qui a présidé à l’examen de ce texte. À ce titre, je veux saluer le travail du rapporteur, Mathieu Darnaud, fin connaisseur de ces problématiques et qui a su œuvrer, avec talent, dans l’urgence.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Très bien !

Mme Maryse Carrère. Le texte issu de nos travaux assume son ambition limitée : corriger quelques imperfections, sans bouleverser de nouveau l’organisation des territoires ni revenir sur l’esprit qui a entouré la création de la GEMAPI.

Cette dernière a pour vertu de clarifier la gouvernance et de mieux coordonner les interventions entre les différents acteurs. Il importe donc que les aménagements que nous lui apportons ne constituent pas un détricotage ou un retour à la situation antérieure, qui a démontré ses failles et insuffisances.

Parmi les éléments de souplesse apportés, je voudrais tout d’abord évoquer la sécabilité du transfert et de délégation de tout ou partie de la compétence GEMAPI, inscrite à l’article 3, au profit des syndicats, les EPAGE ou les EPTB. C’était une demande forte des élus.

Le texte définitif prévoit toujours que les départements et les régions qui exercent cette compétence pourront continuer à le faire après 2020. En cette matière, la conclusion d’une convention quinquennale doit permettre de déterminer « qui fait quoi » et « qui paie quoi ».

Les régions pourront aussi contribuer au financement de projets relevant de la GEMAPI et dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par une commune, un EPCI ou un syndicat mixte.

En matière de responsabilité, les inquiétudes des élus étaient fortes. Le régime de responsabilité limitée, tel que nos travaux l’ont fixé, est de nature à lever certaines appréhensions.

Je me réjouis aussi du compromis trouvé en CMP sur la question de la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement qui a fait l’objet d’intéressants échanges en première lecture. La demande de rapport dans un délai de deux mois permet de la maintenir à l’agenda politique et parlementaire et d’évaluer au mieux les conséquences d’un transfert qui sera loin d’être neutre sur le plan financier pour nos nouvelles intercommunalités déjà chahutées.

Par ailleurs, nous nous réjouissons que l’amendement soutenu par notre collègue Stéphane Artano et adopté par notre assemblée ait été repris dans le texte issu des travaux de la CMP.

Il est en effet essentiel que le rapport demandé au Gouvernement aux termes de l’article 2 aborde bien les situations, dans leur grande diversité, concernant le transfert de la GEMAPI dans les territoires ultramarins. Je pense notamment aux îles maritimes composées d’une seule commune, qui sont, par nature, exposées au risque de submersion marine, mais qui ne disposent pas des moyens financiers ni de l’ingénierie pour assurer cette compétence.

D’une manière générale, les conclusions de ce rapport d’évaluation seront donc, vous l’aurez compris, particulièrement attendues.

Lors de la discussion générale de ce texte en première lecture, j’avais partagé mon expérience d’élue d’un massif, les Pyrénées, où les inondations peuvent être d’une grande violence, dans une version torrentielle où le transport solide est bien plus souvent dévastateur que le débit liquide.

Je souhaite aussi attirer votre attention sur des territoires aux contraintes différentes : les anciens bassins miniers, chers à nos collègues Jean-Pierre Corbisez et Véronique Guillotin, profondément oubliés dans la version initiale de la GEMAPI.

M. Jean-Claude Requier. Très bien !

Mme Maryse Carrère. Ils se caractérisent par des sous-sols percés de nombreuses galeries, dont la plupart ont été noyées à la fin de l’exploitation minière. Le phénomène de remontée des eaux de nappe, observé depuis lors, porte des risques réels d’inondations.

Le transfert de la compétence GEMAPI ne saurait exonérer l’État et les Charbonnages de France de leur responsabilité de réparer les stigmates de l’activité minière. Je vous rappelle qu’il existe déjà des contentieux, notamment en raison de l’affaissement de certains terrains.

Les élus de ces anciens bassins miniers souhaitent donc obtenir la garantie que leur responsabilité ne sera pas engagée pour des inondations liées aux mines qui ont été exploitées sur leur territoire.

D’autres lacunes que nous avons relevées lors de l’examen en première lecture n’ont évidemment pas été comblées. Je pense notamment aux questions relatives au trait de côte et à l’érosion marine. Le réchauffement climatique aura pour conséquence – c’est déjà le cas – une montée du niveau des océans et un renforcement des aléas climatiques. L’examen d’une proposition de loi de notre collègue Michel Vaspart nous donnera l’occasion, je l’espère, d’aborder ces thématiques dès le mois de janvier prochain.

Permettez-moi aussi de m’attarder sur une autre des ellipses de ce texte : la question du financement de la GEMAPI.

Mme Françoise Laborde. Eh oui !

Mme Maryse Carrère. Disons-le d’emblée, l’État ne peut se décharger sur les collectivités territoriales de responsabilités nationales.

À cet égard, les programmes d’actions de prévention des inondations – les fameux PAPI – devront continuer à soutenir la prise de compétence de la GEMAPI de façon importante par le biais des fonds Barnier. En effet, si la GEMAPI apporte cohérence et clarification, le transfert de charges afférent n’est pas anodin pour les collectivités, car nous savons le coût des ouvrages concourant à la GEMAPI.

Si j’osais, je soulignerais aussi les difficultés réglementaires auxquelles les élus devront faire face, confrontés à une loi sur l’eau fréquemment inadaptée à certaines typologies de cours d’eau : des procédures longues, trop longues, coûteuses et bien souvent mal appropriées, notamment dans les territoires de montagne.

En dépit des réserves que j’ai formulées, cette proposition de loi tient compte de la diversité des territoires, car, comme je viens de l’évoquer, les problématiques ne sont pas les mêmes à Oignies, dans le Pas-de-Calais, à Miquelon-Langlade, ou chez moi, dans la vallée des Gaves.

En un mot, ce texte donne aux collectivités plus de latitude pour s’organiser et fait davantage confiance à l’intelligence territoriale.

Mme Françoise Gatel. C’est vrai !

Mme Maryse Carrère. Le groupe du RDSE votera cette proposition de loi, telle qu’elle est issue des travaux de la CMP. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. – M. Jean-François Longeot applaudit également.)

Mme Françoise Gatel. Très bien !

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. En outre, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements, puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

Article 1^er

I. – Le I de l’article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles est ainsi modifié :

1° La première phrase est ainsi modifiée :

a) Au début, les mots : « Les conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public » sont remplacés par les mots : « Les départements, les régions ou leurs groupements » ;

a bis) Après le mot : « assurent », sont insérés les mots : « au 1^er janvier 2018 » ;

b) Les mots : « à la date de publication de la présente loi » sont supprimés ;

c) Après les mots : « à fiscalité propre », sont insérés les mots : « ou à une commune mentionnée au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales » ;

2° Sont ajoutées deux phrases ainsi rédigées : « Par dérogation à la première phrase du présent I, les départements et les régions qui assurent l’une de ces missions à la date du 1^er janvier 2018 peuvent, s’ils le souhaitent, en poursuivre l’exercice au-delà du 1^er janvier 2020, sous réserve de conclure une convention avec chaque commune mentionnée au V du même article L. 5210-1-1 ou chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné. Cette convention, conclue pour une durée de cinq ans, détermine notamment les missions exercées respectivement par le département ou la région, d’une part, par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d’autre part, ainsi que la coordination de leurs actions et les modalités de financement de ces missions. »

II. – Le II de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales est ainsi rétabli :

« II. – La région peut contribuer au financement des projets mentionnés aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, présentant un intérêt régional, dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par une commune mentionnée au V de l’article L. 5210-1-1 du présent code, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte constitué en application de l’article L. 5711-1 du même code. »

III. – (Supprimé)

IV. – L’article L. 562-8-1 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’est vu mettre à disposition un ouvrage en application de l’article L. 566-12-1, si un sinistre survient avant l’expiration du délai maximal fixé par le décret en Conseil d’État mentionné au troisième alinéa du présent article, à l’échéance duquel l’ouvrage n’est plus constitutif d’une digue au sens du I du même article L. 566-12-1 ou est réputé ne pas contribuer à la prévention des inondations et submersions, la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que celui-ci n’a pas permis de prévenir, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien de l’ouvrage par le gestionnaire au cours de la période considérée. »

Article 1^er bis A

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Article 2

Dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport d’évaluation des conséquences, pour la gestion des fleuves, des zones côtières et des digues domaniales ainsi que dans les zones de montagne, du transfert de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en vertu de l’article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Ce rapport présente un bilan de la protection du territoire national contre les risques d’inondations fluviales et de submersion marine et étudie notamment les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion. Il évalue également l’application dans les territoires ultramarins du transfert de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Article 3

I. – Après le deuxième alinéa de l’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« En matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial peut transférer à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte l’ensemble des missions relevant de cette compétence, définie au I bis de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Par dérogation au premier alinéa du présent article, ce transfert total ou partiel peut être réalisé au profit d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte sur tout ou partie du territoire de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de l’établissement public territorial ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes du territoire de l’établissement.

« Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial peut déléguer à un syndicat mixte mentionné à l’article L. 213-12 du code de l’environnement l’ensemble des missions mentionnées au troisième alinéa, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Cette délégation totale ou partielle peut être réalisée au profit d’un tel syndicat mixte sur tout ou partie du territoire de l’établissement public ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de ce territoire. Une telle délégation obéit aux modalités prévues aux deux derniers alinéas de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. »

II. – Après le IV de l’article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, il est inséré un IV bis ainsi rédigé :

« IV bis. – Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui n’assure pas les missions mentionnées au I du présent article peut décider, par délibération prise avant le 1^er janvier 2018, de transférer l’ensemble de ces missions ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement, à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte, sur tout ou partie de son territoire, ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire.

« La délibération mentionnée au premier alinéa du présent IV bis prend effet à la date effective du transfert de compétence au syndicat. »

III. – Pour une période courant jusqu’au 31 décembre 2019, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial compétent en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations peut déléguer à tout syndicat de communes ou syndicat mixte l’ensemble des missions relevant de cette compétence ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Cette délégation totale ou partielle peut être réalisée au profit d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte sur tout ou partie du territoire de l’établissement public, ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de ce territoire. Une telle délégation obéit aux modalités prévues aux deux derniers alinéas de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Article 4

Après le mot : « délégation, », la fin du V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement est ainsi rédigée : « opérés dans les conditions prévues à l’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales et conformément à leurs objectifs respectifs, l’ensemble des missions relevant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, définie au I bis de l’article L. 211-7 du présent code, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement, sur tout ou partie du territoire de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné. »

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Article 5 bis

Dans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement aux fins de prévention des inondations. Ce rapport mentionne les types d’opérations et d’équipements susceptibles d’être financés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l’article L. 561-3 du code de l’environnement et par le produit de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations mentionnée à l’article 1530 bis du code général des impôts. Dans ce même rapport, le Gouvernement indique quelles modifications législatives ou réglementaires il envisage, afin de :

1° Préciser la répartition des compétences en la matière entre les collectivités territoriales et leurs groupements ;

2° Clarifier l’articulation entre la mission de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et de lutte contre l’érosion des sols, mentionnée au 4° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, le service public administratif de gestion des eaux pluviales urbaines mentionné à l’article L. 2226-1 du code général des collectivités territoriales, et la compétence en matière d’assainissement mentionnée à l’article L. 2224-8 du même code ;

3° Améliorer le financement des opérations et équipements concourant à la prévention des inondations par la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement.

Article 6

L’article L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après le mot : « aquatiques », sont insérés les mots : « , de la prévention des inondations » ;

2° Au troisième alinéa, après le mot : « aquatiques », sont insérés les mots : « et de la prévention des inondations ».

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Articles 8 et 9

M. le président. Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?…

Le vote est réservé.

Vote sur l’ensemble

M. le président. Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

(La proposition de loi est adoptée.) (Applaudissements.)

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 16 janvier 2018 :

À neuf heures trente : vingt-six questions orales.

À quatorze heures trente : débat sur la situation de la SNCF et son avenir.

À seize heures quarante-cinq : questions d’actualité au Gouvernement.

À dix-sept heures quarante-cinq : débat sur l’état du service public dans les transports en région Île-de-France.

Mes chers collègues, monsieur le secrétaire d’État, la proposition de loi que le Sénat vient d’adopter était le dernier texte de cette année. Permettez-moi de vous souhaiter d’excellentes fêtes.

À l’année prochaine !

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à dix-sept heures dix.)

nomination de membres d’organismes extraparlementaires

La commission de la culture, de l’éducation et de la communication a proposé des candidatures pour plusieurs organismes extraparlementaires.

Aucune opposition ne s’étant manifestée dans le délai prévu par l’article 9 du règlement, ces candidatures sont ratifiées :

- M. Antoine Karam est membre titulaire et M. Maurice Antiste membre suppléant de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer ;

- M. Alain Schmitz est membre suppléant de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;

- Mme Claudine Lepage est membre titulaire du conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger ;

- M. Jean-Raymond Hugonet est membre titulaire du conseil d’administration de la société Radio France ;

- Mme Nicole Duranton est membre titulaire et Mme Colette Mélot membre suppléant du conseil d’administration de l’Institut national de l’audiovisuel ;

- M. Alain Schmitz est membre titulaire et Mme Catherine Dumas membre suppléant du Haut Conseil des musées de France ;

- Mme Catherine Morin-Desailly est membre suppléant de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture.

Direction des comptes rendus

GISÈLE GODARD