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Représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération
Adoption définitive en deuxième lecture d’une proposition de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle la deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération (proposition n° 253, texte de la commission n° 255, rapport n° 254).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.
M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, j’interviens aujourd’hui devant vous au nom du ministre de l’intérieur, qui se trouve actuellement en Algérie avec le Président de la République. Je vous transmets à nouveau ses excuses.
M. le ministre de l’intérieur m’a chargé de vous dire combien il est favorable à l’aboutissement de l’initiative sénatoriale que nous examinons aujourd’hui. Mme la ministre chargée de la décentralisation a eu l’occasion de vous le dire en première lecture, elle l’a répété hier soir devant l’Assemblée nationale.
Pour reprendre le mot de Léon Blum, on a le choix entre se répéter et se contredire. Je vais donc me répéter.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Voilà une belle référence !
M. Alain Vidalies, ministre délégué. Le Gouvernement estime que ce texte sera un instrument utile pour favoriser l’achèvement de la carte intercommunale.
Vous le savez, le développement de l’intercommunalité est l’une des priorités de ce gouvernement.
Comme le Premier ministre l’a rappelé à plusieurs reprises, il ne doit subsister aucune commune isolée sur notre territoire. Des instructions précises ont été données aux préfets en ce sens.
L’État joue et assume pleinement son rôle.
Notre conviction est également que la réussite de l’intercommunalité ne se fera pas sans les élus, et encore moins contre eux ! Cette opinion est très certainement largement partagée par la Haute Assemblée.
Chacun garde à l’esprit les quelque 20 000 réponses recueillies dans les questionnaires préparatoires aux états généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat. Parmi les préoccupations des élus locaux, notamment municipaux, figure naturellement le sujet de l’intercommunalité.
À partir de ce constat, largement partagé, le Gouvernement a demandé aux préfets de faire preuve de souplesse et prendre en compte les spécificités locales. Il a également accueilli très favorablement la proposition de loi portée par M. Alain Richard et déposée le 10 septembre dernier.
De ce texte, comme des travaux de Mme la rapporteur, il ressort le constat d’une difficulté au plan local. Elle n’est pas nouvelle, MM. Sueur et Pélissard l’avait déjà identifiée.
À partir du renouvellement général des conseils municipaux, en 2014, les dispositions de la loi de 2010 relatives notamment à la composition des conseils communautaires entreront en application.
Ces nouvelles règles modifieront sensiblement la gouvernance de nombreuses communautés de communes et d’agglomération en réduisant le nombre de délégués par commune ainsi que le nombre de vice-présidents.
Il était donc nécessaire, afin de faciliter l’achèvement de la carte intercommunale, de prévoir des mesures transitoires pour les nouvelles communautés ou les communautés issues de fusions.
La présente proposition de loi d’Alain Richard est à la fois nécessaire et opportune, car elle assure la souplesse que demandent les élus locaux dans cette phase transitoire.
Sans entrer dans le détail des dispositions de ce texte, et en me plaçant dans le droit fil de l’intervention de M. le rapporteur, je tiens à souligner deux points particuliers.
D’une part, avec l’application stricte du tableau de la loi de 2010, de nombreuses communes, petites et même moyennes, ne disposeraient plus que d’un seul délégué communautaire. Il est donc proposé qu’après accord amiable le nombre de délégués communautaires puisse être augmenté de 25 %, en sus du plafond fixé par le tableau.
D’autre part, le nombre de vice-présidents avait, lui aussi, été limité de manière très rigoureuse. En 2010, le plafond traditionnel, qui s’élevait à 30 % de l’effectif de l’assemblée communautaire, a été abaissé à 20 %, dans la limite de quinze vice-présidents. Le présent texte prévoit le rétablissement de ce seuil de 30 %, mais confirme la limite de quinze vice-présidents.
Ces deux dispositions répondent à des attentes exprimées par les élus sur le terrain. Elles doivent néanmoins rester cantonnées dans certaines limites, qu’a rappelées fort justement M. le rapporteur et auxquelles le Gouvernement est très attaché.
Le texte dont nous débattons cette après-midi, dans la rédaction adoptée, hier soir, à l’issue de son examen par l’Assemblée nationale, me semble répondre à quatre préoccupations importantes du Gouvernement.
Premièrement, la portée de la présente proposition de loi est strictement limitée à son objectif initial. M. Richard et Mme la rapporteur ont eu l’occasion de le rappeler, ce débat vise uniquement à adopter des mesures transitoires, et non pas à engager une réforme d’ampleur de l’intercommunalité. L’acte III de la décentralisation, annoncé à la suite des travaux du Sénat, sera présenté dans un second temps : le Parlement en débattra prochainement.
Les deux chambres se sont attachées à maintenir cet objectif circonscrit, et ont partant repoussé tous les amendements qui n’entraient pas dans ce cadre. C’est pour cette raison que l’Assemblée nationale a supprimé l’article 4, qui concernait les syndicats mixtes et sur lequel votre rapporteur avait au demeurant émis, à l’origine, un avis défavorable.
Je le sais, le Sénat est animé de cette même volonté de voir adopter rapidement un texte simple et cohérent. Je remercie donc les sénatrices et les sénateurs présents sur toutes les travées de cet hémicycle de ne pas avoir déposé d’amendements au stade de cette deuxième lecture.
Deuxièmement, nous souhaitons que les dispositions de ce texte ne soient applicables que si elles font l’objet d’une volonté partagée par les communes. Ce sera le cas, puisque l’augmentation du nombre de délégués ou de vice-présidents ne sera possible qu’après accord amiable, c'est-à-dire après un vote à la majorité qualifiée. Pour les communautés où cet accord n’aura pas été possible, le tableau arrêté par la loi de 2010 s’appliquera.
Troisièmement, l’augmentation du nombre d’élus doit être limitée. La navette parlementaire a permis de préciser ce point, et l’accord amiable portera bien sûr sur les 25 % de sièges supplémentaires. Pour le nombre de vice-présidents, l’équilibre trouvé par le Sénat en première lecture a été préservé. Le Gouvernement s’en réjouit, car il importait de conserver le seuil légal de quinze vice-présidents.
Quatrièmement, enfin, dans cette période de très fortes contraintes budgétaires, nos concitoyens n’auraient pas compris que la présente proposition de loi se traduise par une hausse des dépenses publiques.
Monsieur Richard, dès l’origine, vous avez exprimé la volonté que cette marge de liberté accordée aux communes le soit à enveloppe constante. Sur ce point également, les débats parlementaires ont apporté les précisions nécessaires, notamment via la définition d’une enveloppe indemnitaire globale.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je l’ai dit et je le répète : ce texte est utile. Il le sera d’autant plus s’il est définitivement adopté aujourd’hui, et ainsi mis en œuvre dès le 1er janvier prochain. C’est ce que souhaite le Gouvernement. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois, en remplacement de Mme Virginie Klès, rapporteur.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, en remplacement de Mme Virginie Klès, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vais m’efforcer de suppléer notre rapporteur, Mme Virginie Klès, qui regrette vivement de ne pouvoir être parmi nous en cet instant : si elle a pu prendre part à la réunion de la commission, elle a été contrainte, à l’issue, de rejoindre son département. Voilà pourquoi je m’exprime en son nom.
Tout d’abord, je tiens à remercier notre collègue Alain Richard d’avoir déposé la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, et qui a trait à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération.
Le présent texte reprend deux articles qui faisaient partie des propositions de loi que M. Pélissard et moi-même avions conjointement déposées, sans pour autant avoir réussi à nous accorder à ce stade.
Je vous rappelle que la présente proposition de loi a été adoptée par le Sénat le 20 octobre 2012, avec l’accord de tous.
Pour reprendre les termes de notre collègue Alain Richard, ce texte a pour objectif de conduire à une moindre réduction du nombre des délégués communautaires des communes au sein de l’organe délibérant de la communauté de communes ou d’agglomération dont elles sont membres, par rapport à l’état actuel des choses.
La présente proposition de loi vise donc à accorder plus de souplesse aux communes qui sont actuellement dans une phase de négociations concernant la composition des futurs organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, dans le cadre du prochain renouvellement prévu en mars 2014 dont nous avons évoqué, hier, les possibles modalités. En effet, nous n’avons fait que commencer l’examen du projet de loi qui nous a été soumis par le Gouvernement. (M. le ministre délégué le confirme.)
En permettant aux communes de répartir, en cas d’accord, un nombre de sièges supérieur au seuil autorisé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, notre collègue Alain Richard a souhaité redonner un sens à une négociation qui avait perdu tout intérêt en raison des limites très strictes imposées par cette loi. Le présent texte permet ainsi d’assurer une représentation plus juste des communes au sein des organes délibérants des intercommunalités.
Pour reprendre les termes de notre collègue députée, Mme Nathalie Nieson, « il s’agit de réconcilier les élus municipaux avec l’achèvement de la carte intercommunale », et, ajouterai-je, les réconcilier avec l’intercommunalité tout court ! De fait, à force de voir s’accumuler sur eux les contraintes, comme le faisait la loi précédente, certains élus locaux avaient fini par perdre courage face au mouvement de l’intercommunalité.
Sur l’initiative de Virginie Klès, notre commission a précisé les dispositions prévoyant le maintien de l’enveloppe budgétaire dédiée au versement des indemnités de fonction, lorsqu’un EPCI souhaiterait recourir à la faculté d’augmenter le nombre de ses délégués.
Nous avons également introduit la possibilité de relever, jusqu’à 30 % de l’effectif de l’organe délibérant, le nombre de vice-présidents, sous réserve que ce dernier ne dépasse pas le plafond de quinze, et à enveloppe budgétaire figée.
Par ailleurs, sur l’initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, nous avons adopté un amendement tendant à assouplir les orientations fixées au schéma départemental de coopération intercommunale, le SDCI, afin de subordonner la suppression d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte à la reprise de ses compétences par un EPCI à fiscalité propre.
Enfin, en séance publique, le Sénat a enrichi la présente proposition de loi sur l’initiative de notre collègue Jean-René Lecerf, en adoptant un amendement tendant à élargir aux communautés de communes, aujourd’hui exclues de cette disposition, la faculté de dépasser le plafond d’indemnités pour un vice-président, dans la limite, bien sûr, de l’enveloppe globale prévue pour les présidents et vice-présidents d’EPCI.
Autrement dit, comme l’a souligné tout à l’heure Mme Virginie Klès devant la commission des lois, nous avons été guidés par le souci d’introduire davantage de souplesse dans une enveloppe budgétaire contrainte, c'est-à-dire sans la moindre inflation financière dans les coûts de fonctionnement de nos intercommunalités.
Telle était la position du Sénat.
Le présent texte a été adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale le 12 décembre dernier, et voté hier soir par cette dernière en séance publique.
Sur l’initiative de notre collègue députée Nathalie Nieson, plusieurs modifications ont été apportées au texte que nous avions adopté.
En premier lieu, l’article 1er a été réécrit, afin de proposer aux communes la possibilité de répartir un nombre de sièges strictement égal à 125 % du nombre de délégués que l’organe délibérant aurait comporté en l’absence d’accord. Cette base légale serait déterminée par l’application à la strate de population de l’EPCI mentionnée au III de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, auquel il est proposé d’ajouter les modulations prévues, d’une part, par le 2° du paragraphe IV du même article, qui prévoit un siège supplémentaire pour les communes auxquelles l’application de la règle proportionnelle ne garantirait pas de sièges au sein de l’organe délibérant, et, d’autre part, du 5 du même paragraphe, selon lequel, « en cas d’égalité de la plus forte moyenne entre des communes lors de l’attribution du dernier siège, chacune de ces communes se verrait attribuer un siège ». Vous constatez le souci de nos collègues députés d’entrer dans les détails !
L’article 2 bis a également été réécrit par l’Assemblée nationale. Toujours sur l’initiative de Mme Nathalie Nieson, les dispositions de cet article fixent désormais une enveloppe indemnitaire globale, qui serait composée des indemnités du président et des vice-présidents, dans la limite des sièges que les EPCI peuvent créer en vertu de la loi du 16 décembre 2010.
Ainsi, si un organe délibérant décide, en vertu des dispositions de la présente proposition de loi, de relever le nombre maximal de ses vice-présidents, les vice-présidents supplémentaires ne pourraient être rétribués qu’en répartissant le montant maximal des indemnités qui auraient été versées sans la mise en œuvre de cette faculté. (Mme Catherine Tasca acquiesce.)
Le même article précise de surcroît que les indemnités attribuées pour l’exercice de leurs fonctions aux délégués communautaires des communautés urbaines, d’une part, et des communautés d’agglomération de moins de 100 000 habitants, de l’autre, ou encore à un délégué pour l’exercice d’une délégation ou pour la suppléance d’un président d’EPCI, devraient être prélevées sur les sommes destinées à l’indemnisation des présidents et vice-présidents. In fine, ces indemnités devraient être imputées sur l’enveloppe indemnitaire globale.
La suppression de l’article 3 a été maintenue par l’Assemblée nationale.
Enfin, l’article 4, résultant d’un amendement de notre collègue Pierre-Yves Collombat, a été supprimé en séance publique par l’Assemblée nationale. Certes, dans un premier temps, les députés avaient réécrit cet article en commission des lois. Estimant que la proposition de notre collègue Collombat conduisait à figer les possibilités d’évolution de la carte des syndicats. Parce qu’elle fixait dans la loi les compétences qui devraient être obligatoirement reprises dans les schémas de coopération intercommunale, cette disposition a été considérée par nos collègues députés comme réduisant le libre choix des communes membres des EPCI.
La nouvelle rédaction de l’article 4, adoptée par la commission des lois de l’Assemblée nationale, faisait de la reprise des compétences exercées en commun par un autre EPCI un objectif à favoriser via le SDCI, sans pour autant figer toute possibilité d’évolution en fonction des situations locales.
En définitive, lors des débats en séance publique, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue députée Nathalie Appéré supprimant cet article, au motif qu’il pourrait être considéré comme un cavalier.
Enfin, un nouvel article 5 a été introduit afin d’étendre et d’adapter aux établissements publics de coopération intercommunale de Polynésie française les dispositions de la présente proposition de loi.
Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, l’esprit et la lettre de la proposition de loi voulue par Alain Richard et des travaux que nous avons conduits au Sénat ont, pour l’essentiel, été maintenus par l’Assemblée nationale, qui a réalisé un travail important de précision et d’amélioration du texte.
Nous sommes fidèles, comme l’ont été les députés, à l’objectif initial du texte : plus de souplesse sans aucune dépense complémentaire.
C’est pour cette raison, mes chers collègues, que notre rapporteur, Virginie Klès, vous invite à adopter cette proposition de loi telle qu’elle a été votée par l’Assemblée nationale, afin qu’elle soit promulguée d’ici à la fin de l’année et que les élus puissent, dès le mois de janvier, la mettre en œuvre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Stéphane Mazars.
M. Stéphane Mazars. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous revient de l’Assemblée nationale se veut une première rectification de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, texte dont le moins que l’on puisse dire est qu’il a laissé un fort goût d’amertume chez les élus locaux.
Cette proposition de loi n’est en somme qu’une préfiguration de la remise à plat de la décentralisation qu’attendent nos collectivités territoriales, et qui nous sera soumise au printemps prochain.
Par cette proposition de loi, notre collègue Alain Richard a pour ambition légitime d’organiser une meilleure transition, à compter de 2014, des modes de représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomération. La loi du 16 décembre 2010 avait en effet conduit à une réduction très substantielle des droits de représentation des communes, alors que les schémas départementaux de coopération intercommunale conduisent à d’importants regroupements de communes ou d’intercommunalités.
Dans la lignée des propositions de loi de MM. Sueur et Pélissard, le Sénat avait considérablement enrichi ce texte, sous l’impulsion de notre rapporteur, en élargissant les marges de manœuvre des assemblées délibérantes des EPCI pour déterminer notamment les indemnités versées pour l’exercice des fonctions exécutives, ou en modifiant les règles d’élaboration des SDCI.
Nous nous réjouissons que le Sénat ait trouvé les moyens d’apaiser les élus locaux et de les réconcilier avec la réforme de la carte intercommunale, notamment en leur donnant davantage de poids au travers du rôle accordé à la commission départementale de la coopération intercommunale.
La mise en place des nouveaux exécutifs intercommunaux à partir de 2014 y gagnera en sérénité, ce que nous ne pouvons qu’approuver.
Sans en changer la philosophie, nos collègues députés ont remanié certaines des dispositions majeures du texte. Il en est ainsi, s’agissant des indemnités de l’exécutif intercommunal, de la suppression des dispositions destinées à compenser partiellement les conséquences de l’augmentation du nombre de vice-présidents par une répartition corrélative des indemnités préexistantes.
En tout état de cause, il nous paraît juste que le montant des indemnités pouvant être versées aux membres de l’exécutif soit contenu. En effet, alors qu’une crise économique et sociale frappe durement nos concitoyens, ceux-ci n’auraient pas compris que l’effort qui leur est demandé serve aussi à financer une hausse des indemnités accordées à des élus.
À l’article 4, nous regrettons que l’Assemblée nationale n’ait pas retenu la disposition proposée par notre collègue Pierre-Yves Collombat, qui visait à subordonner la mise en œuvre de l’objectif de réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes à la certitude que les compétences préalablement exercées par un syndicat soient reprises par un EPCI à fiscalité propre et dont les périmètres et les compétences ont été définis.
Il s’agissait pourtant d’une disposition que nous avions déjà adoptée en novembre 2011 dans le cadre de la discussion de la proposition de loi de M. Sueur. Elle avait l’avantage d’offrir une solution aux difficultés liées à la reprise des compétences d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte appelé à être supprimé dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale.
Je rappellerai que, si l’EPCI refuse d’assumer l’ancienne compétence du syndicat, celle-ci revient aux communes, alors même qu’elles avaient préalablement jugé préférable de s’associer pour l’exercer…
En lieu et place a été introduite l’inscription, parmi les orientations à suivre par les schémas, de l’objectif de préservation de l’exercice en commun des compétences transférées à un ensemble intercommunal. Cette disposition ne nous satisfait pas pleinement, et nous serons sans doute amenés à la rediscuter de nouveau lors de la discussion de l’acte III de la décentralisation.
Monsieur le ministre, nos collectivités ont aujourd’hui besoin de clarté, de lisibilité et de prévisibilité. Ces conditions sont essentielles pour que nos territoires, et je pense en particulier à nos territoires ruraux, puissent engager des politiques d’attractivité économique et démographique à long terme.
Il est temps de cesser de discuter de textes relatifs à la carrosserie. Il est en revanche grand temps de changer le moteur pour engager un nouveau mouvement en faveur des dynamismes locaux.
Cette proposition de loi ne révolutionnera rien, mais elle a au moins le mérite de remettre les libertés locales au cœur du jeu. Comme le rappelait très justement Pierre-Yves Collombat lors de la première lecture, c’est ce qu’on appelle « faire confiance à l’intelligence des territoires ».
Parce que le groupe RDSE souhaite que les élus locaux retrouvent apaisement et sérénité, parce qu’il a toute confiance en leur capacité à agir pour l’intérêt général grâce à leur proximité et leur dévouement, c’est tout naturellement que ses membres approuveront ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Mme Hélène Lipietz. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons pour la dernière fois aujourd’hui assouplit les règles relatives à la représentation des communes au sein de l’organe délibérant des communautés de communes et d’agglomération ainsi que le plafonnement du nombre de vice-présidents.
Ces règles doivent en effet être stabilisées rapidement, certaines communes devant se prononcer sur la répartition des sièges au plus tard le 30 juin 2013.
Mais plutôt que de détricoter un mauvais ouvrage, j’aurais préféré que l’on s’attelle à l’élaboration d’une autre architecture, de plus grande envergure, une réforme ambitieuse, un acte III de la régionalisation que, nous, les écologistes appelons de nos vœux.
En effet, l’application des dispositions de la loi de 2010 ne permet pas toujours de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes, ce que regrettent aujourd’hui, comme l’a rappelé le précédent orateur, les élus locaux, attendant que l’on fasse enfin confiance à l’intelligence territoriale.
L’objectif de cette proposition de loi est donc simplement de permettre une transition souple entre les dispositions antérieures à la loi du 16 décembre 2010, plus permissives, et celles qui entreront en vigueur lors du prochain renouvellement communal, prévu en mars 2014, plus rigides et reposant sur un tableau en l’absence d’accord.
Les règles qui avaient été adoptées dans la loi du 16 décembre 2010 régissant le nombre de représentants dont dispose chaque commune au sein de l’organe délibérant et le nombre de délégués communautaires au sein des bureaux sont aujourd’hui alignées sur celles qui sont applicables aux communautés urbaines et aux métropoles, fixées par la loi. C’était faire peu de cas des petits EPCI.
Avec cette proposition de loi, nous sommes donc en présence d’un assouplissement bienvenu de l’encadrement des collectivités territoriales, sans pour autant faire peser de charge supplémentaire sur les finances locales et donc sur les citoyens. C’est pourquoi nous voterons ce texte de consensus.
Cela ne doit toutefois pas nous dédouaner d’une réflexion plus poussée sur le sujet lors du prochain projet de loi sur la décentralisation.
En effet, je rappelle que la rationalisation de la carte intercommunale soulève la question des compétences aujourd’hui exercées par les syndicats intercommunaux.
Le système de fléchage pour l’élection des délégués communautaires, étudié hier par la commission des lois, ne doit pas nous conduire à négliger une véritable réflexion sur la nécessité à plus ou moins court terme d’introduire l’élection au suffrage universel direct des représentants des EPCI.
Rappelons que ceux-ci exercent des responsabilités devenues de plus en plus importantes au fil des ans, et qu’ils lèvent plus de 20 milliards d’euros d’impôts locaux. Cette élection devrait se faire sur des listes indépendantes de l’élection municipale, car le principe du fléchage ne permet pas de dégager de véritables projets de territoires ; il maintient la simple agrégation des intérêts communaux.
Je le redis, il me paraît fondamental, si l’on veut un jour faire réellement vivre les intercommunalités, que les citoyens se retrouvent dans leurs représentants.
En outre, en ce qui concerne la parité, l’abaissement du seuil d’application du scrutin proportionnel de liste aux communes de plus de 1 000 habitants contribuera mécaniquement à la renforcer au sein des communautés de communes. Un effort restera à faire au niveau des petites communes, qui n’auront que peu d’incitation à flécher autant de femmes que d’hommes.
En somme, c’est un large débat que nous demandons sur le rôle des intercommunalités. Pour nous, il s’agit d’en faire un échelon territorial en soi, fondé sur les bassins de vie, pour une meilleure prise en compte des préoccupations locales. Les intercommunalités, reconnues et renforcées comme collectivités territoriales de plein exercice, seront le moteur, avec les régions, d’un nouveau pacte territorial français. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. André Reichardt.
M. André Reichardt. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, la proposition de loi de notre collègue Alain Richard, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, qui revient aujourd’hui en seconde lecture, est a priori assez consensuelle ; cela est rare, il faut donc le souligner.
Comme nous le savons, ce texte a pour objet d’introduire « une meilleure transition entre les modes de représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomérations actuellement pratiqués et celui qui est envisagé à l’avenir ». Il s’agit d’assouplir les règles qui s’appliqueront lors du prochain renouvellement des conseils municipaux, en mars 2014.
Alors que le dispositif antérieur à la loi reposait sur un accord local, le nouveau dispositif qui devait s’appliquer à partir de mars 2014 serait par trop restrictif et ne permettrait pas une représentation des communes qui soit en cohérence avec leur poids démographique. Il était dès lors devenu souhaitable de prévoir un mécanisme visant à renforcer cette représentation.
L’augmentation du nombre de sièges, subordonnée à un accord local adopté à la majorité qualifiée, répond aux attentes des élus. Plus exactement, comme le rappelle régulièrement notre collègue Alain Richard, il s’agit d’une limitation de la baisse des droits de représentation plutôt que d’une augmentation du nombre de sièges.
La proposition de loi, qui comporte des dispositions d’assouplissement du volet intercommunal de la réforme territoriale de 2010, a été quelque peu améliorée par nos collègues députés, cela a été dit.
Les modifications portent sur trois points.
Premièrement, le texte permet aux communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération d’augmenter le nombre total de délégués au sein de l’organe délibérant de la communauté, dans le cadre d’un accord sur la répartition des sièges entre les communes membres adopté à la majorité qualifiée.
L’objectif est ici de permettre une plus grande souplesse dans la fixation du nombre de délégués dont pourraient bénéficier les communes et d’offrir un « bonus » substantiel, à même de favoriser la recherche d’un consensus local sur les effectifs et la répartition des sièges de délégués communautaires. Cet aspect est très important pour le développement des intercommunalités, que nous souhaitons.
Dans la proposition de loi telle que nous l’avons votée ici même, il était prévu, d’une part, que le bonus de sièges supplémentaires pouvant être créés et répartis par accord à la majorité qualifiée serait porté de 10 % à 25 % de l’effectif déterminé par application des règles légales, et, d’autre part, que la base de calcul de cet effectif légal de référence serait étendue aux dispositions qui prévoient la possibilité de créer 10 % de sièges supplémentaires, dans deux cas limités.
Au total, cette base de calcul conduisait donc à ce qu’un accord entre communes permette de répartir un nombre significatif de sièges supplémentaires qui aurait pu représenter jusqu’à 35 % de l’effectif du conseil !
Ce chiffre a sans doute apparu excessif à nos collègues de l’Assemblée nationale, qui ont souhaité moins de souplesse : ils ont prévu la possibilité, pour les intercommunalités, de répartir, dans le cadre d’un accord local, un nombre de sièges strictement égal à 125 % du nombre de délégués que l’organe délibérant aurait comporté en cas d’absence d’accord.
Je tiens à préciser, comme je l’ai fait en première lecture, que le pourcentage de 25 % doit être interprété comme un plafond qu’il n’est naturellement pas nécessaire d’atteindre.
Concernant la question du financement, nous sommes tous d’accord pour ne pas augmenter le budget des indemnités de fonction des élus communautaires, afin de ne pas alourdir les finances des collectivités territoriales.
Le message se doit d’être clair : pas d’alourdissement des charges, les élus se fixent des limites. Nos collègues de l’Assemblée nationale ont voulu, excusez-moi cette expression, « laver plus blanc que blanc », et l’augmentation éventuelle du nombre de délégués communautaires se fera à enveloppe indemnitaire inchangée. Soit !
Deuxièmement, la proposition de loi permet aux communes membres d’un EPCI de relever le nombre de leurs vice-présidents.
Je rappelle que, avant la loi du 16 décembre 2010, le nombre de vice-présidents était soumis à un plafonnement fixé à 30 % de l’effectif total du conseil communautaire.
La loi de 2010 prévoit, elle, que le nombre de vice-présidents est déterminé par l’organe délibérant sans que ce nombre puisse être supérieur à 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant, ni qu’il puisse excéder quinze vice-présidents.
Désormais, avec cette nouvelle proposition de loi, l’augmentation du nombre de vice-présidents au-delà du « barème légal » sera possible, si elle est votée à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. Leur nombre ne pourra toutefois pas dépasser 30 % de l’effectif du conseil communautaire, ni dépasser le plafond de quinze vice-présidents.
Là encore, le changement de base de calcul ne permet pas de considérer qu’il n’y aura pas de hausse des indemnités versées aux présidents et aux vice-présidents.
En effet, nous calculons le nombre maximal d’indemnités de vice-présidents pouvant être réparties entre les vice-présidences effectivement créées en prenant en compte, non pas les effectifs de délégués communautaires existants avant la réforme, mais ceux qui peuvent résulter de l’augmentation potentielle de 25 % de la taille de l’organe délibérant en application des dispositions de l’article 1er.
Ainsi, pour toutes les strates démographiques, à l’exception de celles qui sont concernées par l’encadrement, le nombre d’indemnités de vice-président pouvant être réparties au sein de l’enveloppe globale est supérieur au nombre de postes de vice-président pouvant être indemnisés dans le cadre du droit actuellement en vigueur.
Les députés ont donc supprimé les dispositions que nous avions introduites pour compenser partiellement les conséquences de l’augmentation du nombre de vice-présidents par une répartition corrélative des indemnités préexistantes.
La nouvelle rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale garantit que l’adoption de la proposition de loi n’aura aucune conséquence sur l’enveloppe indemnitaire globale. Soit !
Nos collègues ont également intégré dans le texte une disposition garantissant que l’indemnité personnelle d’un vice-président ou d’un conseiller communautaire avec délégation ne dépasse pas l’indemnité maximale pouvant être attribuée au président. Soit !
Troisièmement, enfin, nos collègues députés ont également modifié le schéma départemental de coopération intercommunale, en procédant à la réécriture de l’article 4. Je ne reviens pas sur ce point, il a déjà été développé.
Mes chers collègues, la proposition de loi qui est soumise à notre vote en deuxième lecture nous semble pertinente.
Il s’agit d’une marque de confiance envers les élus locaux pour la fixation du nombre des délégués communautaires.
Ce texte est, en outre, pragmatique en ce qu’il lève un certain nombre de réticences, qui sont autant de freins, de la part de petites communes qui ont légitimement peur de ne pas être suffisamment représentées au sein des EPCI.
En revanche, poser des limites est impératif. Nous savons tous en effet que les assemblées trop nombreuses ne sont pas les plus efficaces et connaissent souvent une faible implication de leurs membres.
De même, un trop grand nombre de vice-présidents pour des structures intercommunales a pour conséquence de diluer aussi les responsabilités.
Enfin, la carte de l’intercommunalité n’étant pas totalement achevée, ce texte devrait faciliter la prise de décisions qui restent pour l’instant en suspens.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, les améliorations apportées par nos collègues députés nous ont paru opportunes. C’est pourquoi le groupe UMP soutiendra cette proposition de loi, telle qu’elle nous a été transmise par l’Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et du groupe socialiste.)