Séance du 22 mars 2013

M. Francis Delattre. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je n’ai pas vu passer l’amendement de MM. Jean-Pierre Chevènement et Pierre-Yves Collombat, dont l’objet indique que « la crise ne remet pas en cause le modèle de la banque universelle ». Or il est heureux que nous ayons un système bancaire dans un pays où 75 % des investissements des entreprises sont assumés par les banques – ce sont elles qui prennent les risques ! – et où l’essentiel de l’épargne trouve refuge dans un système d’assurance-vie.

Nos quatre grandes banques ont survécu aux difficultés de la crise de 2008 et obtiennent aujourd’hui des résultats. Heureusement pour notre économie ! Car ce sont elles qui seront les principaux facteurs du redémarrage de la croissance.

Dans ce projet de loi qui traite de problèmes techniques, on peut distinguer plusieurs parties.

L’une d’elles vise à séparer les activités de marché, plus ou moins spéculatives, des dépôts. L’idée est séduisante, mais, une fois aux prises avec la réalité, on s’aperçoit que la chose n’est pas aisée. De nombreux experts, à la suite des débats qui ont eu lieu à l’Assemblée nationale, ont estimé que ces activités spéculatives représentent environ 1 % à 2 % des activités bancaires.

Même si nous sommes tous d’accord pour dire qu’il faut trouver un système garantissant aux déposants leurs biens, nous ne sommes pas sûrs que la filialisation soit la solution idoine. Plusieurs pistes sont possibles, comme l’a d’ailleurs indiqué très honnêtement M. le rapporteur. Pour notre part, nous aurions préféré attendre, avant de légiférer, la directive européenne, en tout cas son architecture, car nous risquons de nous écarter quelque peu du modèle qui sera mis en place.

Le ministre de l’économie déterminera désormais par arrêté les opérations a priori spéculatives. Il nous semble pourtant qu’une telle activité relève vraiment de la responsabilité du Parlement.

Une autre partie porte sur la tentative, louable, de régulation des marchés des matières premières. Nous soutenons de telles dispositions. Pour autant, il est reconnu que le trading, dès lors qu’il concerne des opérations commerciales normales, n’est pas forcément spéculatif. Il s’agit d’un instrument financier comme un autre.

Quant au trading à haute fréquence, qui s’effectue notamment sur les marchés des matières premières, il comporte des volets spéculatifs avérés, qu’il convient effectivement d’encadrer et de contrôler. Toutefois, nous le savons bien, ce n’est pas au niveau d’un simple pays comme le nôtre que nous traiterons sérieusement le sujet. Là aussi, il aurait été intéressant de connaître l’architecture européenne.

Mais c’est sur les articles 5 et 6 que portaient nos principales interrogations. L’Autorité de contrôle prudentiel avait été créée par une ordonnance ratifiée par la loi du 22 octobre 2010. Elle comprenait dix-neuf personnalités. Après l’adoption de ce projet de loi, c’est le collège de résolution, resserré autour de cinq membres, qui détiendra l’essentiel des responsabilités. Nous avons tous soutenu l’amendement visant à adjoindre à ce collège un haut magistrat. Il est en effet souhaitable qu’un magistrat puisse être confronté à ces problèmes, qui concernent non seulement la régulation, mais aussi la structure même, le management des entreprises visées par des comportements anormaux. Espérons que nous obtiendrons ainsi un bon équilibre.

En revanche, monsieur le ministre, mes chers collègues, le problème du Fonds de garantie des dépôts et de résolution demeure. Le collège de résolution pourra en effet prendre des mesures très importantes, voire recapitaliser un établissement, en utilisant les sommes de ce fonds. Or, pour tout un chacun, il s’agit du fonds de garantie des déposants. Une telle situation pose un vrai problème non seulement de compréhension, mais aussi d’éthique. Plutôt que de mettre en danger un fonds dont l’utilité est parfaitement claire depuis la loi de 2010, mieux vaut que le Trésor use d’autres possibilités pour recapitaliser !

C’est une vraie préoccupation, à laquelle il conviendrait de réfléchir dans le cadre de la navette. Je suis persuadé que, pour le public, l’existence de ce fonds de garantie signifie que tout citoyen de ce pays sera dédommagé, jusqu’à 100 000 euros, quoi qu’il arrive à sa banque. Mettre en péril ce fonds par une utilisation différente – modifications capitalistiques ou renflouements – pose un problème qui peut se révéler essentiel.

Naturellement, pour ce qui concerne l’ensemble des dispositions relatives à la protection des consommateurs et la lutte contre le surendettement, nous avons soutenu largement, tant en commission des finances qu’ici, les dispositions qui nous paraissaient incontestablement utiles.

Pour toutes ces raisons, je suivrai sans réticence aucune la position de mon groupe. Il est vrai que, au cours de la discussion, nous avons pu avoir, y compris avec M. le ministre, des discussions intéressantes, ce qui n’est d’ailleurs pas souvent le cas. Quant à nos propositions, elles n’ont pas été forcément rejetées. Ainsi, je me réjouis à la fois du climat dans lequel se sont déroulés nos débats et des solutions consensuelles qui ont pu être trouvées, sur un texte important mais pas décisif.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens à saluer le Gouvernement, qui a inscrit à l’ordre du jour de nos assemblées ce texte de séparation et de régulation des activités bancaires.

Nous portons un double regard sur le secteur bancaire. Dans notre quotidien, la banque, c’est le dépôt, l’investissement, le prêt, par exemple pour l’achat d’un appartement. Elle joue également un rôle positif auprès des entreprises, en facilitant les échanges. Parallèlement, elle inquiète, scandalise et s’avère parfois nocive pour la collectivité.

Le secteur bancaire inquiète par sa démesure : le bilan des banques françaises correspond à plusieurs PIB de la France. Il inquiète à cause des fonds toxiques, qui sont partout. Il inquiète en raison du manque de contrôle. On a l’impression que les banques fonctionnent comme un casino : on assure, on échange, on assure l’échange, on risque, on assure le risque, et tout cela s’étend sans qu’on ait une vision réelle de cette économie virtuelle.

Le secteur bancaire scandalise lorsque les bonus des traders sont sans rapport avec la vie réelle ou bien que leur versement s’effectue au détriment du secteur industriel et du développement économique. Il scandalise aussi lorsque se déclenche une affaire Kerviel.

Le secteur bancaire peut s’avérer nocif : lorsque les contribuables sont obligés de renflouer les banques. Il peut s’avérer nocif lorsqu’il amplifie, au niveau mondial, les crises alimentaires.

Aujourd’hui, dans cette assemblée et, au-delà, en Europe, nous disons stop à la démesure et nous prônons la régulation. Nous l’avons rappelé lors de la discussion générale, nous sommes dans un contexte favorable, l’ensemble des pays européens souhaitant agir en ce sens.

L’objectif du Président de la République était de séparer les différentes activités bancaires, celles qui sont bénéfiques à la vie quotidienne et celles qu’on ne maîtrise pas, qui sont spéculatives. Si le projet de loi n’introduit pas une stricte séparation, il tend, par le biais de la filialisation, à la mettre en place, afin de limiter les risques pour les contribuables.

Ce projet de loi aura une double action : il constitue une étape et introduit, comme nous avons pu en débattre au cours de ces derniers jours, une dynamique à l’échelle européenne. Alors que certains de nos collègues étaient favorables à une action européenne, nous avons souhaité agir dès maintenant, au niveau national. Si nous remercions le Gouvernement d’avoir posé cette première pierre, nous sommes conscients que la dynamique de ce texte doit s’étendre au niveau européen.

Le groupe écologiste se félicite des échanges constructifs qu’il a pu entretenir avec le Gouvernement et la commission au cours de la discussion, ce qui a permis non pas d’enrichir – ce terme paraît déplacé dans un tel contexte (Sourires.) – mais de renforcer le texte sur plusieurs points essentiels. Je pense, par exemple, à la transparence demandée aux banques quant à leurs activités internationales, afin de lutter contre l’évasion fiscale.

Concernant la spéculation sur les matières premières agricoles, l’Autorité des marchés financiers aura désormais la tâche d’imposer des limites aux positions sur les produits dérivés en cause. Quant aux dirigeants de banque révoqués par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, il leur est désormais interdit de recevoir les rémunérations différées dont ils auraient pu être bénéficiaires.

Deux amendements de la commission des affaires économiques ont également permis de soumettre les rémunérations des traders à l’avis de l’assemblée générale de l’établissement et de rendre ces derniers financièrement responsables en cas de difficulté de la banque. Nous nous en félicitons !

Le collège de résolution de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a été élargi à un membre éminent de la Cour de cassation, évitant ainsi que ce collège ne soit exclusivement composé de membres issus du même sérail financier.

Enfin, l’adoption d’un amendement prévoyant la remise d’un rapport devrait nous permettre de faire, d’ici à deux ans, un premier bilan des conséquences de cette réforme.

Le projet de loi contient également un important volet, qui a été moins commenté, relatif à la protection du consommateur. Là aussi, le Sénat a imprimé sa marque, notamment en plafonnant les commissions bancaires d’une manière encore plus drastique pour les plus fragiles.

Je me réjouis tout particulièrement que nous ayons pu préciser les missions et les publications de l’Observatoire de l’inclusion bancaire, mieux définir les conditions d’exercice du droit à l’assurance emprunteur, en donnant au client le temps de chercher l’offre qui lui convient le mieux, et imposer aux banques un délai de trois jours pour ouvrir les comptes demandés par la Banque de France dans le cadre de l’exercice du droit au compte.

Enfin, je me félicite que le Sénat ait adopté l’amendement gouvernemental portant création de l’agence française de financement des investissements locaux, qui devrait permettre de diversifier et de sécuriser le financement de nos collectivités.

En conclusion, nous sommes sur une ligne de crête, et nous devons avancer. Allons-nous assez vite ? C’est la question que nous nous posons tous, face à la démesure du secteur bancaire. Nous saluons ce projet de loi, que nous voterons, comme une étape. Soyez assuré, monsieur le ministre, que les élus écologistes seront avec vous, au niveau européen, pour aller en ce sens.

Je remercie les présidents de séance, le rapporteur et le ministre, qui a su faire preuve de souplesse, permettant ainsi d’assurer à nos débats une excellente qualité.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Caffet.

M. Jean-Pierre Caffet. Tout au long de ces trois jours, le débat fut riche, nourri, parfois passionné, mais il s’est déroulé, je tiens d’emblée à le souligner, dans une atmosphère sereine, propice à la réflexion, qui a permis l’échange des arguments. Il m’a d'ailleurs semblé que la principale ligne de clivage se situait entre ceux pour qui le texte était équilibré et ceux qui estimaient qu’il n’allait pas suffisamment loin dans la séparation des activités.

À ces derniers, je répondrai que la séparation n’est pas la panacée. La crise de 2008 a montré que non seulement les banques purement d’investissement, comme Lehman Brothers, peuvent faire faillite, mais aussi les banques de dépôt, les banques strictement commerciales, et je pense à Northen Rock. Par conséquent, le degré de séparation n’est pas le critère qu’il faut prendre en compte si l’on veut avancer sur le chemin de la régulation.

Qui plus est, dans le monde global de la finance tel que nous le connaissons, il n’y a pas que les banques, il y a aussi toute une série de véhicules d’investissement à effet de levier. Il y a surtout des marchés financiers et des techniques financières.

Les marchés financiers depuis une trentaine d’années sont déréglementés, libéralisés, dérégulés, et, d’une certaine manière, la crise de 2008 que nous avons vécue est la conséquence de cette déréglementation.

Quant aux techniques financières – j’ai eu l’occasion d’évoquer la titrisation –, elles sont porteuses de dangers.

Dans ce texte, nous nous sommes intéressés à la régulation des banques en séparant – c’est bien ce que nous avons fait ! – les activités utiles à l’emploi et les activités spéculatives. C’est une avancée considérable, mais il y en aura encore bien d’autres à faire, car le chemin sera long avant de parvenir à réguler une fois pour toutes le monde de la finance.

Je remercie moi aussi le Gouvernement d’avoir pris la responsabilité de déposer un projet de loi de séparation des activités bancaires, conformément aux engagements du Président de la République. Il nous reste à maîtriser les marchés financiers et les techniques financières, mais ce texte nous apporte déjà des réponses.

Je suis de ceux qui pensent que ce texte, qui est le premier de cette sorte en Europe – de ce point de vue, la France est pionnière –, par les valeurs dont il est porteur, sera un encouragement puissant dans les négociations qui se déroulent actuellement à Bruxelles et qui devraient trouver leur conclusion dans quelques mois ou d’ici à la fin de l’année. Je pense notamment à toutes les discussions en cours sur la supervision bancaire, sur la directive CRD IV. Je pense aussi aux discussions qui ont trait à la régulation, telle que la création d’un mécanisme de résolution bancaire européen, et à celles, très importantes, qui ont lieu actuellement au niveau européen sur la révision de la directive concernant les marchés d’instruments financiers.

Je considère, avec mon groupe, que ce texte est un jalon sur le chemin qui doit nous conduire – il faudra convaincre nos partenaires européens – vers la régulation non seulement du secteur bancaire, mais également des autres segments du monde de la finance.

Avant de conclure, je voudrais ajouter quelques mots, à cette intervention déjà longue, sur le texte lui-même.

Le premier objectif du projet de loi est de réduire, autant que faire se peut, le risque systémique.

Un autre objectif, peut-être le plus important, est de réduire l’aléa moral : sortir d’un système qui autorise les banquiers à se livrer à des activités mettant en danger l’économie réelle, avec la garantie implicite que l’État, de toute façon, leur viendra en aide. C’est ce que nous avons vécu pendant la crise de 2008.

Ces objectifs sont à mon sens satisfaits par un ensemble de dispositions contenues dans le projet de loi. C’est sur la question des marchés financiers qu’il nous faut continuer à progresser.

Nous avions quand même une contrainte : ne pas compromettre le financement de l’économie, dont nous avons un besoin considérable. À cet égard, l’équilibre opéré entre le nécessaire financement de l’économie et les réformes que nous avons posées est très positif.

Mme la présidente. Je vous prie de conclure, mon cher collègue.

M. Jean-Pierre Caffet. Je ne saurais conclure, madame la présidente, sans remercier à mon tour les différents présidents de séance ainsi que nos rapporteurs, qui ont accompli un travail considérable.

Je veux aussi remercier les ministres qui se sont succédé au banc du Gouvernement pour la qualité de leur écoute, la disponibilité de leurs équipes, ce qui me donne le sentiment – assez partagé, me semble-t-il – qu’une véritable coproduction législative entre le Gouvernement et le Sénat a pu s’instaurer à l’occasion de ce projet de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Richard Yung, rapporteur. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici arrivés à la fin de nos travaux. J’ai le sentiment que nous avons bien avancé : nous avons en effet adopté quarante-six amendements en commission et quatre-vingt en séance plénière,…

M. Jean Desessard. Ah !

M. Richard Yung, rapporteur. … venant de tous les groupes.

M. Jean Desessard. C’est encore mieux !

M. Richard Yung, rapporteur. Je m’en félicite, et je remercie les membres de tous les groupes de leurs contributions.

Je relèverai les amendements les plus importants.

Je pense à ceux, déposés par plusieurs groupes, qui ont permis de renforcer le pouvoir de l’ACPR.

Je me félicite également que le Sénat ait enrichi l’article disposant que les banques devront déclarer leur bénéfice avant impôt et les subventions publiques reçues, grâce à deux amendements identiques du groupe socialiste et du groupe écologiste. Ces mesures s’inscrivent dans le cadre de la directive CRD IV.

Sur la régulation des matières premières, nous avons également fait un pas important en adoptant des amendements des groupes écologiste, socialiste et du RDSE qui ont renforcé les pouvoirs de l’AMF pour fixer des limites aux positions sur les marchés.

Nous avons par ailleurs adopté plusieurs dispositions sur le trading à haute fréquence, sur lesquelles je ne reviens pas, ainsi qu’un amendement du RDSE sur les conditions de travail de TRACFIN. Sur l’initiative de M. Vaugrenard et de la commission des affaires économiques, nous avons eu un long et passionnant débat, hier soir, sur les conditions de rémunération dans le secteur bancaire, en particulier sur le fameux say on pay. Nous aurons évidemment l’occasion de débattre de nouveau de cette question.

En ce qui concerne le titre II, sur proposition de plusieurs groupes, en particulier du RDSE, nous avons prévu qu’un magistrat, le président de la chambre économique et financière de la Cour de cassation, siège au sein de cet organe tout-puissant qu’est devenue la commission de résolution.

À l’article 11, nous avons renommé le Conseil de stabilité financière, devenu le Haut Conseil de stabilité financière.

Mme Muguette Dini. Cela change tout ! (Sourires.)

M. Richard Yung, rapporteur. De la sorte, nous avons écrit l’Histoire. (Nouveaux sourires.) Sur l’initiative de Mme André, nous avons adopté le principe de parité au sein de cette instance.

Enfin, en matière de régulation, nous avons adopté la procédure d’approbation des administrateurs des caisses régionales des groupes mutualistes sur l’initiative de M. Caffet.

J’en viens maintenant à la dernière partie du texte, que nous avons essentiellement traitée aujourd’hui.

Nous avons adopté plusieurs amendements pour les collectivités d’outre-mer. Nous avons également adopté les amendements présentés par M. Vincent pour encadrer les emprunts des collectivités territoriales, l’amendement du Gouvernement visant à créer l’agence de financement des collectivités locales, ainsi que plusieurs amendements concernant les dettes locatives et le surendettement, sur l’initiative de Mme Lienemann.

En ce qui concerne les commissions d’intervention, nous avons voté le plafond général et le plafond particulier avec l’amendement de M. Caffet.

Nous avons enfin retenu l’amendement de M. Bourdin sur les délais concernant les modalités de remboursement en ce qui concerne les baux immobiliers.

Je me félicite que le Sénat se soit inscrit dans la lignée des travaux de l’Assemblée nationale. Nous avons, me semble-t-il, amélioré le texte, sans le bouleverser. Je ne reprendrai pas les grandes orientations du texte, qui ont été bien rappelées par M. Caffet. Il reste à articuler notre travail avec la législation européenne, notamment avec les nombreux textes à venir. Fallait-il attendre, comme l’a demandé M. Delattre ? Je ne le crois pas.

Je remercie tous nos collègues pour cette bonne ambiance de travail, ainsi que les ministres, notamment le ministre de l’économie et des finances et ses collaborateurs avec lesquels nous avons vraiment travaillé de manière constructive.

Je remercie enfin les administrateurs de la commission des finances, qui m’ont épaulé tout au long de ce travail, les services du Sénat et tous nos présidents qui se sont succédé, en particulier vous, madame la présidente.

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans le texte de la commission, modifié.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 118 :

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe socialiste. – M. Jean Desessard et Mme Muguette Dini applaudissent également.)

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 26 mars 2013 :

À neuf heures trente :

1. Questions orales

(Le texte des questions figure en annexe.)

À quatorze heures trente :

2. Suite du débat sur les conclusions de la mission commune d’information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l’État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale.

À dix-sept heures :

3. Débat sur le rayonnement culturel de la France à l’étranger.

À vingt et une heures trente :

4. Débat sur les enjeux et les perspectives de la politique spatiale européenne.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à dix-huit heures vingt.)

Le Directeur du Compte rendu intégral

FRANÇOISE WIART