Séance du 13 novembre 2012

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. J’ai reçu avis de la démission de M. Alain Néri, comme membre de la commission des affaires sociales, et de Mme Odette Duriez, comme membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

J’informe le Sénat que le groupe socialiste et apparentés a fait connaître à la présidence le nom des candidats qu’il propose pour siéger à la commission des affaires sociales, en remplacement de M. Alain Néri, démissionnaire, à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en remplacement de Mme Odette Duriez, démissionnaire.

Ces candidatures vont être affichées et les nominations auront lieu conformément à l’article 8 du règlement.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2013 (projet n° 103, rapport n° 107, avis n° 104).

Dans la suite de la discussion des articles, nous abordons l’examen de la deuxième partie concernant les dispositions relatives à l’exercice 2012.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2012

Section 1

Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre financier de la sécurité sociale

Article 3

I. – L’article L. 245-16 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

A. – À la fin du I, le taux : « 5,4 % » est remplacé par le taux : « 4,5 % » ;

B. – Le II est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, le taux : « 0,3 % » est remplacé par le taux : « 0,1 % » et, après la référence « L. 135-1 », la fin de l’alinéa est supprimée ;

2° Au quatrième alinéa, le taux : « 2,9 % » est remplacé par le taux : « 2,75 % » ;

3° L’avant-dernier alinéa est supprimé ;

4° (nouveau) Au dernier alinéa, le taux : « 0,3 % » est remplacé par le taux : « 0,35 % ».

I bis (nouveau). – Le 6° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale est abrogé.

II. – La section 0I du chapitre I^er du titre III de la deuxième partie du livre I^er du code général des impôts est complétée par un VI ainsi rédigé :

« VI. – Prélèvements de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement

« Art. 1600-0 S. – I. – Il est institué :

« 1° Un prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine mentionnés à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale ;

« 2° Un prélèvement de solidarité sur les produits de placement mentionnés à l’article L. 136-7 du même code.

« II. – Le prélèvement de solidarité mentionné au 1° du I est assis, contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que la contribution mentionnée à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.

« Le prélèvement de solidarité mentionné au 2° du même I est assis, contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que la contribution mentionnée à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

« III. – Le taux des prélèvements de solidarité mentionnés au I est fixé à 2 %.

« IV. – Le produit des prélèvements de solidarité mentionnés au I est affecté à hauteur de :

« 1° 1,45 point au fonds mentionné à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles ;

« 2° 0,45 point au fonds mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation ;

« 3° (nouveau) 0,1 point au fonds mentionné à l’article L. 5423-24 du code du travail. »

III. – Le d de l’article L. 351-7 du code de la construction et de l’habitation est ainsi rédigé :

« d) La part, fixée au 2° du IV de l’article 1600-0 S du code général des impôts, du produit des prélèvements de solidarité mentionnés à ce même article. »

IV. – Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :

1° L’article L. 262-24 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa du III est ainsi rédigé :

« Les recettes du fonds national des solidarités actives sont notamment constituées par la part, fixée au 1° du IV de l’article 1600-0 S du code général des impôts, du produit des prélèvements de solidarité mentionnés à ce même article. » ;

b) (nouveau) Aux première et seconde phrases du IV, les mots : « contributions définies » sont remplacés par les mots : « prélèvements mentionnés » ;

2° (nouveau) À l’article L. 522-12, après le mot : « alinéa », est insérée la référence : « du I ». 

V. – À la première ligne de la cinquième colonne du tableau du VI de l’article 22 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, les mots : « contribution additionnelle au prélèvement mentionné à l’article L. 245-15 du code de la sécurité sociale, prévue à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, » sont remplacés par les mots : « part mentionnée au 1° du IV de l’article 1600-0 S du code général des impôts du prélèvement de solidarité mentionné au 2° du I du même article ».

VI. – Les I à V s’appliquent :

1° Aux revenus du patrimoine mentionnés à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale perçus à compter du 1^er janvier 2012 ;

2° Aux produits de placement mentionnés au I de l’article L. 136-7 du même code payés ou réalisés, selon le cas, à compter du 1^er janvier 2013 et à ceux mentionnés au II du même article pour la part de ces produits acquise et, le cas échéant, constatée à compter du 1^er janvier 2013.

VII. – Le VII de l’article 1^er de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 est ainsi modifié :

A. – Après la date : « 1^er janvier 2013 », la fin du B est supprimée ;

B. – Le E est ainsi modifié :

1° Au 3°, le taux : « 2,2 % » est remplacé par le taux : « 1,85 % » ;

2° Il est ajouté un 6° ainsi rédigé :

« 6° Une part correspondant à un taux de 0,35 % au fonds mentionné à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles. »

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, sur l'article.

Mme Laurence Cohen. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec cet article 3, il s’agit d’orienter vers les régimes et organismes sociaux le produit de prélèvements affectés aujourd’hui à l’État et à d’autres fonds.

Cet article témoigne de la complexité grandissante du mode de financement de notre protection sociale.

Cette complexité tient aux politiques menées depuis au moins vingt ans, qui tendent à changer en profondeur le mode de financement de la sécurité sociale.

Notre système repose de moins en moins sur les cotisations sociales et de plus en plus sur l’impôt. La fiscalisation de notre système de protection sociale, débutée dans les années quatre-vingt-dix, connaît depuis quelques années une accélération notable. L’année 2011 a considérablement amplifié ce mouvement puisque, avec la loi de financement de la sécurité sociale et la réforme des retraites, le précédent gouvernement a affecté, en 2011, aux régimes de sécurité sociale et aux organismes qui concourent à son financement près de 5 milliards d’euros de recettes fiscales, dont 3,55 milliards d’euros en faveur de la Caisse nationale d’allocations familiales via l’affectation d’une fraction de la contribution sociale généralisée à la branche famille.

La proposition de Nicolas Sarkozy d’instaurer une TVA dite « sociale » visait d’ailleurs à amplifier ce mouvement de fiscalisation. Fort heureusement, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault a supprimé cette mesure. Il n’en demeure pas moins que, aujourd’hui, la part des impôts et taxes affectés au financement de la branche maladie des régimes obligatoires de base atteint 50 %. Disons-le clairement, plus notre système est fiscalisé, moins il est juste.

Ce mouvement continu de basculement de l’assiette et de la forme du financement de la sécurité sociale conduit quasi systématiquement à faire supporter le poids économique du financement de la sécurité sociale tantôt aux consommateurs, tantôt aux salariés et aux ménages.

De leur côté, les entreprises bénéficient d’importantes exonérations de cotisations, ce qui a pour effet de réduire la part de valeur ajoutée produite par le travail et soustraite à la spéculation.

La fiscalisation grandissante de notre protection sociale se traduit irrémédiablement par trois mesures pénalisantes pour nos concitoyennes et concitoyens : la réduction de leur pouvoir d’achat du fait de l’augmentation de la pression fiscale, la réduction de leur salaire, puisque leurs cotisations constituent des salaires différés, et la réduction continue du niveau de protection sociale garanti par le régime obligatoire de sécurité sociale.

Il est effectivement grand temps de simplifier notre système, et nous considérons, au groupe CRC, que la principale manière d’y parvenir est de mettre un terme au financement de la sécurité sociale par des mécanismes fiscaux.

Cela nous paraît d’autant plus important que les transferts qui sont organisés répondent parfois plus à des impératifs comptables qu’à de véritables logiques de santé ou de protection sociale.

Disant cela, je pense par exemple au produit des droits sur les boissons. Ces mesures fiscales sont entièrement affectées aux régimes sociaux, mais d’une manière quelque peu déroutante. Alors que l’on pourrait légitimement croire que l’intégralité de cette taxe est destinée à la branche maladie, tel n’est pas le cas puisque moins de 44 % de son produit l’est, le reste étant affecté à la branche vieillesse.

Pour ma part, je considère que ces taxes qui revêtent aujourd’hui un caractère comportemental ne devraient pas revenir à la sécurité sociale et devraient être fléchées au financement des opérations de prévention, de réduction des risques dans le cadre de la lutte contre les addictions. Cela renvoie à la loi de financement, plus particulièrement à la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, la MILDT.

N’est-ce d’ailleurs pas le sens naturel des ressources fiscales que de permettre la mobilisation des moyens de l’État, dont les budgets d’intervention ? Et quitte à admettre que ces taxes financent la sécurité sociale, il serait somme toute logique que ces crédits n’aillent qu’aux régimes d’assurance maladie.

Je dois d’ailleurs dire, pour prendre l’exemple d’une autre taxe, celle sur les tabacs, que je comprends mal pourquoi, jusqu’en 2012, une fraction de celle-ci – précisément 1,58 % – était fléchée vers la branche accidents du travail–maladies professionnelles, branche financée en principe par les seuls employeurs.

Adopter cet article reviendrait donc pour notre groupe à admettre le mécanisme de fiscalisation de notre protection sociale. C’est la raison pour laquelle les sénateurs du groupe CRC s’abstiendront.

M. le président. La parole est à M. Alain Milon, sur l'article.

M. Alain Milon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette intervention préalable à l’examen des recettes et des dépenses prévisionnelles pour l’année 2012 vaudra pour les articles 3 à 10.

Je tiens à rappeler que le déficit prévisionnel s’établit à 13,3 milliards d’euros, ce qui représente une amélioration de 4,1 milliards d’euros par rapport à 2011, et même de 4,7 milliards d’euros si nous nous référons à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Au total, et c’est là l’important, ce sont donc 3,5 milliards d’euros de mesures d’économies sur les dépenses qui peuvent être mises au crédit du gouvernement précédent.

Après 2010 et 2011, 2012 sera donc la troisième année pour laquelle l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, sera respecté, alors que cela n’était jamais arrivé depuis sa création en 1997.

J’estime donc que cette bonne maîtrise des dépenses, s’agissant notamment des soins de ville, devait être rappelée.

Hélas ! la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, que nous n’avons pas votée, a une incidence sur les prévisions de 2012. En effet, elle prévoit plus de 1 milliard d’euros de recettes supplémentaires – 1,36 milliard d’euros, précisément –, grâce notamment aux salariés qui ne peuvent plus bénéficier de la défiscalisation des heures supplémentaires et qui ont vu ainsi leurs revenus diminuer de manière importante.

C’est pourquoi le groupe UMP s’abstiendra sur l’ensemble de ces articles.

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté.)

Article 4

À titre exceptionnel, il est prélevé, au profit de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, une somme de 450 millions d’euros sur les réserves du fonds relatif à l’allocation temporaire d’invalidité, régie par le décret n° 2005-442 du 2 mai 2005, et une somme de 240 millions d’euros sur les réserves du fonds de compensation des cessations progressives d’activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers, institué par le décret n° 84-1021 du 21 novembre 1984 portant application de l’article 6 de la loi n° 84-7 du 3 janvier 1984 créant un fonds de compensation des cessations progressives d’activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers. Le recouvrement, le contentieux et les garanties relatifs à ces prélèvements sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, sur l'article.

Mme Laurence Cohen. Je souhaiterais profiter de l’examen de cet article pour aborder la question de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL.

Partant du principe que cette caisse connaît depuis peu une situation financière difficile, puisque déficitaire, cet article organise une ponction de 450 millions d’euros sur les réserves du fonds relatif à l’allocation temporaire d’invalidité, l’ATI, et une ponction de 240 millions d’euros sur les réserves du fonds de compensation des cessations progressives d’activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers.

Cette mesure est bien évidemment une mesure à un coup et ne peut pas répondre durablement aux besoins de financement de la caisse des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière.

Ces besoins sont de plus en plus importants, alors que, jusqu’à un passé récent, la CNRACL était excédentaire. Elle est d’ailleurs aujourd’hui dans une situation particulière, qui la différencie des autres caisses puisque, même en 2012, le montant des cotisations perçues est supérieur au montant des pensions versées.

Les déficits programmés, de 183 millions d’euros en 2013, de 329 millions d’euros en 2014, de 445 millions d’euros en 2015 et de 551 millions d’euros en 2016, ne relèvent donc pas exclusivement des enjeux démographiques. Ils sont en revanche très liés au gel de l’indice et à l’application de la révision générale des politiques publiques, la RGGP, qui a pour effet de réduire considérablement le nombre d’agents publics et, par voie de conséquence, de cotisants.

Mais c’est aussi l’une des conséquences du recours massif à des non-titulaires. La loi de titularisation, adoptée récemment, constitue sans doute une avancée, mais une demi-avancée. Il s’agit en réalité plus d’une loi de « CDIsation » que d’une loi de titularisation, ce qui ne résout en rien les difficultés de la CNRACL.

Quasi indolore pour les structures, c’est-à-dire les employeurs, la titularisation de 10 000 salariés précaires générerait par an 80 millions d’euros de cotisations supplémentaires, qui, convenez-en, seraient les bienvenus.

Qui plus est, monsieur le ministre, nous savons pertinemment que le mécanisme de compensation contribue au déséquilibre actuel de la caisse. La surcompensation qui s’opère de la CNRACL vers les régimes déficitaires conduit à ce que d’une situation d’excédent, cette caisse se voie contrainte d’emprunter pour régler ses propres prestations.

Cette question a d’ailleurs été soulevée par Claude Domeizel, sénateur des Alpes de Haute-Provence et président du conseil d’administration de la CNRACL, dans une tribune publiée le 12 septembre sur le site lemonde.fr.

Ne croyez-vous pas, monsieur le ministre, qu’il soit nécessaire de revenir sur ce mécanisme, ce qui permettrait d’éviter le rehaussement de la part patronale de cotisations que vous prévoyez, lesquelles pèseront sur les collectivités publiques dont les dotations sont gelées, ainsi d’ailleurs que sur les hôpitaux, qui subissent de plein fouet un ONDAM que nous avons dénoncé comme étant insuffisant ?

M. le président. La parole est à M. Claude Domeizel, sur l'article.

M. Claude Domeizel. Personne ne comprendrait que je n’intervienne pas après avoir été interpellé comme je l’ai été, de surcroît sur un article relatif à la CNRACL dont j’assure la présidence du conseil d’administration depuis quelques années.

Je dois d’ailleurs dire que, à ce titre, j’avais moi-même proposé d’opérer ce prélèvement sur les réserves du fonds relatif à l’allocation temporaire d’invalidité et du fonds de compensation des cessations progressives d’activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers, tel qu’il est prévu à cet article.

Cette proposition en est une parmi bien d’autres. En particulier, il pourrait être envisagé de transférer 0,1 % des cotisations au profit de l’ATI vers la CNRACL. Cette opération serait neutre pour les finances des communes puisqu’elle ne serait en réalité qu’un simple transfert de cotisations.

A également été évoquée, à la suite du vote de la loi du 12 mars 2012, la titularisation des contractuels. Cette solution ne pourrait être que marginale compte tenu de leur nombre. Surtout, il importe de savoir combien de contractuels seront titularisés, d’autant que les effets de cette mesure ne se feront sentir qu’en 2014 au mieux.

De fait, il y a une certaine urgence à agir.

En réalité, le vrai problème, c’est que les réserves de la CNRACL, dont les affiliés sont à la fois les fonctionnaires territoriaux et les fonctionnaires hospitaliers, ont été complètement épuisées, de manière éhontée, du fait de la compensation généralisée intervenue en 1974, puis de la compensation entre régimes spéciaux intervenue en 1986.

Autrement dit, il faut que nous en terminions avec le vrai problème, qui est la compensation, plus connue sous le terme de « surcompensation ». Celle-ci, contrairement à la compensation généralisée, n’existe plus depuis 2012, car, lors de sa création en 1974, la capacité contributive de chaque régime n’a pas été prise en compte. Les réserves de la CNRACL, qui étaient à l’époque d’environ 14 milliards de francs, ont peu à peu disparu et ne peuvent désormais plus contribuer à la compensation.

Comme le mentionne le rapport, la seule solution qui ait été offerte au Gouvernement est l’augmentation des cotisations pour les collectivités locales et les hôpitaux. Mais cette mesure est d’ordre non pas législatif, mais réglementaire. Plus précisément, les taux seront relevés de 1,35 point en 2013 et en 2014, étant entendu que le conseil d’administration de la CNRACL que je préside aurait souhaité, compte tenu des calculs opérés, un relèvement de 1,5 point.

Il est urgent d’examiner cette question de la compensation, car nos régimes de retraite ne peuvent pas indéfiniment reposer sur le dispositif de 1974 qui est devenu impossible à gérer. Actuellement, il faut le reconnaître, la compensation est réalisée avec des réserves négatives, ce qui ne veut absolument rien dire.

Monsieur le ministre, j’appelle de mes vœux la refonte totale de ce système de la compensation, afin que nous trouvions le moyen d’instaurer une solidarité entre les régimes comme il en existe entre les générations. Il est indispensable que nous allions très vite, sinon nous échouerons.

La CNRACL est le contributeur le plus important, mais sachez que, demain, nous ne pourrons pas augmenter indéfiniment les cotisations des collectivités locales, c’est-à-dire reporter les difficultés des retraites sur l’impôt local et augmenter les cotisations qui viendront grever le budget des hôpitaux déjà très contraint.

J’irai même plus loin. Nous pourrions mettre à contribution tous les régimes de base, y compris ceux des assemblées parlementaires. J’étais prêt à déposer un amendement en ce sens, mais je ne l’ai finalement pas fait parce que cette mesure risquait d’être marginale.

M. le président. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)

Article 5

Au titre de l’année 2012, sont rectifiées, conformément aux tableaux qui suivent :

1° Les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

2° Les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale :

3° Les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

M. le président. La parole est à M. Dominique Watrin, sur l'article.

M. Dominique Watrin. Cet article est le pendant pour 2012 de l’article 1^er, qui porte un regard a posteriori sur les prévisions de recettes et de dépenses pour 2011.

Le budget d’ensemble pour 2012 affiche un déficit total de 19,3 milliards d’euros, dont 15,2 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes de base et plus de 4 milliards d’euros pour le Fonds de solidarité vieillesse. Si l’on compare ce tableau à la situation des comptes pour 2011, on note une amélioration notable d’un montant de 3,2 milliards d’euros. Ces économies importantes ont été réalisées presque exclusivement sur la branche maladie, puisqu’elles correspondent à 3,1 milliards d’euros. Les deux autres branches concernées par la réduction de ces déficits, à savoir les branches vieillesse et famille, ne bénéficient respectivement que de 800 millions et 100 millions d’euros. Cette précision permet d’apprécier combien les mesures d’économies portent d’abord et avant tout sur les dépenses de soins.

Il suffit, pour s’en convaincre, d’observer de près les tableaux. On y apprend par exemple que la réduction du déficit de la branche maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ne résulte pas de l’apport de ressources nouvelles. Le député Yves Bur, rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, le reconnaissait d’ailleurs en affirmant : « L’objectif d’équilibre budgétaire s’est éloigné, nous n’avons pas trouvé de nouvelles recettes… » On ne saurait mieux dire. Les recettes ont effectivement plafonné à 179,4 milliards d’euros contre les 180,4 milliards d’euros attendus.

Pourtant, on constate bien une réduction du déficit pour 2012 par rapport à ce qui était initialement prévu. Cela tient en réalité à une réduction importante des dépenses d’assurance maladie. Il faut donc regarder du côté des dépenses pour trouver une explication à cette réduction des déficits : effectivement, les dépenses qui étaient initialement prévues à hauteur de 186,2 milliards d’euros n’ont atteint, en définitive, que 184,9 milliards d’euros.

Ces économies ont donc été réalisées sur les dépenses de santé de la branche maladie. Puisque l’on sait tous ici que les besoins en santé des populations n’ont à l’évidence pas diminué, la seule explication possible est que cette différence a été supportée soit par les assurés eux-mêmes, soit par les organismes complémentaires, une crainte confirmée par la lecture d’un rapport de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques rendu public en septembre dernier, où l’on apprend, selon les comptes nationaux de la santé, que les organismes complémentaires ont supporté en 2011 une part plus importante de dépenses de santé de nos concitoyens, leur participation étant passée de 13,5 % en 2010 à 13,7 % en 2012.

Ce mécanisme traduit un lent basculement de notre régime de protection sociale : la sécurité sociale devient progressivement l’assureur des risques importants et les organismes complémentaires deviennent des acteurs essentiels. Or ces deux opérateurs ne sont pas identiques. Le régime complémentaire repose sur les choix opérés par les adhérents pour le niveau de prestations qu’ils attendent. Des choix individuels sont généralement objectivés par des contraintes économiques, les plus pauvres renonçant aux assurances complémentaires ou souscrivant les contrats les moins chers donc les moins protecteurs.

En conclusion, bien que cet article n’ait qu’une portée comptable, il ne remet pas en cause cette logique assurantielle. Nous regrettons les reculs continus du niveau de protection sociale assurée par les régimes obligatoires de base, conséquence évidente d’un défaut de financement.

C’est pourquoi nous nous abstiendrons sur cet article.