Séance du 28 juin 2016

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur la mise en œuvre de la garantie en faveur du Crédit immobilier de France.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des finances ainsi qu’à la commission des affaires économiques.

M. le président. J’informe le Sénat que la question orale n° 1454 de M. Georges Labazée est retirée du rôle des questions orales, à la demande de son auteur.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales (proposition n° 653, texte de la commission n° 688, rapport n° 687), de la proposition de loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des ressortissants d’un État membre de l’Union européenne autre que la France pour les élections municipales (proposition n° 654, texte de la commission n° 689, rapport n° 687) et de la proposition de loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France (proposition n° 655, texte de la commission n° 690, rapport n° 687), adoptées par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Il a été décidé que ces trois textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les trois textes sur lesquels vous êtes appelés à vous prononcer aujourd’hui portent une réforme ambitieuse et moderne de l’accès au suffrage et de la construction des listes électorales.

À l’origine de ces réformes, je veux souligner, d’une part, l’engagement du Président de la République en faveur d’une modernisation de l’accès au scrutin, avec en particulier la possibilité pour nos concitoyens de s’inscrire jusqu’à trente jours avant un scrutin, et, d’autre part, le rapport des députés Élisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann, remis en décembre 2014, qui a constitué la préfiguration des dispositions législatives que nous examinons aujourd’hui.

Ce rapport évalue à 3 millions le nombre d’électeurs non inscrits et à 6,5 millions celui des mal-inscrits. Ces chiffres sont éloquents et résument à eux seuls la nécessité de moderniser notre système de gestion des listes électorales.

La majeure partie des préconisations de ce rapport ainsi que les plus ambitieuses d’entre elles sont reprises dans les propositions de loi qui sont soumises à votre examen.

Le Gouvernement a en outre sollicité au printemps 2015 le concours des inspections générales des finances, de l’administration, de l’INSEE, des affaires étrangères afin de préciser les modalités concrètes permettant de mettre en œuvre la réforme. Elles ont défini les contours d’un répertoire électoral unique, qui se trouve au cœur des textes qui vous sont présentés.

Nous avons cherché à en mesurer les implications pratiques pour les maires, qui sont les acteurs centraux du processus électoral et qui exercent dans ce champ, comme vous le savez, leurs responsabilités au nom de l’État. Mais nous avons cherché surtout à nous placer du point de vue de l’électeur, à qui cette réforme doit bénéficier en premier lieu.

Les auteurs des trois propositions de loi ont donc conduit de nombreuses auditions pour affiner le dispositif et le rendre le plus accessible possible aux citoyens, en cherchant à ce qu’il corresponde le mieux possible à leurs usages et à leurs attentes.

Les trois propositions de loi qui vous sont soumises comportent des mesures de portée différente. Je tiens à remercier le rapporteur Pierre-Yves Collombat, qui, je le sais, partage les ambitions de cette réforme.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C’est vrai !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. La plus emblématique d’entre elles est sans doute celle qui permettra à nos concitoyens de s’inscrire sur une liste électorale jusqu’à trente jours avant un scrutin. Grâce à ce rapprochement entre la date butoir d’inscription et le jour du scrutin, ce dernier se déroulera avec des listes électorales plus représentatives. Surtout, nos concitoyens pourront mieux faire coïncider le cycle de mobilisation électorale et le calendrier des démarches administratives pour accéder au scrutin.

Deux autres dispositions m’apparaissent centrales, car elles favoriseront l’acte d’inscription sur ces listes électorales. Je veux parler de l’inscription d’office des personnes venant d’acquérir la nationalité française et celle des jeunes atteignant la majorité entre les deux tours d’un scrutin.

En effet, l’accès à la nationalité doit s’accompagner d’un plein accès à la citoyenneté.

De même, il n’existe aucune raison de priver de jeunes majeurs du droit de participer à une élection.

L’objectif fondamental de cette réforme est donc d’assouplir l’accès au scrutin, mais cette réforme exige en parallèle de revoir en profondeur le processus d’élaboration et de mise à jour des listes électorales. Le temps est au cœur du processus d’inscription. Or nous pouvons désormais tirer tous les bénéfices des nouvelles technologies.

C’est pourquoi l’innovation majeure portée par ces propositions de loi est la dématérialisation complète des échanges d’information entre les communes et l’INSEE.

En effet, cette dématérialisation rend possibles les inscriptions jusqu’à trente jours d’un scrutin. Sans elle, les flux de courrier qui s’échangent entre les communes et entre les communes et l’INSEE ne permettraient pas de respecter un délai aussi bref.

La dématérialisation et la création du REU, le répertoire électoral unique, régleront le problème des doubles inscriptions, autre dysfonctionnement majeur mis en évidence par le rapport des députés Élisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann. En effet, le système informatique que nous construirons pour agréger les listes électorales permettra de recouper les listes communales entre elles et, par conséquent, de simplifier des vérifications aujourd’hui complexes pour les communes.

En outre, cette réforme remettra le maire au cœur du dispositif. Ce seront en effet désormais les maires, et non plus des commissions administratives, qui seront compétents pour procéder aux inscriptions et aux radiations des listes électorales. Ce sont directement leurs décisions qui viendront alimenter le répertoire électoral unique, tenu par l’INSEE. Ils resteront maîtres de leur liste communale, qui sera extraite du répertoire.

À mon sens, cette place du maire au cœur du dispositif n’est toutefois pas compatible avec la proposition de votre commission consistant à prévoir qu’il siège, avec une voix consultative, au sein de la commission de contrôle. La commission de contrôle étant chargée de vérifier a posteriori la régularité des décisions qu’il aura prises et de saisir, le cas échéant, le juge d’instance, sa présence me semble impossible. Sur ce point, il y a une divergence entre le Gouvernement et M. le rapporteur.

Votre commission a par ailleurs introduit un recours administratif préalable obligatoire devant la commission de contrôle avant qu’un électeur puisse s’adresser au tribunal d’instance pour contester une décision d’inscription ou de radiation. Sur ce point également, le Gouvernement est réservé.

La commission est un organe de contrôle, sans pouvoir de rectification des erreurs, pouvoir qui n’appartient qu’au juge. Lui donner compétence pour examiner des recours dénaturerait son rôle et ajouterait inutilement un échelon dans la procédure, sans apporter de protection supplémentaire pour le citoyen, les droits de ce dernier étant de toute façon garantis in fine par le juge. Surtout, un tel recours préalable n’apparaît pas compatible avec la possibilité de s’inscrire jusqu’à trente jours avant un scrutin. Pour ces raisons, nous sommes défavorables à ce recours administratif préalable.

Enfin, les propositions de loi traitent d’un autre sujet important qui a été à la source de nombreuses difficultés lors de précédents scrutins, et notamment lors des scrutins présidentiels : celui de la double inscription pour les Français établis hors de France, qui peuvent, comme vous le savez, être inscrits à la fois sur une liste électorale consulaire et sur une liste électorale communale.

Si, par le passé, la double inscription sur deux listes électorales a pu paraître nécessaire pour des raisons pratiques, l’évolution du droit électoral en faveur de cette catégorie de Français a fait perdre sa pertinence à ce système dérogatoire. En effet, depuis la création des mandats de députés des Français de l’étranger en 2009, les Français inscrits uniquement sur une liste électorale consulaire disposent d’une représentation parlementaire complète. Auparavant, pour pouvoir exercer son droit de vote lors des élections législatives, il fallait en outre être inscrit en France, ce qui justifiait la possibilité d’être inscrit sur deux listes distinctes. Avec la création des députés des Français établis hors de France et la possibilité pour ces Français de voter pour les élections européennes, la double inscription me semble avoir perdu la totalité de sa justification.

Par ailleurs, la complexité et la mauvaise compréhension qu’elle entraîne des règles qui précisent s’ils sont autorisés pour un scrutin à voter en France ou à l’étranger a été source de difficultés, de nombreux électeurs étant persuadés de leur bon droit à voter à un endroit, alors qu’ils auraient dû voter à un autre.

Ce sujet a été abordé voilà quelques semaines au sein de cet hémicycle, à l’occasion de la discussion de la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l’élection présidentielle. Ce texte a apporté un premier élément de réponse en prévoyant la radiation automatique des listes électorales consulaires en cas de désinscription du registre des Français de l’étranger. Cette mesure, certes, ne règle pas toutes les difficultés, mais elle élimine un problème spécialement sensible, celui des Français de l’étranger se trouvant doublement inscrits de bonne foi et qui, se désinscrivant du registre, pensent cette démarche suffisante et se trouvent dans l’impossibilité d’accéder au suffrage en France.

Il est proposé, dans un souci de simplification et de clarté qui ne peut être que bénéfique à la sincérité d’un scrutin, de revenir sur cette possibilité. Chaque électeur devra choisir entre être inscrit sur une liste consulaire ou sur une liste communale. Toutefois, je veux rassurer les électeurs inscrits hors de France : ce volet de la réforme ne sera mis en œuvre qu’après les échéances électorales, afin notamment de ne pas modifier le corps électoral à un an des prochaines échéances législatives.

De la même manière, les électeurs inscrits hors de France doivent savoir que le système n’est pas irrévocable. Chaque Français pourra à tout moment choisir de modifier sa situation électorale en fonction de sa situation personnelle, à condition de faire les démarches d’inscription nécessaires sur la liste électorale dans les trente jours précédant le scrutin.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ces propositions de loi servent ainsi un objectif démocratique de première importance. En facilitant l’inscription de nos concitoyens sur les listes électorales, en faisant en sorte que ces listes soient plus proches de la réalité du corps électoral, nous luttons contre l’abstention, qui mine notre démocratie.

Il y a là non pas seulement une question de technique électorale, mais un enjeu républicain, celui de l’exercice du suffrage par le plus grand nombre, qui doit nous rassembler largement. C’est la raison pour laquelle j’espère que vous serez très nombreux à adopter ces textes. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – MM. Jean-Claude Requier, Hervé Maurey et Yves Détraigne applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, l’an dernier, à peu près à la même époque, nous avons examiné une proposition de loi de nos collègues de l’Assemblée nationale Élisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann, qui prévoyait la réouverture exceptionnelle des listes électorales au motif de la date tardive – décembre 2015 – des élections régionales. Nous avions alors préféré à cette loi de circonstance, s’ajoutant aux multiples modifications du calendrier électoral antérieures, une simple extension du bénéfice de l’article L. 30 du code électoral aux nouveaux arrivants dans la commune. Nous n’avons pas été suivis par l’Assemblée nationale qui a eu évidemment le dernier mot.

La proposition de loi, ou plutôt les propositions de loi que nous examinons aujourd’hui, là encore déposées par Élisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann, sont d’une tout autre nature, puisqu’il s’agit d’une réforme pérenne des modalités d’inscription sur les listes électorales, ce que nous appelions de nos vœux. D’une réforme générale, puisqu’elle concerne aussi les Français établis hors de France, les ressortissants de l’Union européenne qui votent pour les élections municipales ou européennes, et même la Nouvelle-Calédonie, même si, compte tenu du contexte, il a été jugé prudent d’y conserver le système actuel de révision des listes électorales.

Les défauts de la procédure actuelle sont connus : l’écart entre les listes communales et le fichier général des électeurs de l’INSEE dépasse souvent 10 %, et parfois atteint même 30 %, ce qui est considérable. Certes, il existe des doubles inscriptions ; on hésite d’autant plus à rayer un électeur que son maintien sur la liste n’a aucune influence sur le résultat final. Mais les erreurs d’état civil et d’adressage sont aussi nombreuses.

Surtout, les modalités d’inscription sur les listes électorales ne sont plus adaptées à une société aussi mobile que la nôtre. L’inscription étant annuelle jusqu’au 31 décembre malgré l’article L. 30 du code électoral, un écart notable peut apparaître entre les inscrits et ceux qui auraient pu le faire, n’était le calendrier.

Autre source de problème et de contestation, comme on l’a constaté lors des deux dernières élections présidentielles, la possibilité pour les Français établis hors de France de s’inscrire à la fois sur une liste communale et sur une liste consulaire.

Partageant le diagnostic des auteurs de la proposition de loi, je suis aussi d’accord avec eux sur la philosophie générale de leur texte et sur l’essentiel des remèdes proposés. Les seules divergences – j’y reviendrai – portent sur les modalités d’application du dispositif.

Je vous propose d’adopter trois dispositions essentielles.

La première est la création d’un répertoire électoral unique, tenu par l’INSEE, dont les listes électorales communales et consulaires ne seraient qu’une extraction.

La deuxième est l’inscription sur les listes électorales, par le maire au lieu de la commission que l’on connaît – M. le ministre l’a rappelé –, en continu toute l’année et jusqu’à trente jours avant le scrutin le plus proche.

La troisième est la suppression de la possibilité de double inscription pour les Français établis hors de France.

Au vu des amendements déposés, des courriers reçus et de nos déplacements sur le terrain, la disposition qui inquiète le plus, c’est le délai de trente jours avant le scrutin, laissé aux communes pour la publication de la liste électorale et l’élaboration des listes d’émargements. Après quelques hésitations, je m’y suis rallié, pour deux raisons essentielles.

D’abord, un délai plus important, deux mois comme cela m’a été proposé et à l’instar de ce qui figure dans certains amendements, ôterait à l’inscription en continu l’essentiel de son intérêt. Pour les élections se déroulant la dernière quinzaine de mars, calendrier jusqu’à ce jour le plus fréquent, la plage d’inscription serait allongée seulement d’une quinzaine de jours, ce qui ne justifierait pas une nouvelle loi !

Ensuite, et surtout, sans méconnaître les difficultés du passage d’un système à l’autre – c’est d’ailleurs la raison pour laquelle je vous proposerai de retarder d’un an la date de la mise en œuvre possible de la réforme –, ce temps d’adaptation passé, la nouvelle organisation devrait au contraire fluidifier le travail des services. Pour peu que les communes fassent l’effort d’inciter systématiquement les nouveaux électeurs potentiels à s’inscrire sur les listes électorales par leurs moyens de communication habituels et, mieux encore, lors des démarches en mairie que les nouveaux arrivés ne manqueront pas d’effectuer. Il devrait en être de même s’agissant de l’INSEE pour les inscrits d’office. Il y aura certes toujours des inscrits de dernière minute, mais à l’usage, l’habitude prise, le flux devrait rester gérable.

Je vous proposerai donc de retarder d’un an la date de mise en œuvre possible de la réforme, je dis bien de « mise en œuvre possible » et non de « mise en œuvre ». La date proposée du 31 décembre 2019 est une date limite qu’un décret en Conseil d’État pourra avancer s’il s’avérait que j’étais pessimiste. Mais j’en doute.

Je crains, en effet, qu’il ne suffise pas de mettre l’INSEE et les communes « sous pression », comme je l’ai entendu, pour résoudre les problèmes réels de la mise en route des réformes.

Le premier problème est la mise en concordance de la liste de l’INSEE et de celles des communes. À la différence d’aujourd’hui où des écarts entre ces listes sont certes fâcheux, mais pas rédhibitoires, quand la liste communale devient une extraction de la liste nationale, ce n’est plus le cas. Quelqu’un qui n’est pas inscrit sur la liste de l’INSEE ne pourra tout simplement pas voter. Scène au bureau de vote garantie ! Selon le témoignage de communes ayant tenté de procéder volontairement à ce toilettage, vu le nombre d’erreurs d’état civil et d’adressage, l’opération est beaucoup plus longue que prévu.

Le deuxième problème est la mise en place par l’INSEE du portail informatique permettant le transfert numérique des données et l’équipement des communes en logiciels compatibles. Quand on sait que moins de 8 % des municipalités dont la population est inférieure à 2 000 habitants envoient leurs documents à l’INSEE sous format électronique, on a tout de même un peu de souci à se faire.

Le troisième problème est la formation de 40 000 agents, ce qui ne se fera pas non plus d’un claquement de doigts.

Tout cela, c'est sans compter le problème principal, que je passe, qui est d’obtenir une qualité suffisante des liaisons internet sur l’ensemble du territoire ! Je le rappelle seulement pour mémoire car, depuis qu’on en parle, le problème finira bien un jour par être résolu !

La deuxième adaptation proposée par notre commission, c’est une profonde modification de la composition et du rôle de la commission prévue par la proposition de loi. Au risque d’être trivial, je qualifierai volontiers le dispositif initialement envisagé de véritable « usine à claques ». Je m’explique.

Non seulement le maire, qui seul inscrit et radie et donc engage sa responsabilité, y compris pénale, si son comportement est jugé frauduleux, n’est pas représenté – même à titre consultatif – dans cette commission communale de contrôle, commission composée dans certains cas uniquement d’un représentant de chaque liste élue au conseil, mais cette commission qui se réunit trente jours avant le scrutin peut contester ses décisions devant le tribunal d’instance.

Imaginez l’ambiance en pleine période électorale si l’opposition majoritaire dans la commission de contrôle – ce sera le cas dans les communes où trois listes sont représentées au conseil municipal – invoquant des irrégularités dans la composition de la liste électorale juge bon d’agrémenter sa campagne d’une saisine du tribunal ! Je ne sais pas si ceux qui s’acharnent à maintenir le système qui est proposé ont bien mesuré à quoi on va aboutir !

Les modifications proposées rétablissent l’équilibre politique au sein des commissions, maintiennent la présence d’au moins un représentant du tribunal de grande instance ou du préfet et permettront au maire de s’expliquer devant ces commissions. Seul l’électeur mécontent pourra saisir le tribunal d’instance selon les modalités initialement prévues, mais plus la commission.

En revanche, celle-ci interviendrait en amont, dans le cadre d’un recours gracieux préalable obligatoire. L’avantage serait double : d’une part, limiter le nombre de recours contentieux, la plupart des litiges renvoyant à une incompréhension du code électoral du demandeur ou à une insuffisance des preuves qu’il peut fournir ; d’autre part, éviter que le maire ne soit inquiété pour une erreur involontaire – certains amendements s’en sont fait l’écho.

Troisième disposition sur laquelle je vous propose de revenir : la réduction de cinq à deux années consécutives de la durée d’inscription au rôle des contributions directes communales exigée pour pouvoir voter en l’absence de résidence dans la commune. Le sens de cette facilité offerte à l’électeur est de lui permettre de manifester son attachement à sa « commune de cœur », pour reprendre l’expression de l’un de nos collègues de la commission des lois, alors même que les circonstances ne lui permettent plus d’y vivre. Cinq ans me semblent une bonne mesure de la constance de cet attachement.

Je vous fais grâce, mes chers collègues, des dispositions de portée plus limitée contenues dans cette proposition, car nous aurons l’occasion de les évoquer lors de la discussion des amendements.

En conclusion, je vous propose d’adopter cette proposition de loi, amendée dans un sens qui devrait en faciliter la mise en œuvre, tout particulièrement – c’est un amendement que j’ai déposé – l’engagement que la réforme ne se fera pas aux frais des communes, mais on m’a assuré que ça ne coûterait strictement rien. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur quelques travées de l’UDI-UC. – Mmes Corinne Bouchoux et Esther Benbassa ainsi que M. Jean-Yves Leconte applaudissent également.)