Tableau : Les prestations de guichet de l’État en LFI 2010
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Les crédits des interventions de guichet sont quasiment stabilisés sur la période de programmation. Ils s’établissent ainsi à environ 37,6 Md€ en 2011, 37,5 Md€ en 2012 et 38,0 Md€ en 2013.
Compte tenu du fort dynamisme des minima sociaux, des allocations et des compensations d’exonérations de charge, cette stabilisation nécessite des réformes pour compenser les évolutions spontanées. Ces réformes généreront des économies de l’ordre de 1,7 Md€ en 2011 et 2 Md€ en 2012 et 2013.
La forte progression tendancielle des dépenses de guichet est due principalement à la dynamique spontanée des compensations des exonérations de charges, qui en représente un peu plus de la moitié en 2013 et à la progression des subventions aux régimes spéciaux de retraite, qui en représente un peu plus du tiers cette même année.
Le reste de la progression est porté par les dépenses de minima sociaux et autres allocations qui présentent toutefois des évolutions contrastées :
– L’allocation adulte handicapé (AAH) progresse fortement sur la période de programmation, +1,6 Md€ sur 2010-2013, reflet de l’augmentation tendancielle du nombre de bénéficiaires et de la revalorisation de la prestation. De même, les aides pour le logement progressent tendanciellement de +0,3 Md€ sur 2010-2013 ;
– À l’inverse, les excédents du fonds finançant le RSA (FNSA) seront mobilisés, permettant de diminuer la subvention de l’État à ce dernier de 0,8 Md€ sur 2010-2013. Les prestations aux anciens combattants connaissent une diminution spontanée de 0,3 Md€ sur 2010-2013. La subvention au Fonds de solidarité connaît une diminution tendancielle de 0,6 Md€ sur 2010-2013 notamment en raison de l’extinction de certains dispositifs.
. Les interventions discrétionnaires
L’effort de maîtrise des dépenses publiques porte également sur les dépenses d’intervention discrétionnaires qui s’élèvent à 21,9 Md€ en LFI 2010.
Pour celles-ci, qui s’inscrivent dans une logique d’enveloppe, la méthode consistant à fixer a priori un objectif de réduction de la dépense (par exemple de 10%) est pertinente. Les leviers à activer par les gestionnaires sont très variables, à l’image des dispositifs eux-mêmes (meilleur ciblage/priorisation/recentrage des interventions, mobilisation des ressources existantes en dehors du budget de l’État, amélioration du fonctionnement et accroissement de la productivité des structures financées par l’État, etc.).
La révision systématique de dépenses discrétionnaires et la mise en œuvre de réformes ambitieuses conduisent à retenir une programmation de 21,3 Md€ en 2011, 20,2 Md€ en 2012 et 19,1 Md€ en 2013 soit une réduction, par rapport à la LFI 2010, respectivement de 3%, 8% et près de 13%, correspondant à des économies nettes respectivement de 0,7 Md€, 1,8 Md€ et 2,8 Md€ par rapport à la LFI 2010.
En tenant compte des évolutions tendancielles des dispositifs existants et du déploiement de moyens nouveaux, la programmation permet de dégager environ 2 Md€ d’économies brutes en 2011 et plus de 3 Md€ à l’horizon 2013. Ces efforts concernent l’ensemble des missions de l’État, les principales mesures étant détaillées ci-après.
2. Une programmation pour chaque politique publique
Cette partie présente, pour les principales missions du budget général et les prélèvements sur recettes, les hypothèses et réformes qui sous-tendent la budgétisation triennale.
Les crédits des missions présentés dans le tableau ci-après le sont à périmètre constant 2010, et hors cotisations au CAS « pensions ». Ces éléments sont également rappelés dans la partie pluriannuelle des « bleus » par mission.
a) Les politiques de recherche et de formation.
Recherche et enseignement supérieur
La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) reste la première priorité du Gouvernement. Ses crédits progressent ainsi fortement sur la période de programmation.
La MIRES est surtout la première mission bénéficiaire des investissements d’avenir (loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010), pour un montant total de crédits de 21,9 Md€.
Afin d’accompagner les réformes en cours (passage au régime des responsabilités et compétences élargies), les moyens de fonctionnement des universités continueront d’augmenter au cours de la période. De plus, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ne fera l’objet, à titre exceptionnel, d’aucune suppression d’emplois sur l’ensemble de la période.
Hors investissements d’avenir, les moyens alloués à la recherche progressent également sur la période 2011-2013, notamment pour la mise en œuvre du chantier relatif à l’attractivité des carrières. La budgétisation des organismes de recherche intègre parallèlement la réalisation d’économies résultant notamment du développement de la tarification à l’usage des très grandes infrastructures de recherche (TGIR) et d’une rationalisation du fonctionnement des organismes.
Enseignement scolaire
Un dialogue de gestion renouvelé avec les académies permet à la mission « Enseignement scolaire» de contribuer substantiellement à l’effort de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Ainsi, 16 000 suppressions de postes sont prévues en 2011, qui mobiliseront les marges de manœuvre identifiées au plus près du terrain sans dégrader les performances du système éducatif. La moitié des économies ainsi dégagées sera restituée aux personnels enseignants, notamment sous la forme d’une revalorisation des primes et salaires.
b) Les services publics régaliens
Justice
Le ministère de la justice sera le seul ministère à bénéficier de créations d’emplois nettes, avec 400 créations de postes en 2011. Par ailleurs, le ratio greffiers/magistrats sera significativement amélioré.
En 2011, les priorités de la mission « Justice » porteront sur une meilleure gestion des frais de justice, ainsi que des crédits de fonctionnement tant des juridictions que de l’administration pénitentiaire. La rationalisation des structures de la protection judiciaire de la jeunesse sera poursuivie et celle de l’administration centrale mise en œuvre par son installation sur un site unique. Enfin, la réforme de la garde à vue contribuera à l’évolution de l’aide juridictionnelle.
Des économies seront par ailleurs dégagées par l’amélioration de la gestion des procédures : maîtrise des frais de justice, amélioration du recouvrement de l’aide juridictionnelle en liaison avec les services de Bercy, réorganisation de la gestion administrative de la paye.
Le financement des opérations liées à la réforme de la carte judiciaire et aux programmes immobiliers pénitentiaires sera poursuivi.
Défense
La loi de programmation militaire (LPM) prévoit de compléter les crédits budgétaires alloués à la mission « Défense » par des recettes exceptionnelles liées à la cession d’actifs au profit du ministère.
Les recettes exceptionnelles prévues dans la LPM, soit 3,5 Md€ courants, seront globalement réalisées d’ici 2013, mais selon un calendrier décalé par rapport aux prévisions initiales. Le report des cessions initialement prévues sur 2009-2010, qui a été compensé notamment par la consommation de crédits budgétaires de reports, aura pour contrepartie un surcroît de recettes exceptionnelles sur 2011-2013 par rapport à ce que prévoyait la LPM.
Ceci permet une hausse des crédits budgétaires sur le budget triennal moins forte que prévue initialement mais qui reste de 3% en valeur entre 2010 et 2013.
Cette progression des crédits budgétaires, complétée par les recettes exceptionnelles attendues sur la période triennale, permettra de respecter les objectifs sous jacents à la LPM tant en matière de modernisation des équipements des forces que d’amélioration de la condition militaire. Corrélativement, le ministère de la défense poursuivra les réformes et restructurations importantes engagées depuis 2009, qu’il s’agisse des réductions d’effectifs (-7.585 ETP en 2011) ou des économies de fonctionnement courant conformément aux orientations du Premier ministre.
Sécurité
Les crédits de la mission « Sécurité » permettront de financer les priorités de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) moyennant un étalement de certains de ses programmes d’investissement. Les réformes qui seront mises en œuvre s’appliqueront notamment aux fonctions support et permettront de recentrer les forces de sécurité sur leur cœur de métier (réduction des gardes statiques, modernisation des structures et des procédures de l’administration centrale et des états-majors locaux, rationalisation des fonctions ressources humaines…). Les emplois diminueront de 808 ETP en 2011 au sein de la police et de la gendarmerie nationales.
Sécurité civile
Les crédits de la mission « Sécurité civile » évoluent sur la période 2011-2013 en fonction du cadencement des investissements prévus pour la mise en œuvre de la LOPPSI et des recommandations du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.
En 2011, l’accent sera mis sur la modernisation des infrastructures. Parallèlement, l’optimisation de la maintenance et la recherche de rationalisation des bases hélicoptères des flottes du ministère de l’intérieur se poursuivent dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Action extérieure de l’État
Les crédits de la mission « Action extérieure de l’État » augmentent en 2011 en raison de la budgétisation des opérations de maintien de la paix et d’une enveloppe de 70 M€ sur la période de programmation inscrite sur le nouveau programme « Présidence française du G8 et du G20 » qui retracera les dépenses liées à la préparation, l’organisation et le déroulement des sommets.
Cette programmation permet notamment de renforcer les capacités de notre diplomatie culturelle et d’influence grâce à la poursuite de la modernisation du réseau de l’action culturelle extérieure de la France, dans la continuité de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État qui a notamment porté la création de l’Institut français et de Campus France.
Par ailleurs, le financement des bourses et de la prise en charge de la gratuité de la scolarité des élèves français dans les lycées du réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger seront assurés grâce à la mise en œuvre de réformes permettant d’en maitriser le coût global.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
L’évolution des crédits consacrés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des effectifs (le schéma d’emplois s’élève à 3.127 ETP en 2011) traduit la poursuite de l’effort de rationalisation et d’accroissement de la productivité des grandes directions à réseaux du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, initié depuis 2008.
Le processus d’unification des deux réseaux déconcentrés des anciennes directions générales des impôts et de la comptabilité publique au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP) s’achèvera dès 2011, avec un an d’avance sur l’objectif fixé par le Président de la République. La DGFiP franchira en outre une nouvelle étape dans le développement de l’administration électronique (simplification de la télé-déclaration de l’impôt sur le revenu, de la TVA et de la dématérialisation des échanges avec les contribuables). La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) amplifiera également la dématérialisation des formalités dont elle assure la gestion.
Les grands chantiers de modernisation des systèmes informatiques de gestion financière de l’État, dont l’aboutissement est l’une des conditions de la réussite des réformes en cours, seront poursuivis. Le déploiement du système CHORUS (outil de gestion de la dépense et de suivi de la comptabilité de l’État) sera généralisé dans l’ensemble des départements ministériels au 1er janvier 2011. L’Opérateur national de paye (ONP) poursuivra l’élaboration d’un nouveau système d’information et de gestion de la paye des agents de l’État afin que les premiers ministères puissent s’y raccorder avant la fin de la période triennale. Enfin, les derniers systèmes d’information issus du programme COPERNIC (services fiscaux) seront opérationnels d’ici 2013.
S’agissant de la politique d’action sociale interministérielle, l’offre de prestations notamment en matière de garde d’enfants ou de réservation de logements sera consolidée.
Administration générale et territoriale de l’État
Hormis un ressaut 2012, lié au financement des élections présidentielle et législatives, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » connaîtront une diminution du fait de réorganisations de grande ampleur.
Les principales réformes programmées sont :
– l’évolution des missions des préfectures et des sous-préfectures, avec l’allégement du contrôle de légalité et la centralisation de son traitement en préfecture ;
– l’amélioration de la mutualisation des fonctions supports et plus généralement de leur efficience ;
– la poursuite de l’industrialisation et de la rationalisation des processus d’établissement des titres (permis de conduire et titres de voyage) et leur modernisation, qui aboutissent à la fourniture d’un meilleur service pour les usagers ;
– le recentrage des missions des sous-préfectures, sur le conseil aux collectivités, la coordination interministérielle de l’action de l’État, la sécurité et le soutien au développement économique et social.
Immigration asile et intégration
La programmation de la mission « Immigration asile et intégration », dont les crédits sont stabilisés en 2011 et 2012 au niveau de la LFI 2010 puis diminuent en 2013, a été réalisée dans le triple contexte de la poursuite de l’augmentation du flux de la demande d’asile, du maintien d’une politique ferme d’éloignements des étrangers en situation irrégulière et de la consolidation d’une politique dynamique d’intégration. La stabilisation des crédits de la mission témoigne d’une efficacité accrue dans la poursuite des actions de la mission, rendue possible par la mise en œuvre des réformes initiées dans le cadre de la RGPP qui visent notamment à améliorer la gestion des centres de rétention administrative (CRA) et des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et à réduire en lien avec le Conseil d’État les délais d’instruction des demandes d’asile.
Direction de l’action du Gouvernement
Les crédits de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » progressent sur la période de programmation en raison principalement des moyens nouveaux accordés au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale tandis que les crédits des services du Premier ministre s’inscrivent en diminution sur la période.
c) Les politiques d’intervention
Travail et emploi
La trajectoire de crédits de la mission « Travail et emploi » est marquée par les effets de la crise économique et financière sur les moyens de la politique de l’emploi, qui se feront sentir jusqu’en 2011 : les crédits de la mission connaîtront ainsi une légère hausse en 2011 pour ensuite décroître fortement en 2012 et 2013 en lien avec l’amélioration attendue de la situation de l’emploi et la pleine entrée en vigueur des réformes programmées.
Conformément aux engagements du Gouvernement, certains dispositifs d’exonération de cotisations sociales dont l’efficacité n’est pas pleinement démontrée, mal ciblés ou qui apparaissent redondants avec d’autres instruments existants seront supprimés ou réduits :
– L’exonération de l’avantage en nature constitué par les repas des salariés du secteur des hôtels cafés restaurants sera supprimée : son caractère incitatif est contestable (l’avantage en nature accordé est une obligation juridique pour les employeurs) et redondant avec les exonérations générales de charges. Par ailleurs, l’abaissement du taux de la TVA dans la restauration justifie la suppression des autres dispositifs d’aide au secteur ;
– L’exonération des organismes d’intérêt général dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) a déjà été réformée par la LFSS pour 2008 et ne concerne plus que les contrats de travail en cours. Elle bénéficie essentiellement à des structures de taille importante, à caractère public ou déjà fortement subventionnées pour les emplois en place. La nouvelle réforme consiste à aller au bout de la logique initiée en 2008 : l’exonération ne sera maintenue que pour les structures actuellement éligibles et comprenant moins de 10 emplois, conformément à l’objectif initial du dispositif ;
– l’exonération de 15 points des particuliers employeurs et le régime spécifique des structures agréées dans le domaine des services à la personne, conçus il y a cinq ans, lors de leur création, comme des dispositifs d’amorçage, et qui s’ajoutent aux nombreux avantages, notamment fiscaux, existants par ailleurs. La forte progression (+40% en 4 ans) des différentes aides publiques (6,6 Md€) justifie de faire des choix au sein des mesures de soutien à ce secteur ; la volonté de préserver par ailleurs les aides à la personne destinées spécifiquement aux publics fragiles, qui ne seront pas modifiées, justifie de concentrer l’effort sur ces deux dispositifs.
Le partage des financements avec d’autres acteurs de la politique de l’emploi sera privilégié, afin de concentrer les moyens de l’État sur les publics prioritaires et les dispositifs les plus efficaces. Ainsi, une partie des excédents du fonds de sécurisation des parcours professionnels, résultant d’une montée en charge de ses dépenses modérée pour sa première année de fonctionnement, seront mobilisés à hauteur de 300 M€ pour le financement de dépenses assurées par l’État dans le domaine de la formation professionnelle.
Plus généralement, des gains de productivité importants seront réalisés par les structures du service public de l’emploi (Pôle emploi, missions locales, opérateurs privés de placement…), outre la suppression des moyens exceptionnels dont ils ont bénéficié dans le cadre du plan de relance. Pour tirer toutes les conséquences de la création d’un opérateur unifié (Pôle emploi), la participation de l’État dans les maisons de l’emploi sera réduite.
Dans un souci d’harmonisation et d’équité, l’intéressement spécifique de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) sera aligné sur celui du RSA.
Enfin, le volume de contrats aidés sera calibré en fonction des perspectives d’amélioration de la situation de l’emploi. Il est prévu respectivement 340.000, 270.000 et 200.000 nouveaux contrats non marchands en 2011, 2012 et 2013. Les taux de subvention par l’État qui avaient été augmentés lors de la crise reviendront à leur niveau normal.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales
Sur l’ensemble du ministère de l’agriculture, 650 emplois seront supprimés en 2011 grâce aux réformes conduites dans le cadre de la RGPP (rationalisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés, développement de la télé-déclaration et simplification des processus de gestion des aides agricoles, rationalisation du pilotage des actions en matière de sécurité alimentaire, poursuite de la suppression des missions d’ingénierie concurrentielle) et au sein de l’enseignement technique agricole.
Les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » permettront de financer les plans d’aide aux filières et les mesures d’accompagnement de la filière piscicole et aquacole.
Les aides aux associations départementales pour l’aménagement de structures et des exploitations agricoles (ADASEA) seront progressivement prises en charge par les chambres d’agriculture. Le régime forestier financé par les communes, l’Office national des forêts (ONF) et l’État fera l’objet d’un d’audit en vue de définir un modèle économique plus performant.
Ville et logement
La mission « Ville et logement » fait l’objet de réformes importantes sur la période de programmation, qui aboutissent globalement à une réduction de ses crédits d’environ 4% à horizon 2013, tout en préservant les politiques d’hébergement d’urgence, d’accès au logement et d’aide à la construction et les actions territorialisées de la politique de la ville.
Le budget consacré à la lutte contre l’exclusion augmentera de près de 8% permettant la mise en œuvre de la refondation du dispositif d’hébergement et d’accès au logement qui marque la priorité du « logement d’abord ». Cette refondation s’accompagnera d’une convergence tarifaire et d’une harmonisation des taux d’encadrement entre structures d’hébergement. Par ailleurs, le nombre de places en centres d’hébergement d’urgence (CHU) et en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sera stabilisé au niveau atteint fin 2009.
S’agissant des aides personnelles au logement, les taux des contributions patronales appliqués sur la part des salaires située au-delà du salaire plafond de la sécurité sociale seront harmonisés à 0,5 % à partir du 1er janvier 2011 pour les entreprises de plus de 20 salariés, ce qui permettra d’abonder les ressources du Fonds national d’aide au logement (FNAL), à hauteur de 86 M€ par an.
Le développement et l’amélioration de l’offre de logement demeure prioritaire et le budget triennal 2011-2013 permettra la poursuite de la construction de logements, et notamment de logements locatifs sociaux, en nombre suffisant pour répondre aux besoins des Français, dans les zones où se manifeste un fort déséquilibre entre l’offre et la demande : 500 M€ sont consacrés au financement du développement de l’offre de logement social, soit + 4% par rapport à 2009. Ces autorisations d’engagement permettront de financer 120 000 logements sociaux en privilégiant les logements les plus sociaux (55 500 PLUS et 22 500 PLAI). De plus, Action logement subventionnera l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 1,25 Md€ en 2011, conformément à la programmation triennale des emplois de la participation des employeurs à l’effort de construction ce qui permettra notamment à l’ANAH de financer des actions contre l’habitat indigne et très dégradé ou la précarité énergétique.
Pour les années 2012 et 2013, la nouvelle programmation arrêtée après concertation avec les partenaires sociaux en juin 2011 devra prévoir des contributions annuelles d’un montant équivalent, afin de financer les engagements pris par l’ANRU vis-à-vis des collectivités locales au titre de la réhabilitation des quartiers difficiles. A partir de 2014, la baisse des besoins de l’ANRU autorisera une baisse de la contribution d’Action Logement.
Parallèlement, il est proposé en projet de loi de finances pour 2011 de confier à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) la gestion d’un fonds de péréquation alimenté par la contribution sur les revenus locatifs versée par les organismes de logement social, qui ne seront plus exonérés de ce prélèvement à partir de 2011. Cet effort de péréquation rapportera, en 2011, 340 M€ qui seront redistribués pour le financement des dépenses de construction de logements sociaux, via le financement des aides à la pierre sur le programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement » et de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Écologie, développement et aménagement durables
La programmation des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » tient compte des engagements politiques forts relatifs à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, des orientations de la loi Grenelle 2 qui vient d’être adoptée par le Parlement, et de l’arrivée à maturité de la loi de 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels (PPRT).
Tout en garantissant le respect des engagements pris, la mission participe pleinement à l’effort de maîtrise des dépenses de l’État, puisque ses crédits diminuent sur la période de programmation.
Cette diminution est permise par la rationalisation des financements de l’État, qui seront concentrés sur la période de programmation sur les priorités du Grenelle de l’environnement, par la poursuite de la mise en œuvre des pistes d’économie identifiées dans le cadre de la RGPP et l’application des normes transversales de maîtrise des dépenses des opérateurs de l’État.
La subvention allouée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) sera reconduite au niveau de la LFI 2010 hors plan de relance. Le financement des dépenses de l’agence pourra en outre s’appuyer sur la mise en œuvre à compter de mi-2012 de la taxe poids lourds. Par ailleurs, la poursuite de l’orientation des tarifs ferroviaires sur les coûts d’infrastructure permettra de diminuer les concours de l’État alloués à Réseau ferré de France.
La programmation garantit également le financement de l’élaboration et de la mise en œuvre des PPRT et sécurise le financement de l’ADEME qui bénéficiera d’une part accrue de taxe générale sur les activités polluantes. Par ailleurs, il est prévu la création d’un compte d’affectation spéciale intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement précoce » destiné au financement d’actions de lutte contre la déforestation dans les pays en voie de développement.
Aide publique au développement
Les crédits de la mission « Aide publique au développement » (APD) seront stabilisés en valeur sur la période de programmation à un niveau légèrement inférieur à celui de 2010.
La mission APD bénéficie ainsi d’une application sélective de la norme transversale de réduction des interventions. Les réformes sous-jacentes à la programmation portent sur un recentrage des dispositifs d’APD sur les priorités du CICID, en particulier pour les dispositifs d’attractivité culturelle.
La programmation permet de financer, outre les contributions obligatoires aux organismes internationaux et la participation aux reconstitutions de fonds de développement, l’ensemble des priorités du Gouvernement : concentration géographique de l’aide sur l’Afrique sub-saharienne et financement des priorités de l’aide multilatérale, à commencer par le fonds mondial SIDA, pour lequel la contribution française augmentera globalement de 20% par rapport à la précédente reconstitution.
L’APD bénéficiera par ailleurs de la mobilisation de moyens de financement complémentaires : les engagements additionnels souscrits dans le cadre de l’initiative « Fast start » seront financés par une partie des recettes tirées de la vente des quotas de CO2 dits « UQA » (protocole de Kyoto).
Solidarité, insertion et égalité des chances
Les crédits de la mission, qui financent des interventions sociales, connaissent une hausse significative sur la période.
Cette croissance tient pour l’essentiel à la dynamique spontanée de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), en raison de l’augmentation tendancielle du nombre de bénéficiaires, et de la revalorisation de la prestation de 25% en cinq ans, soit une revalorisation annuelle sensiblement supérieure à l’inflation pour chacune des années de la programmation. Les modalités d’attribution de la prestation seront révisées, avec pour objectif d’harmoniser les pratiques afin de réduire les disparités territoriales. Enfin, l’examen des ressources sera effectué régulièrement dans le temps, et les modalités de cumul entre allocation et revenu d’activité seront revues.
La dotation au Fonds national de solidarité active (FNSA) intègre la montée en charge progressive du revenu de solidarité active (RSA) avec un doublement des bénéficiaires sur la période, soit une cible de 1,2 million de bénéficiaires en 2013, contre moins de 0,6 million à la fin 2009. En septembre 2010, le RSA a été étendu aux jeunes de moins de 25 ans, sous condition préalable d’activité, ainsi qu’aux départements d’outre-mer. Enfin, le revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA) qui s’éteindra progressivement avec la montée en charge du RSA dans les collectivités d’outre-mer, sera pris en charge par le FNSA jusqu’en 2012.
Outre-mer
Les crédits de la mission « Outre-mer », destinés à financer des dispositifs spécifiques à destination des populations ultramarines, progresseront légèrement sur la période de programmation.
Dans le contexte de maîtrise des dépenses de l’État, cette progression permet le financement des mesures de la LODEOM et des décisions du Conseil interministériel de l’Outre-mer (CIOM) du 6 novembre 2009. Parmi ces décisions figurent notamment le financement de la montée en charge du service militaire adapté, de la politique du logement outre-mer, des dispositifs de continuité territoriale, du dispositif d’aide au fret et de la réforme des exonérations de charges.
Culture
Le périmètre de la mission « Culture » fait en 2011 l’objet de modifications par rapport à la LFI 2010, pour tenir compte notamment de la réorganisation du ministère de la culture et de la communication. Les crédits relatifs à la politique du livre et aux industries culturelles ont ainsi été transférés à la mission « Médias » dénommée désormais « Médias, livre et industries culturelles » et l’ensemble des dépenses de personnels de la « Recherche culturelle et culture scientifique » de la mission Recherche et enseignement supérieur ont été regroupés sur la mission « Culture ».
Les crédits de la mission « Culture » permettent de maintenir les efforts engagés en 2010 dans l’ensemble des domaines dont le ministère à la charge : l’entretien et la rénovation du patrimoine monumental et architectural, la poursuite des actions engagées dans les secteurs muséaux et archivistiques (un plan « musées » est lancé à compter de 2011), le soutien aux structures du spectacle vivant. Enfin, le développement de l’éducation artistique et culturelle demeure une priorité. Le ministère poursuivra la réforme de l’enseignement supérieur et mettra en œuvre des plans d’actions tels que « Culture pour chacun » ou « Dynamique Espoir Banlieue » dans sa mission de démocratisation de la culture. Il développera également les réseaux et programmes d’échanges culturels européens et internationaux (programme Odyssée).
Ces crédits permettront de poursuivre plusieurs chantiers de rénovation, dans les domaines du spectacle vivant (Opéra comique, Théâtre national de Chaillot, Comédie française), du patrimoine (Quadrilatère Richelieu) ou de l’enseignement supérieur. Ces crédits financeront également la poursuite de plusieurs grands projets culturels comme le Palais de Tokyo, le musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MUCEM) ou le centre national des archives de Pierrefitte-sur-Seine.
L’objectif de maîtrise des dépenses et de réduction de l’emploi public reste une priorité sur la période 2011-2013 pour les opérateurs de la mission, qui appliqueront les règles de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux et de réduction des dépenses de fonctionnement de 5 % dès 2011. Cet effort doit se traduire par une diminution de 297 ETP à horizon 2013.
Médias, livre et industries culturelles
Les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » progressent en 2011 puis diminueront à compter de 2012. Ils financent en 2011 l’effort exceptionnel en faveur de la presse décidé dans le cadre des États généraux de la presse écrite, les besoins relatifs à la montée en puissance de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi), et l’achèvement du passage à la télévision tout numérique prévu pour la fin de l’année 2011.
Par ailleurs, les crédits tiennent compte d’un moratoire sur la suppression de la publicité en journée sur les antennes de France Télévisions, dont le PLF 2011 propose le report jusqu’en janvier 2014.
Économie
Les crédits de la mission « Économie » diminuent sur la période de programmation grâce à une optimisation accrue de l’allocation des moyens d’intervention et de soutien aux entreprises, ainsi qu’aux efforts d’efficience de l’État et de ses opérateurs, qui permettent de respecter les éléments de cadrage transversal sur les effectifs et les moyens de fonctionnement et d’intervention, tout en assurant un effort au bénéfice d’OSEO Garantie et d’Ubifrance. Cette évolution intègre par ailleurs la consolidation du budget de l’INSEE et de la rémunération des prestations de la Banque de France.
Santé
Les crédits de la mission « Santé » sont stabilisés sur la période du budget triennal à un niveau légèrement supérieur à celui de 2010.
Ils intègrent l’augmentation mécanique des dépenses prises en charge par l’État dans le cadre de la formation initiale des médecins, conséquence de l’augmentation du « numerus clausus », ainsi qu’une réévaluation des dépenses liées à l’Aide médicale d’État.
Les agences régionales de santé, créées en 2010 dans le cadre de la RGPP, permettront d’optimiser les politiques de prévention et d’éducation en matière de santé tout en réduisant les inégalités entre les territoires. De manière générale, les opérateurs de la mission mettront en application les normes transversales en matière de maîtrise des effectifs et des dépenses de fonctionnement.
Sport, jeunesse et vie associative
Les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », après une diminution en 2011, augmenteront à l’horizon 2013 en raison de la montée en charge du service civique qui concernera 15.000 volontaires dès 2011. Elle est cependant partiellement compensée par une baisse des autres actions portées par cette mission.
Par ailleurs, une dotation de 25 M€ en 2011 et de 10 M€ en 2012 et 2013 est prévue pour le fonds d’expérimentation pour la jeunesse afin de soutenir et d’évaluer des actions innovantes en faveur de l’insertion sociale et professionnelle des jeunes. Parallèlement, les autres dépenses d’intervention de la mission en faveur de la jeunesse et des associations seront sensiblement réduites (-16 % en 2011, -20 % en 2012 et -24 % en 2013), dans un souci de meilleur ciblage des interventions de l’État.
Concernant les actions en faveur du sport, l’État maintiendra son soutien aux fédérations sportives et achèvera la remise à niveau des bâtiments de l’Institut national du sport et de l’éducation sportive (INSEP). Dans la perspective de l’Euro 2016, la rénovation et la construction des stades seront financées par le Centre national pour le développement du sport (CNDS), qui bénéficie de l’affectation d’une taxe, assise sur les paris sportifs des opérateurs agréés. En revanche, l’exonération fiscale et sociale qui bénéficiait à certains joueurs (droit à l’image collective) a été supprimée par anticipation et n’est plus en vigueur depuis le 30 juin 2010.
Régimes sociaux et de retraite
L’évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui finance des régimes spéciaux de retraite et des dispositifs propres à certaines professions, est très dynamique. Elle est déterminée par les évolutions démographiques propres à ces régimes. Par ailleurs, l’extinction de la compensation spécifique entre régimes spéciaux en 2012, prévue par la loi de 2003 sur les retraites, implique une diminution des ressources perçues à ce titre par les régimes subventionnés et leur compensation par des subventions de l’État. Cette contrainte explique pour une large part la hausse des crédits inscrits sur la mission. La progression de la dépense est toutefois contenue par la poursuite des cessions immobilières de la caisse des mines et par la mobilisation des réserves des régimes de retraite de la SEITA.
Anciens combattants
L’évolution des crédits de la mission « Anciens combattants » s’explique essentiellement par la réduction du nombre de pensionnés ainsi que par les réformes engagées dans le cadre de la RGPP, avec la création d’un point unique d’accueil et de renseignements dans le cadre d’un service départemental de proximité de l’office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC).
Politique des territoires
Les crédits de la mission « Politique des territoires », en diminution sur la période de programmation, participent à l’objectif de stabilisation du budget de l’État. La budgétisation intègre notamment le financement des nouvelles mesures annoncées lors de la conclusion des assises des territoires ruraux, la montée en charge du plan exceptionnel d’investissements pour la Corse et la mise en œuvre du plan « algues vertes ».
Engagements financiers de l’État
La programmation des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » traduit la forte progression de la charge de la dette sur la période de programmation (plus de 4 Md€ par an en moyenne, par rapport au niveau prévu en LFI 2010).
L’accroissement de la charge de la dette s’explique principalement par un fort « effet volume » (environ 3 Md€ par an sur la période 2011-2013), lié à l’augmentation importante du besoin de financement depuis 2009 dans le contexte de la crise économique.
Il résulte également de la hausse anticipée des taux d’intérêt, hausse dont l’ampleur et la rapidité restent incertaines (effet estimé à environ 1 Md€ par an) et, dans une moindre mesure, de l’hypothèse d’un retour de l’inflation à un niveau plus proche de l’objectif de long terme de la Banque centrale européenne, ce qui influe directement sur la charge d’intérêt des titres dits « indexés » (sur l’indice des prix).
Enfin, la rémunération par le Trésor des dotations « non consommables » transférées aux opérateurs dans le cadre du programme des investissements d’avenir accroît légèrement la charge de la dette par rapport à 2010, année d’amorçage du programme.
La programmation des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », hors charge de la dette, intègre notamment la fiscalisation prochaine des importantes générations de plans d’épargne logement ouverts en 2001 et en 2002.
d) Les autres missions
Conseil et contrôle de l’État
Les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État » progressent légèrement pour permettre le renforcement des missions des juridictions administratives.
Pouvoirs publics
Pour le PLF 2011, les crédits de la mission « Pouvoirs publics » sont stabilisés en valeur au niveau de la LFI 2010, comme le budget de l’État hors dette et pensions dans son ensemble. Ceci rend compte de la volonté partagée du Gouvernement et du Parlement de redresser nos finances publiques. Pour les années 2012 et 2013, l’hypothèse conventionnelle d’une reconduction du « zéro valeur » a été faite ; la mission ne fait cependant pas l’objet d’une programmation précise, conformément au principe d’autonomie financière des pouvoirs publics.
e) Les concours de l’état aux collectivités locales
L’effort de redressement des finances publiques engage l’ensemble des administrations publiques : État, administrations sociales et collectivités locales. Ainsi, dans le but d’associer les collectivités locales au redressement des finances publiques, le Président de la République a annoncé que les concours financiers de l’État aux collectivités locales, hors FCTVA, seront stabilisés en valeur sur la période 2011-2013. Cette décision reprend la proposition formulée par le groupe Carrez-Thénault, dont le rapport précise que le gel des concours de l’État aux collectivités locales se justifierait non seulement par la nécessité de maîtriser les dépenses de l’État, mais également en raison de l’effet inflationniste du niveau de recettes sur les dépenses locales.
La sortie du FCTVA de l’enveloppe des concours, préconisée par le rapport Carrez-Thénault, rejoint une demande des élus locaux.
Afin de respecter la neutralité de la réforme de la taxe professionnelle (TP) posée par le Gouvernement, ce gel des concours s’entend hors impacts liés à la suppression de la part «équipements et biens mobiliers » de la taxe professionnelle.
L’enveloppe en AE des concours de l’État aux collectivités locales est stabilisée en valeur sur 2011-2013 au niveau de la LFI 2010, soit 50,45 M€ en AE. Cette enveloppe comprend :
– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales, à l’exception du FCTVA et du prélèvement sur recettes « amendes de la circulation »(5) ;
– la mission « Relations avec les collectivités territoriales », excepté les subventions diverses pour travaux d’intérêt général et les crédits de fonctionnement de la DGCL ;
– la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle (imputée sur la mission « Travail et emploi »).
Ce gel s’accompagnera d’un encadrement des normes réglementaires imposées par l’État aux collectivités locales et d’un renforcement de la péréquation, conformément aux annonces du Président de la République lors de la seconde conférence sur les déficits. Le rapport Carrez-Thénault recommandait en effet d’approfondir la péréquation tant verticale, c’est-à-dire à partir des dotations de l’État, qu’horizontale, c’est-à-dire entre les collectivités locales. Par ailleurs, l’instauration d’un moratoire sur les normes règlementaires (hormis les normes obligatoires internationales ou d’application de la loi) et le renforcement du rôle de la commission consultative d’évaluation des normes permettront de limiter leur impact financier sur les collectivités.
f) Le concours de L’État à l’union européenne
Le PSR UE (18,15 Md€ en LFI 2010) augmentera en moyenne de 0,5 Md€ par an, soit une évolution de l’ordre de +2,7% en valeur chaque année. Celle-ci reflète, à titre principal, la dynamique du budget communautaire, supérieure à celle que la France s’autorise pour ses propres dépenses.
À cet égard, le Gouvernement souhaite, en conformité avec les efforts que s’imposent les États membres au plan national, que la progression du budget européen soit modérée. Ainsi, une progression du budget européen de 6% en crédits de paiement, telle qu’elle a été demandée par la Commission dans le projet de budget pour 2011, ne peut en aucun cas constituer une option possible et cohérente avec nos objectifs de finances publiques. Une augmentation de 2,9% du budget européen 2011 par rapport à 2010, telle que votée par le Conseil, constitue un maximum que le Gouvernement s’attachera à défendre.
IV. LES ORGANISMES DIVERS D’ADMINISTRATION CENTRALE
A. Trajectoire
Solde des ODAC, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de PIB |
3,9 |
4,2 |
4,2 |
4,1 |
4,1 |
4,0 |
Recettes en points de PIB |
4,0 |
6,2 |
4,5 |
4,4 |
4,4 |
4,3 |
Solde en points de PIB |
0,1 |
2,1 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
Solde en Md€ |
2,8 |
40,4 |
5,8 |
5,8 |
7,1 |
8,1 |
NB : 0,1 point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2 Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
La lecture de l’évolution du solde des organismes divers d’administration centrale (ODAC) sur la période de programmation est notablement perturbée par les dotations exceptionnelles transférées de l’État à un certain nombre d’organismes du sous-secteur en 2010 dans le cadre des investissements d’avenir et du plan Campus : en effet, l’intégralité du versement des fonds a été réalisée en 2010, tandis que ceux-ci ne seront ensuite décaissés par les ODAC que de manière partielle (puisqu’une partie des dotations est non-consomptible : c’est-à-dire que seuls les intérêts versés sont décaissés) et étalés sur plusieurs années. Par conséquent, cette opération améliore fortement le solde des ODAC en 2010, et contribue à le dégrader les années suivantes, au rythme du décaissement des fonds (et lorsque ces décaissements sont considérés comme des dépenses en comptabilité nationale(6)).
Malgré ce facteur de dégradation, le solde des ODAC devrait globalement s’améliorer entre 2009 et 2014, grâce à plusieurs éléments. Tout d’abord, l’affectation de nouvelles recettes à la CADES, à hauteur de 3,2 Md€, lui permettra d’amortir davantage de dette sociale et donc d’améliorer son solde en comptabilité nationale. Ensuite, la disparition des ODAC qui assuraient l’apurement des soultes de La Poste (en 2009) et de France Télécom (en 2011) contribuera à l’amélioration du solde ODAC, puisque ces ODAC étaient par nature déficitaires : ils reversaient chaque année à l’État une partie de la soulte reçue initialement et n’avaient pas de recettes. Enfin, le transfert exceptionnel de titres de l’ERAP à l’État avait contribué à dégrader temporairement le solde des ODAC à hauteur de 1,7 Md€ en 2009. La programmation fait par ailleurs, sur la période 2011-2014, l’hypothèse d’une affectation d’un Md€ par an à l’EPFR pour son désendettement.
B. Des réformes transversales pour une meilleure maîtrise de la dépense des opérateurs de l’État
Le sous-secteur des organismes divers d’administration centrale est un sous-secteur des administrations publiques peu homogène, qui regroupe à la fois :
– des entités dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale ;
– des producteurs non marchands dont la majeure partie des ressources provient de subventions, d’impositions affectées ou toutes autres ressources publiques.
La plupart des opérateurs de l’État sont des ODAC et peuvent se rattacher à la seconde catégorie mentionnée ci-dessus.
Les opérateurs de l’État, dont la liste figure dans l’annexe générale « opérateurs de l’État » annexée au PLF seront associés à la démarche généralisée de maîtrise de la dépense puisque les règles transversales appliquées à l’État dans le budget triennal 2011-2013 en matière de fonctionnement et d’emplois leur sont transposées :
– Les opérateurs devront consentir un effort collectif, analogue à celui de l’État, de baisse de 10% de leurs dépenses de fonctionnement, en commençant par 5% dès 2011 ;
– La règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite applicable à l’État est déclinée mais adaptée aux opérateurs : en effet, ils connaissent parfois des départs en retraite moins importants que pour l’État (pyramide des âges différente de celle de l’État) ; mais dans le même temps, ils ont plus de turn-over non lié aux départs en retraites, ce qui leur donne plus de marges de manœuvre que l’État. Ainsi, la traduction de l’objectif du « 1 sur 2 » est de réaliser le même niveau de gains de productivité que l’État, soit un effort de réduction des effectifs de 1,5% par an à compter de 2011, hors opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de l’application de cette règle sur la période de programmation.
Pour réaliser ces économies, une démarche d’audits des opérateurs à forts enjeux a été lancée en 2009 et se poursuit sur la période de programmation. Ces audits doivent permettre de fournir une assistance adaptée aux opérateurs afin qu’ils mettent en œuvre les nouvelles règles de gouvernance qui leurs sont applicables depuis 20009 (généralisation des contrats de performance et des lettres de mission aux dirigeants, meilleur suivi des opérateurs, amélioration de la transparence sur leurs structures et sur leurs activités) et qu’ils atteignent les objectifs financiers qui leur ont été fixés dans le cadre du budget triennal 2011-2013. Ils doivent également permettre de constituer une base opérationnelle de bonnes pratiques de gestion qui puisse être applicable à d’autres opérateurs et leur apporter ainsi des améliorations.
Avant la fin de l’année 2011, ce sont près de la moitié des effectifs et du périmètre budgétaire des opérateurs (hors universités) qui auront été passés en revue dans le cadre de cette démarche.
C. La limitation de l’endettement des ODAC
L’endettement public, au sens du règlement (CE) n°2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, est l’endettement total des administrations publiques vis-à-vis de tiers privés.
Pour en maîtriser la dynamique et en limiter le coût, l’endettement devrait être concentré sur un ensemble limité d’acteurs : l’État, les collectivités territoriales et la CADES. Or, de nombreuses autres structures publiques sont endettées auprès d’établissements bancaires pour une durée supérieure à douze mois, c’est-à-dire pour couvrir des besoins autres que de trésorerie.
Sur le seul champ des opérateurs de l’État, soit des organismes bénéficiaires d’une subvention ou d’une taxe affectée par l’État et contrôlé par lui, près de cinquante organismes sont endettés auprès d’établissements bancaires.
Les informations disponibles relatives à l’endettement des établissements publics dotés d’un comptable public permettent de constater que l’endettement auprès des établissements bancaires de ces seuls ODAC, hors endettement de l’Établissement public de financement et de restructuration, s’élevait à plus de 120 M€ au 31 mars 2008 et à près de 140 M€ au 31 décembre 2009. Les entités concernées relèvent de catégories juridiques différentes (EPA, EPIC, EPSCP, GIP, …).
Cette situation est rendue possible par l’absence de règle générale visant à limiter l’endettement des organismes publics.
Ainsi, il n’existe à ce jour pas de norme supérieure à la loi visant à limiter l’endettement des organismes publics (excepté pour la CADES, puisque l’article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale a été élevée au rang organique par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-519 DC).
Il est aujourd’hui nécessaire de définir un principe général d’interdiction d’émettre des titres d’emprunt ou de contracter des emprunts bancaires d’une durée supérieure à 12 mois :
– En l’absence d’approche globale, on assiste à une dispersion et à une insuffisante maîtrise des sources d’émission d’emprunts au sein des administrations publiques, alors que nos engagements européens au titre du pacte de stabilité et de croissance portent bien sur l’ensemble des administrations publiques, dont les organismes divers d’administration centrale ;
– Stopper cette dissémination de la dette publique est d’autant plus nécessaire que ces entités se financent la plupart du temps à des coûts supérieurs à ceux observés pour l’État, augmentant ainsi la charge d’intérêt supportée par les administrations publiques dans leur ensemble ;
– Si les entités qui ont recours à l’emprunt n’ont pas une capacité de remboursement propre suffisante, c’est au final l’État qui est appeler à financer ces établissements ;
– Enfin, pour les organismes financés depuis le budget de l’État, la faculté de recourir à l’emprunt peut constituer un moyen de contourner la discipline appliquée à la dépense de l’État (plafond imposé à la progression des dépenses de l’État d’une année sur l’autre).
L’objectif principal des dispositions prévues à l’article 11 de la présente loi de programmation est d’appliquer sur un champ cohérent en matière de finances publiques, c’est-à-dire un périmètre le plus proche possible de celui de nos engagements européens, l’interdiction de recourir à l’emprunt auprès d’établissements bancaires pour une durée supérieure à 12 mois.
Le dispositif proposé vise à la fois à limiter, pour la période de programmation, l’endettement des organismes existants et à empêcher pour l’avenir que des organismes nouvellement créés puissent recourir à cette faculté, sauf autorisation expresse du Parlement.
V. LES ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE
Le secteur des administrations de sécurité sociale, dont les dépenses de prestations représentent près de 45% du total des dépenses publiques, est un indispensable contributeur à la stratégie de redressement des comptes publics.
En réponse à une crise économique et financière d’une ampleur exceptionnelle, les administrations de sécurité sociale ont, par leur rôle de stabilisateurs automatiques, contribué à soutenir la consommation des ménages et l’activité des entreprises. Grâce notamment à l’augmentation des transferts sociaux et à la baisse des prélèvements dont les effets conjugués ont permis de compenser la stagnation des revenus d’activité, la France a mieux traversé la crise économique que la plupart de ses partenaires européens.
Grâce à la reprise qui s’est manifestée depuis la fin 2009, les comptes sociaux sortent cependant moins dégradés de la crise que prévu initialement. Le renforcement de la croissance économique contribuera à prolonger la réduction des déficits sur les années suivantes. Pour autant, afin de conforter l’objectif de retour à l’équilibre des comptes sociaux, des réformes structurantes seront nécessaires et seront mises en œuvre pour assurer la pérennité de notre modèle de protection sociale.
Le défi est important pour redresser les comptes tout en absorbant le choc démographique qui modifie en profondeur la nature de nos besoins collectifs et conduit à une accélération sensible des dépenses de retraite et de prise en charge de la dépendance. En outre, ce défi implique d’agir sur le comportement des acteurs qui conditionne significativement la dynamique des dépenses dans le champ social : pratiques des professionnels de santé, comportements des patients en matière de risque maladie, ou des salariés et des employeurs en matière de départs à la retraite ou d’accidents du travail par exemple.
Un objectif de réduction progressive mais vigoureuse des comptes sociaux structurera ainsi l’action du Gouvernement sur la période couverte par la loi de programmation.
Pour conforter l’avenir, qu’il s’agisse de garantir la soutenabilité de notre système de protection sociale, de renforcer la logique de solidarité qui le fonde ou encore d’apporter des réponses adaptées aux évolutions économiques et sociales, l’action du Gouvernement s’articulera autour de deux grands axes :
– Le renforcement des outils de pilotage afin d’améliorer le suivi infra-annuel des dépenses et des recettes et d’ajuster en cours d’exercice la mise en œuvre de nos politiques en vue d’assurer le respect de la contrainte de soutenabilité. La déclinaison opérationnelle des conclusions du rapport du groupe de travail présidé par M. Briet sur le pilotage des dépenses d’assurance maladie jouera, à ce titre, un rôle déterminant pour une meilleure maîtrise de l’ONDAM voté ;
– La détermination d’une stratégie de moyen terme, claire et cohérente, qui seule permettra de donner de la visibilité aux acteurs, laquelle est une condition forte pour la réussite des réformes engagées. Le projet de loi portant réforme des retraites s’inscrit pleinement dans cette perspective, pour prévoir un retour à l’équilibre des comptes tous régimes à l’horizon 2018.
Les efforts entrepris ces dernières années en ce sens, et qui ont déjà porté leurs fruits, seront poursuivis et approfondis, afin de transmettre aux générations futures un système de protection sociale soutenable et adapté aux enjeux de demain.
A. Trajectoire
1. Solde des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale
Solde des ASSO, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de PIB |
25,9 |
26,3 |
26,2 |
25,9 |
25,5 |
25,1 |
Recettes en points de PIB |
24,7 |
24,6 |
24,7 |
24,7 |
24,6 |
24,6 |
Solde en points de PIB |
-1,3 |
-1,7 |
-1,5 |
-1,2 |
-0,8 |
-0,5 |
Solde en Md€ |
-24,0 |
-32,8 |
-30,0 |
-25,3 |
-18,5 |
-11,6 |
NB : 0,1 point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2 Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) ont été frappées de plein fouet par la récession économique de 2009 : ainsi, la masse salariale au sens de l’ACOSS s’est repliée de 1,3 % alors que le PIB reculait de 2,5 %. Cette dégradation sans précédent des comptes sociaux devrait encore peser à l’horizon de la programmation.
Néanmoins, la reprise progressive de l’activité économique et les réformes en cours devraient permettre une réduction du besoin de financement des ASSO dès 2011 : ainsi, la masse salariale privée accélérerait (+2,9% en 2011, après +2,0% en 2010) et des mesures en recettes seraient prises dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le rythme de progression des recettes doublerait en 2011 (+4,0% contre +2,0% en 2010). Par la suite, les créations d’emplois permettraient une nouvelle accélération de la masse salariale privée (+4,5% à partir de 2012) qui soutiendrait la dynamique des recettes des administrations de sécurité sociale.
Du côté des dépenses, une nette tendance à la modération serait observée sur la période de programmation. Après la forte hausse de 2009 (+4,5%) portée par la dégradation du marché de l’emploi et une importante revalorisation des prestations familiales, la dépense sociale ralentirait en 2010 grâce à la maitrise des dépenses sous ONDAM. A moyen terme, l’entrée en vigueur de la réforme des retraites en 2011 grâce au relèvement progressif des bornes d’âges infléchirait la dépense vieillesse, ce qui améliorerait les comptes des régimes vieillesse dans le cadre du rééquilibrage des régimes à l’horizon de 2018. De même, la poursuite d’ambitieux objectifs en matière de dépenses de santé et l’amélioration de la situation sur le marché de l’emploi devraient favoriser une progression plus contenue de la dépense des administrations de sécurité sociale.
Au total, les soldes sociaux s’amélioreraient d’environ ¾ de point de PIB à l’horizon 2014 par rapport à 2009.
2. Solde du régime général
Charges, produits et solde du régime général
En (Md€)
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Produits nets |
293,1 |
292,4 |
293,3 |
306,2 |
318,3 |
331,2 |
345,0 |
Charges nettes |
303,3 |
312,7 |
316,5 |
327,6 |
337 ,9 |
349,3 |
360,5 |
Solde |
-10,2 |
-20,3 |
-23,1 |
-21,4 |
-19,6 |
-18,1 |
-15,5 |
Au point de départ de la période que couvrira la loi de programmation des finances publiques, la dégradation des comptes sociaux est moins importante que prévue : le déficit du régime général serait contenu à 23,1 Md€ en 2010, alors que le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2009 l’évaluait à 33,6 Md€. Si le redressement de l’emploi et des salaires à la fin 2009 et en 2010 a permis d’endiguer la dégradation des recettes du régime général, les actions résolues de maîtrise des dépenses sociales, qui permettront notamment de respecter l’ONDAM pour la première fois depuis 1997, ont apporté une contribution à ce résultat.
Partant de cette situation initiale qui marque un premier arrêt de la dégradation des comptes sociaux, le cheminement proposé dans la loi de programmation des finances publiques se fixe pour point d’arrivée en 2014 une réduction significative du déficit du régime général, qui retrouverait en 2014 son niveau de 2008, avant le déclenchement de la crise économique et financière. En effet le déficit brut du régime général en 2014 (15,5 Md€) ne reflète pas fidèlement la situation financière, car il incorpore le déficit de la branche vieillesse (-7,7 Md€). Or la réforme des retraites en cours d’examen par le Parlement, qui vise à assurer l’équilibre financier du système par répartition à l’horizon 2018, prévoit, jusqu’à cette échéance, la reprise par la CADES des déficits de la branche vieillesse du régime général grâce à la mobilisation des ressources et des actifs du Fonds de réserve pour les retraites. Par conséquent, à l’horizon 2014, l’indicateur financier significatif est le déficit du régime général hors branche vieillesse, c’est-à-dire des branches, maladie, accidents du travail-maladies professionnelles et famille : il atteindra 7,8 Md€, soit sensiblement en-deçà du solde déficitaire constaté en 2008.
Il importe ainsi de préparer les conditions économiques générales et de mettre en place les incitations aux acteurs du système de protection sociale qui permettent de poursuivre le redressement des comptes sociaux au-delà de 2014. Le renforcement des efforts de maîtrise des dépenses sociales, afin qu’elles continuent à rendre aux Français des services de qualité pour un coût sans cesse réduit, sera à cet égard décisif. Il sera complété par des actions visant à sécuriser les recettes sociales.
Une maîtrise accrue des dépenses sociales
L’amélioration significative de la situation financière du régime général sera due en majeure partie à un ralentissement important des dépenses. L’objectif de dépenses retenu pour hypothèse sous-jacente à la trajectoire du I de l’article 8 de la présente loi de programmation des finances publiques prévoit en effet une croissance annuelle moyenne des dépenses du régime de 3,3 % entre 2010 et 2014, soit inférieure en volume de près d’un point à celle du produit intérieur brut.
L’amélioration de la situation de la branche vieillesse reposera pour une part essentielle sur une correction significative de la trajectoire tendancielle des dépenses de retraite. Compte tenu de la réforme des retraites, la projection quadriennale des comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse associée aux objectifs présentés ci-dessus fait état d’une amélioration de près de 10 Md€ du solde de cette branche en 2014 (-7,7 Md€, contre un tendanciel de -17,9 Md€ avant la mise en œuvre de la réforme), au sein de laquelle l’effort en dépenses contribuerait pour plus de la moitié :
– 3,3 d€ au titre des atténuations de charges liées au relèvement de l’âge de la retraite, nettes de l’impact des mesures positives (garantie de niveau des petites pensions notamment), dont la montée en charge s’accélérera à partir de 2014 ;
– 2,8 d€ au titre de la réduction des charges financières liées aux reprises de dette prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, ainsi qu’au moindre appel à des ressources non permanentes du fait de charges en diminution.
En matière de dépenses d’assurance maladie, l’objectif fixé au II de l’article 8 de la présente loi de programmation reprend les objectifs fixés par le Président de la République pour 2010, 2011 et 2012, soit une progression de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) de 3,0 % en 2010, 2,9 % en 2011 et de 2,8 % en 2012. La projection quadriennale retenue prolonge cet objectif de progression de l’ONDAM de 2,8 % pour les années 2013 et 2014.
Il s’agit d’un objectif ambitieux, si l’on en juge par l’observation du passé, au cours duquel jamais la dépense d’assurance maladie n’a progressé à un rythme inférieur à 3 % deux années de suite (cf. graphique ci-dessous). L’année 2010 marquera à cet égard un tournant, avec une croissance de l’ONDAM particulièrement modérée (3 %) qui permettra le strict respect de l’objectif de dépenses voté par le Parlement à l’automne 2009.