Article 49 quater
(Non modifié)
Le troisième alinéa de l’article L. 221-3 du code monétaire et financier est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, les organismes d’habitations à loyer modéré peuvent ouvrir un ou plusieurs livrets A auprès des établissements de crédit mentionnés à l’article L. 221-1. » – (Adopté.)
Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente. Il reste 322 amendements à examiner.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures trente, est reprise à quatorze heures trente.)
Mme la présidente. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
Demande de priorité
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Madame la présidente, je demande l'examen par priorité du titre IV avant le titre III.
Mme la présidente. Je rappelle que, aux termes de l'article 44, alinéa 6, du règlement du Sénat, lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité est de droit, sauf opposition du Gouvernement.
Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?
Mme la présidente. La priorité est de droit.
Mes chers collègues, vous le comprendrez aisément, afin que le service de la séance puisse organiser la suite de nos travaux et que vous-mêmes puissiez prendre vos dispositions, je vais suspendre la séance une dizaine de minutes.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quatorze heures trente-cinq, est reprise à quatorze heures cinquante.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour un rappel au règlement.
Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, ce rappel au règlement porte sur l’organisation de nos travaux.
Si j’ai bien compris, nous allons débuter nos travaux de cet après-midi par l’examen du titre IV, sans avoir terminé la partie du projet de loi relative au logement.
Croyez bien que je le regrette, de même que la méthode employée. En effet, mon groupe a été averti à quatorze heures quinze de cette modification. Or l’examen par priorité du titre IV suppose une réorganisation du travail et tous les groupes n’ont pas la chance de compter plus de cent élus et les collaborateurs correspondants ! (Exclamations sur les travées de l’UMP.)
Je regrette également ce procédé car des associations qui travaillent avec les locataires sont présentes dans les tribunes cet après-midi pour assister aux débats relatifs au volet logement du texte que nous examinons. C’est irrespectueux à leur égard.
M. Claude Dilain, rapporteur. Vous avez raison !
Mme Éliane Assassi. La priorité étant de droit, les débats vont se dérouler ainsi, mais quelles raisons motivent sur le fond une telle réorganisation de nos travaux ?
Mme la présidente. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, ma chère collègue.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Hier après-midi, j’ai reçu plusieurs demandes émanant de collègues siégeant sur différentes travées de cet hémicycle. Je ne savais pas comment allaient se dérouler les débats ce matin. C’est pourquoi la demande de priorité a été formulée à douze heures trente.
Madame la présidente, je souhaite en cet instant compléter ma requête et demander l’examen par priorité, au sein du titre IV, de l’article 63, qui fait partie, au sein du chapitre II, de la section 5.
Mme la présidente. Il s’agit d’une priorité dans la priorité ?...
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Tout à fait, madame la présidente !
Mme la présidente. Mes chers collègues, je rappelle que, aux termes de l’article 44, alinéa 6, du règlement du Sénat, lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité est de droit, sauf opposition du Gouvernement.
Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?
Mme la présidente. La priorité est de droit.
Nous passons donc à l’examen de l’article 63, au sein du titre IV appelé par priorité.
titre iv (priorité)
Moderniser les documents de planification et d’urbanisme
Chapitre II (priorité)
Mesures relatives à la modernisation des documents de planification communaux et intercommunaux
Section 5 (priorité)
Transfert de compétences, modernisation du plan local d’urbanisme communautaire et évolution des périmètres des plans locaux d’urbanisme
Article 63 (priorité)
I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le I de l’article L. 5214-16 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « des compétences » sont remplacés par les mots : « les compétences » ;
b) Le 1° est ainsi rédigé :
« 1° Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; »
2° Aux 2° de l’article L. 5214-23-1 et du I de l’article L. 5216-5, après le mot : « secteur ; », sont insérés les mots : « plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; ».
II. – La communauté de communes ou la communauté d’agglomération existant à la date de publication de la présente loi et qui n’est pas compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le premier jour de la troisième année suivant celui de la publication de la présente loi, sauf si un quart des communes représentant au moins 10 % de la population s’opposent à ce transfert de compétences dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment.
Si, passé le délai de trois ans suivant la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’est pas devenue compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère dans les trois mois suivant l’élection de son président sur le transfert de cette compétence à la communauté. S’il se prononce en faveur du transfert, les communes membres peuvent s’y opposer dans les conditions prévues au premier alinéa du II.
III – La communauté de communes ou la communauté d’agglomération compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale engage une procédure d’élaboration ou de révision d’un plan local d’urbanisme couvrant l’intégralité de son territoire lorsqu’elle le décide et au plus tard lorsqu’elle révise un des plans locaux d’urbanisme applicables dans son périmètre.
IV – Si une commune membre de la communauté de communes ou de la communauté d’agglomération a engagé, avant la publication de la présente loi, une procédure d’élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité avec une déclaration de projet d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, elle peut continuer à exercer sa compétence jusqu’à l’achèvement de cette procédure. Il en est de même si une commune membre a engagé, avant cette date, une procédure d’élaboration, de révision ou de modification simplifiée d’une carte communale.
La décision portant approbation, révision, modification ou mise en compatibilité du plan, du document ou de la carte communale, intervient avant l’expiration du délai de trois ans à compter de la date de publication de la présente loi, sauf si les communes membres de la communauté d’agglomération ou de communes se sont opposées au transfert de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale dans les conditions prévues au II du présent article.
V. – La section 10 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par un article L. 5211-62 ainsi rédigé :
« Art. L. 5211-62. – Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre exerce la compétence relative au plan local d’urbanisme, son organe délibérant tient, au moins une fois par an, un débat portant sur la politique locale de l’urbanisme. »
Mme la présidente. La parole est à Mme Mireille Schurch, sur l'article.
Mme Mireille Schurch. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous avons donc sauté quelques articles pour en arriver à ce fameux article 63, qui a fait couler beaucoup d’encre et suscité de fortes oppositions.
Son examen intervient dans un contexte législatif particulièrement dense et les dispositions qui nous sont soumises vont toujours dans le même sens.
Ainsi, voilà peu de temps, nous examinions le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. D’ici à quelques semaines, nous serons appelés à étudier deux autres textes constituant ce qui était improprement nommé voilà encore quelque temps l’« acte III » de la décentralisation. Nous allons aussi examiner ce soir l’article 52 du présent projet de loi.
En réalité, au travers de diverses mesures d’ordre législatif et financier – nous le constaterons encore dans quelques semaines lors de l’examen du projet de loi de finances –, tout est fait pour réduire, dans tous les domaines, les compétences des communes et les pouvoirs d’intervention de tous les élus municipaux, et non seulement des maires. Sans que cela soit énoncé clairement, tout est fait pour que les intercommunalités d’aujourd’hui deviennent les communes de demain.
Cela étant, nous allons étudier l’article 63 qui porte sur le plan local d’urbanisme intercommunal, le PLUI. La disposition qui nous est proposée est une nouvelle pierre apportée au chemin qui conduit à l’évaporation de nos communes. Leur disparition se déroulera certes lentement, par une perte progressive mais certaine – nous n’en doutons pas – de leurs capacités d’intervention, de leurs pouvoirs et de leurs avoirs du fait de l’asphyxie budgétaire dont elles souffrent déjà et qui est appelée à s’aggraver encore.
D’ores et déjà, près de 500 communes intégrées à 15 communautés urbaines et une métropole ont été contraintes de transférer leur plan local d’urbanisme, ou PLU, à leur intercommunalité. Avec la future loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, demain, près de 2 000 communes subiront automatiquement ce transfert en raison du développement des communautés urbaines et des métropoles.
Alors que les communes forment l’ossature urbaine de notre pays, que les enjeux y sont les plus criants, cela ne semble pas suffire au Gouvernement qui, par ce texte, souhaite que toutes les communes de France transfèrent leurs compétences en matière d’aménagement de leur territoire.
M. Gérard Cornu. Eh oui !
Mme Mireille Schurch. On voit s’affirmer une véritable volonté politique de mettre en place un « bloc communal » – l’expression est souvent entendue – en lieu et place de nos communes. Il ne s’agit pas d’une simple mesure technique qui se voudrait de bon sens au nom de la recherche d’une plus grande efficacité.
Ainsi, trente ans après les premières lois de décentralisation, le présent article remet en cause une pierre angulaire qui donnait aux communes la maîtrise de leur sol.
M. Gérard Cornu. C’est vrai !
Mme Mireille Schurch. Mais ce n’est pas seulement un droit qui disparaît : c’est aussi une liberté qui s’éteint !
Au cours de nos débats, nous allons échanger de nombreux arguments. Nous soutenons nombre d’entre eux, en particulier ceux qu’a avancés l’Association des maires de France qui a rappelé avec raison qu’un PLU, avant d’être un document d’urbanisme, un outil technique, est la traduction d’un projet politique.
Aussi, au moment de la décision, ne perdons de vue cette trajectoire, cette machine en marche, qui inexorablement éteindra nos communes et nos libertés communales.
Mes chers collègues, ne nous faites pas dire ce nous ne disons pas : il n’y a pas d’un côté les modernes, qui chamboulent les règles, et , de l’autre, les archaïques, qui veulent que rien ne change.
Nous sommes en faveur du changement, du renforcement des coopérations intercommunales dans tous les domaines, mais dans le respect de chacun. S'il est des élus et des citoyens qui ont la volonté d’inscrire leur projet de développement dans une trajectoire élargie, ils doivent pouvoir le faire ; c’est d’ailleurs inscrit dans la loi. Toutefois, leur engagement doit résulter, selon nous, d’un choix et non d’une contrainte.
En l’espèce, nous saluons les modifications apportées par la commission des affaires économiques. Cependant, aux termes de la nouvelle rédaction de l’article 63, le PLUI est la règle et l’expression démocratique devient l’outil de la dérogation, ce qui n’est pas acceptable en l’état. C’est pourquoi les différents amendements que nous avons déposés permettront d’ouvrir la porte aux évolutions nécessaires, tout en respectant les différents points de vue.
Contre toute forme d’autoritarisme, nous faisons le pari de l’intelligence locale, des citoyens et des élus qui agissent au quotidien en faveur de leur territoire et de ceux qui y vivent.
Mme la présidente. La parole est à Mme Caroline Cayeux, sur l'article.
Mme Caroline Cayeux. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis se singularise par l’addition de dispositions tendant à réduire les droits à construire des maires, et donc leurs droits à maîtriser les projets urbanistiques sur le territoire de leur commune.
L’article 63, que nous examinons un peu plus rapidement que prévu, vise le transfert de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme des communes aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération.
Le délai de réflexion de trois ans à compter de la promulgation de la future loi accordé aux intercommunalités avant de débuter un PLUI va dans le bon sens, car il permettra à l'intercommunalité de définir son périmètre, si celui-ci n’a pas déjà été défini. La disposition selon laquelle le transfert est impossible si 10 % des communes de l'intercommunalité s'opposent au PLUI constitue aussi une avancée. Cependant, ces améliorations ne vont pas encore assez loin selon moi.
Le principe, dans le projet de loi, reste le PLUI obligatoire, sauf opposition des communes. C’est la raison pour laquelle les membres du groupe UMP ont déposé un amendement tendant à la suppression de l’article 63.
Si la disposition en question entrait en vigueur, les communautés d’agglomération et les communautés de communes deviendraient de plein droit compétentes en matière de carte communale, de plan local d’urbanisme ou de documents d’urbanisme en tenant lieu.
Je partage la nécessité de mutualiser les moyens de nos collectivités. D’ailleurs, une telle mutualisation a cours dans la communauté d’agglomération du Beauvais, que je préside, puisque nous avons mis en œuvre un service de l’urbanisme commun. Mais nous laissons in fine la décision du droit des sols à nos collègues. Nous refusons que les maires soient privés de leurs compétences. Les élus doivent rester maîtres de la construction dans leurs villes et villages, car ils ont aussi en charge des équipements publics, des infrastructures qui bénéficient aux nouveaux habitants.
Il serait inacceptable que les maires, après la décision prise par l’intercommunalité, ne disposent plus que du droit de délivrer des permis de construire sans pouvoir eux-mêmes décider librement de la stratégie qui doit être menée dans leur commune en matière d’urbanisme.
Environ trois cents maires – soit près de la moitié – du département de l’Oise, dont je suis l’élue, m’ont accompagnée dans ma démarche en signant une pétition défavorable au transfert obligatoire des PLU aux communautés de communes.
La préparation d’un tel document doit relever d’abord de la volonté commune des maires chargés du droit des sols et du pouvoir de police. Ce plan est avant tout l’aboutissement d’une démarche volontaire centrée autour d’un projet de développement durable et intercommunal.
Le président de l’Association des maires ruraux de France signait d’ailleurs dernièrement une tribune intitulée Obliger l’intercommunalité c’est la tuer. Ce titre résume parfaitement notre pensée : le volontariat et le consensus doivent rester la règle dans les intercommunalités.
Les maires veulent rester maîtres de leur destin, tout en étant cohérents avec le développement du territoire dans lequel leur commune se trouve, et non sous la coupe de ce dernier.
Je ne vois pas pourquoi, madame la ministre, la compétence dans le domaine de l’urbanisme serait mieux assurée sous la contrainte ni la raison pour laquelle vous voulez affaiblir la démocratie locale qu’incarne la municipalité.
Favorisons la mutualisation des moyens. Incitons à plus de travail en commun au sein de nos intercommunalités. Mais ne perdons surtout pas l’esprit qui a présidé à la fondation des regroupements de nos communes. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)
Mme la présidente. La parole est à M. Joël Labbé, sur l’article.
M. Joël Labbé. Comme certains d’entre vous, mes chers collègues, je suis maire depuis plusieurs années – je termine mon troisième mandat – et j’ai un attachement viscéral à la démocratie locale, y compris lorsque je représente les maires du département du Morbihan !
M. Gérard César. Très bien !
M. Joël Labbé. Alors que je tenais au départ au PLU, ma position a évolué. Je ne suis pas un chevalier blanc,…
Mme Catherine Procaccia. Vous êtes un chevalier vert ! (Sourires.)
M. Joël Labbé. … et je n’ai pas suivi la consigne des Verts par pure discipline de groupe, car après avoir obtenu les explications que j’avais demandées, j’ai compris et j’ai avancé.
Cela étant, eu égard à l’amendement qui a été adopté en commission, une minorité de blocage est désormais prévue. Ainsi, les territoires qui souhaiteront continuer à élaborer un PLU pourront le faire, mais au terme de débats. Du fait de la démocratie de proximité, je tiens, comme vous tous, mes chers collègues, à l’échelon communal, mais la réflexion en matière d’urbanisme doit être menée à l’échelon du territoire. (MM. les rapporteurs applaudissent. – M. Jean-Claude Frécon applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l’article.
M. Pierre-Yves Collombat. N’étant pas, vous le savez, mes chers collègues, un zélote du PLUI – le contraire se saurait –, je ne serai pas non plus le zélote des nouveaux convertis à la proposition de la commission des affaires économiques. Néanmoins, cette proposition, tout à fait judicieuse, constitue un progrès considérable, ce dont je vais m’efforcer de vous convaincre.
Pour autant, je ne souscris à aucune des raisons qui ont été invoquées en faveur de la création du PLUI.
Tout d’abord, et d’autres orateurs l’ont déjà indiqué, la compétence en matière d’urbanisme est l’une des compétences fondamentales des communes. Si ces dernières n’ont pas la maîtrise de leur développement, ce ne sont plus des communes !
M. Roger Karoutchi. Très bien !
M. Pierre-Yves Collombat. Ensuite, l’argument selon lequel nous allons réaliser des économies suscite de ma part quelques réticences, surtout lorsque je constate ce qui se passe généralement dans les intercommunalités, avec des emplois de cabinet qui ne sont pas gratuits…
En outre, selon l’étude d’impact, le gain serait, bon an mal an, de 2 000 euros. Si c’est le prix de l’indépendance communale, ce n’est pas cher payé !
N’ayant pas à justifier mon attachement à la liberté communale s’agissant de la maîtrise de l’urbanisme, je n’ai pas non plus de raison de critiquer la proposition qui nous est faite. Au contraire, j’estime, je le répète, que celle-ci constitue un progrès.
Parmi les textes législatifs en vigueur, quels sont ceux qui traitent du problème qui nous est soumis ? Ceux qui définissent les compétences obligatoires ou facultatives des intercommunalités.
S’agissant des communautés urbaines, la compétence de l’urbanisme sera automatiquement transférée au PLUI. Les communes rurales ne sont pas concernées par ce problème. S’agissant des métropoles, en tout cas selon l’état d’avancement du projet de loi les concernant, il y aura également transfert de compétence. En revanche, s’agissant des communautés de communes et des communautés d’agglomération, les articles L. 5215-20 et L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ne mentionnent pas le PLU.
Mais que dispose le fameux article L. 5217-11, que tout le monde oublie ? « Les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi ou par la décision institutive, ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur équipement... » Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes, à la majorité qualifiée, c’est-à-dire, vous le savez comme moi, une majorité qui représente les deux tiers des communes, représentant la moitié de la population totale, ou bien la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population.
Que nous propose la commission ? Une majorité super-qualifiée, c’est-à-dire 75 % des communes représentant 90 % de la population. Que demander de mieux ?
Pour ma part, j’apprécie particulièrement dans cette décision le fait que soit reconnu le caractère particulier de la compétence dans le domaine de l’urbanisme, puisque l’on exige une majorité super-qualifiée pour son exercice. Par conséquent, le dispositif proposé est beaucoup plus protecteur que celui qui existe aujourd’hui. (M. Jean-Jacques Mirassou applaudit.)
De surcroît, si les trois quarts des communes représentant 90 % de la population le souhaitent, ce dispositif ne leur interdit pas d’élaborer un PLUI.
M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. Voilà !
M. Pierre-Yves Collombat. Tout à l’heure, Mme Cayeux a évoqué la tribune signée par Vanik Berberian, le président de l’Association des maires ruraux de France. Obliger l’intercommunalité, nous nous y refusons obstinément, mais on ne peut pas non plus empêcher ceux qui en ont envie de réaliser un PLUI ! En réalité, tout cela dépend du climat qui règne au sein de l’intercommunalité, de son histoire, du degré d’intégration des communes. La situation est bien différente selon que l’intercommunalité existe depuis quinze ou vingt ans, ou depuis seulement trois jours et que sa création a été rendue obligatoire dans le cadre du schéma départemental.
Mes chers collègues, un certain nombre d’amendements ont été déposés, dont certains visent à supprimer le dispositif et d’autres à le modifier. Très honnêtement, leur adoption constituerait une régression par rapport non seulement à la disposition qui nous est désormais proposée – la proposition initiale était, elle, inacceptable –, mais également à la situation actuelle. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, sur l'article.
M. Jean-Jacques Mirassou. « Nous y voilà ! » serai-je tenté de dire. En réalité, le dispositif qui nous est soumis aujourd'hui n’a rien à voir avec celui qui était proposé quinze jours ou trois semaines plus tôt.
Je ne doute pas, mes chers collègues, que chacun d’entre nous aura tiré les leçons des propos que nous avons entendus, notamment lors des assemblées générales des maires dans nos départements respectifs, ou de la littérature produite par les deux principales organisations représentant les maires de ce pays. Incontestablement, le diagnostic a été partagé, et plus qu’une condamnation du PLUI lui-même, c’est la méthode qui a été contestée.
Personnellement, je fais partie de ceux qui s’interrogent, s’agissant de la politique urbanistique, comme d’autres domaines, sur l’opportunité de se priver de la possibilité de faire à plusieurs ce que l’on ne peut pas faire seul.
Je ne reprendrai pas ce que vient de dire excellemment notre collègue Pierre-Yves Collombat, mais sa présentation des chiffres est tout à fait judicieuse : le seuil critique des 75 % de communes représentant 90 % de la population est très éloquent et apporte des garanties beaucoup plus grandes que ce qui prévaut actuellement au niveau réglementaire. Je serai tenté de dire : il n’y a pas photo !
Pour autant, nous avons dû rassurer les maires, au nombre desquels j’étais, qui demandaient avec force le rétablissement de la clause de compétence générale en faveur des départements.
De ce point de vue, nous n’avons pas, de ce côté de l’hémicycle, à recevoir de leçon.
Pour dissiper les inquiétudes, il suffit de lire avec un peu d’attention – j’ai failli dire un peu d’honnêteté intellectuelle (Regards désapprobateurs sur les travées de l’UMP.) – le document présenté par la commission, tel qu’il résulte d’un long travail de concertation et d’écoute. On se rend alors bien compte, chers collègues qui vous opposez à la proposition de M. le rapporteur, que vous avez trois semaines de retard. (Protestations sur les travées de l'UMP.)
M. Roger Karoutchi. Pourquoi trois ?
Mme Élisabeth Lamure. Donneur de leçons !