M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 21. Ses auteurs réduisent l’article 1er à son élément essentiel, l’objectif d’équilibre des finances publiques, mais ignorent les étapes intermédiaires pour y parvenir, c’est-à-dire la trajectoire à définir et, surtout, l’objectif de moyen terme. Or il est nécessaire de disposer de ces éléments pour piloter au mieux la trajectoire des finances publiques afin d’aboutir à l’équilibre, que les auteurs de l’amendement approuvent par ailleurs puisqu’ils maintiennent cet objectif à l’article 1er.
Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 46. La précision qu’il a pour objet d’apporter, à savoir la prise en compte des hypothèses, lui paraît utile et de bon aloi.
Enfin, le Gouvernement demande à son auteur de bien vouloir retirer l’amendement n° 55, qui est déjà satisfait ; à défaut, il émettra un avis défavorable.
Madame Goulet, il semble que vous vouliez compléter l’alinéa 4, et non l’alinéa 3, par une précision qu’on retrouve mentionnée au 2° de l’article 5, article qui détermine le contenu du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. En effet, les détails de la décomposition du solde de chaque sous-secteur des administrations publiques restent dans ce rapport annexé, et ce afin de ne pas surcharger de chiffres le corps de la loi elle-même. Leur présence dans l’annexe est donc suffisante.
M. le président. Madame Goulet, l’amendement n° 55 est-il maintenu ?
Mme Nathalie Goulet. Monsieur le ministre, mon amendement vise bien l’alinéa 3, qui donne une définition de l’effort structurel. Cela étant, prenant acte de votre réponse, je le retire.
M. le président. L’amendement n° 55 est retiré.
Je mets aux voix l’article 1er, modifié.
(L’article 1er est adopté.)
Article 2
(Non modifié)
Outre celles mentionnées à l’article 1er, les orientations pluriannuelles des finances publiques définies par la loi de programmation des finances publiques comprennent, pour chacun des exercices auxquels elles se rapportent :
1° Un montant maximal pour les crédits du budget général de l’État, pour les prélèvements sur les recettes de l’État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d’impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ;
2° L’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l’objectif national des dépenses d’assurance maladie de l’ensemble de ces régimes ;
3° L’incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales ;
4° Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État ;
5° L’indication de l’ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en œuvre en cas d’écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, au sens du II de l’article 16 de la présente loi organique, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité.
La loi de programmation des finances publiques peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques.
La loi de programmation des finances publiques précise le champ des crédits, prélèvements et impositions mentionnés au 1°. Les montants et objectifs mentionnés aux 1° et 2° s’entendent à périmètre constant.
M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l’article.
Mme Marie-France Beaufils. L’alinéa 2 de l’article 2 du projet de loi organique est ainsi rédigé : « 1° Un montant maximal pour les crédits du budget général de l’État, pour les prélèvements sur les recettes de l’État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d’impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ; ».
Cela signifie que les prélèvements au profit des collectivités locales seront, de manière générale, plafonnés ou, pour le moins, encadrés dans des limites définies par cohérence, si l’on peut dire, avec le mouvement général des dépenses de l’État. On le voit en pratique, puisque, dès 2014, l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales diminuera de 750 millions d’euros.
En outre, la lecture des documents qui ont été remis aux parlementaires nous apprend que le plafonnement des prélèvements sur recettes se fera au bénéfice du prélèvement au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne.
On ne peut manquer de s’interroger.
Quant à la réduction programmée des concours aux collectivités locales, elle devrait affecter la dotation globale de fonctionnement, dont on sait combien elle est importante pour nos collectivités. Il est d’ailleurs probable que la réduction globale des concours, en dernière instance, soit relativement arbitraire. Ce sont toujours les dotations de compensation versées aux collectivités locales – les dotations de compensation de la taxe professionnelle, les dotations pour compenser les dégrèvements d’impôts – qui servent de variable d’ajustement.
On se demande pourquoi il conviendrait ainsi de brider la dépense locale au moment où l’on veut réduire les déficits publics.
Malgré le transfert du RMI aux départements et la mise en place de la décentralisation, la contribution des administrations locales à la progression de la dépense publique s’avère moins forte que celle de l’État et, a fortiori, que celle de la sécurité sociale, largement concernée par le processus de montée en charge des prestations vieillesse.
Tenus à l’équilibre budgétaire par les règles de la comptabilité des administrations locales, les élus territoriaux n’ont pas engagé, me semble-t-il, de dépenses inconsidérées dans la gestion de leur budget. Ils investissent plus que l’État et assurent depuis de longues années l’essentiel de l’effort d’équipement de la nation, effort qui contribue largement au maintien de l’activité économique sur nos territoires. En 2006, par exemple, d’après la Direction générale des collectivités locales, les achats des collectivités territoriales permettaient de maintenir environ 800 000 emplois dans notre pays.
Il serait donc temps d’examiner d’un peu plus près les conséquences de l’article 2 pour nos collectivités, et donc pour l’avenir de nos territoires.
M. le président. L’amendement n° 22, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
I. - La loi de programmation des finances publiques comprend :
- Une évaluation pluriannuelle des recettes de l’État, ainsi que des affectations de recettes ou prélèvements sur recettes opérés au profit des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale et du financement de la participation française au budget de l’Union européenne ;
- Une évaluation pluriannuelle des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;
- Une évaluation des dépenses de l’État et des organismes de sécurité sociale, tenant compte de la réalité des besoins sociaux et appréciant les effets des variations conjoncturelles.
II. - La loi de programmation est précédée d’une consultation nationale décentralisée, menée dans les six mois prévus avant le dépôt du projet de loi.
Cette consultation prend la forme d’assises décentralisées au niveau départemental et régional, associant représentants de l’État, des collectivités territoriales, des forces sociales et syndicales, du milieu associatif, de l’enseignement et de la formation.
Les présidents d’association départementale des maires, d’exécutifs départementaux et régionaux, de chambres consulaires, les responsables élus au niveau départemental et régional des organisations syndicales représentatives, le cas échéant les présidents d’université, les membres du Conseil économique social et environnemental, les membres des conseils économiques sociaux et environnementaux régionaux sont participants de droit de ces assises décentralisées organisées par le représentant de l’État dans le département et/ou la région.
Les propositions et avis émis par les assises sont pris en compte dans la loi de programmation.
La loi de programmation comprend également des dispositions relatives à la réalisation des opérations d’équipement financées par ou avec le concours de l’État.
La loi de programmation des finances publiques peut comporter des dispositions relatives au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques.
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Il y a deux manières de concevoir une loi de programmation des finances publiques à vocation pluriannuelle.
La première, c’est de confier à quelques spécialistes le soin de concevoir les principaux attendus du texte avant de le soumettre à l’expertise de sages ou prétendus tels, en passant par l’avis éclairé d’une commission supranationale, pour ensuite le présenter au Parlement. C’est, à peu de chose près, le chemin qui sera emprunté en France pour les lois de programmation des finances publiques si le présent projet de loi organique est adopté.
La seconde manière, c’est de faire confiance à l’intelligence collective de tout un peuple.
Des défis essentiels sont à relever d’ici à cinq ans, et pareille perspective peut justifier mille fois le processus que nous définissons dans notre amendement. Ainsi, la France est tenue par des engagements internationaux – par exemple la réduction de nos gaz à effet de serre ou l’affectation d’un pourcentage donné de notre PIB au développement des pays du Sud – qui pourraient constituer une première base de débat pour la programmation de nos finances publiques.
La faim dans le monde, le développement de l’Afrique ou l’éradication de certaines affections endémiques doivent sans doute attendre que nous soyons revenus à l’équilibre structurel…
Des questions clés sont aujourd’hui posées à notre société : comment résoudre la question de l’exclusion scolaire, matrice de l’exclusion sociale future ? Comment organiser la transition vers une économie plus économe en matières premières et plus écologiquement responsable ? Comment développer les alternatives au transport routier de marchandises ? Comment répondre aux besoins collectifs en logement sans souscrire sans retenue à l’étalement urbain, source de nouvelles contraintes d’aménagement ? Comment s’attaquer durablement au chômage dans notre pays, tout en préservant les droits et garanties des salariés ?
Voilà quelques-unes des questions placées au centre de la problématique de nos finances publiques et qui mériteraient un large débat citoyen, au plus près du terrain. Ce débat serait ensuite tranché par la loi et nous en produirions régulièrement l’expertise et l’évaluation.
Tel est le sens de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Au travers de cet amendement, le groupe CRC propose que l’élaboration des lois de programmation soit précédée d’une consultation des collectivités territoriales et des forces vives de la nation. C’est une préoccupation que nous pouvons partager, mais il n’est pas certain que l’inscription d’un tel dispositif dans la loi organique garantisse que cela puisse être concrètement mis en œuvre, même s’il est évidemment dans l’intérêt d’un gouvernement de prendre en compte les positions des acteurs de la vie économique et sociale dans les textes qu’il élabore.
Cela étant, le plus préjudiciable à nos yeux est que le dispositif proposé conduirait à faire sortir du champ obligatoire des lois de programmation un nombre important d’éléments essentiels : les plafonds de dépenses, les objectifs des régimes de sécurité sociale, le budget triennal, l’ampleur et le calendrier de mise en œuvre des mesures de correction en cas d’écart avec la trajectoire pluriannuelle, etc.
En prévoyant une liste limitative du contenu de la loi de programmation des finances publiques, l’adoption de cet amendement restreindrait les éléments d’information qui pourraient être communiqués au Parlement. Par conséquent, la commission ne peut émettre qu’un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Madame la sénatrice, les éléments que vous souhaitez voir mentionnés sont déjà présents, soit dans le rapport annexé de la loi de programmation, soit dans le rapport annexé de la loi de finances, soit dans le futur rapport sur les comptes publics qui sera annexé à chaque loi de finances. Sur ce point, votre amendement me semble donc satisfait.
Par ailleurs, vous souhaitez une concertation. Là encore, il me semble que votre demande est satisfaite, puisque cette concertation a lieu au Comité des finances locales et au sein de différentes instances. En particulier, un pacte de solidarité et de confiance sera conclu avec les collectivités locales, et il supposera d’être réexaminé chaque année.
Pour ces deux raisons, le Gouvernement appelle au rejet de cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l’article 2.
(L’article 2 est adopté.)
Article 3
(Non modifié)
La loi de programmation des finances publiques précise, pour chacune des orientations pluriannuelles qu’elle définit, la période de programmation couverte. Cette période représente une durée minimale de trois années civiles. – (Adopté.)
Article 4
(Non modifié)
La loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d’encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques.
Les dispositions mentionnées au premier alinéa sont présentées de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques.
M. le président. L’amendement n° 23, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Michelle Demessine.
Mme Michelle Demessine. L’article 4 du projet de loi organique prévoit de doter les lois de programmation de dispositions à caractère coercitif, si l’on appréhende toutes les données du texte. En effet, il nous est indiqué : « La loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d’encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques. »
Il s’agit en fait de poser des règles qui n’auraient pas la vertu d’être validées par une disposition législative, ce qui constitue dans notre droit une nouveauté qui mériterait quelques explications.
Les éléments contenus dans le rapport ont le mérite d’être à la fois succincts et suffisamment explicites. D’une certaine manière, ils confirment ce que nous pouvions craindre quant au périmètre de prise en compte des exigences du traité budgétaire.
Il apparaît en effet clairement que seront intégrés dans le périmètre quatre types d’administrations publiques : l’État, ce qui ne surprendra évidemment personne ; les organismes de sécurité sociale, conformément à la logique infernale découlant du mouvement d’étatisation de la sécurité sociale, engagé en 1995 et poursuivi chaque année, et de fiscalisation de ses ressources que l’on entend apparemment prolonger ; les collectivités locales, au demeurant déjà porteuses d’une règle d’or – celle de l’équilibre obligatoire de leur section de fonctionnement – et dont la liberté d’administration va probablement être gravement attaquée par la loi organique telle qu’elle a été pensée à l’origine ; enfin, les organismes divers d’administration centrale, ou opérateurs de l’État, parmi lesquels se trouvent aussi bien Pôle emploi ou l’Office national des forêts que celui des anciens combattants et nos universités, maintenant qu’une loi libérale les a rendues autonomes et ainsi livrées à la concurrence et aux aléas du mécénat…
De fait, on peut fort bien concevoir qu’une loi de programmation des finances publiques restreigne la faculté des collectivités locales, ou de certaines d’entre elles, de recourir à l’emprunt, que l’on exige des universités de mener une politique d’augmentation des droits d’inscription ou de se fixer un objectif de financements extérieurs, en contrepartie du versement de la dotation annuelle de l’État par exemple.
L’article 4, c’est cela, cet outil de diffusion éventuelle du portage des déficits, et singulièrement de celui de l’État par d’autres partenaires obligés, condamnés à l’imagination en matière de solutions « austéritaires » pour répondre aux objectifs de la programmation.
Si nos universités sont autonomes et si nos collectivités territoriales s’administrent librement, contentons-nous de leur donner des conseils éclairés au lieu d’en surajouter dans les règles imposées.
Dans ces conditions, nous proposons de supprimer l’article 4.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Même si quelques amendements sont venus ajuster le texte dont nous discutons et que d’autres viendront affiner encore certaines formulations, la commission ne peut être favorable à un amendement qui vise à supprimer un dispositif que, sur ma proposition, elle a validé.
En outre, si cet amendement était adopté, le Parlement serait privé d’une information utile sur un certain nombre d’éléments. Je pense notamment à l’évaluation des niches une fois tous les cinq ans.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Je pense qu’il y a un malentendu : il ne s’agit aucunement d’imposer des règles au Parlement, mais de préciser les conditions dans lesquelles il peut les voter. Les raisons invoquées pour justifier la suppression de cet article ne me semblent donc pas compatibles avec la souveraineté du Parlement, que nous devons respecter.
En fait, je comprends mal cette disposition. Avec le projet de loi organique, le Gouvernement entend non pas limiter les pouvoirs du Parlement, mais les renforcer. C’est en effet de lui, et de lui seul, que dépendra l’élaboration ou non de ces règles.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement, qui va à l’encontre de la volonté de faire du Parlement le décideur ultime en matière de finances publiques.
M. le président. Je mets aux voix l’article 4.
(L’article 4 est adopté.)
Article 5
Un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques et donnant lieu à approbation du Parlement présente :
1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation ;
2° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;
3° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;
4° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l’article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l’année et les lois de financement de la sécurité sociale de l’année ;
5° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen terme au regard de ces projections ;
6° Les modalités de calcul de l’effort structurel mentionné à l’article 1er, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel ;
7° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;
8° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l’article 1er.
Ce rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens.
M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, sur l’article.
Mme Laurence Cohen. La notion de solde structurel et tout ce qu’elle entraîne, c’est-à-dire l’effort pour y parvenir, comme l’écart potentiel de PIB dont tout décalage peut être la conséquence, a manifestement retenu l’attention.
D’une certaine manière, après s’être rendu compte du caractère pour le moins étroit de la définition de la loi organique et de ses principales composantes, voici que le législateur se « donnerait un peu d’air » en admettant, par principe, qu’il puisse y avoir plusieurs manières d’appréhender le solde structurel et que l’évaluation des outils permettant d’y parvenir soit différente.
Posons la question : si la notion de solde structurel est à l’origine grevée d’incertitudes, pourquoi vouloir s’imposer d’en faire la clé de voûte de l’ensemble de la loi organique ?
Je tiens à vous rassurer tout de suite : on peut fort bien se passer de la notion de solde structurel s’il s’agit d’en faire un outil de politique économique.
Dans cette perspective, permettez-moi de citer un article un peu ancien, paru dans la revue de l’INSEE, Économie internationale, et signé par un collectif d’économistes de cet institut, dont Benoît Cœuré, alors économiste à la division « croissance et politique macroéconomique » de cet organisme, et aujourd’hui membre du conseil des gouverneurs de la BCE.
Benoît Cœuré et ses coauteurs indiquent en effet : « L’analyse des fluctuations de la croissance s’appuie sur diverses méthodes statistiques visant à décomposer l’activité en une composante cyclique et une composante tendancielle. Après en avoir rappelé le cadre d’utilisation, cet article décrit quatre des principales familles de méthodes dans leurs fondements et dans leur mise en œuvre. L’application de ces méthodes sur un panel de grands pays de l’OCDE permet d’en discuter les propriétés puis d’en comparer les résultats. Malgré une apparente homogénéité des décompositions de la croissance, on constate que les particularités de chacune des méthodes peuvent induire des divergences de diagnostics. Ces divergences s’expliquent par les conceptions différentes du mouvement économique qui sous-tendent ces méthodes, ainsi que par les choix “d’expert” nécessaires lors de leur mise en œuvre faisant appel à des contenus économiques implicites. »
Au-delà du discours scientifique développé par Benoît Cœuré et ses coauteurs, que faut-il déduire de ces observations ? À mon sens, on peut en tirer les conclusions suivantes : premièrement, gardons-nous des formules toutes faites. Deuxièmement, rien n’est neutre en la matière, pour cette simple raison : quel que soit le prescripteur considéré – le Haut Conseil des finances publiques, la Commission européenne, Eurostat ou tout autre organisme habilité à cet effet – le résultat obtenu ne procédera que de l’analyse économique sous-jacente choisie par le prescripteur lui-même.
Voilà pourquoi nous ne manquerons évidemment pas de débattre à l’infini pour savoir si le solde structurel est post-keynésien, néolibéral, libéral classique, ou je ne sais quoi.
Non, la véritable question qui nous est posée est tout autre, c’est celle qui fait de l’intervention publique l’intervention la plus juste quant aux prélèvements, la plus efficace quant aux objectifs et aux besoins sociaux, la plus pertinente du point de vue du comportement des agents économiques dans la société.
Autant en convenir d’emblée, le chemin est encore long sur le sentier de la justice fiscale. Avec 180 milliards d’euros d’aides diverses aux entreprises, sans contrepartie, avec 170 milliards d’euros de levées de titres de dette publique contre 10 milliards d’euros de dépenses d’équipement, on se confronte à autant de facteurs de mise en question de l’état où nous sommes, impliquant qu’il est urgent de changer de logiciel.
Et ce n’est pas l’apparente rigueur de l’objectif de moyen terme des finances publiques, imposé par le traité budgétaire au nom de la parité de l’euro et de la bonne santé de la spéculation financière, qui pourra le permettre !
M. le président. L’amendement n° 56, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par les mots :
avec un tableau de passage permettant la traduction des chiffres en comptabilité générale
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Les règles relatives à la stabilité, à la coordination et à la gouvernance des finances publiques au sein de l’Union économique et monétaire sont établies selon les conventions de comptabilité nationale. Or les comptes des sous-secteurs de nos administrations publiques sont adoptés et exécutés en comptabilité générale. La correspondance de l’information financière étant la condition d’un jugement éclairé et responsable, un tel tableau serait, à mon sens, utile.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Le présent amendement poursuit un objectif légitime : permettre de comprendre le passage des chiffres habituellement utilisés par les administrations concernées, exprimés notamment selon la comptabilité générale, aux données en « comptabilité nationale », qui sont celles de l’INSEE et du pacte de stabilité.
Reste que la commission s’interroge sur le caractère pleinement opérationnel de cet amendement. En conséquence, elle sollicite l’avis du Gouvernement avant d’émettre un avis définitif sur ce sujet relatif au fonctionnement interne et à la circulation de l’information comptable.