Séance du 12 novembre 2010

Article 23

Est approuvé le montant de 3,4 milliards d’euros correspondant à la compensation des exonérations, réductions ou abattements d’assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale, mentionné à l’annexe 5 jointe au présent projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Jacky Le Menn, sur l’article.

M. Jacky Le Menn. Je souhaite intervenir en faveur de l’approbation du montant de la compensation des exonérations ciblées.

Le droit français des prélèvements destinés à financer la sécurité sociale est assorti de nombreux dispositifs d’allégements de charges, visant à diminuer le coût de la main-d’œuvre. Pour la première fois depuis l’application de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, il n’y aura pas de nouvelles exonérations de cotisations de sécurité sociale non compensées dans ce projet de loi. Elles sont évaluées à 3,4 milliards d’euros pour 2011.

En octobre dernier, la Cour des comptes a décortiqué les exonérations ciblées dont bénéficient, notamment, les entreprises. Celles-ci seraient trop nombreuses, peu efficaces, coûteuses : à cet égard, son rapport est accablant. Selon cette étude, ces dispositifs représentent pour les finances publiques un manque à gagner de la bagatelle de 31 milliards d’euros en 2011, un montant colossal dénoncé de longue date.

En effet, entre 2002 et 2010, près de douze niches fiscales ont été créées chaque année. De même, le nombre de dispositifs d’exonérations sociales a augmenté, « pour une efficacité qui reste parfois à démontrer », précise la Cour des comptes. La Cour indique aussi que cette « inflation considérable n’apparaît pas maîtrisée et contraste fortement avec les efforts engagés en matière de dépenses budgétaires ».

Passant en revue cette panoplie de dispositifs, la Cour des comptes a souligné les trois effets pervers majeurs de ces compensations d’exonérations.

Premier enseignement : ni les dépenses fiscales ni les niches sociales n’ont de définition claire, ce qui complique le chiffrage de leur coût direct, tandis que leurs coûts et gains indirects ne sont pas mesurés.

Deuxième enseignement : alors que leur nombre va croissant, les niches encouragent des formes d’optimisation qui confinent à l’évasion fiscale. Le rapport de la Cour des comptes préconise donc de « prendre en compte en amont les pratiques d’optimisation non souhaitées qui pourraient être suscitées par la création ou la modification d’un dispositif dérogatoire et d’analyser ces pratiques dans le cadre de l’évaluation des dispositifs » ; c’est la proposition n° 23.

Enfin, troisième enseignement : l’efficacité des dispositifs « n’est pas toujours efficace ». La Cour des comptes note ainsi que le développement d’intermédiaires spécialisés conduit à une captation de l’avantage fiscal, que « certaines mesures s’avèrent trop peu ciblées par rapport à leur objectif » ou « du fait de l’évolution de l’objectif dans le temps », quand ces dispositifs ne poursuivent pas « des objectifs différents », éventuellement contradictoires. Par exemple : « la plupart des dispositifs dérogatoires en matière de prélèvements sociaux poursuivent soit un objectif de réduction du coût du travail, soit un objectif de soutien du pouvoir d’achat ».

Une autre niche ciblée est l’exonération des plus-values à long terme sur la cession de titres de participation, plus couramment appelée « niche Copé ».

Ce dispositif coûteux – 6 milliards d’euros en 2009 ! – s’est accompagné de forts effets d’aubaine, est-il expliqué dans le rapport. Il en va de même pour le coût des avantages fiscaux et sociaux liés à la participation, à l’intéressement, à l’épargne salariale, qui s’élève à 25 milliards d’euros, et à la protection sociale complémentaire, qui représente 12 milliards d’euros. Pour ne prendre que cette référence, l’épargne salariale, qui entraîne un manque de recettes à hauteur de 9 milliards d’euros, a une efficacité « considérablement amoindrie », selon la Cour des comptes.

À partir de ce constat, les sages de la Cour ont dressé toute une liste de propositions de rationalisation et de suppression. Ils appellent à une lisibilité accrue, en alignant les taux et en clarifiant les objectifs, et identifient un certain nombre de « pistes d’évolution », dont l’incidence dépasserait 15 milliards d’euros.

Il nous faut donc suivre avec détermination les sages recommandations de la Cour des comptes en la matière.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, sur l’article.

M. Guy Fischer. L’article 23 vise à faire approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées » pour un montant de 3,2 milliards d’euros. Or il ne s’agit là que des exonérations ciblées, puisque le montant total des exonérations de cotisations sociales accordées aux employeurs atteindra tout de même, cette année, la somme considérable de 31 milliards d’euros. On n’y croit pas !

Nous sommes là face à une situation particulière, qui soulève des interrogations. Il semble en effet que la part des exonérations de cotisations sociales compensées soit, en 2011, inférieure à celle de 2010, alors même, selon l’annexe 5, que le montant total des exonérations serait en baisse sur la même période. J’en veux pour preuve le tableau figurant à la page 212 de cette annexe. Il montre que le total des exonérations de cotisations sociales non compensées par l’État était de 2,9 milliards d’euros en 2009, de 3,11 milliards d’euros en 2010 – on constate déjà une hausse des exonérations non compensées ! –, pour atteindre, selon les projections, 3,15 milliards d’euros en 2011.

La différence est minime, me direz-vous, et peut-être même presque imperceptible pour les comptes sociaux … Cela représente tout de même 33 millions d’euros, soit presque la moitié des économies que vous entendiez réaliser avec les mesures concernant la prestation d’accueil du jeune enfant, la PAJE. La différence avec 2009 est plus notable, puisque la perte pour la sécurité sociale s’élève alors à 182 millions d’euros.

Cette situation est curieuse : entre 2009 et 2011, les exonérations de cotisations sociales ont diminué de 1,54 milliard d’euros, selon le tableau fourni à la page 211 de cette même annexe.

Vous ne pouvez pas contester notre analyse, puisque la dernière ligne du tableau auquel je viens de faire référence, c’est-à-dire celle du total des mesures d’exonérations compensées, a diminué de 1,2 % en 2010 et de 4 % en 2011.

Nous voudrions que le Gouvernement nous explique pourquoi, alors que les exonérations de cotisations sociales sont en baisse, le montant des sommes non compensées serait en hausse. Nous ne sommes certainement pas assez clairvoyants !

L’argument selon lequel les exonérations de cotisations sociales permettent aux employeurs de mener une politique salariale ou en matière d’emploi plus juste ne tient plus. On le sait au travers du vécu même de nos concitoyens, qui souffrent du tassement, voire de l’écrasement de leur pouvoir d’achat : cela nous démontre que c’est bien le budget de l’État qui profite directement de ces mesures. C’est évident !

Les exonérations diminuent, mais les sommes non compensées augmentent. Elles vont donc naturellement « quelque part », c'est-à-dire dans les caisses de l’État. Ainsi, pour 2011, le Gouvernement s’est octroyé seul, discrètement, sans le dire, une taxe lui rapportant au moins 33 milliards d’euros.

Compte tenu de cette situation, vous comprendrez que nous votions contre cet article.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 32 est présenté par MM. Cazeau et Daudigny, Mmes Le Texier et Jarraud-Vergnolle, M. Desessard, Mmes Demontès, Campion, Alquier, Printz et Schillinger, MM. Le Menn, Kerdraon, Godefroy, Jeannerot, S. Larcher et Gillot, Mmes San Vicente-Baudrin et Ghali, M. Teulade et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

L’amendement n° 233 est présenté par M. Fischer, Mmes David et Pasquet, M. Autain, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Claire-Lise Campion, pour présenter l’amendement n° 32.

Mme Claire-Lise Campion. L’article 23 vise à nous faire approuver, pour l’année 2011, un montant de compensation de 3,4 milliards d’euros pour le budget de l’État, au titre des exonérations ciblées. C’est une bonne récapitulation de ce que coûte à la sécurité sociale votre politique d’exonérations et d’allégements de cotisations.

Cet article a le mérite de clarifier ce que j’appellerai la « tuyauterie du financement de la protection sociale ». Surtout, il permet de récapituler un certain nombre d’exonérations et de transferts sur lesquels nous avons des commentaires à faire.

Il a également un autre intérêt, sur lequel nous reviendrons à l’occasion d’un amendement qui sera défendu tout à l’heure. Il nous semble qu’il faut aller plus loin dans la présentation des choses, pour permettre aux parlementaires que nous sommes de procéder à une meilleure évaluation de l’intérêt de ces exonérations. À cet égard, l’annexe 5 est un début.

Nous retrouvons là les allégements généraux de cotisations évoqués, notamment, à propos de notre amendement de suppression du dispositif TEPA. Nous y trouvons surtout la confirmation de ce que coûte aux finances sociales l’exonération de cotisations des heures supplémentaires.

Le coût de cette mesure est évalué à 4,1 milliards d’euros environ, dont 3,2 milliards d’euros uniquement pour les cotisations sociales. C’est considérable pour un avantage collectif assez limité ! En effet, comme nous l’avons démontré, le dispositif ne produit en réalité du pouvoir d’achat supplémentaire que pour ceux qui ont déjà un emploi, et ne réduit en rien le chômage. Au contraire, il accentue la montée du chômage en début de crise, et ralentit sa décrue en sortie de crise ; nous pourrons, malheureusement, le mesurer dans quelque temps.

Cette mesure est donc très injuste. Son coût apparaît à travers l’annexe 5, à l’appui de l’article 23.

Nous souhaitons nous servir de ce document pour aller plus loin dans l’évaluation de ces mesures, non seulement pour que la sécurité sociale dispose de la compensation venant rétablir, en tout cas partiellement, sa situation, mais également parce que cette évaluation nous permettra de remettre en cause, lorsque ce sera nécessaire, les exonérations en question.

Cet amendement a donc pour objet de rejeter l’annexe 5 du présent projet de loi. Puisque nous avons demandé la suppression des exonérations de charges sur les heures supplémentaires, par cohérence, nous ne pouvons approuver la compensation qui en découle.

M. le président. La parole est à Mme Annie David, pour présenter l’amendement n° 233.

Mme Annie David. Je ne reviendrai pas sur les propos peu rassurants de Guy Fischer, qui vient de faire la démonstration qu’à ce rythme, les dettes accumulées par l’État au détriment de la sécurité sociale ne sont pas près de se réduire.

Nous proposons la suppression de cet article, qui vise à soutenir des dispositifs très coûteux pour la sécurité sociale, alors qu’ils ont depuis longtemps fait preuve de leur inefficacité sociale. Je pense, par exemple, à la loi TEPA, qui coûte tout de même 3,2 milliards d’euros à la sécurité sociale et donne lieu à compensation de l’État ; il convient d’ajouter à cette somme 1 milliard d’euros de pertes fiscales. À elle seule, cette mesure prive les comptes publics de 4 milliards d’euros, qui pourraient pourtant être utilisés dans l’intérêt de nos concitoyens. Par ailleurs, cette mesure joue contre l’emploi. C’est d’ailleurs le propre de l’ensemble des mesures d’exonérations de cotisations sociales.

Le groupe CRC-SPG considère qu’il est grand temps que l’État mette fin à cette politique d’exonération de cotisations sociales, qui n’a aucune incidence positive sur l’emploi et qui ne vise qu’à satisfaire le patronat, dont le slogan, cher à notre collègue Serge Dassault, est bien connu : le coût du travail en France est trop important.

Nous considérons, pour notre part, que ce n’est pas vrai et que ce coût du travail en France doit être mis en corrélation avec les richesses produites par les salariés. Toutes les études internationales prouvent que la productivité des salariés français n’a cessé de croître ; elle figure même au premier rang mondial.

Nous considérons, à l’inverse, qu’un autre élément, financièrement très lourd, grève lourdement le travail : l’appétit des actionnaires. Or vous n’en parlez jamais ! Selon la Commission européenne, la part des salaires dans la valeur ajoutée a chuté en France de 9,3 % entre 1983 et 2006, soit l’équivalent de près de 100 milliards d’euros par an, qui profitent au capital plutôt qu’au travail.

Dans ce contexte, nous considérons qu’il faut mettre un terme immédiat à ces pratiques consistant à autoriser l’État à se servir des cotisations des salariés comme d’une ressource disponible à loisir pour financer une politique de l’emploi qui ne les sert pas, mais profite, en revanche, à la finance.

M. Guy Fischer. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Les auteurs de ces amendements ne seront pas surpris : la commission est défavorable à la suppression de l’annexe 5. Cela n’aurait pas de sens !

M. Guy Fischer. Décidément, on n’a rien à attendre !

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Je me suis gardé de vous mettre face à vos propres contradictions !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Il est défavorable.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 32 et 233.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 23.

(L’article 23 est adopté.)

Article additionnel après l’article 23

M. le président. L'amendement n° 34, présenté par MM. Cazeau et Daudigny, Mmes Le Texier et Jarraud-Vergnolle, M. Desessard, Mmes Demontès, Campion, Alquier, Printz et Schillinger, MM. Le Menn, Kerdraon, Godefroy, Jeannerot, S. Larcher et Gillot, Mmes San Vicente-Baudrin et Ghali, M. Teulade et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Un bilan d'évaluation annuel des dispositifs ciblés d'exonération des cotisations de sécurité sociale est transmis au Parlement avant l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. La discussion qui vient de se dérouler à l’article 23 montre combien il est nécessaire que le Parlement soit mieux éclairé sur la situation de ces dispositifs d’exonération pour savoir exactement quel est leur impact en termes d’emploi et de dynamisme économique, mais aussi quels ceux qui donnent lieu ou pas à compensation.

Nous avons ainsi appris qu’un peu moins de 3,5 milliards d’euros d’exonérations n’étaient pas compensées. C’est autant de perte sèche pour la sécurité sociale, toutes branches confondues. Il est nécessaire d’exiger du Gouvernement plus de transparence, et de vraies réponses sur ce sujet.

Nous ne sommes pas, pour notre part, opposés par principe à l’ensemble des exonérations de cotisations existantes. Un certain nombre d’entre elles, nous le savons bien, sont utiles ; d’autres sont tellement installées dans l’environnement économique des entreprises que leur suppression brutale aurait évidemment un effet catastrophique.

Il n’empêche que l’on peut tout de même se demander quelle est la part de l’effet d’aubaine pour un certain nombre d’entreprises, quel est l’impact réel de ces exonérations sur l’emploi et sur la hiérarchie des salaires ; ne jouent-elles pas le rôle de « trappes à bas salaires » ?

On pourrait aussi se demander si le fait de ramener de 1,6 à 1,5 SMIC le plafond au-delà duquel on ne peut plus bénéficier de ces allégements constituerait un bouleversement insurmontable pour notre économie.

Nous avons besoin de tous ces éléments.

Monsieur le ministre, vous allez nous dire qu’on les connaît, qu’on va les connaître, que l’on peut les connaître tous les cinq ans et que cela suffit largement. C’est, je crois, l’un des sujets les plus importants à la fois pour la sécurité sociale et pour les dispositifs en faveur de l’emploi : cela mériterait tout de même que le Parlement soit informé par un rapport un tant soit peu précis.

Pour l’heure, c’est la Cour des comptes qui a pour fonction d’informer les parlementaires. On pourrait imaginer que ces derniers puissent user d’un autre biais pour se saisir de ces informations, surtout lorsque le Gouvernement ne suit pas les recommandations de la Cour, comme nous l’avons vu à plusieurs reprises. Il est donc indispensable d’avoir en la matière des informations contradictoires.

Tel est l’objet de notre amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. M. Cazeau ne m’a semblé guère convaincant dans la présentation de cet amendement. Comme je l’ai indiqué en commission des affaires sociales, il faut donner acte au Gouvernement des améliorations sensibles qui ont été apportées à l’annexe 5.

Je comprends que M. Cazeau ait déposé cet amendement après avoir proposé la suppression de l’annexe 5 : un rapport devenait nécessaire pour obtenir les informations qu’il se refusait à obtenir dans l’annexe 5…

Nous ne pouvons le suivre dans cette voie.

En ce qui concerne l’évaluation, il suffit de mobiliser la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale du Sénat pour en savoir un peu plus.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission a émis un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Même avis, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 34.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Section 3

Prévisions de recettes et tableaux d’équilibre

Article 24 et annexe C

Pour l’année 2011, les prévisions de recettes, réparties par catégorie dans l’état figurant en annexe C à la présente loi, sont fixées :

1° Pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et par branche à :

2° Pour le régime général de sécurité sociale et par branche à :

3° Pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale à :

ANNEXE C

État des recettes, par catégorie et par branche, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général de sécurité sociale ainsi que des recettes, par catégorie, des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale

1. Recettes par catégorie et par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Exercice 2009

Exercice 2010 (prévisions)

Exercice 2011 (prévisions)

Les montants figurant en total par branche et par catégorie peuvent être différents de l’agrégation des montants détaillés du fait des opérations réciproques (notamment transferts).

2. Recettes par catégorie et par branche du régime général de sécurité sociale

Exercice 2009

Exercice 2010 (prévisions)

Exercice 2011 (prévisions)

Les montants figurant en total par branche et par catégorie peuvent être différents de l’agrégation des montants détaillés du fait des opérations réciproques (notamment transferts).

3. Recettes par catégorie et par branche des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Exercice 2009

Exercice 2010 (prévisions)

Exercice 2011 (prévisions)

M. le président. La parole est à M. Bernard Cazeau, sur l'article.

M. Bernard Cazeau. Monsieur le ministre, je m’interroge sur la sincérité des prévisions figurant dans les tableaux de cet article.

Naturellement, vous croyez en la politique que vous menez et vous estimez raisonnable votre prévision d’une croissance de 2 %. Le FMI s’est montré en tout cas moins optimiste que vous, notamment sur les perspectives de croissance. Interrogé sur Europe 1, le jeudi 4 novembre, son chef économiste, Olivier Blanchard, a estimé que la croissance française atteindrait 0,9 % en 2011. M. Jégou nous a parlé d’un taux de 1,5 % lors de l’examen de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014.

De la même manière, vous envisagez une progression de la masse salariale de 2,9 %. Comme l’a indiqué M. Alain Vasselle, mercredi dernier, cette estimation est irréaliste. Pour notre part, nous ne sommes pas sûrs que ce chiffre soit tout à fait objectif, et l’on peut même se demander s’il n’a pas été élaboré précisément pour que les tableaux d’équilibre restent présentables. L’avenir nous le dira !

En ce qui concerne l’équilibre des comptes, cet article prévoit de nouvelles mesures d’économie au détriment des assurés sociaux. Les Français en sont clairement conscients. Les sondages sur la perception du système de santé confirment cette tendance. Le dernier en date, réalisé par le Collectif interassociatif sur la santé avec Viavoice et rendu public mardi 12 octobre, souligne leurs craintes sur l’évolution de leur prise en charge et aborde les renoncements aux soins à venir.

Il s’en dégage que 53 % des sondés estiment que la priorité d’une réforme du système de santé devrait être de maintenir un bon niveau de remboursement par la « sécu ». Pourtant, en présentant le projet de loi de financement de la sécurité sociale, vous avez rappelé à de nombreuses reprises que le « reste à charge » des Français ne s’élève qu’à 9,4 %, « signe que nous consolidons notre très haut niveau de couverture ». Et vous jugez infondées les « plaintes régulières sur le désengagement de l’assurance maladie ». Autrement dit, circulez, il n’y a rien à voir !

Il n’est pas sûr qu’un tel discours soit à même de convaincre, monsieur le ministre. Depuis 2004, ont été mises en place des mesures d’économie, comme le forfait de 1 euro par consultation ou la franchise sur les boîtes de médicaments. En 2011, le taux de remboursement des produits à vignette bleue devrait baisser et passer de 35 % à 30 %.

De telles mesures ont eu des effets puissants sur la montée des inégalités de soins. Certains y voient le signe d’un changement de système, d’autres affirment le contraire, rappelant que la prise en charge, à plus de 75 %, par l’assurance maladie reste stable. Mais la ministre de la santé reconnaît à demi-mot une évolution, quand elle indique que le recentrage sur l’hôpital et la maladie grave est « une nécessité morale ».

Il y aura bientôt un an, l’économiste de la santé Didier Tabuteau vous avait interpellé en affirmant que, pour les soins courants, les remboursements ne s’élevaient plus qu’à 55 %. Il réclamait de la transparence et un débat public sur cette évolution rampante du système. Aucun chiffre précis n’avait alors été apporté en réponse.

Mais, même si le taux de 75,5 % de prise en charge en 2009 est toujours mis en avant dans vos discours, beaucoup d’observateurs et de dirigeants du monde de la santé contestent ouvertement la sincérité de cet argumentaire. Ils critiquent la non-prise en considération des frais de complémentaires santé, qui représentent une forte proportion du budget de certains ménages.