Séance du 3 décembre 2015

M. Éric Doligé. Je remercie M. le rapporteur général de nous avoir présenté ces amendements, au nom de la commission des finances. Enfin, on peut évoquer ces sujets qui ne doivent pas être tabous !

À chaque fois qu’on parle des fonctionnaires, cela hérisse le poil de certains. Or je ne vois pas pourquoi on n’aurait pas le droit de le faire ! Dès qu’on évoque le temps de travail, on a tout de suite l’impression de s’attaquer à une forteresse inexpugnable… Pour ma part, je suis content que l’on puisse débattre véritablement de cette question.

On nous dit qu’un rapport va être réalisé par Philippe Laurent. Soit, mais n’attendons pas trop et essayons d’avancer assez vite. Il ne faut pas toucher aux policiers, ce que je comprends. Il ne faut pas toucher aux personnels médicaux, ce que je comprends. Il ne faut pas toucher aux pompiers, ce que je comprends. Bref, il ne faut toucher à personne !

Personnellement, mes chers collègues, j’estime que nous devrions examiner de près la situation de toutes ces catégories de personnel. Nous sommes capables de le faire – pas forcément dans cet hémicycle d’ailleurs –, pour essayer d’avancer un certain nombre de propositions.

Si je prends l’exemple des pompiers, qui ne sont pas des fonctionnaires d’État, on me reprochera de m’attaquer à des professionnels plébiscités par 98 % des Français. Certaines professions, mises en valeur dans des feuilletons télévisés, ont une bonne image. Du coup, on n’ose pas y toucher ! Il n’empêche, certains se demandent si les pompiers doivent accomplir 90 gardes de 24 heures par an, ou moins, ou plus. Il faut qu’ils puissent suivre des formations, mais il faut garantir le fonctionnement du service de secours.

Il faut traiter des problèmes de fond qui ont d’importantes répercussions financières difficilement supportables pour les collectivités.

J’approuve, par principe, les amendements qui ont été présentés – je suis content que M. le rapporteur général les ait déposés – parce qu’ils nous obligent à réfléchir et à avancer probablement plus vite qu’on ne le fait habituellement sur ces sujets qui font peur à tout le monde. Je ne crains pas pour ma part d’aborder ces questions. Je suis persuadé que, dans les semaines ou les mois qui viennent, on trouvera des gisements financiers intéressants.

Vous avez dit tout à l’heure, monsieur le secrétaire d’État, que nous avions un problème de solde budgétaire. Mais ce problème nous est commun et nous devons arriver à le régler ensemble. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. Maurice Vincent, pour explication de vote.

M. Maurice Vincent. L’orientation est claire et nette, presque brutale. En effet, la totalité des économies visées dans les amendements de M. le rapporteur général dépasse 5 milliards d’euros, sur l’unique fondement de la gestion de la fonction publique. Cela me semble donc assez caricatural ; cela correspond à peu près à la perte de recettes, mais je ne veux pas me concentrer sur cet aspect.

Pour reprendre ce que disait M. Doligé, je crois effectivement que tout le monde souhaite une meilleure gestion de la fonction publique. Il s’agit d’argent collectif, il n’est pas question de le dépenser inconsidérément, de le gaspiller. Néanmoins, on ne peut aborder ce sujet d’une manière si caricaturale, si approximative.

À propos de l’amendement n° II-151 tendant à porter la durée hebdomadaire du travail des fonctionnaires à 37,5 heures, je signale simplement que, en l’état actuel du droit, il faudrait engager des dépenses supplémentaires permettant de financer 110 heures de travail en plus par an pour chacun des 2,5 millions de fonctionnaires de l’État. Quel serait le coût représenté par cette dépense supplémentaire ? Peut-être un montant aussi important que l’économie que vous visez, monsieur le rapporteur général…

Vous constatez bien, mes chers collègues, qu’il s’agit d’une posture, d’une caricature. Nous ne pouvons évidemment pas entrer dans le débat de cette façon. J’ai commencé mon propos en disant que je comprenais la logique générale de ces amendements ; cela étant, le premier d’entre eux ne contient pas une mesure, mais un subterfuge, que nous ne pouvons que contester. Claude Raynal l’a déjà dit, nous ne le voterons pas.

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

M. Marc Laménie. Je souhaite simplement aller dans le sens de M. le rapporteur général.

Pour cela, je m’appuie sur la référence, que nous avions longuement étudiée en commission des finances, que constitue l’analyse de la Cour des comptes. Les préconisations et suggestions de cette institution sont à prendre en considération puisque, selon elle, une augmentation de 1 % du temps de travail entraînerait une économie de 700 millions d’euros.

Il faut se poser les bonnes questions. C’est pourquoi je voterai, moi aussi, en faveur des amendements de M. le rapporteur général.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Je ne veux pas allonger le débat, mais je souhaite simplement apporter un ou deux éléments.

Tout d’abord, la notion de « durée habituelle de travail » n’est pas une invention de ma part : elle émane de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail, la DARES.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Elle ne provient pas de la direction générale de l’administration et de la fonction publique !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Mais elle vient bien du ministère du travail, madame la ministre ! Les données sont disponibles sur le site de la DARES ; c’est issu des statistiques de l’INSEE. Je n’ai donc pas beaucoup d’imagination…

Ensuite, je veux fournir un éclairage sur le coût des heures supplémentaires et des astreintes qui a représenté en 2013, compte tenu des indemnités pour travaux supplémentaires, 1,534 milliard d’euros dans la fonction publique de l’État.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Et cela va encore augmenter cette année…

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Le montant d’environ 311 millions d’euros faisant l’objet de l’amendement n° II-487 est donc largement supportable.

M. Philippe Dallier. Évidemment !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Par ailleurs, il est dit qu’on ne doit pas toucher au système, mais il s’agit tout de même de 40 % du budget de l’État ! On n’aurait pas le droit de parler de 40 % du budget de l’État ?

M. Maurice Vincent. Ce n’est pas vrai !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. On ne pourrait donc pas faire d’économies ?

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Eh bien, que le Sénat adopte cet amendement ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Mais oui, adoptez-le !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Cela dit, à votre grand regret, monsieur le secrétaire d’État, je retire l’amendement n° II-151.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Ah ! quel renoncement ! (Exclamations amusées sur les mêmes travées.)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Vous annoncez une grande étude à ce sujet, madame la ministre. Pourtant, la Cour des comptes a produit un rapport, que vous n’avez sans doute pas lu, tout comme M. le secrétaire d’État, qui est extrêmement complet et qui souligne bien les enjeux en présence. On peut sans doute confier des missions à Philippe Laurent ou à qui que ce soit, mais la Cour des comptes me semble bien légitime.

Bref, nous retirons cet amendement parce que nous sommes tout à fait conscients que la mesure qu’il vise ne peut être mise en œuvre dès 2016. En revanche, l’amendement n° II-487, portant sur 311 millions d’euros – qu’il faut mettre en regard d’une dépense de 140 milliards d’euros – est maintenu, parce qu’il s’agit d’une dépense tout à fait supportable.

Enfin, sur 40 % du budget de l’État, on peut tout à fait faire quelques économies !

Mme la présidente. L’amendement n° II-151 est retiré.

Je vais mettre aux voix l’amendement n° II-487

La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Vous déposez un amendement, vous le retirez… Votre liberté en la matière est naturellement totale, loin de moi l’idée de porter un jugement !

Je vous ferai tout de même remarquer, monsieur le rapporteur général, que ce débat existe depuis des années, depuis l’instauration des 35 heures, et je suis assez fière d’être la première à avoir le courage de confier une mission à quelqu’un qui n’est pas de mon parti politique. Ainsi, les choses seront beaucoup plus claires.

Nous en avons discuté avec les organisations syndicales, qui étaient tout à fait désireuses non seulement que ce rapport soit confié à une personne considérée comme neutre, si j’ose dire, par rapport à toute forme d’excès – quelle qu’en soit l’origine –, mais également qu’il soit très précis.

Il faut, par exemple, que l’analyse soit détaillée par catégorie de salariés, car, on le sait bien, les cadres de la fonction publique, notamment de l’État – peut-être pas ceux de toutes les organisations publiques ni de tous les opérateurs –, ne perçoivent pas de rémunération pour leurs heures supplémentaires, et ce depuis bien longtemps. Il conviendrait d’ailleurs de les saluer parfois pour cela, car ils ont des salaires bien inférieurs à ceux du secteur privé, en particulier les cadres intermédiaires. Cela est également vrai dans les mairies, les conseils départementaux ou régionaux (M. Jacques Chiron acquiesce). Il faut donc faire attention à la caricature, car les cadres ne pointent pas.

Par ailleurs, il convient de tenir compte des métiers difficiles. Je pense, par exemple, à l’étude menée sur les ripeurs ; ce métier est à ce point compliqué que les entreprises privées titulaires des marchés de certaines collectivités territoriales ont dû mettre un genou en terre pour fixer leur prix, parce que leur personnel d’une certaine ancienneté ne pouvait plus l’exercer. Nous avons ainsi pu étudier plusieurs cas intéressants de demande à la collectivité de prise en charge d’importantes indemnités pour inaptitude. Il y a donc beaucoup d’éléments à considérer de façon précise.

Les organisations syndicales et les fonctionnaires demandent de la précision justement pour prévenir les caricatures et les clichés et éviter que l’on n’insiste trop sur les heures supplémentaires. Vous avez raison, monsieur le sénateur, la masse d’heures supplémentaires est énorme, mais quand on doit à un policier ou à un agent des services de santé jusqu’à trois ans d’heures supplémentaires, cela pose un vrai problème ! Personne, sur aucune travée, ne demande d’augmenter le temps de travail de ces types de personnel !

Monsieur le rapporteur général, vous évoquez une durée de 37,5 heures payée comme une durée de 35 heures – c’est bien de cela qu’il s’agit –, mais il faudrait organiser un vrai débat avec les organisations syndicales. En outre, si vous ne tenez pas compte de l’accord relatif à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations, dit « PPCR », au 1^er janvier 2018, un enseignant – qui a un master et une formation – sera embauché au SMIC.

Il existe donc de vrais enjeux collectifs d’attractivité des professions, de personnel formé, ou encore d’heures supplémentaires – qui sont d’ailleurs très nombreuses aussi au sein de l’éducation nationale. Bref, je préfère que l’on se fonde sur des données écrites, factuelles et acceptées, et que l’on s’accorde sur un diagnostic, avant de faire évoluer les choses.

Je maintiens mon avis défavorable sur l’amendement n° II-487. Ayant dit tout ce que j’avais à dire sur ces sujets, je ne m’exprimerai plus.

Mme la présidente. La parole est à M. André Gattolin, pour explication de vote.

M. André Gattolin. Personnellement, je n’ai pas de tabou sur la question du nombre de fonctionnaires ; notre société évolue, elle a de nouveaux besoins, ses demandes anciennes ne sont peut-être plus d’actualité. C’est le principe même de l’État et de sa stratification.

Néanmoins, quand on veut supprimer un certain nombre de fonctionnaires, il faut être précis. Pour faire référence à une citation qui n’appartient ni à ma culture ni à celle de M. le rapporteur général, Paul Quilès affirmait au congrès du parti socialiste de Valence en 1981 qu’il ne faut pas se contenter de dire que des têtes doivent tomber, mais qu’il faut dire lesquelles et rapidement. (Sourires. – MM. Alain Gournac et Philippe Dallier s’esclaffent.) Ceux qui agiront ainsi connaissent leur avenir politique : ils sont morts.

Or j’ai l’impression que certains ici veulent le changement sans dire où couper. Il est mentionné dans l’objet de l’amendement n° II-488 – cela m’évitera de reprendre la parole lorsqu’on l’examinera – qu’« il n’est pas question de revenir sur les créations de postes dans les secteurs prioritaires : justice, défense, etc. ».

Soyons précis ! Regardons au cas par cas, à l’intérieur même des ministères ! Peut-être y a-t-il dans les ministères que l’on dit aujourd’hui « régaliens » des postes qui n’ont pas leur justification. Je constate d’ailleurs que, en matière d’écologie, on y arrive très bien – je rappelle que 7 500 postes ont été supprimés en trois ans dans la mission « Écologie, développement et mobilité durables », domaine pourtant prioritaire. Bref, les choses évoluent !

Je ne comprends donc pas : il y a des secteurs que l’on peut toucher, d’autres non. Surtout, on ne sait pas, on n’ose pas dire quels personnels toucher. Si des têtes doivent tomber, dites-nous précisément lesquelles, quand et comment.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-487.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° II-488, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement tend à ne pas remplacer tous les fonctionnaires qui partent à la retraite et à revenir sur les créations d’emplois, en dehors des missions prioritaires, c’est-à-dire évidemment celles qui ont été évoquées récemment – d’ailleurs, le groupe auquel j’appartiens a totalement approuvé les mesures concernant la police, la gendarmerie, les douanes, la justice.

Il me semble en effet que, dès lors que l’on définit des priorités – c’est tout à fait légitime –, il faut que celles-ci soient compensées par ailleurs. À cet égard, je vous rappelle que les effectifs sont repartis à la hausse cette année – la Cour des comptes l’a souligné –, ce qui est à contre-courant de ce qui se passe dans l’ensemble des autres pays d’Europe qui ont réussi à contenir leur masse salariale et leurs effectifs de fonctionnaires.

André Gattolin me demande comment agir. Eh bien, quand des missions font doublon avec celles des collectivités…

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Lesquelles, plus concrètement ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Très concrètement, les routes ! Pourquoi l’État conserve-t-il des routes nationales ?

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Où ? Combien ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Par exemple, 168 kilomètres dans le département de l’Eure-et-Loir, alors même que les collectivités assurent l’essentiel de l’entretien du réseau routier. De même, pourquoi l’État assure-t-il des missions dans le domaine social en doublon avec des missions exercées par le département ? Ainsi de l’allocation aux adultes handicapés et de la prestation de compensation du handicap. Pourquoi y a-t-il des missions supplémentaires dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement ?

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Lesquelles ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Nous vous détaillerons tout cela.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Mais où, concrètement ? Combien ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Concrètement combien ? Eh bien, 22 192 postes sur 1,9 million de fonctionnaires. Il y a donc de la marge…

M. Christian Eckert, secrétaire d’État. Mais nous ne disposons pas du détail !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Je vous le communiquerai !

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Avis habituel : défavorable.

Pour ce qui concerne les doublons, dans le domaine social par exemple, les négociations entre l’Assemblée des départements de France, l’ADF, et le Gouvernement n’aboutissent pas du tout aux mêmes conclusions. Il faudra, monsieur le rapporteur général, qu’on rapporte votre proposition à l’ADF, parce que celle-ci demande au contraire que l’État dépense davantage et crée des postes pour soulager les départements en matière de revenu de solidarité active, d’allocation personnalisée d’autonomie et de prestation de compensation du handicap. Il conviendrait donc que tout le monde participe à ce groupe de travail.

Mme la présidente. La parole est à M. Claude Raynal, pour explication de vote.

M. Claude Raynal. Cet amendement est un retour à une histoire un peu dépassée, quand même ! L’idée de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite… Il faudrait peut-être changer le disque, réfléchir autrement ! Votre position est un peu systématique !

Votre majorité, monsieur le rapporteur général, a employé cette stratégie pendant quelques années et vous avez vu les résultats ; ils étaient peut-être convenables pour partie, mais pas en totalité. Par exemple, vous le savez bien – Alain Juppé l’a lui-même reconnu en employant ce terme –, ce fut une erreur de diminuer pendant des années les postes de gendarmes et de policiers sur ce simple critère de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Il faut être un peu plus fin sur ces questions.

D'ailleurs, je remarque que, dans nos collectivités, nous faisons preuve de beaucoup plus de finesse : nous passons tous les postes au crible et nous nous interrogeons sur la nécessité de chacun pour la collectivité.

Cependant, vous voudriez, au niveau de l’État, revenir à cette règle un peu imbécile – excusez-moi de le dire – du « un sur deux » ! Il faut désormais changer de disque et faire preuve d’un peu plus de réalisme ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Bravo !

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Genest, pour explication de vote.

M. Jacques Genest. Nous en sommes tous d’accord, il faut réduire la masse salariale de l’État.

Effectivement, il existe des doublons à certains endroits ; le rapporteur général en a donné de bons exemples. Attention toutefois à ne pas déshabiller certaines administrations sur le terrain.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Ah !

M. Jacques Genest. Pour prendre l’exemple de l’administration du ministère des finances, dont je suis issu, les trésoreries manquent tellement de personnel aujourd'hui qu’elles n’arrivent plus à assurer à la fois le recouvrement des impôts et leurs missions d’assistance aux collectivités.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Les DREAL !

M. Jacques Genest. En revanche, en centrale, on trouve pléthore d’administrateurs, qui coûtent beaucoup plus cher que le personnel des trésoreries…

M. Alain Gournac. Il y a du gras !

M. Jacques Genest. Ne pourrait-on pas plutôt supprimer des postes à ce niveau ? (Sourires.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-488.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-135, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Nous allons maintenant aborder un sujet bien connu : le glissement vieillesse-technicité, le GVT. L’année dernière, nous avions déjà présenté un amendement sur cette question.

Je me réfère de nouveau au travail extrêmement approfondi qui a été réalisé par la Cour des comptes, à la demande du Sénat, au titre de l’article 58, alinéa 3, de la LOLF.

Très concrètement, la Cour rappelle, dans son rapport, l’enjeu considérable que constitue le GVT. Elle évoque également le maquis du régime des primes et des rémunérations, point sur lequel vous avez estimé, madame la ministre, qu’un travail devrait être réalisé.

Je rappelle qu’il existe 1 500 primes, dont certaines n’ont pas de base légale : pour environ 400 d’entre elles, la Cour des comptes n’a pas retrouvé le texte qui fonde la prime…

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. C’est vrai !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Dans ce contexte, on ne peut pas, encore une fois, ne pas poser la question du GVT, qui s’impose à l’État et, d'ailleurs, aux collectivités territoriales. C’est un vrai sujet !

Cet amendement vise tout simplement à ralentir le GVT. L’enjeu budgétaire est considérable, puisqu’il y va de 1,180 milliard d’euros par an.

Mme la présidente. L'amendement n° II-351 rectifié, présenté par MM. Canevet et Guerriau, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Michel Canevet.

M. Michel Canevet. Cet amendement tend lui aussi à ralentir le GVT ainsi que l’évolution de l’ensemble des dispositifs de prime qui contribuent à alourdir le coût de la masse salariale.

Comme nous l’avons évoqué à l’occasion de l’examen des amendements précédents, ce ralentissement est impératif, car les sommes en question sont financées à crédit, par l’emprunt.

Nous devons nous astreindre à des objectifs de réduction des dépenses publiques. Parmi ceux-ci, nous devons, bien évidemment, viser la masse salariale, qui, comme le rapporteur général l’a expliqué tout à l'heure, représente une part prépondérante des dépenses de l’État chaque année.

Nous proposons non pas de supprimer l’ensemble des dispositifs de promotion, mais simplement de réduire ces avancements, de façon à dégager des économies pour aujourd'hui, mais aussi pour les années suivantes. Il est indispensable d’engager ces réformes, dont les effets s’étaleront sur plusieurs années, le plus rapidement possible.

Bien entendu, il ne faut pas non plus oublier de supprimer un certain nombre de mesures, comme l’indemnité de garantie individuelle du pouvoir d’achat, la GIPA. Quel est, aujourd'hui, le fondement de la GIPA ? Quel est son intérêt ?

La GIPA fait partie des dépenses profondément inéquitables qu’il faudrait supprimer et auxquelles sont également astreintes les collectivités locales. N’oublions pas, en effet, que celles-ci sont obligées de se conformer à un certain nombre de décisions de l’État, l’ensemble des mesures relatives au personnel décidées par la ministre chargée de la fonction publique s’imposant également aux fonctions publiques autres que la fonction publique d’État.

Tout cela pèse sur la dépense publique de manière globale, au-delà du budget de l’État que nous examinons aujourd'hui. Le coût pour la sphère publique en est largement démultiplié, alors que l’on impose par ailleurs aux collectivités des restrictions de dépenses et de recettes – je vous renvoie à la diminution de la dotation globale de fonctionnement. Comment peut-on gérer correctement les budgets locaux lorsque l’on n’a pas de moyens ni de prise sur l’ensemble des décisions ?

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II-351 rectifié ?

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. La commission n’a pas approuvé cet amendement, qui n’est pas compatible avec celui du rapporteur général qu’elle a adopté. Elle en demande donc le retrait, au bénéfice de ce dernier.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements n^os II-135 et II-351 rectifié ?