M. Michel Teston. Non, c’est sûr !
M. Jacques Mézard. De plus, la réforme des collectivités territoriales comprenait, outre la loi du 16 décembre 2010, plusieurs autres projets de loi relatifs en particulier à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Je pense, monsieur le ministre, au projet de loi n° 61, qui fait un peu figure d’Arlésienne…
M. Jacques Mézard. … même si vous nous l’avez annoncé pour l’automne.
Il est manifeste que le tableau de répartition des conseillers territoriaux à l’Assemblée nationale, introduit par un amendement du Gouvernement que la commission des lois n’avait pu préalablement examiner, n’était pas prévu à l’origine. Il existe donc un problème de cohérence entre le volet de la réforme territoriale déjà promulgué et le reste, non encore examiné. Le présent texte n’est en réalité qu’un colmatage de la loi du 16 décembre 2010.
M. Jacques Mézard. Il nous paraît toujours aussi anormal que ce texte ait été examiné en premier lieu par l’Assemblée nationale, alors que l’article 39 de la Constitution précise que les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales doivent être soumis en premier lieu au Sénat.
M. Jean-Jacques Mirassou. Voilà !
M. Claude Bérit-Débat. Tout à fait !
M. Jacques Mézard. Ce point a d’ailleurs été soulevé lors des débats à l’Assemblée nationale.
M. Bruno Sido. Le renvoi à la commission n’y changera rien !
M. Jacques Mézard. Dans sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel, appelé à examiner la conformité de l’introduction du tableau, ainsi que d’autres dispositions, par voie d’amendement à l’Assemblée nationale, relève, et je n’entends pas remettre en cause ses décisions, que ces articles présentaient un lien direct avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi ; la procédure était donc régulière.
Le cas est différent en l’espèce, puisqu’il s’agit d’un projet de loi dans son ensemble.
Le Conseil constitutionnel a développé dans sa jurisprudence la notion de « projet de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales ». Selon lui, il faut entendre par « organisation », les dispositions relatives au nom et au territoire de la collectivité, à la composition, au fonctionnement et aux attributions de ses organes, ainsi qu’au régime juridique de leurs actes.
Le problème est donc ici de savoir si le tableau de répartition a trait à la composition des organes des collectivités. (Marques d’approbation sur les travées du groupe socialiste.)
Le Conseil constitutionnel – car il sera saisi – devra préciser son interprétation. Il est clair, en tout état de cause, que la procédure utilisée jusqu’à ce jour pour faire passer en force ce texte ne correspond pas, pour nous, à une application orthodoxe des règles constitutionnelles et a eu pour objectif de contourner la priorité que la Constitution avait instituée au profit du Sénat concernant l’organisation des collectivités territoriales.
M. Daniel Raoul. Très bien !
M. Jacques Mézard. En outre, comme nous venons de le rappeler, l’utilisation de quatre textes législatifs relatifs à cette réforme au gré de l’arbitraire de l’exécutif, et sans aucune cohérence, est un mauvais exemple. Il ne manquera plus, mes chers collègues, que de tenter d’utiliser la procédure accélérée pour le projet de loi n° 61 déposé le 21 octobre 2009, ou plutôt ce qu’il en reste. (Sourires sur les travées du groupe socialiste.) Est-ce bien respectueux du Parlement ? Est-ce bien respectueux de la démocratie parlementaire ?
Au fond, le renvoi à la commission se justifie tout autant et ce que nous constatons aujourd’hui sur le terrain le prouve amplement, comme d’autres orateurs l’ont indiqué. Nous assistons à un « détricotage » territorial à géométrie variable dont le clou sera le charcutage cantonal. D’une certaine manière, c’est l’ossature de l’organisation territoriale de la nation qui est fragilisée. Est-ce cela, la décentralisation dont nombre d’entre vous, sur toutes les travées, se réclament ?
Je ne résiste pas, mes chers collègues, au plaisir de vous relire quelques extraits du discours prononcé par le Président de la République à Saint-Dizier, le 20 octobre 2009, (Ah ! sur les travées du groupe socialiste.) dont le préambule historique est d’une grande justesse.
M. Charles Guené. C’est une bonne lecture !
M. Jacques Mézard. « Face à la multiplication des structures et à la complexité des circuits de décision et de financement, les élus sont épuisés, en particulier les maires. »
Mme Françoise Laborde. C’est vrai !
M. Jacques Mézard. Si les élus sont épuisés, gageons que la nouvelle loi les amènera au bout de leurs forces !
« Face aux doubles emplois, aux surenchères, aux saupoudrages, quand ce n’est pas du clientélisme, qui sont la conséquence de la confusion des compétences, les hommes et les femmes de bonne volonté, et il y en a beaucoup parmi les élus, sont ulcérés. »
« Je ne suis pas l’homme des commissions oubliées et des rapports enterrés. » Ceux qui ont participé à la mission Belot s’en souviendront…
Pour le Président, cette réforme ambitieuse reposait sur deux piliers.
Le premier était la création du conseiller territorial – il ne figurait pas dans le texte initial – « élu légitime, responsable, chargé de représenter son territoire », dans lequel il voit l’« émergence d’un pôle région-département doté d’élus communs » et une « meilleure organisation à moindre coût ».
Quant au mode électoral, le Président de la République poursuivait ainsi, et il ne manquait pas d’auditeurs attentifs : « En même temps, le pluralisme des idées politiques justifie que l’on réserve une place aux petits partis dans les conseils généraux et conseils régionaux. C’est ce que nous proposons en attribuant une partie des sièges à la proportionnelle [...].
M. Éric Doligé. Et le Front national !
M. Jacques Mézard. « Bien sûr, toutes les mesures seront prises pour atteindre l’objectif de la parité. » (Protestations sur les travées de l’UMP.)
M. Bruno Sido. Il n’a pas dit cela !
M. Jacques Mézard. Si, monsieur Sido, j’ai le texte sous les yeux.
M. Bruno Sido. Ce n’est pas ce que j’ai entendu !
M. Jacques Mézard. Il faudra mieux écouter à l’avenir, mon cher collègue ! (Sourires.)
Le second pilier de la réforme portait sur la question des compétences.
Le constat dressé par le Président de la République est fondé, l’objectif clair : « Il faut que les régions et les départements exercent des compétences spécialisées. »
Je rappelle que, si les deux piliers de la réforme sont le conseiller territorial et les compétences, malheureusement, le Sénat n’a été admis à débattre ni du mode d’élection du conseiller territorial ni de la répartition des compétences en première lecture... C’est un comble pour la « maison des territoires » ! (Applaudissements sur certaines travées du RDSE.)
Que dire aujourd’hui sur ces deux piliers de la réforme qui sont devenus deux questions clivantes, au-delà même des diverses sensibilités ?
Car le conseiller territorial fut cause de rupture dans ce qui pouvait devenir – M. Jean-Michel Baylet l’a rappelé –, à l’instar de la loi Chevènement, un projet consensuel. Or ce conseiller était absent des travaux de la mission Belot. Imposé d’en haut, il n’a reçu l’assentiment d’aucune association d’élus, tout simplement parce que cette création que nous avons appelée un « être hybride » ne résout aucun des problèmes posés.
Oui, le jour où vous avez voulu inoculer le conseiller territorial dans le tissu de nos collectivités, organisme hybride qui va les déstabiliser, il était clair qu’il s’agissait non plus de l’amélioration du fonctionnement des collectivités, mais d’un choix à vocation politique très électoraliste.
Monsieur le rapporteur, vous n’avez pas hésité à indiquer, lors du débat initial, que ce conseiller territorial constituait « un signal positif lancé aux élus locaux qui représentent avec un esprit de responsabilité remarquable le citoyen ».
M. Bruno Sido. C’est bien dit !
M. Jacques Mézard. Eh bien, vous ne pouvez ignorer les difficultés que rencontrent ces élus locaux sur le terrain pour expliquer aux dits citoyens la réforme que vous leur avez concoctée.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Non !
M. Jacques Mézard. Car vous réformez les collectivités locales en méprisant les avis des élus locaux et de leurs associations.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Non !
M. Jacques Mézard. En réalité, vous avez eu peur de supprimer un niveau de collectivité, comme vous y invitait dans son rapport le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Vous avez donc créé ce conseiller à la fois général et régional qui sera partout et nulle part.
Vous avez eu peur de pousser à la fusion des communes. Vous avez donc créé des communes nouvelles qui, en l’état, ne verront jamais le jour et, en fait de simplification, vous avez créé deux entités nouvelles, certes utiles : la métropole et le pôle métropolitain.
Nous sommes à un moment où non seulement nos concitoyens, mais aussi la grande majorité des élus n’ont pas encore intégré a logique de cette loi et n’imaginent pas que, par un seul vote, ils envoient siéger le même élu au département et à la région.
De la même manière, ils n’ont pas intégré les modifications, devenues assez marginales, concernant la spécialisation des compétences, repoussée après 2014. Là encore, cette loi reste au milieu du gué, ce qui est sa caractéristique fondamentale, et imposera de toute façon – quelles que soient les majorités futures – de profondes modifications.
Vous avez voulu mettre la charrue devant les bœufs : supprimer la taxe professionnelle et statuer sur la concomitance des élections avant de réformer l’architecture des collectivités, rationaliser la carte intercommunale sans officiellement présenter les nouveaux découpages cantonaux.
Vous avez fait le procès des élus, trop nombreux, trop coûteux, pour créer des assemblées régionales pléthoriques.
Vous avez affirmé que le chevauchement des compétences coûtait 20 milliards d’euros, tout en indiquant que les ressources des collectivités seraient garanties...
On aperçoit encore davantage aujourd’hui les difficultés occasionnées par cette réforme mal préparée. Nous sommes presque tous convenus du bien-fondé de la rationalisation de la carte intercommunale et nous l’avons dit, mais – là encore – par des méthodes contestables, un calendrier inadapté, nous assistons à une véritable cacophonie dans les différents départements ; la rationalisation se décline de manière totalement différente, y compris dans des départements voisins, avec des conséquences importantes dans l’avenir.
Dans de nombreux départements, il apparaît à l’évidence qu’il eût été de bon sens de rationaliser la carte intercommunale en harmonie avec le découpage des nouveaux cantons, qu’il eût été raisonnable de connaître les principes de base retenus par le Gouvernement, la question de la modification du tableau étant très marginale ; or, c’est le silence absolu jusqu’à cet après-midi. Nous ne connaissons que le nom de celui qui tiendra les ciseaux, au demeurant éminent et compétent stratège cantalien. (Sourires.)
À l’examen, le tableau des conseillers territoriaux est l’illustration de l’absence de cohérence et de l’aggravation du déséquilibre structurel entre les territoires.
Même si le Conseil constitutionnel a validé les principes de la répartition des conseillers territoriaux au sein des régions, nous devons insister sur le fait qu’au niveau national cette répartition – cela est incontestable – entraîne une distorsion de représentation des électeurs. Des départements de population semblable pourront avoir un nombre sensiblement différent de conseillers territoriaux, ce qui pose la question de l’égalité de suffrage.
M. Bruno Sido. Cela n’a rien à voir !
M. Jacques Mézard. Mais si, monsieur Sido !
À titre d’exemple, la Haute-Vienne comme les Deux-Sèvres ont une population d’environ 353 000 habitants. Mais le premier département sera représenté par 43 conseillers, contre 27 pour le second. Il est, certes, très difficile de parvenir à une représentation strictement équitable sur l’ensemble du territoire national, mais, en l’espèce, les écarts apparaissent disproportionnés au regard de la finalité initiale du texte.
Ces exemples sont nombreux et montrent à l’évidence que l’ouvrage devra être remis sur le métier, nous en sommes tous conscients, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons.
M. Bruno Sido. Non !
M. Jean-Jacques Mirassou. Mais si !
M. Jacques Mézard. Mes chers collègues, après la commission mixte paritaire, j’avais déclaré à cette tribune, que la nouvelle architecture territoriale élaborée par le Gouvernement relevait du « baroque non flamboyant ». Cela n’a pas changé. Aussi, pour revenir à une architecture digne de notre République, je vous invite, mes chers collègues, à voter notre motion tendant au renvoi à la commission. (Vifs applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Mon cher collègue, j’aimerais revenir à l'objet du texte qui nous est aujourd'hui soumis : nous examinons le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.
Que se passerait-il si nous adoptions la motion que vous venez de défendre ? Nous devrions réexaminer en commission le tableau de répartition des conseillers territoriaux pour voir s’il est bien conforme à la décision du Conseil constitutionnel. Mais c’est précisément le travail que nous avons déjà fait il y a peu ! Après avoir procédé à un certain nombre de calculs, nous avons constaté que ce tableau de répartition respectait parfaitement la décision du Conseil constitutionnel.
M. Bruno Sido. Bien sûr !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Il n'y a donc pas lieu de demander le renvoi de ce texte à la commission.
Par ailleurs, je vous ferai remarquer, mon cher collègue, que les autres observations que vous avez formulées n'ont rien à voir avec ce texte dans la mesure où les dispositions que vous visez ont été déclarées conformes par le Conseil constitutionnel.
C'est pourquoi je vous demande, mes chers collègues, au nom de la commission des lois, de rejeter la motion tendant au renvoi à la commission.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Philippe Richert, ministre. Monsieur Mézard, vous avez notamment justifié l’adoption de la motion tendant au renvoi à la commission en invoquant le non-respect, par le Gouvernement, de l'obligation constitutionnelle de soumettre en premier lieu au Sénat les textes ayant pour objet principal l'organisation des collectivités territoriales.
Il s’agit d’une question importante à laquelle je suis sensible eu égard, vous le savez, à mon parcours politique personnel et à l'attachement qui est le mien pour le Sénat et ses prérogatives.
Depuis 2003, l'article 39 de la Constitution prévoit que les projets de loi « ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat ».
Dès les premières décisions qu'il a rendues sur l'application de cette nouvelle disposition, le Conseil constitutionnel s'est référé aux travaux préparatoires de la révision de mars 2003, d'où il ressort clairement que le constituant a entendu se référer à la notion d'« organisation » figurant dans le code général des collectivités territoriales.
Le présent projet de loi vise à fixer le nombre de conseillers territoriaux à élire dans chaque département ; il ne modifie donc en rien l'organisation des collectivités telle qu'elle résulte de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
La création des conseillers territoriaux et le principe selon lequel les conseillers régionaux seront formés de la réunion des conseillers territoriaux élus dans chacun des départements de la région constituent bien entendu des règles relatives à l'organisation des régions et des départements. Ces règles sont fixées par la loi du 16 décembre 2010, et elles ont bien été inscrites dans le code général des collectivités territoriales.
L'article 5 de la loi précitée a modifié à cette fin l’article L. 3121-1 relatif à la composition du conseil général et l’article L. 4131-1 relatif à la composition du conseil régional. Ces règles ne sont pas modifiées par le présent projet de loi.
En arrêtant le nombre de conseillers territoriaux dans chaque département et dans chaque région, le tableau a vocation à se substituer aux dispositions du code électoral et non pas du code général des collectivités territoriales, qui fixe jusqu'à présent le nombre de conseillers à élire dans chaque région ou chaque département en fonction de la démographie des cantons et des départements.
Ce projet de loi ne touche pas à l'organisation des collectivités, il se borne à fixer le nombre des élus qui résulte, sous le contrôle du juge constitutionnel, des règles et des principes régissant l'organisation d'un scrutin uninominal par circonscription.
En fixant le nombre initial des conseillers à élire dans chaque département et en définissant, par là même, le nombre de circonscriptions électorales à délimiter, ce projet de loi n'est pas de nature différente des lois qui devront, à l'avenir, ajuster le nombre des élus et des circonscriptions électorales aux évolutions démographiques des départements.
En procédant à un tel ajustement comme en fixant le nombre initial des élus et des circonscriptions, le projet de loi établit des règles tendant à déterminer l'organisation des élections et assure la prise en compte des principes de représentation démocratique, mais il ne touche pas, je le répète, à l'organisation des collectivités territoriales. Il n'a donc pas pour principal objet, monsieur Mézard, l'organisation des collectivités territoriales.
C'est la raison pour laquelle j'invite la Haute Assemblée à rejeter cette motion tendant au renvoi à la commission.
M. Bruno Sido. Tout à fait !
M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle qu’aucune explication de vote n’est admise.
M. Éric Doligé. Quel dommage !
M. le président. Je mets aux voix la motion n° 8, tendant au renvoi à la commission.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
Je rappelle que la commission et le Gouvernement se sont prononcés contre cette motion.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)
M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 228 :
| Nombre de votants | 340 |
| Nombre de suffrages exprimés | 339 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 170 |
| Pour l’adoption | 152 |
| Contre | 187 |
Le Sénat n'a pas adopté. (Applaudissements sur certaines travées de l’UMP.)
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Guy Fischer.)
PRÉSIDENCE DE M. Guy Fischer
vice-président
M. le président. La séance est reprise.
10
Modification de l'ordre du jour
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l’ordre du jour prévoyait, à la suite de l’examen du projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, l’examen en deuxième lecture du projet de loi relatif au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de six conventions internationales en forme simplifiée.
Pour nous permettre de poursuivre sereinement ce soir nos débats sur les conseillers territoriaux, le Gouvernement propose au Sénat, en accord avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, de reporter la discussion des autres textes à demain après-midi, à la reprise de la séance.
M. le président. Mes chers collègues, le Gouvernement a demandé le report de l’examen, en deuxième lecture, du projet de loi relatif au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de six conventions internationales en forme simplifiée, à demain, mercredi 8 juin, à 14 heures 30.
Acte est donné de cette demande.
L’ordre du jour du mercredi 8 juin 2011 s’établit donc comme suit :
MERCREDI 8 JUIN 2011
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 14 heures 30 et le soir :
1°) Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, relatif au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l’Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité (texte de la commission, n° 537, 2010-2011) ;
2°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Belgique concernant l’échange d’informations et de données à caractère personnel relatives aux titulaires du certificat d’immatriculation de véhicules contenues dans les fichiers nationaux d’immatriculation des véhicules dans le but de sanctionner les infractions aux règles de la circulation (texte de la commission, n° 462, 2010-2011) ;
3°) Projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté de Monaco relative à l’approvisionnement de la Principauté de Monaco en électricité (texte de la commission, n° 502, 2010-2011) ;
4°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République bolivarienne du Venezuela relatif au statut de leurs forces armées dans le cadre de la coopération militaire (texte de la commission, n° 504, 2010-2011) ;
5°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord de coopération en matière militaire entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan (texte de la commission, n° 506, 2010-2011) ;
6°) Projet de loi autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc sur l’assistance aux personnes détenues et sur le transfèrement des condamnés (texte de la commission, n° 527, 2010-2011) ;
7°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République argentine (texte de la commission, n° 574, 2010-2011) ;
(Pour les six projets de loi ci-dessus, la conférence des présidents a décidé de recourir à la procédure simplifiée) ;
8°) Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la bioéthique (texte de la commission, n° 572, 2010-2011).