Séance du 8 juillet 2010

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Jégou.

M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le président, je souhaite faire une mise au point au sujet d’un vote.

Une erreur matérielle a conduit à considérer que, cette nuit, je n’avais pas participé au vote sur l’ensemble du projet de loi de réforme des collectivités territoriales alors que je souhaitais m’abstenir.

M. le président. Acte vous est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

La parole est à M. Jacques Gautier.

M. Jacques Gautier. Je souhaite à mon tour faire une mise au point au sujet d’un vote.

Lors du vote par scrutin public n° 259 sur l’ensemble du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, M. Louis Pinton a été déclaré comme votant pour, alors qu’il souhaitait s’abstenir.

M. le président. Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Michel. Mon intervention se fonde sur les articles 2 et 3 du règlement du Sénat.

Hier, M. le Premier ministre – peu importe dans quelles circonstances, mais en tout cas devant les caméras de télévisions, conviées à cet effet – a fait une déclaration solennelle sur la situation politique actuelle qui, il faut le dire, est très délicate pour l’exécutif en raison notamment de son refus obstiné de dire la vérité et de reconnaître au moins l’existence de conflits d’intérêt.

J’espère que la justice fera la lumière sur cette affaire et qu’un juge d’instruction sera rapidement saisi, dans un tribunal autre que celui de Nanterre, seule condition pour qu’une justice sereine passe.

M. le Premier ministre était entouré des présidents des deux assemblées, et donc du président du Sénat, M. Gérard Larcher.

Je considère qu’il s’agit là d’une faute politique grave et je demande donc que le Bureau soit saisi de mon rappel au règlement. En effet, dès l’instant où il a été élu, certes par une majorité et non à l’unanimité des sénateurs, le président du Sénat est devenu le représentant de l’ensemble de l’institution. S’est-il rendu compte que, hier, il ne représentait que celles et ceux qui avaient voté pour lui – et encore… –, et que nos concitoyens assistaient sur leur écran à une regrettable confusion des genres ?

Plus grave encore, alors que notre système politique repose depuis Montesquieu sur la séparation des pouvoirs, en cette circonstance éminemment politique, et même politicienne, le pouvoir législatif n’aurait pas dû apparaître publiquement aux côtés du pouvoir exécutif, faisant corps avec lui, comme si le fait majoritaire était de nature constitutionnelle et prévalait sur la séparation des pouvoirs.

M. le président. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, mon cher collègue. Il sera transmis au président du Sénat, qui aura l’occasion d’évoquer cette question lors de la réunion du Bureau le mardi 13 juillet.

M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein de la Commission consultative des archives audiovisuelles de la justice.

La commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale a fait connaître qu’elle propose la candidature de M. Jean-Pierre Michel pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.

Cette candidature a été affichée. Elle sera ratifiée conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2009 (projet de loi n° 585, rapport n° 587).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, nous avons vécu en 2009 la transmission de la crise financière à l’économie réelle. Le Gouvernement, sous l’impulsion du Président de la République, a réagi avec rapidité et détermination pour relancer l’activité, en associant une aide à l’investissement et au financement des entreprises à des mesures de soutien spécifiques pour les ménages les plus modestes.

Cette action ciblée, précise et calibrée, a été déterminante. Les économistes, qu’il s’agisse de la Commission européenne, de l’Organisation de coopération et de développement économiques ou du Fonds monétaire international, ont d’ailleurs fait l’éloge du plan français, dont ils ont reconnu la qualité et l’efficacité.

Il était inévitable toutefois, et nous l’assumons entièrement, que la crise et la relance se reflètent dans le résultat de l’exécution du budget de l’État pour 2009, que je vous expose aujourd’hui en vous présentant le projet de loi de règlement pour 2009.

Au-delà des chiffres, je tiens à souligner que, malgré la crise, le Gouvernement a maintenu le cap de la maîtrise de la dépense publique. Il a respecté la norme des dépenses de l’État, il a poursuivi la révision générale des politiques publiques, la RGPP, notamment le « 1 sur 2 », et travaillé avec succès à réduire le nombre des réserves de la Cour des comptes dans sa certification des comptes de l’État.

Cet engagement et cette détermination n’ont d’ailleurs pas faibli. Nous avons tenu à les réaffirmer dans les orientations des finances publiques pour les trois années à venir, que j’aurai l’honneur de vous présenter cet après-midi dans ce même hémicycle.

Par ailleurs, je tiens à souligner que l’information du Parlement par le Gouvernement a été améliorée puisque les rapports annuels de performance, les RAP, ont été complétés.

L’exécution des trois programmes qui constituent la mission « Plan de relance de l’économie » relève d’une partie spécifique. En parallèle, tous les rapports annuels de performance identifient les dépenses de relance réalisées depuis les différents budgets ministériels.

Le premier point de mon intervention portera sur la certification des comptes de l’État, élément important dans le contexte singulier, agité et tourmenté, que nous traversons. La certification des comptes est la preuve des progrès accomplis en termes de transparence et de sincérité des comptes. Elle est évidemment regardée par l’ensemble des acteurs économiques.

Pour le quatrième exercice de certification, le Gouvernement a choisi de s’exprimer directement sur ses comptes, une fois qu’ils ont été rendus publics. C’est ainsi que cela se passe pour les entreprises privées, et c’est ainsi que, désormais, cela se passe pour l’État.

Je rappelle que la France compte parmi les rares pays dont les comptes sont certifiés par un auditeur extérieur, tels le Canada, la Nouvelle Zélande et l’Australie. Cela signifie que les comptes présentés ne souffrent évidemment aucune contestation.

Je me félicite que les comptes de l’année 2009 aient été certifiés par la Cour avec neuf réserves au lieu de douze l’année dernière. C’est une garantie de transparence donnée au Parlement et à nos concitoyens sur la santé financière de l’État. C’est aussi un élément positif dans le climat financier international actuel. C’est enfin, je tiens à le souligner, le résultat d’un travail important mené par l’administration, qui a su nouer un dialogue fructueux avec la Cour des comptes.

Permettez-moi de revenir sur la première des réserves de la Cour, qui porte sur les outils de gestion de la dépense et de la production des comptes.

Pour répondre à cette réserve, l’État, comme vous le savez, a engagé le programme Chorus. Il s’agit d’un projet important de transformation de la fonction financière de l’État. Il a pour but de doter l’État d’un système d’information financière, budgétaire et comptable permettant de mettre en œuvre la LOLF, sans réserves.

En janvier dernier, ce nouvel outil a été déployé auprès de 12 000 agents répartis dans plusieurs ministères. Depuis le mois de juin, Chorus a permis de payer environ 20 milliards d’euros de dépenses. Cependant, nous constatons des retards d’exécution par rapport à l’année dernière. Pour y remédier, un plan d’action est engagé. J’ai demandé que tous les retards soient rattrapés d’ici à la fin de l’été.

Par ailleurs, j’ai demandé que l’estimation du coût du projet soit actualisée et qu’elle soit communiquée à l’occasion du prochain projet de loi de finances, à l’automne prochain. Contrairement à ce que j’ai pu entendre, il n’y a pas, à ce stade, de dérive. En revanche, une correction doit être proposée.

Le calendrier de l’exécution et du paiement des dépenses sera respecté. Le déploiement dans l’ensemble des ministères doit être terminé le 1^er janvier 2011, comme prévu. Quant à la tenue des comptes, elle interviendra en 2012, comme le Premier ministre l’a indiqué à la Cour des comptes dans le courrier qu’il lui a adressé voilà deux mois.

Le deuxième point de mon intervention portera sur la dégradation du déficit. J’insiste sur le fait qu’il n’y a pas de dégradation structurelle du déficit en 2009. La dégradation des déficits qui est visible dans les comptes de l’Etat est en effet, pour une très large part, liée à la crise.

Les comptes de l’Etat pour 2009 traduisent de façon prévisible les effets de la crise économique. Ils reflètent aussi notre engagement pour soutenir la croissance.

Le résultat budgétaire montre pour 2009 un déficit de 138 milliards d’euros, soit une dégradation de plus de 80 milliards d’euros par rapport à l’année dernière. Il s’agit d’une légère amélioration, d’environ 3 milliards d’euros, par rapport à ce qui était prévu dans la dernière loi de finances rectificative pour 2009. Cette amélioration s’explique par le décalage de certaines dépenses, ainsi que par une légère augmentation des recettes fiscales constatées par rapport au résultat prévisionnel.

Mais la tendance générale de l’année 2009 ne s’en trouve pas pour autant modifiée. Elle se caractérise par une baisse sans précédent des recettes fiscales. Je rappelle à la Haute Assemblée qu’il y a eu une chute de 60 % des recettes liées à l’impôt sur les sociétés, une chute de plus de 30 % des recettes liées aux droits de mutation, consécutive à la baisse du marché de l’immobilier. La TVA s’est également effondrée, preuve du ralentissement de la consommation.

Néanmoins, nous n’avons pas dévié de notre objectif en matière de dépenses ordinaires de l’État. La norme de dépenses a été respectée, hors plan de relance, malgré la situation très difficile liée à la crise, preuve, s’il en fallait une, que notre volonté de contrôler les dépenses est intacte.

Au-delà, nous avons voulu clarifier les relations entre l’État et la sécurité sociale. Pour ce faire, nous avons réalisé un apurement exceptionnel des dettes anciennes de l’État à l’égard des organismes sociaux, pour près de 3 milliards d’euros.

Le résultat comptable montre un déficit de 97,7 milliards d’euros, qui témoigne de l’effort de l’État en matière d’investissements.

Ce déficit reflète lui aussi, de façon prévisible, les conséquences de la crise sur les recettes – une perte de 35 milliards d’euros, que l’État a acceptée – et sur les dépenses, notamment les transferts opérés vers les ménages, les entreprises et les collectivités pour 13 milliards d’euros. Mais le résultat comptable est moins dégradé que le déficit budgétaire d’environ 40 milliards d’euros.

La raison en est que l’effort de l’État face à la crise s’est concrétisé, pour une très large part, par des investissements et par des opérations financières comme des prêts automobiles ou le fonds stratégique d’investissement. Ces investissements constituent à proprement parler la colonne vertébrale de notre plan de relance.

Ces dépenses entraînent, à terme, un enrichissement de l’actif de l’État. Elles n’ont donc pas d’impact sur le résultat comptable, alors que les décaissements correspondants ont une conséquence sur le résultat budgétaire.

Le troisième point de mon intervention portera sur les résultats de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, qui ont fait l’objet d’une analyse spécifique.

Nous avons créé une annexe spécifique consacrée au bilan de la RGPP afin de répondre à la demande du Parlement en la matière. Nous allons là encore dans le sens d’un renforcement de la transmission des informations, afin que le Parlement soit pleinement informé, avec le même niveau de précision que le Gouvernement et en temps réel. Seules les mesures entièrement achevées en 2009 font l’objet d’une présentation complète. Au total, cinquante-huit mesures vous sont présentées, soit 15 % d’entre elles.

Parmi ces mesures, la réduction des effectifs de l’État est évaluée à 24 592 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, en 2009. Ce résultat est inférieur de 2 878 ETPT au schéma d’emploi prévu en loi de finances initiale. Je vous rappelle que, en 2008, les suppressions d’effectifs avaient été supérieures de 5 300 ETPT aux prévisions de la loi de finances initiale. Par conséquent, sur deux ans, nous avons dépassé nos objectifs de 2 400 ETPT.

Je précise que la plupart des mesures de la RGPP s’étendent sur plusieurs années et généreront progressivement des économies. C’est la raison pour laquelle elles ne figurent pas dans le rapport.

Le rapport rappelle toutefois les principales économies d’ores et déjà réalisées grâce à la RGPP. Vous pouvez ainsi constater que nous avons réalisé en loi de finances initiale pour 2010 près d’un milliard d’euros d’économies sur les politiques d’intervention et environ cinq cents millions d’euros sur les dépenses de fonctionnement. Ce dernier résultat témoigne des premiers effets de la réduction en cours des fonctions support de l’État, comme, par exemple, la rationalisation de la politique des achats de l’État. À cela s’ajoutent les économies liées à la réduction du nombre d’emplois, que l’on peut estimer à environ 800 millions d’euros.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénateurs, tels sont les points que je souhaitais vous présenter. Le détail de l’ensemble des comptes se trouve dans les documents budgétaires.

Notre économie est aujourd’hui en convalescence. Cependant, certaines menaces récentes ont récemment pesé sur les pays de la zone euro dont les finances publiques étaient déséquilibrées. C’est pourquoi les exigences qui s’imposent à nous aujourd’hui sont tout aussi impérieuses qu’en 2009, bien que distinctes.

En 2009, l’État a agi de façon responsable pour limiter l’impact de la crise sur notre pays. Dès 2011, il devra faire preuve de responsabilité afin de réduire son déficit en maîtrisant non seulement ses dépenses, mais aussi l’ensemble des sources de dépenses publiques, tout en prenant soin d’accompagner la reprise de l’activité. Ce sera l’objet de mon propos de cet après-midi, lors du débat d’orientation des finances publiques. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous allons aujourd’hui, tout en tirant les conséquences de la gestion de l’année 2009, nous tourner vers l’avenir grâce au débat sur l’orientation des finances publiques qui nous occupera cet après-midi. Cela nous permettra assurément de réaliser une heureuse synthèse des enjeux essentiels auxquels nous sommes confrontés.

La commission des finances, comme chaque année, prend très au sérieux la loi de règlement. Je rappelle d’ailleurs que nous avons ajouté à son intitulé la mention « rapport de gestion » pour l’année écoulée, soit 2009.

Dans le cadre de ce rapport de gestion, nous avons procédé à l’audition de dix ministres et reçu par deux fois le Premier président de la Cour des comptes. Nous avons interrogé les ministres non seulement sur l’efficacité de leur gestion, en conformité avec les principes de la LOLF, mais également sur leur capacité à adapter les structures et les missions de leurs administrations et à faire face à la nécessaire discipline des finances publiques.

De ce point de vue, monsieur le ministre, je pense que nous avons fait tout notre possible pour appuyer vos efforts. Souvent d’ailleurs, au sein de notre système de gouvernement et d’administration, le ministre du budget me paraît trop seul.

M. François Baroin, ministre. Il l’est un peu moins ces derniers temps !

M. François Fortassin. La solitude est l’apanage de cette fonction !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il faut en tout cas qu’il sache que la commission des finances du Sénat est à ses côtés dans ce travail de vérité qui est nécessairement le sien, comme il est le nôtre. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Voilà qui lui mettra du baume au cœur ! (Sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Dans ce cadre, il est possible que certains outils fassent encore défaut. Certes, il existe une loi de règlement portant sur la gestion passée, qui clôt l’exécution financière du budget de l’État. Mais jusqu’alors, aucune loi de règlement ne porte sur les engagements pris au titre du programme de stabilité. J’anticipe ici quelque peu sur le contenu de nos débats de cet après-midi.

D’ailleurs, il conviendra de résoudre certaines difficultés techniques pour comparer de façon plus directe et plus simple l’exécution budgétaire aux prévisions initiales. Trop souvent, on persiste à comparer des prévisions à des prévisions, des exécutions à des exécutions, alors que la vérité ne peut être approchée, qu’il s’agisse d’une année ou de plusieurs, qu’en rapprochant une exécution d’une prévision ! La direction du budget le sait pertinemment lorsqu’elle travaille avec les ministères dépensiers. Mais, vis-à-vis de la représentation nationale, l’État devrait s’astreindre de façon bien plus rigoureuse à cette discipline, en particulier lorsqu’il s’agit d’engagements pluriannuels.

Chacun connaît le contexte macroéconomique de l’année 2009, marqué en France par une récession de 2,6 %. Cela est sensiblement plus faible que pour la plupart des pays de la zone euro, pour n’évoquer qu’eux ; c’est néanmoins la plus profonde récession enregistrée depuis la Seconde Guerre mondiale. En 2009, le chômage a hélas ! dépassé le seuil des 10 %.

L’un des sujets qui nous mobiliseront bientôt est l’évaluation a posteriori de l’impact du plan de relance. Une quarantaine de milliards d’euros ont ainsi été dépensés, créant des effets d’entraînement sur les investissements publics, assurant le maintien de la solvabilité de nombreuses entreprises, limitant leurs défaillances, même si celles-ci demeurent trop nombreuses. En comparaison avec bien des pays européens, la France a soutenu utilement et au bon moment la trésorerie de ces entreprises, allant jusqu’à leur accorder, en 2010, une réforme extrêmement généreuse de la taxe professionnelle, qui s’est traduite par un abondement de leur trésorerie globale de 12 milliards d’euros.

Le déficit des administrations publiques est évalué par l’INSEE à 7,5 % du produit intérieur brut. Si l’on observe la ventilation par sous-ensembles, le besoin de financement de l’État a plus que doublé en une année. Il convient de garder cela en mémoire. Le besoin de financement des administrations sociales, jusqu’alors quasi inexistant et inférieur à un milliard d’euros, atteint désormais 24 milliards d’euros.

Il n’existe qu’une seule amélioration, que personne n’a réellement commentée, relative au besoin de financement des collectivités territoriales.

M. François Marc. C’est exact !

Mme Nicole Bricq. Mais nous l’avions remarqué !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Ces pelées, ces galeuses qui font tant déraper la dépense ! Ce besoin de financement est passé de 8,7 milliards d’euros à 5,6 milliards d’euros. Reconnaissons qu’il ne s’agit pas là des conséquences d’un comportement vertueux. La Cour des comptes explique cela par un effet de trésorerie rendu possible par le plan de relance et l’anticipation des versements du fonds de compensation pour la TVA.

Notre situation budgétaire est donc caractérisée par un déficit sans précédent de 138 milliards d’euros. Autrement dit, le montant des recettes nettes du budget général n’a représenté en 2009 que 56 % des dépenses nettes, contre 80 % en 2008, année qui est pourtant loin d’être exemplaire en matière d’équilibre budgétaire. Le taux de couverture a donc diminué en 2009, passant de 80 % à 56 %.

Cela est imputable à l’effondrement des recettes, nous le savons. Mais comment expliquer cet effondrement ? Il est dû pour moitié à la conjoncture, pour 15 % à des mesures nouvelles, dont la baisse du taux de TVA dans le secteur de la restauration, et pour 35 % aux mesures fiscales du plan de relance. Ces dernières, monsieur le ministre, se sont révélées bien plus coûteuses que prévu !

Le coût définitif des mesures fiscales du plan de relance pour 2009 s’établit à 16,7 milliards d’euros, alors que la prévision fournie lors du vote de ce plan était de 10,3 milliards d’euros. Tant mieux pour la trésorerie des entreprises ! Mais il y a certainement des progrès à faire en matière de qualité de la prévision !

Au demeurant, nous savons aussi que l’année 2009 est caractérisée par une croissance de la dépense fiscale de près de 5 milliards d’euros par rapport à 2008.

M. François Marc. Mais pour qui ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Mais pour tout le monde, cher collègue ! Pour toutes les corporations et catégories d’activités qui ne cessent de vous solliciter, vous comme nous, et que vous défendez au quotidien, de même que nous ! Ce système ne fera qu’accroître la pression de la dépense fiscale, jusqu’au jour où, par vertu ou par nécessité, nous aurons le courage d’en sortir ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

Voilà pour ce qui est des recettes. Qu’en est-il désormais des dépenses ? La dépense de l’État, d’exécution à exécution, progresse de 0,3 % en volume. On peut donc considérer que l’État est un peu au-dessus de la norme qu’il s’est fixé, mais que cette rubrique est dans l’ensemble tenue. Je regrette toutefois que les économies réalisées et constatées, soit 5 milliards de charges financières en moins, malgré un endettement qui a continué de déraper à vive allure, n’aient pas été consacrées à l’amortissement de la dette. Elles ont en effet été intégralement recyclées en nouvelles dépenses !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C’est exact !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Nous le comprenons fort bien, compte tenu de l’existence de sous-budgétisations, d’ailleurs signalées par notre commission. Au demeurant, les sous-budgétisations étaient plus nombreuses dans les budgets précédents qu’en 2009. Nous avons souvent eu ce débat avec votre prédécesseur, M. Éric Woerth.

En ce qui concerne l’utilisation de ces marges, nous pouvons comprendre et approuver que l’État ait préféré assainir sa situation financière à l’égard de la sécurité sociale. Il serait possible, monsieur le ministre, de faire encore mieux en matière de mise en œuvre de la loi de programmation des finances publiques – c’est une litote – notamment en utilisant davantage, pour piloter la dépense, les indicateurs de performance, sur lesquels nous reviendrons peut-être cet après-midi.

C’est là une remarque que je souhaitais faire. Nous avons consacré beaucoup de temps, d’argent et de réflexions à s’adapter à la présentation budgétaire par missions et programmes et à expliquer à l’ensemble des responsables que leurs actions devaient être mesurables à travers des indicateurs. Quand on examine en détail les documents budgétaires, ces indicateurs ne sont pas toujours renseignés comme ils devraient l’être. Ils ne sont pas suffisamment pris au sérieux.

Même dans le cas où ces indicateurs de performance sont correctement établis, qu’en faisons-nous ? Ne pourraient-ils pas constituer plutôt un guide, afin que la toise soit plus restrictive ou plus généreuse, si tant est qu’une toise puisse être « généreuse » (Sourires.), en fonction de la qualité obtenue, c'est-à-dire de l’atteinte des objectifs fixés par ces indicateurs dans le pilotage budgétaire et dans l’arbitrage des crédits ? Ce sont sans doute des éléments qu’il faudrait valoriser, ce qui conduirait à les prendre plus au sérieux.

Toujours au titre des dépenses, je relève que les dépenses de fonction publique continuent de progresser malgré les baisses d’effectifs. Celles-ci sont importantes, mais elles sont contrebalancées, et bien au-delà, par les effets structurels, par la progression des rémunérations. Alors qu’on économise 800 millions d’euros grâce à la diminution du total des équivalents temps plein travaillé en 2009, le surcoût de la masse salariale prise globalement est supérieur à cette somme.

Permettez-moi de terminer par quelques éléments relatifs à la dette. L’année 2009 illustre véritablement la formule que j’avais proposée à la commission et au Sénat l’an dernier,…

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. L’« insoutenable légèreté de la dette » !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. … c'est-à-dire l’« insoutenable légèreté de la dette publique » !

« Insoutenable », car on ne peut pas continuer ainsi ! Dès lors que l’extérieur nous finance, nous subissons sa loi.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Et plus l’extérieur, donc les marchés, nous financent, plus ils nous imposent leurs lois et leurs règles.

M. Roland du Luart. Bien sûr !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Et nul ne doit s’en étonner ni s’en indigner !

« Légèreté », car nous avons réalisé une économie de charges financières de 5 milliards d’euros en 2009. D’ailleurs, l’année 2009 se terminait par un large débat sur le grand emprunt, et le Gouvernement a, somme toute, été raisonnable.

Mais, mes chers collègues, souvenez-vous des signataires très allants pour un emprunt de 100 milliards d’euros voilà quelques mois seulement. À présent, c’est passé de mode. Heureusement que les modes sont fugaces et qu’un événement peut en chasser un autre assez rapidement.

En matière de dette, nous avons pu observer que l’encours des bons du trésor à moins d’un an a varié de 76 milliards d’euros, alors qu’on prévoyait 21 milliards d’euros. Jean-Pierre Fourcade analyse tout cela avec beaucoup de persévérance et de finesse pour la commission des finances et il serait encore mieux placé que moi pour vous interroger sur le pilotage politique de telles opérations, monsieur le ministre.

On peut en effet très bien comprendre que l’Agence France Trésor fasse de son mieux pour retenir les bonnes opportunités de marchés.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Elle continue !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Mais la technique est-elle toujours au rendez-vous de la politique ? Accroissant de manière aussi importante la part du très court terme en 2009, n’avons-nous pas sensibilisé à l’excès notre dette ? Cela ne devrait-il pas être davantage sous contrôle ? Je me permets simplement de poser cette question.

Mme Nicole Bricq. Et la réponse est non !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Au-delà du bilan, il y a les engagements hors bilan, qui ont progressé de 182 milliards d’euros, soit une hausse de 13 %. Nous pouvons d’ailleurs le comprendre, puisqu’il s’agit de l’effet mécanique des décisions que nous avons prises au pire moment de la crise financière, et avec succès, du moins je l’espère. La publication prochaine des tests de résistance des institutions financières françaises nous montrera, j’en suis convaincu, que les dispositions prises à l’époque ont utilement soutenu la solvabilité, puis la croissance de ces groupes.

Au total, et à titre de transition pour nos débats de cet après-midi, retenons simplement qu’il est dangereux d’entretenir en permanence un déficit égal ou supérieur à 3 % du produit intérieur brut. Car, si tel est le niveau de déficit avant crise, il plonge nécessairement très fort en période de crise. C’est ce que nous avons vu s’opérer avec les effets de la conjoncture et du plan de relance.

Et, mes chers collègues, prenons garde de considérer que les 3 %, auxquels nous avons souscrit en toute liberté à un moment donné et qui sont un maximum, ne soient considérés par beaucoup d’entre nous comme un minimum ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Angels.

M. Bernard Angels. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’exercice 2009 présente un déficit abyssal. En effet, l’exécution budgétaire de 2009 s’est achevée par un déficit de 138 milliards d’euros, soit deux fois et demi celui qui a été constaté en 2008.

Certes, la crise y est, à l’évidence, pour beaucoup. Mais le Gouvernement ne peut pas s’exonérer de sa propre part de responsabilité dans cette situation.

Rappelons-le, la crise n’est pas responsable de tous nos maux. Des choix gouvernementaux antérieurs ont contribué à en aggraver l’ampleur. Disons-le clairement, en persistant à maintenir des mesures controversées votées avant la crise, là où il aurait fallu avoir la lucidité de reconnaître qu’elles n’étaient pas adaptées à la situation économique du pays, vous avez commis une erreur !

J’insiste sur ce point : non seulement certains de vos dispositifs sont injustes socialement et fiscalement, mais ils se sont révélés inefficaces, voire, pis encore, néfastes. Il en est ainsi des nombreux allégements fiscaux consentis en 2007 et 2008, ainsi que du « paquet fiscal », contenu dans la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, mesures que vous avez voulu à tout prix maintenir.

Résultat, un manque à gagner considérable, qui représente 5,2 milliards d’euros de recettes en moins du fait des allégements fiscaux et 9,7 milliards d’euros à mettre sur le compte du « paquet fiscal ». Au total, ce sont près de 15 milliards d’euros qui ont grevé, de manière injustifiée, le budget de l’État.

Pourtant, vous aviez l’occasion de dégager des marges de manœuvre en mettant à plat les niches fiscales et en supprimant le « paquet fiscal ». Cela vous aurait permis de limiter certainement la levée du grand emprunt national de cette année. Mais vous avez fait un autre choix, inspiré par votre volonté, jamais démentie, de préserver une petite minorité de Français aisés. C’est dommage !

Cette responsabilité, vous l’avez également prise au cœur de la crise, en votant de nouvelles mesures fiscales qui grèvent encore plus nos recettes fiscales. Tel est le cas de la baisse de la TVA dans la restauration, dont l’efficacité n’a, au passage, jamais été démontrée. Or ces mesures ont entraîné une baisse des recettes de 1,4 milliard d’euros. Ces chiffres apportent, à tout le moins, la preuve de votre responsabilité politique dans la dégradation de nos finances publiques, là où vous persistez à vous servir de la crise comme d’un paravent pour justifier tous nos mauvais résultats.

M. Roland du Luart. Il y a quand même un effondrement des recettes fiscales !

M. Bernard Angels. D’ailleurs, si la crise était seule responsable du déficit de 2009, comment expliquer son énorme part structurelle ?

En effet, si l’augmentation du déficit en 2009 est principalement due à la crise et aux mesures de relance, la part du déficit structurel est loin d’être négligeable, puisqu’elle s’élève à environ 5 % du PIB en 2009, expliquant ainsi les deux tiers du déficit constaté.

Cela tient non seulement à l’héritage des années d’avant crise, mais également à l’affaiblissement de la croissance potentielle, à la forte croissance des dépenses publiques, même hors plan de relance, et aux mesures de baisse durable des prélèvements obligatoires.

Qui plus est, si le facteur conjoncturel était au centre du problème, les finances publiques françaises devraient se porter mieux que celles des autres pays européens. Or tel n’est pas le cas. Car, alors que la France a bénéficié d’une conjoncture économique moins dégradée que nombre d’autres pays européens, la situation de ses finances publiques est pourtant nettement moins bonne.

En effet, le déficit français a presque autant augmenté en 2009 que le déficit moyen des autres pays européens. Mais cela le porte pourtant à un niveau plus élevé, en volume, que le déficit moyen européen, et ce malgré une récession moins forte et un plan de relance de moindre ampleur.

Dès lors, monsieur le ministre, compte tenu de tous ces éléments, il paraît difficile de continuer à nier les conséquences budgétaires de vos choix politiques.

Pourtant, c’est ce que vous faites lorsque vous affirmez, par exemple, en l’occurrence à tort, que, du fait de « ses qualités », le plan de relance n’aurait « pas eu d’impact » sur le compte de résultat de l’État.

Or la Cour des comptes ne s’y est pas trompée : elle a montré que le plan de relance a pesé tant sur les recettes que sur les dépenses, en réduisant les premières de 16,3 milliards d’euros et en augmentant les secondes de 15,7 milliards d’euros. Mais surtout, et j’y viens, si le plan de relance ne pèse pas, à vos yeux, sur le compte de résultat de l’État, c’est bien parce que vous l’avez expressément sorti du périmètre de la norme de dépenses.

En effet, par une interprétation biaisée de la fameuse « norme de dépenses », à l’aune de laquelle est mesurée la qualité d’exécution de nos comptes publics, vous entachez ce débat budgétaire d’insincérité.

Depuis maintenant six ans, l’augmentation des dépenses de l’État fait l’objet d’un dispositif d’encadrement, la « norme de dépenses ». L’État affiche ainsi un objectif de progression limité à l’inflation anticipée, afin de viser une stabilité en volume des dépenses publiques.

Or vous vous targuez d’avoir respecté cette norme. Mais c’est parce que vous avez pris de très nombreuses libertés quant aux dépenses entrant dans le cadre du « zéro volume ». Vous avez ainsi mesuré l’évolution des dépenses… hors plan de relance ! Or nous avons vu à quel point celui-ci avait pesé sur les dépenses publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Et vous vouliez un plan de relance beaucoup plus important !

M. Bernard Angels. Vous aviez fixé le plafond des dépenses à 348,2 milliards d’euros. En comptant les dépenses du plan de relance, vous l’avez largement dépassé.

L’accroissement des dépenses en volume, avec plan de relance, a été de plus 4,4 %, pour une prévision de 3,9 %.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Vous vouliez qu’on finance le pouvoir d'achat !

M. Bernard Angels. Nous voyons bien que, si la norme de dépenses est prétendument « respectée », c’est au prix de quelques contorsions.

Ces contorsions vous amènent, en outre, à exclure certaines dépenses du périmètre de la norme, à l’encontre du principe budgétaire d’universalité, auquel vous prétendez pourtant vous conformer.

Il s’agit notamment des dépenses des comptes spéciaux qui représentent 109 milliards d’euros en 2009. Si l’on tient compte du solde de ces comptes, fortement dégradé cette année 2009, les dépenses nettes de l’État ont largement dépassé la norme du « zéro volume » et progressent même de 7,7 % par rapport à 2008, soit une augmentation de 21,5 milliards d’euros.

J’en viens maintenant aux dépenses fiscales, également sorties de la norme de dépense. Qui ignore que certaines de ces niches fiscales jouent parfois le rôle de subventions directes de l’État, sans pour autant apparaître dans son budget ? Tel est le cas du prêt immobilier à taux zéro.

Vous n’avez d’ailleurs même pas respecté l’objectif fixé en loi de finances initiale pour ces dépenses fiscales. Le Gouvernement avait fait voter un plafond correspondant à une augmentation de 4,8 % par rapport à 2008. Mais ce dernier a largement été dépassé, car les dépenses fiscales ont augmenté de 6,2 % en un an. Or, quoi qu’on en dise, les dépenses fiscales sont assimilables à des dépenses budgétaires. Par conséquent, elles devraient être intégrées au périmètre de la norme de dépenses.

Il est une autre petite manipulation à laquelle le Gouvernement s’est livré : il utilise certains opérateurs de l’État pour financer des opérations budgétaires, ce qui permet de comptabiliser ces dépenses à l’extérieur du budget de l’État, rendant plus difficile l’appréciation que la Cour des comptes et le Parlement peuvent en faire.

De même, le financement des « primes épargne logement » – 700 millions d’euros en 2009 – est comptabilisé à l’extérieur du budget par le truchement d’une avance rémunérée souscrite auprès du Crédit foncier de France.

Peut-on parler encore de sincérité ? Je rappelle pour mémoire que les documents budgétaires et comptables de l’État sont censés retracer l’ensemble des financements mobilisés au cours de l’exercice, y compris ceux qui sont mis en œuvre par l’intermédiaire de dispositifs extrabudgétaires.

Il est difficile, dans ce contexte, d’appréhender correctement le solde budgétaire présenté dans ce projet de loi de règlement : nous en avons une vision partielle parce que vous en donnez une interprétation partiale.

Mme Nicole Bricq. Eh oui, dans l’ensemble !

M. Bernard Angels. À ces oublis, s’ajoutent les reports de charge sur l’exercice suivant : il s’agit des dépenses qui auraient dû être payées au titre de l’exercice 2009, mais qui sont reportées sur l’année suivante. Bien qu’en diminution par rapport à 2008, ces dépenses représentent tout de même un minimum de 2,6 milliards d’euros.

Pourtant, la pression sur les dépenses a été moins forte que les années précédentes.

En effet, l’inflation constatée de 0,1 % a été très inférieure à l’hypothèse en loi de finances initiale, soit 1,5 %. Par conséquent, contrairement à 2008, l’exécution de 2009 a connu une moindre pression sur les dépenses en valeur, ce qui constitue un environnement plutôt apaisé. Or les dépenses de l’État ont continué d’augmenter depuis la mise en place de cette norme en 2004.

C’est pourquoi nous déplorons le long chemin – les magistrats de la rue Cambon l’ont bien remarqué – qui nous sépare d’une procédure budgétaire enfin exemplaire. La Cour des comptes a en effet assorti la certification des comptes de la nation d’un certain nombre de réserves.

Je ne reviendrai pas sur l’impérieuse nécessité qu’il y a à redéfinir le périmètre de la norme de dépenses ou à mieux contrôler la prolifération des niches fiscales. Mais parmi les points soulevés par la Cour, j’en retiens trois qui me paraissent décisifs pour améliorer la qualité de l’action et du contrôle parlementaire.

Tout d’abord, l’examen de l’exécution des comptes de 2009 montre, une fois encore, l’importance des cas, pourtant prévisibles, de sous-budgétisation de certaines missions. Nous ne cessons de le déplorer : en persévérant dans la sous-estimation budgétaire, les principes d’unité et de sincérité budgétaires se voient remis en cause.

En effet, monsieur le ministre, vous êtes contraint, en raison de cette sous-budgétisation, de demander des ouvertures complémentaires de crédits au cours de l’année d’exécution de la loi de finances. Or cela ne permet pas un contrôle serein et transparent de la réalisation des comptes de l’État.

De nouveaux crédits ont ainsi été ouverts, soit par décret d’avance – 835 millions d’euros au moins en crédits de paiement –, soit dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2009 de fin d’année, à hauteur de 1,39 milliard d’euros. À cet égard, le nombre particulièrement élevé de collectifs budgétaires en 2009, mais aussi en 2010, témoigne d’une anticipation médiocre de la conjoncture économique, comme je le soulignais au début de mon propos.

Cela n’est pas tout. Le contrôle parlementaire reste entravé par un accès encore insuffisant aux informations financières et comptables de l’État. En régime LOLF, le parlementaire est autant législateur que contrôleur de l’action gouvernementale. Les sénateurs entendent jouer pleinement leur rôle irremplaçable de contrôle de l’action publique. Pour cela, nous avons besoin d’outils adaptés : la refonte et l’adaptation des systèmes d’information sont pour nous une exigence forte si l’on veut parvenir à une exécution plus juste et plus transparente des comptes de l’État.

Or, cette année encore, le Gouvernement ne nous donne pas les moyens de cette ambition. À cet égard, le calendrier de mise en œuvre du prologiciel Chorus, qui doit servir de cadre à la comptabilité générale de l’État, a déjà dû être reporté. Ce retard coûte cher et ne facilite pas le travail des parlementaires. Notre mission de vérification et d’appréciation des comptes reste limitée. Il en est de même des dispositifs ministériels de contrôle et d’audit internes qui sont aujourd’hui insuffisants.

Ces remarques peuvent paraître techniques. Elles répondent pourtant à un objectif essentiel : celui de redonner au parlementaire toute la place qui lui revient dans la procédure budgétaire.

Enfin, la dette publique, en raison de son poids considérable, doit faire l’objet d’une gestion plus responsable et de plus long terme.

Vous vous targuez, monsieur le ministre, d’avoir fait baisser la charge de la dette. Certes, elle a diminué grâce à la baisse des taux d’intérêt. Mais le Gouvernement s’est laissé aller à un choix dangereux : il a choisi d’emprunter de manière croissante à court terme et dans des proportions supérieures à la couverture des variations infra-annuelles du compte du Trésor. En effet, le besoin de financement sans précédent auquel l’État a dû faire face en 2009, à hauteur de 246,2 milliards d’euros, soit deux fois plus que la moyenne des années 2002 à 2007, a été couvert par l’endettement. Si, dans une pure vision de court terme, cette croissance de la dette a pu représenter un avantage en 2009, elle est dangereuse à plus long terme, car elle présente un double écueil : d’une part, elle renforce la sensibilité de la charge de la dette de l’État à une remontée des taux d’intérêt, qui est inévitable compte tenu de leur niveau actuel ; d’autre part, elle réduit pour partie la portée de l’autorisation parlementaire prévue par la LOLF, qui ne porte explicitement que sur la dette à moyen et long termes.

Je conclurai en rappelant l’éthique qu’exige la période particulière que nous traversons. L’attention portée aux critiques sur ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2009 est d’autant plus nécessaire et attendue que le contexte économique actuel ne nous laisse pas le loisir de tâtonner encore davantage dans la gestion budgétaire et financière.

Dès lors, sans nier l’ampleur de la présente crise économique, la responsabilité qui vous incombe en tant que détenteurs du pouvoir exécutif voudrait que vous regardiez au-delà du seul facteur de la crise pour assumer les aspects biaisés, voire sciemment injustes, de votre gestion budgétaire et que vous en tiriez les conclusions qui s’imposent. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG. – MM. François Fortassin et Jean-Pierre Fourcade applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, l’année 2009 fut une année particulièrement difficile, une annus horribilis selon la vieille expression romaine, tant pour la croissance française que pour nos finances publiques.

Le budget initial avait alors été bâti sur une prévision de croissance relativement irréaliste de 1,5 %. Trois lois de finances rectificatives ont été votées en cours d’exercice et elles ont sciemment majoré les prévisions de recettes alors que la crise économique se propageait dans le monde entier. À la même époque, la Cour des comptes soulignait le risque d’emballement de la dette et celui d’un mauvais positionnement de la France par rapport à ses partenaires européens. La caractéristique la plus importante de ce ralentissement économique a été la contraction de l’investissement des entreprises, qui a diminué de 7,7 % après avoir augmenté de 2,4 % en 2008, et la forte poussée du chômage à 9,6 % des actifs, soit 2,7 millions de personnes. Le chômage atteint ainsi un niveau record !

Le déficit public atteint 7,5 % du PIB en 2009, contre 3,4 % en 2008, soit plus du double ! Quant à la dette publique, elle a atteint 1 489 milliards d’euros en 2009, soit 77,6 % du PIB contre 67,5 % un an auparavant. L’année 2008 était pourtant déjà une année record. Une telle plongée en un an ne s’était encore jamais vue.

La situation est de plus en plus inquiétante. Non seulement la politique budgétaire et fiscale du Gouvernement a dégradé de façon historique les comptes publics, mais, en plus, elle s’est révélée totalement inefficace pour sortir le pays de la crise.

Selon la Cour des comptes, le déficit public et la dette ont augmenté dans les mêmes proportions que dans les autres pays européens, alors même que la récession a été un peu moins violente en France que dans le reste de l’Europe.

Loin de mettre en place des outils efficaces de redressement, le Gouvernement s’évertue à faire ce qu’il connaît le mieux, à savoir communiquer. Les effets d’annonce se multiplient ; les résultats ne sont toujours pas au rendez- vous. C’est ainsi qu’en septembre 2008 Mme Christine Lagarde annonçait qu’elle allait plafonner les niches fiscales pour que chaque Français contribue selon ses moyens à la couverture des charges publiques. Tout le monde devait adhérer à ce principe. Or, en juillet 2010, nul ne sait encore ce qu’il adviendra des dizaines de niches fiscales qui coûtent autant à la collectivité qu’elles rapportent aux quelques privilégiés qui en profitent.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien ! Supprimons-les toutes !

M. François Fortassin. Le mécanisme pervers des dépenses fiscales n’est toujours pas enrayé. Selon la Cour des comptes, les dépenses fiscales à périmètre constant et hors plan de relance ont encore augmenté de 4,7 milliards d’euros en 2009, soit 6,2 %, ce qui représente la même progression que celle constatée depuis six ou sept ans : grosso modo, elles augmentent de 5 milliards d’euros tous les ans.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très juste !

M. François Fortassin. Monsieur le ministre, depuis trop d’années, le Gouvernement et le Président de la République pratiquent de façon excessive la politique de l’effet d’annonce. Ce dernier n’avait-il pas appelé en 2008 à moraliser le capitalisme dès 2008 ?

M. François Marc. Ah oui !

M. François Fortassin. Aujourd’hui, les paradis fiscaux existent toujours…

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il faudrait les conquérir !

M. François Fortassin. … et les dernières révélations de la presse sur de supposés financements occultes via la Suisse ne donneront pas tort à tous ceux qui s’estiment déçus par les promesses politiques et fiscales non tenues depuis 2007.

M. François Baroin, ministre. Quel amalgame !

M. François Fortassin. Pour déterminer sa stratégie budgétaire, le Gouvernement mise sur un taux de croissance de 2,5 % entre 2011 et 2013. À ce propos, je citerai un passage du tout récent rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques. Selon la Cour des comptes, « si l’on retient une évolution légèrement moins soutenue de la croissance, de l’ordre de 2,25 %, soit le scénario bas du Gouvernement, qui est déjà très favorable compte tenu d’une croissance potentielle qui est plutôt de 1,8 % ; et si l’on prolonge l’évolution tendancielle des dépenses constatées ces dernières années, le déficit public dépasserait en 2013 les 6 % du PIB et la dette atteindrait 93 % de la richesse nationale, soit plus de 2 000 milliards d’euros ».

Or c’est la crise économique et financière internationale qui a révélé les faiblesses structurelles des finances publiques françaises. La Cour des comptes estime que 24,3 milliards d’euros de pertes de recettes fiscales lui sont imputables, ainsi que 2,6 milliards d’euros de pertes de recettes non fiscales. Au total, ces 27 milliards d’euros représentent 20 % du déficit. On pourrait faire intelligemment et équitablement des économies : c’est dur, mais c’est possible. Par exemple, ne serait-il pas temps de remettre à plat tout notre système d’exonération sociale, notamment en réduisant, voire en supprimant celles qui sont payées par les industries qui font de gros profits ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ça, c’est plus difficile !

M. François Fortassin. Certes, mais il faudra s’y attaquer !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Nous allons faire des propositions sur le crédit d’impôt recherche !

M. François Fortassin. Sur 42 milliards d’euros de pertes sociales, il serait possible, à ce titre, d’économiser quelques milliards d’euros par an, ce qui serait entièrement compatible avec une politique active de l’emploi.

Enfin, l’opportunité du maintien du bouclier fiscal est de plus en plus contestée : à un moment où le chômage augmente de manière préoccupante, est-il concevable qu’une minorité de nos compatriotes, dont les revenus se situent très largement au-dessus du revenu moyen des Français, puissent bénéficier d’un tel avantage fiscal, ressenti comme une profonde injustice ? Au vu des circonstances économiques exceptionnelles que vivons, il serait sans doute bien venu de suspendre ce système, afin de réconcilier équité fiscale et justice sociale.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Le suspendre ? Non, l’abroger !

M. François Fortassin. Il ne s’agit pas de s’engager sur une voie dangereuse, mais sur une voie audacieuse !

Dans ce contexte de récession généralisée, ce sont la réactivité et la capacité de proposition qui comptent et ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009 ne garantit absolument pas la relance économique ni la justice sociale : il confirme en revanche l’ampleur des dégâts.

À ce sujet, nous pouvons proposer quelques remèdes pour les années à venir, et cela en vertu d’une position politique beaucoup plus que technique. En effet, faut-il le rappeler, les radicaux de gauche – ou du moins leurs prédécesseurs ! – sont à l’origine de l’impôt progressif sur le revenu…

M. François Baroin, ministre. Vous nous ramenez en 1913 !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Joseph Caillaux fut aussi un éminent président de la commission des finances du Sénat !

M. François Fortassin. Quelques pistes de réflexion mériteraient d’être étudiées, car elles nous permettraient sans doute d’accroître les recettes.

Premièrement, nous constatons, depuis trente ans, que l’écart des revenus entre les Français les plus démunis et les plus riches, au lieu de se resserrer, s’est élargi. Ne conviendrait-il pas de se demander comment faire en sorte que l’éventail se referme quelque peu ? Et ce n’est pas qu’une question d’affichage : c’est aussi affaire de justice sociale !

Deuxièmement, il faut peut-être s’attaquer à ce que j’appellerai l’enrichissement sans cause. Prenons l’exemple d’un propriétaire foncier qui vend quelques hectares de terres : s’il les vend comme terrains agricoles, le mètre carré vaut 1 euro ; mais si, à la faveur de l’adoption d’un document d’urbanisme, ces terrains deviennent constructibles, ils pourront être vendus au prix de 60, 80 ou 100 euros le mètre carré, voire plus ! Qu’a fait ce propriétaire pour bénéficier d’une telle plus-value ? Rien !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Si, il est allé voir son maire ! (Sourires.)

M. François Fortassin. Voilà pourquoi je parle d’enrichissement sans cause. Ne serait-il pas judicieux, dans un tel cas, de prélever une surtaxe importante ?

Troisièmement, nous connaissons le cas de nombreux artistes, sportifs ou autres personnalités qui profitent des conditions de vie qu’offre notre pays – y compris de notre système de santé ! – tout en résidant à quelques kilomètres de nos frontières.

M. François Marc. Eh oui !

M. François Fortassin. Leurs ressources proviennent généralement de la France. Serait-il anormal d’envisager de les taxer ? Ouvrons au moins le dossier !

Enfin, beaucoup de Français, sont très diplômés, voire surdiplômés ; je pense notamment aux chercheurs.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Une taxe sur les diplômes… Il fallait y penser ! (Sourires.)

M. François Fortassin. Attendez que j’aie terminé, monsieur le rapporteur général !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je ne faisais que suivre votre pensée !

M. François Fortassin. Suivez-la, mais ne la précédez pas ! (Nouveaux sourires.)

Un certain nombre d’entre eux partent monnayer leurs talents à l’étranger, alors qu’ils ont reçu une formation longue et coûteuse, le plus souvent financée par les deniers publics. Il n’est pas question de les empêcher d’aller travailler à l’étranger, mais serait-il déraisonnable de considérer que, sur trente et quelques années de vie professionnelle, ils doivent en passer dix en France, sous peine de devoir rembourser la formation qu’ils ont reçue ? Une telle mesure n’aurait rien de révolutionnaire et serait assez bien perçue.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Mais elle serait contraire aux règles de l’Union européenne. Or vous êtes un grand Européen !

M. François Baroin, ministre. À ma connaissance, il n’y a que dans le foot qu’on applique ce système !

M. François Fortassin. Les centres de formation du football le font, ceux du rugby aussi, sans contrevenir aux règles européennes, monsieur le rapporteur général ! Mais peut-être n’êtes-vous pas familier du « paramètre rebondissant » et « aléatoire » s’agissant du ballon de rugby ! (Nouveaux sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je ne suis pas un spécialiste, je le reconnais volontiers !

M. François Fortassin. Telles sont les pistes que je souhaitais vous indiquer et il en existe sans doute bien d’autres, qui permettraient certainement de restaurer, à la fois, nos finances publiques et, surtout, la confiance que nos concitoyens doivent avoir envers leurs gouvernants ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Jean-Jacques Jégou applaudit également.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures trente-cinq, est reprise à quatorze heures trente-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Je rappelle que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale a proposé une candidature pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame M. Jean-Pierre Michel membre de la Commission consultative des archives audiovisuelles de la justice.

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2009 (projet n° 585, rapport n° 587).

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à en croire un certain nombre d’orateurs et de porte-parole de la majorité – je me réfère notamment à la discussion de ce matin –, la France aurait traversé avec moins d’encombres que d’autres pays les turbulences de l’année 2009, année de la crise, selon la formule qui a été utilisée à compter de l’été 2008 et du krach des subprimes à Wall Street.

Une telle assertion, au moment où nous débattons de l’exécution budgétaire de 2009, appelle quelques observations liminaires.

Pouvons-nous faire croire à la population de notre pays, aux jeunes, aux familles, aux salariés et retraités, que la « crise » a débuté durant l’été 2008 et qu’elle est en voie de disparition, que nous serions entrés, selon le mot-valise de Mme Christine Lagarde, dans l’ère de la « ri-lance » ?

Outre qu’il faudrait s’interroger sur l’étymologie et le sens du mot « crise » – il ne signifie pas nécessairement que tout va mal, mais traduit plutôt une situation de trouble –, la majorité ne pourra pas faire admettre aux 2 millions de chômeurs comptabilisés avant l’été 2008, aux 4 millions de salariés à bas salaire et à temps partiel, aux millions de Français vivant sous le seuil de pauvreté qu’avant la tempête de l’été 2008, nous vivions sous un ciel était serein et sans nuages .

La crise, pour ceux qui auraient tendance à l’oublier ou à le cacher, dure en réalité depuis 1970. Elle a connu des phases d’aggravation, des rémissions plus ou moins nettes, de courtes phases de relance, parfois suivies de pics, mais surtout de creux particulièrement profonds, de l’activité et de l’emploi.

L’été 2008 n’a finalement constitué qu’un épisode particulier, lié à l’éclatement de la bulle des subprimes. Nous avons vécu d’autres épisodes similaires par le passé – bulles de l’immobilier, bulle de l’internet – ayant précipité, selon les cas, le Crédit Lyonnais ou le Nasdaq dans les abîmes.

Cette crise aiguë de l’été 2008 a connu quelques répliques au fil de l’année 2009 et depuis le début de la présente année, la moindre n’étant pas la crise obligataire qui a suivi l’intervention massive des états sur les marchés interbancaires pour assurer un niveau de liquidités susceptible de restaurer un semblant de confiance.

Prétendre aujourd’hui que tout va mieux qu’avant l’été 2008, c’est tout bonnement travestir la réalité !

M. Guy Fischer. C’est un mensonge !

M. Thierry Foucaud. Le nombre de chômeurs de première catégorie – c'est-à-dire ceux qui recherchent un emploi à temps complet et à durée indéterminée – est en effet le plus élevé que notre pays ait jamais connu : 2,8 millions !

La progression de l’activité économique semble faible, avec une croissance de 0,1 % pour le premier trimestre 2010 et le processus de destruction d’emplois et de productions se poursuit.

L’embellie, toute relative, de l’emploi intérimaire ne provient que d’un recours renforcé et temporaire des entreprises à ce type de contrats de travail, au moins pour reconstituer les stocks et, surtout, pour ajuster le coût de la main-d’œuvre aux normes de rendement et de rentabilité fixées par les conseils d’administration.

De plus, mine de rien, l’inflation revient peu à peu, sous la pression des coûts financiers des entreprises, qui se sont massivement désendettées et ont cherché à verser des dividendes confortables à leurs actionnaires. Au point que le Gouvernement s’est senti obligé d’annoncer le relèvement prochain de la rémunération du livret A !

S’il fallait d’ailleurs une preuve de cette logique inflationniste, le relèvement des tarifs du gaz et, bientôt, de l’électricité nous la fournirait. Ces tarifs n’ont rien à voir avec la qualité du service public et sont bien plus liés à l’exigence de rentabilité des actionnaires de GDF-Suez et, s’agissant de l’opérateur d’électricité, de l’État. Mais cette priorité accordée à la rémunération du capital, ce sont les usagers qui la paient sur leurs factures !

Considérons maintenant la situation économique générale.

La France a connu une récession importante en 2009, la baisse du PIB atteignant 2,2 %, si l’on se fie aux données du Fonds monétaire international, et 2,5 % selon M. le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, M. Patrick Devedjian.

Peut-on parler de relance réussie quand, de trimestre en trimestre, nous pouvons constater que la France produit moins de richesses qu’avant l’élection du Président Sarkozy ? Depuis le temps qu’il nettoie de fond en comble la « maison France » à coup de réformes et de mesures d’urgence, c’est la récession qu’il a trouvée, en lieu et place de la croissance, qu’il était prêt à aller chercher avec les dents…

Sans avoir la malignité d’insister sur le comportement des acteurs, j’observerai que le résultat obtenu après trois années de sarkozysme illustre assez bien le désastre patent des politiques et des réformes que vous avez soutenues sans sourciller, chers collègues de la majorité sénatoriale.

Qu’est devenue l’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité ? Une alternative qui n’a séduit qu’une proportion ultra-minoritaire de la population – moins de 5 % des ménages ont quitté l’opérateur historique –, ce qui a démontré l’inanité des directives communautaires en matière de grands services publics !

À quoi a abouti la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie ? À un plan social chez France 24, à une colère grandissante des artisans du bâtiment contre le régime des auto-entrepreneurs, qui semble leur faire une concurrence déloyale, et à une crise majeure pour les producteurs de lait, de fruits et légumes et de produits frais, affectant profondément le monde agricole !

Quant au 0,375 point de croissance attendu de la mise en œuvre de la loi de modernisation de l’économie, il est aux abonnés absents !

Qu’a donné l’ouverture des magasins le dimanche ? Pas grand-chose en termes de chiffre d’affaires du secteur du commerce, aujourd’hui plus porté par la dégradation de la parité euro/dollar que par l’extension des ouvertures dominicales !

Et que reste-t-il du slogan « travailler plus pour gagner plus » ? Le nombre d’heures supplémentaires aujourd’hui déclarées est inférieur à celui qui était estimé avant l’adoption de la loi TEPA !

C’est qu’avant de travailler plus, il faudrait déjà pouvoir travailler tous !

M. Guy Fischer. Bien dit !

M. Thierry Foucaud. Et nous ne serons pas, mes chers collègues, sortis de la crise tant que 5 millions de nos compatriotes seront victimes du chômage total ou partiel et de la précarisation des contrats de travail !

D’ailleurs, s’il fallait trouver un paramètre emblématique des difficultés du temps, il suffirait de regarder l’état de notre principal indice boursier, le CAC40 !

La France du Fouquet’s et du Palais Brongniart, la France des planches de Deauville et des châteaux en Sologne, celle qui a porté au pouvoir le Président Sarkozy attendait beaucoup de son accession au « trône présidentiel ». Elle n’a pas été déçue : bouclier fiscal renforcé, cadeaux divers, privatisation du gaz, bientôt réforme des retraites ; le moins que l’on puisse dire est que la feuille de route rédigée par le MEDEF est largement respectée !

Mais la bourse va mal…

Le 8 mai 2007, alors que le Président Sarkozy allait prendre l’avion pour Malte afin de se reposer de la campagne électorale, le CAC40 affichait une insolente santé, à 6 034,25 points. Or il était hier à moins de 3 500 points…

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Quelles qualités d’analyste financier !

M. Guy Fischer. Ça, c’est l’hommage du vice à la vertu !

M. Thierry Foucaud. … et le journal Les Échos annonçait même que la capitalisation boursière du tiers des entreprises cotées à l’indice était inférieure à leurs fonds propres !

Autrement dit, monsieur le rapporteur général, en trois ans et deux mois, l’indice vedette de la bourse de Paris a chuté de plus de 40 % !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Alors, vous êtes heureux !

M. Thierry Foucaud. On comprend beaucoup mieux la discrétion du Gouvernement, au moment de présenter son plan de sauvetage des retraites, baptisé « réforme des retraites », quant à la valorisation de l’épargne retraite individuelle ! Nous ne sommes plus en 2003, où le plan d’épargne pour la retraite collectif, le PERCO, pouvait attirer quelques salariés inquiets pour le devenir de nos retraites collectives !

Venons-en à la situation réelle du budget de 2009.

Pour beaucoup – ils s’expriment du banc du Gouvernement ou des travées de la majorité –, le déficit de 2009 est certes important – 139 milliards d’euros, c’est tout de même du jamais vu –, mais il est profondément lié à la conjoncture de crise – nous avons dit ce qu’il fallait en penser ! – et devrait donc se réduire dès 2010 et, plus encore en 2011, une fois la relance devenue effective et la croissance revenue...

Mais voilà que la presse économique vient de donner un éclairage majeur sur l’un des facteurs de persistance d’un fort déficit des comptes publics : les pertes de recettes de l’État. Pas plus tard qu’il y a deux jours, un journal a même titré : « Depuis 2000, l’État a abandonné 100 milliards d’euros de recettes fiscales ! » Belle découverte que voilà ! C’est une situation que nous avons, pour notre part, dénoncée à de multiples reprises, au moins depuis que je suis parlementaire et que je participe à la discussion des lois de finances.

Oui, la course au moins-disant fiscal et social que mène la France, en grande partie sur la recommandation des institutions communautaires, a durablement, structurellement, creusé le déficit de l’État ! Et le rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale de prôner d’en rajouter, en s’attaquant à la fois à la dépense publique – alors que celle-ci est comprimée depuis plus de dix ans – et aux baisses d’impôts, pour lesquelles il recommande un « changement de direction ».

Une hausse des impôts ? Mais lesquels donc ? Notre rapporteur général a des idées : il préconise d’augmenter la TVA sur les produits soumis au taux réduit et d’accroître encore les droits d’accise, si j’ai bien compris, en élargissant par exemple leur assiette à la fourniture d’électricité. C’est là une vision pour le moins déroutante ! Il semble oublier que ce sont encore une fois les plus modestes qui feraient les frais de ce type de mesures, les atteignant directement au porte-monnaie, un porte-monnaie déjà assurément allégé par le gel des allocations logement ou des aides sociales…

Changez donc de vision du monde, monsieur le rapporteur général !

Interrogez-vous quelques instants avec nous sur les fiducies dissimulées dans quelque canton suisse, dans la principauté du Liechtenstein, dans les îles Caïmans ou dans les rues tranquilles de Saint-Hélier, fiducies dont vous aviez, en un temps pas si lointain, souhaité assurer le développement en France par l’adoption d’une proposition de loi ad hoc.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur Foucaud, me permettez-vous de vous interrompre ?

M. Thierry Foucaud. Je vous en prie.

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, rapporteur général, avec l’autorisation de l’orateur.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je voudrais faire remarquer que la loi de février 2007, qui crée la fiducie en droit français a complètement laissé de côté la fiducie-transmission.

La fiducie est, par ailleurs, un dispositif neutre sur le plan fiscal qui permet d’assurer la transparence du mécanisme.

Je ne peux donc pas vous laisser dire que la loi sur la fiducie de février 2007 encouragerait je ne sais quels montages ou opérations frauduleuses, car ce serait complètement contraire à la réalité.

Mme Nicole Bricq. Il faudrait parler des trusts !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Je suis tout à fait d’accord avec vous, chère collègue Nicole Bricq. Mais je ne développerai pas ce sujet aujourd'hui. Je répondrai simplement à M. le rapporteur général qu’il était peut-être informé de certaines situations nécessitant que le droit français intègre l’originalité juridique que nous venons d’évoquer.

Cela étant, chers collègues de la majorité, ce qui coûte cher depuis tant d’années au budget de l’État – l’affaire du moins-disant fiscal dure depuis 1985 et vous l’avez défendu depuis lors –, c’est la baisse de l’impôt sur les sociétés, porté de 50 % à 33,33 % – taux nominal et ô combien théorique –, c’est la suppression de la taxe professionnelle, c’est l’allégement des cotisations sociales sur les bas salaires, véritable trappe à sous-emploi, c’est l’abaissement continu des taux d’imposition du barème de l’impôt sur le revenu, c’est l’expansion et la prolifération de la dépense fiscale !

Et c’est bien entendu, aussi, ce choix de réduire l’impôt de solidarité sur la fortune, quand les inégalités de patrimoines n’ont jamais été aussi fortes en France, c’est cette aberration du bouclier fiscal, cerise sur l’écœurant gâteau des cadeaux aux riches, aux puissants, aux possédants et aux grands groupes !

Allez faire comprendre aux Françaises et aux Français le bien-fondé d’une initiative qui permet de rembourser 30 millions d’euros à une contribuable dont la particularité est d’être placée en tête des patrimoines personnels de notre pays et dont les revenus n’ont strictement rien à voir avec son activité ! Soyons clairs, ces 30 millions, elle peut s’en passer ! D’autant que cet argent est le produit du travail des autres et qu’il doit normalement être récupéré par ces « autres » sous forme de dépense publique !

C’est avec cette politique du moins-disant fiscal et social, qui ne nous a pas dispensés de subir en 2009 une récession quatre fois plus forte que la récession mondiale – voilà la vérité –, qui a conduit le budget de l’État à afficher 139 milliards d’euros de déficit !

Cette fuite en avant, qui fait porter à la collectivité, à ceux qui attendent légitimement de l’action publique qu’elle corrige les inégalités, les désordres et les souffrances que la vie leur impose et que va aggraver la réduction accrue de la dépense publique, nous n’avons cessé de la combattre.

Nous l’avons fait lors de la discussion du projet de loi de finances initiale, comme nous l’avons fait lors de la discussion des collectifs budgétaires qui ont suivi – en résumé, le plan de relance, c’est 28 milliards d’euros rendus aux entreprises au titre de l’impôt sur les sociétés – et nous continuons de le faire aujourd’hui.

C’est pourquoi nous ne voterons pas ce projet de loi de règlement des comptes de 2009 ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Jégou.

M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur le plan de nos comptes publics, l’année 2009 a été exceptionnelle : la récession de 2,25% et le plan de relance ont eu pour conséquence une dégradation historique de nos finances publiques. Ainsi, le déficit public s’est établi à la fin de 2009 à 144 milliards d’euros, soit une fois et demie le déficit en 2008. Il représente 7,5 % du PIB et est en augmentation de 4,2 points ; nous n’avons jamais connu, même en temps de guerre, un tel niveau de déficit !

S’il est lié en premier lieu à l’effondrement des recettes fiscales de l’État, notamment de l’impôt sur les sociétés, il est également dû aux mesures de relance prises par le Gouvernement. Mais il est aussi la conséquence de la progression de 3,7 % en volume des dépenses courantes, hors intérêts de la dette et hors mesures de relance, en raison d’un relâchement des efforts de maîtrise des dépenses publiques.

La Cour des comptes note par ailleurs que, si la baisse des recettes est majoritairement attribuable à la récession, elle est également la conséquence de baisses pérennes de prélèvements obligatoires décidées par l’État.

Comme l’expliquera tout à l'heure notre excellent collègue Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales, les comptes sociaux ont également connu des niveaux historiques. Les quatre branches du régime général sont dans le rouge, avec un déficit de plus de 20 milliards d’euros – l’assurance maladie avec un solde négatif de 10,2 milliards d’euros étant responsable de la moitié du déficit de l’ensemble des branches –, auxquels il faut ajouter les 3,2 milliards de déficit du Fonds de solidarité vieillesse.

M. Guy Fischer. C’est normal !

M. Jean-Jacques Jégou. La dette publique, quant à elle, s’est aggravée de plus de dix points de PIB – représentant plus de 200 milliards d’euros –, pour atteindre 78,1 % du PIB et frôler les 1 500 milliards d’euros. L’aggravation des déficits, notamment du déficit primaire, rend impossible à ce niveau la stabilisation de l’endettement en pourcentage du PIB, ce qui oblige notre pays à emprunter pour payer les intérêts de la dette et une partie des dépenses courantes.

Outre le risque d’emballement de la dette décrit en juin 2009 par le regretté Philippe Séguin, le recours à des prêts à court terme est particulièrement préoccupant, monsieur le ministre, puisque 36 % des dettes de l’État sont exigibles à moins de deux ans, ce qui expose notre pays à la remontée des taux et accroît donc notre vulnérabilité.

Un autre sujet d’inquiétude tient à ce que notre dette est détenue à 68 % par des non-résidents, ce qui rend notre pays dépendant à l’égard de créanciers extérieurs et pose, à terme, la question de l’exercice de notre souveraineté.

Si nos déficits publics ont connu un tel dérapage, c’est parce que nous n’avons pas suffisamment réduit le déficit structurel avant la crise. Il est à regretter que les périodes fastes – en gros, la décennie 1998-2008 – n’aient pas été utilisées pour assainir nos finances publiques, si bien qu’en 2009 les mesures pour faire face à la crise économique et financière ont conduit à une explosion des déficits budgétaires.

En effet, malgré une récession moins violente et un plan de relance d’une ampleur plus limitée, notre déficit et notre dette ont augmenté dans les mêmes proportions que ceux des autres pays européens. II ne faudrait pas que certains, avec les prémices d’un retour de la croissance, au demeurant certainement molle, retombent dans la facilité de l’endettement.

L’ampleur de la dégradation des finances publiques en 2009 a franchi, avec la crise économique, un nouveau stade. Les recettes de l’État sont retombées à un niveau proche de celui de 1996 en euros courants et au niveau de 1979 en euros constants. Mais cela ne doit pas masquer que le mal qui atteint nos finances est chronique. La crise économique n’a fait que confirmer les faiblesses structurelles de nos finances publiques.

En effet, la dégradation de la situation des finances publiques n’est pas uniquement attribuable à la crise économique et aux effets du plan de relance. Force est de constater, avec la Cour des comptes, que la crise n’explique qu’une partie de cette dégradation. D’après ses calculs, le déficit structurel atteint 5 % du PIB en 2009, contre 3,9 % en 2008, la crise et les mesures de relance expliquant seulement un tiers du déficit global.

Pour 2009, cette situation s’explique par l’insuffisante sécurisation des recettes de l’État : le Gouvernement a accumulé les dépenses fiscales qui ont provoqué une baisse des recettes de 1,4 milliard d’euros, liée en particulier à la baisse de la TVA dans la restauration. En réalité, ce sont plus de 3 milliards en année pleine. En outre, de nombreuses mesures prises avant la crise ont eu des effets sur 2009. Les allégements fiscaux liés à la loi TEPA consentis en 2007 et 2008 ont engendré ainsi un surcoût de 5,2 milliards d’euros en 2009.

Si l’on observe l’évolution des comptes publics sur une période plus longue, il apparaît que l’aggravation du déficit structurel est due au décalage permanent et ancien entre les dépenses et les recettes publiques : les dépenses ne sont couvertes qu’à hauteur de 86 % en 2009 et les recettes de l’État couvrent à peine plus de la moitié de ses dépenses nettes. Or, depuis 2000, ce sont plus de 100 milliards d’euros de recettes fiscales dont a été privé le budget de l’État, pour deux tiers en raison de mesures de baisses d’impôts, le tiers restant étant lié à des transferts de recettes aux autres administrations publiques.

Le rapporteur général de l’Assemblée nationale, mon collègue val-de-marnais Gilles Carrez, a montré que la décennie 2000 s’est caractérisée par un mouvement d’ampleur de diminution des ressources de l’État, à la fois par des baisses d’impôt sur le revenu et par la multiplication des dépenses fiscales. Depuis 2000, la France a accumulé les baisses d’impôts sans les gager par des réductions de dépenses, au point que le déficit structurel s’est progressivement accru pour atteindre 5 % du PIB en 2009.

Pour ne prendre que l’exemple des dépenses fiscales, qui sont un moyen facile pour les gouvernements de déroger à la norme budgétaire du « zéro volume », elles coûtaient 56 milliards d’euros en 2000, contre 73 milliards en 2009. Depuis dix ans, l’évolution de la dépense fiscale a été en moyenne de 5,2 % d’une année sur l’autre. Depuis 2004, cette évolution atteint chaque année 8,5 %. La dépense fiscale, dont le coût est difficilement maîtrisable, a deux effets : elle mine progressivement les recettes de l’État et elle est un facteur d’injustice fiscale en grignotant l’impôt sur le revenu.

Si, au cours de la période 2000-2009, les gouvernements successifs avaient gagé et compensé systématiquement les nouvelles mesures en matière fiscale par des économies sur la dépense ou par l’augmentation d’autres prélèvements, le déficit public et la dette publique se seraient établis respectivement à 3,7 % et 54,6 % du PIB en 2009, au lieu de 7,5 % et 78 %. Pendant trois années consécutives, de 2006 à 2008, le budget aurait même été excédentaire. La dette publique brute serait passée sous la barre des 50 % du PIB en 2007 et 2008. Mais ne rêvons pas !

Nous devons avoir conscience que nous ne pouvons plus accorder des baisses d’impôts non gagées : leur compensation systématique par des économies sur la dépense ou par des hausses d’autres prélèvements est une condition indispensable de la soutenabilité de l’endettement public. Mieux encore, il faudrait aussi revenir sur une partie des exonérations de charges patronales pour certains secteurs d’activité comme la grande distribution, car nous savons tous qu’elles ne servent à rien. Si les gouvernements s’étaient contraints à cette discipline, nous n’en serions pas là.

L’hémorragie doit être stoppée, l’État ne disposant pas de capacités financières illimitées. Comme le proposait le rapport Pébereau en 2005, les ressources des administrations publiques doivent rester à un niveau stable pour pouvoir désendetter le pays.

Le redressement de nos finances publiques est désormais un impératif, car la crédibilité financière de la France vis-à-vis de ses créanciers est en jeu, comme l’a montré la crise récente de la dette dans la zone euro. Il faut un traitement immédiat, dès 2011, continu et massif de nos déséquilibres financiers, car le seul retour de la croissance ne suffira pas. Voilà quelques jours, Didier Migaud expliquait devant la commission des finances qu’en 2013, dans l’hypothèse d’une croissance de 2,25 % et avec la seule évolution tendancielle des dépenses de ces dernières années, le déficit public et la dette publique dépasseraient respectivement 6 % du PIB et 93 % de la richesse nationale, soit plus de 2 000 milliards d’euros.

Les tensions sur le marché de la dette souveraine sont venues nous rappeler que les États ne peuvent s’endetter à l’infini et qu’ils peuvent aussi faire faillite. À chaque chose, malheur est bon ! Les marchés nous imposent désormais d’abandonner les facilités qui ont prévalu depuis dix ans. Nous prenons enfin conscience que la dépense publique ne peut plus être financée indéfiniment par l’emprunt, reportant son poids sur les générations futures.

La marche à suivre dans les prochaines années est simple : nous devons nous guérir de l’addiction aux dépenses publiques comme de la tentation de baisser les impôts.

Sans vouloir anticiper sur le débat d’orientation sur les finances publiques de cet après-midi, je ferai quelques remarques relatives aux perspectives de redressement des finances publiques.

Le programme de stabilité du Gouvernement, qui prévoit de ramener le déficit public de 8 % du PIB en 2010 à 3 % en 2013 est fondé sur une hypothèse de croissance de 2,5 % en moyenne sur trois années. Certains qualifient poliment ces prévisions d’optimistes ou d’ambitieuses, estimant que la croissance potentielle se situerait plutôt autour de 1,8 %. Je voudrais rappeler que plus le taux de croissance sera faible et inférieur à la prévision gouvernementale, plus l’effort à fournir pour maîtriser la dépense devra être important. Autrement dit, un taux de croissance prévisionnelle trop élevé conduirait à sous-estimer les efforts de redressement à fournir.

De même, afin de ne pas sous-estimer l’effort à accomplir en matière de réduction de la dépense, qui est de l’ordre de 20 milliards chaque année, ce qui est déjà très ambitieux, il ne faut pas surestimer l’évolution spontanée des recettes liées au retour de la croissance. Je parle sous le contrôle du président de la commission des finances, l’audition de certains ministres dans le cadre de l’examen en commission du projet de loi de règlement nous a laissés sceptiques quant à leur volonté de réduire réellement leurs dépenses de fonctionnement.

Le Gouvernement fait le pari que la reprise économique permettra de rattraper, sur trois ans, les pertes conjoncturelles de recettes dues à la crise,…

Mme Nicole Bricq. Impossible !

M. Jean-Jacques Jégou. … voire de faire entrer dans les caisses de l’État des recettes d’un niveau jusque-là jamais atteint. Est-ce bien raisonnable ?

Mme Nicole Bricq. Non !

M. Jean-Jacques Jégou. Que retrouvera-t-on des quelque 500 000 emplois que nous avons perdus ? L’exemple de l’effondrement de la masse salariale, qui, après avoir crû de 4 %, a baissé de 1,3 %, plombe durablement le niveau des cotisations et accentue les déficits sociaux.

Par ailleurs, du fait de la forte dynamique des charges de pensions et des intérêts de la dette dans les prochaines années, il faudra que les autres dépenses de l’État fassent l’objet d’une maîtrise beaucoup plus drastique et de réformes structurelles.

Au passage, je note qu’en 2009, les dépenses de personnel ont augmenté de 800 millions d’euros par rapport à 2008, alors même qu’on aurait pu espérer les voir baisser dans la mesure où la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, sur laquelle le Gouvernement s’est montré cette fois rigoureux, a été à peu près respectée.

Comme le suggère depuis plusieurs années la Cour des comptes, il faut réexaminer l’ensemble des dépenses publiques, et notamment les plus coûteuses. Cela veut dire, concrètement, s’attaquer aux prestations sociales, qui représentent le tiers des dépenses publiques, aux rémunérations qui en constituent le quart, mais également aux dépenses d’assurance maladie, dont le déséquilibre reste très important.

Au-delà de la poursuite des efforts sur les dépenses de fonctionnement de l’État, notamment celles des opérateurs de l’État, qui échappent encore aujourd’hui à la norme d’évolution des dépenses, il faut dès à présent mettre l’accent sur les dépenses d’intervention. En effet, la diminution des dépenses publiques ne pourra s’appuyer sur la seule réduction du train de vie de l’État. Les dépenses d’intervention constituent un gisement d’économies et sont un secteur dans lequel il est possible d’améliorer l’efficacité de l’action publique tout en réduisant les coûts. L’insuffisante sélectivité des dépenses d’intervention conduit à un saupoudrage. Nous avons pris la mauvaise habitude dans notre pays de tenir un guichet ouvert pour des publics sans cesse plus nombreux.

Ce réexamen de l’ensemble des dépenses publiques ne peut se faire sans avoir au préalable réfléchi au bien-fondé et à l’efficacité de l’intervention publique. La rigueur, ou la « ri–lance » chère à Mme Lagarde,…

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. C’est très inventif !

M. Jean-Jacques Jégou. … ne sera acceptée par les Français que si les efforts sont justement répartis. Et je ne vois pas, monsieur le ministre, comment cela sera possible en maintenant le bouclier fiscal ! (M. Guy Fischer applaudit.)

Mme Nicole Bricq. Ah !

M. Jean-Jacques Jégou. S’agissant des recettes, nous devons nous atteler à consolider les ressources publiques. Vous vous êtes engagé, monsieur le ministre, à réduire dès 2011 de 8,5 milliards les niches fiscales et sociales. Nous devons aller plus loin et tendre vers les 10 milliards d’euros, notamment en relevant certains taux de TVA.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

M. Jean-Jacques Jégou. Au-delà du nécessaire « coup de rabot » des niches fiscales, il faudra en parallèle examiner chaque niche pour supprimer les moins efficaces, les moins justes et les plus coûteuses. (M. Adrien Gouteyron applaudit.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Excellent !

M. Jean-Jacques Jégou. Vous savez, monsieur le ministre, que vous pourrez compter sur nous, la commission des finances et le groupe centriste du Sénat, que je représente ici, pour vous aider à manier les rabots, passer la tondeuse et tenir les cisailles, pour reprendre les outils de notre rapporteur général, quand il s’agira à l’automne prochain de tailler dans les niches fiscales et sociales !

M. Philippe Marini, rapporteur. Nous serons de bons artisans !

M. Jean-Jacques Jégou. Je ne reviens pas sur les débats qui nous ont amenés à approuver les dispositifs de garantie de la dette grecque et, plus généralement, des dettes souveraines des États de l’Eurogroupe. Je rappelle simplement que les efforts qu’exige l’état de notre déficit et de notre dette doivent être menés en étroite liaison avec notre partenaire allemand et dans le cadre de l’Union européenne. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et sur le banc de la commission, ainsi que sur plusieurs travées de l’UMP et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Charles Guené.

M. Charles Guené. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la quatrième année consécutive, nous allons examiner le projet de loi de règlement en « mode LOLF ».

Cet instrument de contrôle de l’exercice budgétaire écoulé et d’évaluation de la mise en œuvre des programmes votés en loi de finances initiale, au travers des rapports annuels de performance annexés au projet de loi, s’inscrit pleinement dans la fonction de contrôle du Parlement, que nous avons revalorisée.

Le Parlement a, cette année encore, pleinement utilisé ses prérogatives en matière de contrôle au travers de l’excellent travail du rapporteur général de la commission des finances, Philippe Marini, que je tiens à féliciter, mais aussi des quarante-sept rapporteurs spéciaux, dont j’ai l’honneur de faire partie en tant que co-rapporteur de la mission « Défense », avec mes collègues François Trucy et Jean-Pierre Masseret. Le groupe UMP tient à saluer la contribution très utile de l’ensemble de ces rapporteurs qui permet de rendre compte du détail de l’exécution budgétaire des missions.

Le présent projet de loi de règlement s’inscrit dans le contexte particulier de la crise économique, qui a continué d’affecter les finances de l’État en 2009, malgré des efforts notables de maîtrise des dépenses.

L’exercice 2009 s’achève sur un déficit budgétaire de 138 milliards d’euros, en augmentation de plus de 80 milliards d’euros par rapport à 2008. Cela a été dit, l’essentiel de cette dégradation est dû à la crise économique et financière. Elle a en effet entraîné une forte chute des recettes et a nécessité la mise en œuvre d’un plan de relance de l’économie.

Le déficit est néanmoins inférieur de près de 3 milliards d’euros à la prévision retenue dans la loi de finances rectificative de décembre 2009. En effet, les dépenses ont été inférieures de 1 milliard d’euros aux crédits votés, en raison non seulement de la maîtrise des dépenses courantes et du décalage du paiement de certaines dépenses du plan de relance, mais également des rentrées fiscales légèrement supérieures constatées en fin d’année.

Les dépenses de personnel restent stables entre 2008 et 2009, mais les dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention augmentent fortement, principalement sous l’effet du plan de relance de l’économie.

La crise a eu en 2009 un impact massif sur les moins-values spontanées de recettes fiscales nettes, qui ont diminué de 33 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2009, en raison d’une croissance inférieure à la prévision initiale : avec 2,5 points de décroissance en 2009, notre pays n’avait pas connu une telle récession depuis soixante ans.

Toutefois, la France a mieux résisté que ses voisins grâce à l’efficacité de son plan de relance, même si les mesures fiscales de ce plan ont eu un coût plus important que prévu : 37 milliards d’euros au lieu de 26 milliards.

Les recettes des impôts ont été moins importantes que prévu dans la loi de finances initiale pour 2009, avec une forte diminution par rapport à 2008 – de près de 20 % – et une baisse sans précédent du produit de l’impôt sur les sociétés et de la TVA.

Les recettes de l’impôt sur les sociétés ont diminué de plus de 20 milliards d’euros et celles de l’impôt sur le revenu de près de 6 milliards d’euros.

Enfin, dans le chapitre des mauvaises nouvelles, le poids des mesures nouvelles pérennes reste important en 2009 : il est comparable à celui constaté en 2008, soit plus de 7 milliards d’euros.

Malgré tout, nous avons pu relever en 2009 des signes encourageants.

Ainsi, une volonté sans précédent de ne plus laisser filer les déficits émerge en Europe, et même au-delà, la crise grecque n’y étant bien entendu pas étrangère.

Le groupe UMP se félicite ainsi que, dans le cadre du G20 qui s’est réuni à Toronto il y a deux semaines, les chefs d’État des nations industrialisées, à l’exception du Japon, se soient engagés à réduire de moitié leur déficit budgétaire d’ici à 2013, ainsi qu’à stabiliser, voire à réduire leur endettement public d’ici à 2016.

Le débat d’orientation de nos finances publiques qui va se dérouler ici cet après-midi, sera l’occasion d’indiquer plus précisément la feuille de route française.

Nous notons avec satisfaction que des efforts ont déjà été entrepris en France en 2009 : le plafond de dépenses a ainsi été respecté. Nous n’oublions pas, toutefois, la remarque de notre rapporteur général, qui estime que la norme « zéro volume » n’a pas été respectée si les dépenses du plan de relance sont réintégrées : cela fait en effet ressortir la progression en valeur à 4,4 % et la progression en volume à 4,3 %.

Un autre motif de satisfaction réside dans l’évolution des dépenses nettes du budget général par rapport à l’exécution budgétaire de 2008, ces dépenses ayant diminué en 2009 de 1 milliard d’euros.

En outre, la diminution des effectifs a continué en 2009. Elle est évaluée à près de 25 000 équivalents temps pleins travaillés, soit un résultat inférieur de près de 3 000 équivalents temps pleins travaillés par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.

Notons que la RGPP a permis de réaliser des économies importantes : les politiques d’intervention ont diminué de 1 milliard d’euros et les dépenses de fonctionnement de 500 millions d’euros. Le groupe UMP se félicite d’ailleurs que, pour la première fois cette année, une annexe au projet de loi de règlement dresse un bilan des mesures de la RGPP.

Le creusement du déficit budgétaire n’a pas eu un impact équivalent sur la situation patrimoniale de l’État. La dégradation du résultat patrimonial est moins importante que celle du résultat budgétaire en raison des qualités du plan de relance français, axé sur des investissements et des opérations financières n’appauvrissant pas l’État. Cela n’affecte donc pas son compte de résultat.

Nous le voyons, malgré des difficultés conjoncturelles très importantes, de grands efforts ont été consentis, avec un souci de sincérité et de transparence que notre groupe tient à saluer.

Au terme du processus prévu par la LOLF, la Cour des comptes a d’ailleurs décidé de certifier les comptes avec neuf réserves, contre douze en 2008, dont huit qualifiées de « substantielles », contre neuf en 2008. En outre, trois réserves énoncées sur les comptes de 2008 ont été levées. La Cour des comptes a ainsi certifié pour la quatrième année consécutive les comptes de l’État, attestant ainsi le maintien d’un haut niveau de qualité. La diminution du nombre des réserves démontre les progrès significatifs réalisés dans la qualité de la gestion financière et comptable de l’État.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera le projet de loi de règlement des comptes pour 2009. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au moment où va s’achever la discussion générale, je tiens à remercier M. le rapporteur général et chacun des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, qui ont préparé ce débat avec un soin extrême.

Monsieur le ministre, notre commission a auditionné sept de vos collègues à l’occasion de l’examen de ce projet de loi et nous avons tenté de tester auprès d’eux votre volonté de comprimer les crédits de fonctionnement et les crédits d’intervention. Si l’on prend au pied de la lettre leurs réactions, je peux vous dire qu’il vous reste encore un certain travail de persuasion et de pédagogie à effectuer…

J’exprime le souhait que le Gouvernement prenne totalement en compte l’exigence de revenir aussi rapidement que possible à l’équilibre des comptes publics et à une économie compétitive, sans laquelle nous n’aurons pas de croissance.

Puisque j’aperçois ici certains de nos collègues membres de la commission des affaires sociales, je forme le vœu que le projet de loi de règlement, qui ne traite que des comptes de l’État, puisse à l’avenir porter simultanément sur les comptes consolidés de l’État et de la protection sociale. Certes, nous allons aborder toutes ces questions dans un instant, lors du débat d’orientation des finances publiques pour 2011. Toutefois, il me semble qu’une telle présentation consolidée des comptes publics aurait une vertu pédagogique pour nos concitoyens et contribuerait à mettre fin à une certaine illusion collective. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Article 1^er

I. – Le résultat budgétaire de l’État en 2009 est arrêté à la somme de -138 028 685 126,34 €.

II. – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2009 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2009 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

– (Adopté.)

Article 3

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2009 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2009 s’établit à - 97 709 902 235,04 € :

CHARGES NETTES

PRODUITS RÉGALIENS NETS

SOLDE DES OPÉRATIONS DE L’EXERCICE

II. – Le résultat comptable de l’exercice 2009 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

III. – Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :

IV. – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2009 est approuvée. – (Adopté.)

Article 4

I. – Le montant des autorisations d’engagement engagées sur le budget général au titre de l’année 2009 est arrêté par missions et programmes aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l’année 2009 est arrêté par missions et programmes aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

– (Adopté.)

Article 5

I. – Le montant des autorisations d’engagement engagées sur les budgets annexes au titre de l’année 2009 est arrêté par missions et programmes aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2009 sont arrêtés par missions et programmes aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

– (Adopté.)

Article 6

I. – Le montant des autorisations d’engagement engagées sur les comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2010 est arrêté, au 31 décembre 2009, par missions et programmes aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Les résultats des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2010 sont arrêtés, au 31 décembre 2009, par missions et programmes aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

III. – Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2010 sont arrêtés, au 31 décembre 2009, aux sommes ci-après :

IV. – Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2010 à l’exception :

– d’un solde débiteur global de 314 997 510,60 € concernant les comptes de concours financiers suivants : « Prêts à des États étrangers » (259 949 031,23 €), « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » (32 500 000 €), « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (22 548 479,37 €) ;

– d’un solde débiteur de 7 251 031,75 € relatif au compte de commerce « Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes» ;

– d’un solde débiteur de 5 806 682,94 € afférent au compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ». – (Adopté.)

Article 7

Après le 14° du I de l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, sont insérés des 15° et 16° ainsi rédigés :

« 15° Défense et sécurité nationale ;

« 16° Justice des mineurs. » – (Adopté.)

Article 8 (nouveau)

Après l’article L. 351-10 du code des juridictions financières, il est inséré un article L. 351-10-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 351-10-1. – Les membres du Conseil des prélèvements obligatoires et les rapporteurs désignés en application de l’article L. 351-8 sont habilités à se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, pour réaliser les études prévues à l’article L. 351-3. 

« Les agents des services, établissements, institutions et organismes mentionnés à l’article L. 351-10 sont déliés du secret professionnel à l’égard des membres du Conseil des prélèvements obligatoires et des rapporteurs désignés en application de l’article L. 351-8, à l’occasion des études que ceux-ci réalisent en application de l’article L. 351-3.

« Pour les besoins des mêmes études, les membres du Conseil des prélèvements obligatoires et les rapporteurs désignés en application de l’article L. 351-8 peuvent exercer directement le droit de communication que les agents des services, établissements, institutions et organismes mentionnés à l’article L. 351-10 tiennent de la loi. 

« Le fait de faire obstacle, de quelque façon que ce soit, à l’exercice des pouvoirs attribués par le présent article aux membres du Conseil des prélèvements obligatoires et aux rapporteurs désignés en application de l’article L. 351-8 est puni de 15 000 € d’amende. Le président du Conseil des prélèvements obligatoires peut saisir le parquet près la juridiction compétente en vue de déclencher l’action publique. » – (Adopté.)

M. le président. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Veillez attentivement, mes chers collègues, à ce que personne ne dérobe vos bulletins ! (Sourires.)

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 260 :

Le Sénat a adopté.

Le projet de loi est donc définitivement adopté.

La parole est à M. le ministre.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. Je remercie la majorité de la Haute Assemblée d’avoir adopté le projet de loi.

Monsieur le président, je sollicite une suspension de séance de cinq minutes.

M. le président. Le Sénat va bien sûr accéder à votre demande, monsieur le ministre.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures vingt-cinq, est reprise à quinze heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Mes chers collègues, je suis heureux de saluer la présence dans notre tribune officielle de M. Leonel Fernandez Reyna, Président de la République dominicaine. (Mme et M. les ministres, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

Nous sommes très honorés de sa présence parmi nous, qui témoigne de l’intérêt qu’il porte à nos travaux, aux réformes institutionnelles en cours, ainsi qu’à l’entretien de relations toujours plus étroites entre nos deux pays et nos deux peuples.

J’ai le plaisir de souligner, mes chers collègues, que le parlement de Saint-Domingue est un parlement bicaméral et que les questions de décentralisation sont inscrites à l’agenda politique.

Je forme des vœux pour que cette visite contribue à renforcer encore les nécessaires liens politiques et économiques entre nos deux pays et entre nos deux cultures.

Nous lui souhaitons ainsi qu’à son épouse une très cordiale bienvenue et espérons qu’il gardera de ce séjour un excellent souvenir : il s’agit d’ores et déjà, monsieur le Président de la République, d’une invitation à revenir. (Applaudissements.)

M. le président. L’ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement sur les orientations des finances publiques pour 2011, suivie d’un débat et d’un vote par scrutin public ordinaire sur cette déclaration.

Je vous précise que nous allons vivre la première application de l’article 50-1 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Chacun appréciera ultérieurement le caractère historique de ce moment.

La parole est à M. le ministre.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des affaires sociales, mesdames et messieurs les sénateurs, le débat sur les orientations des finances publiques qui s’ouvre aujourd’hui dans votre assemblée est un nouveau jalon dans la conduite des finances publiques.

La crise économique a eu des répercussions violentes sur l’économie mondiale. Au-delà, elle a ravivé pour nombre de pays, dont le nôtre, cet impératif : l’indispensable maîtrise de nos comptes publics.

L’histoire de nos finances publiques sera, c’est indiscutable, marquée par le budget de 2011. Ce projet de loi de finances va inverser la tendance des années d’augmentation du budget de l’État. Les moyens de l’État, hormis la dette et les pensions, seront réduits en termes réels puisqu’ils seront stabilisés en valeur : la prévision d’inflation étant de 1,5 % en 2011, la baisse réelle du pouvoir d’achat de l’État sera de la même valeur dès la première année.

Un budget, au fond, ce sont des choix et, comme le disait André Gide, « choisir, c’est renoncer ». Ma volonté est de bâtir un cadre budgétaire équitable : nous ne renonçons pas à protéger les plus fragiles, nous ne renonçons pas à notre modèle social, mais nous renonçons au fait de vivre au-dessus de nos moyens.

Plus largement, je souhaite sincèrement un changement des mentalités. Le président Arthuis, à propos du projet de loi de règlement, a eu raison d’indiquer que cette évolution des mentalités devait d’abord concerner les ministres eux-mêmes. Les ministres auront la responsabilité de décliner leur « lettre plafond » mais, pour la première fois, à partir de l’année prochaine, il ne sera plus question pour eux de négocier une augmentation de leur enveloppe budgétaire. Un bon budget n’est pas un budget en augmentation, c’est un budget qui répond aux missions de service public qui lui sont assignées, dans un contexte d’effort général et donc partagé par tous.

On me demande de qualifier notre politique de « politique de rigueur ». Chacun l’appellera comme il voudra, mais nous assumons pleinement l’idée d’appliquer une politique rigoureuse, dans le sens de méthodique, précise, exigeante. Je préfère pour ma part qualifier le projet de budget et notre politique en matière de finances publiques de « responsables ».

Être rigoureux, c’est évidemment être attentif à la protection des plus fragiles, tout en respectant l’objectif intangible qui est le nôtre d’un déficit public ramené de 8 % à 6 % du PIB.

Pour en finir avec le débat qui anime les médias autour du thème de la rigueur, je rappellerai que celui-ci est connoté politiquement dans notre pays : cela nous ramène au début des années quatre-vingt, au moment où, sous l’impulsion de l’Union de la gauche, la retraite à soixante ans, une augmentation considérable des traitements ont débouché sur un plan de rigueur avec une baisse des salaires, un blocage des prix, une inflation à deux chiffres et trois dévaluations successives de notre monnaie !

Si l’on parle de rigueur à propos du plan français, que dire de celui de la Grèce, de l’Espagne ? Comment doit-on comprendre ce qui se passe en Italie ? Quel regard devons-nous porter sur la Grande-Bretagne, qui a décidé à la fois une diminution de 40 % des crédits alloués aux ministères, une baisse des traitements des fonctionnaires et une augmentation de la TVA de plus de deux points ?

Si les mots ont un sens, celui de responsable est le plus pertinent pour le plan français et pour les orientations des finances publiques pour l’année prochaine que j’ai l’honneur de vous présenter cet après-midi, au côté de Christine Lagarde.

Comme c’est l’usage, je commencerai par un rapide bilan de l’année 2010, année pour laquelle nous tiendrons les objectifs fixés concernant les finances publiques.

Pour accompagner la reprise, nous avons mis en œuvre les dispositions du plan de relance, puis leur arrêt progressif et, simultanément, le programme d’investissement d’avenir prévu par la première loi de finances rectificative pour 2010.

Pour être fidèles à nos objectifs de finances publiques, nous devons respecter trois engagements : il s’agit tout d’abord de respecter notre objectif d’un déficit public de 8 % du produit intérieur brut ; il s’agit ensuite de contenir la dépense de l’État au niveau prévu par la loi de finances, c’est-à-dire le « zéro volume » ; il s’agit enfin de respecter l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, tel qu’il a été voté par le Parlement, c’est-à-dire une croissance de 3 %.

Dans ces trois domaines, nous sommes fidèles à nos objectifs au vu de la situation actuelle des recettes et des dépenses. Cela ne signifie pas que nous pouvons relâcher notre attention : je resterai bien sûr très vigilant, ainsi que l’ensemble du Gouvernement, pour que, d’ici à la fin de l’année, nous soyons en mesure de respecter nos objectifs, en particulier le plus important d’entre eux, celui qui concerne le niveau du déficit public, limité à 8 % de notre richesse nationale cette année.

Il s’agit d’un élément indispensable pour nourrir la confiance des Français dans l’avenir, celle de nos partenaires européens et celle des investisseurs qui financent notre dette publique.

Pour 2011, notre stratégie est claire : elle vise à réduire les déficits publics.

Sur le long terme, la réforme des retraites que nous souhaitons réaliser vise déjà à une réduction des déficits. Cette réforme, permettez-moi de le rappeler, va engendrer un gain de 1,2 point sur le déficit structurel à l’horizon 2020 et d’environ 10 points de la richesse nationale sur la dette publique au même horizon.

Pour 2011-2013, c’est avant tout par la maîtrise de la dépense et le rattrapage des recettes fiscales que nous parviendrons à ramener le déficit à 3 % de notre richesse nationale.

Notre programme de stabilité prévoit une réduction du déficit public d’environ cinq points de PIB sur trois ans, soit environ 100 milliards d’euros.

J’ai eu plusieurs fois l’occasion d’expliquer devant vous pourquoi nous choisissons de réduire les dépenses. Notre pays atteint déjà l’un des niveaux de prélèvements obligatoires les plus élevés au monde. La hausse généralisée des impôts nuirait incontestablement à la compétitivité de notre économie et compromettrait en profondeur la reprise.

Je vous donnerai tout d’abord quelques précisions sur la première marche de cette trajectoire, à savoir le passage à un déficit de 6 % dès l’année prochaine.

Je le répète – la répétition est probablement l’un des meilleurs instruments de la pédagogie –, cet objectif, au cœur de notre stratégie, est intangible.

Pour ramener le déficit de 8 % du PIB à 6 % dès l’année prochaine, il convient de réduire le déficit public de l’ordre de 40 milliards d’euros. Cela ne signifie pas que les dépenses doivent diminuer de 40 milliards d’euros sur une année : le solde correspond à la différence entre les recettes et les dépenses publiques. Ce qui compte avant tout, c’est que les recettes progressent plus vite que les dépenses pour que le déficit public puisse diminuer dans la durée.

Trois leviers vont nous permettre de respecter cette trajectoire.

Une partie de l’effort, représentant environ 15 milliards d’euros, correspond à la non-reconduction des mesures de 2010 qui n’avaient pas vocation à être pérennes, comme les mesures de relance et le surcoût de la taxe professionnelle.

En outre, 11 milliards d’euros proviendront du rattrapage des recettes fiscales après la crise, en lien avec le retour de la croissance.

Le reste, soit 14 milliards d’euros, proviendra d’un effort partagé par l’ensemble des acteurs de la dépense publique.

Le gel en valeur des dépenses de l’État rapportera environ 7 milliards d’euros : près de 1 milliard d’euros seront liés au gel des concours de l’État aux collectivités locales ; 1 milliard d’euros seront économisés sur le fonctionnement de l’État et des opérateurs ; la maîtrise de la masse salariale, notamment le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, permettra d’économiser 1 milliard d’euros supplémentaires ; enfin, un effort d’environ 4 milliards d’euros sera réalisé sur les dépenses d’intervention de l’État, conformément à la lettre de cadrage que le Premier ministre a adressée aux membres du Gouvernement.

La sphère sociale contribuera pour l’autre moitié à l’effort de redressement, soit 7 milliards d’euros : la réforme des retraites rapportera 4,5 milliards d’euros ; la reprise de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, permettra de contribuer à hauteur de 3,2 milliards d’euros à l’effort de consolidation ; enfin, la fixation de progression de l’ONDAM à 2,9 % devrait permettre de dégager environ 2,2 milliards d’euros d’économies.

Vous aurez remarqué que le total des mesures que j’annonce pour la sphère sociale est de l’ordre de 10 milliards d’euros. En effet, si l’on ne fait rien, les dépenses sociales évoluent selon une dynamique supérieure à la croissance de notre richesse nationale. Il faut donc un total supérieur à 7 milliards d’euros pour contrecarrer cette dynamique.

Nous souhaitons par ailleurs agir sans délai pour ce qui est des dépenses fiscales et des niches sociales, tout en inscrivant notre action dans la durée. La réduction des niches ne souffre pas de délai : nous entendons la mettre en œuvre dès les textes financiers de l’automne 2010.

J’ai évoqué un objectif de 8,5 milliards à 10 milliards d’euros de réduction des niches pour 2011 et 2012 : nous le respecterons. C’est un objectif très ambitieux ; c’est même du jamais vu ! Jamais on n’aura fixé une telle ambition au moment d’un débat d’orientation budgétaire – désormais « d’orientation des finances publiques » – en matière de réduction des niches fiscales et sociales.

Je sais pouvoir compter sur le concours du Parlement, en particulier de la Haute Assemblée, pour l’atteindre. Je prends régulièrement connaissances des réflexions de la commission des finances du Sénat et de son rapporteur général, très attachés à ce sujet. Je ne doute pas de la qualité vertueuse du débat qui nous animera à l’automne autour de la question des niches fiscales et sociales.

Il est évidemment encore trop tôt pour préciser quelles niches seront supprimées. La décision viendra au cours de l’été, conformément au calendrier habituel de la loi de finances.

Nous aurons également recours au « rabot ». Ne me demandez pas le nom du prix Nobel qui nous a conseillé cette mesure… Celle-ci n’est peut-être pas la plus spectaculaire sur le plan intellectuel, mais c’est celle qui nous permettra le plus facilement d’atteindre notre objectif ; c’est aussi celle qui apparaîtra, in fine, comme la plus juste parce que l’effort sera partagé par tous.

Naturellement, le coup de rabot sera plus ou moins appuyé selon les niches, ce qui nous permettra de protéger, à travers le levier fiscal, des politiques favorisant soit l’emploi, soit la protection des publics les plus fragiles : les personnes âgées ou handicapées, les bénéficiaires de minima sociaux, du RSA, etc.

Au-delà des choix budgétaires immédiats destinés à maîtriser une fois pour toutes les niches fiscales qui grèvent les recettes de l’État et de la sécurité sociale, seules deux voies sont possibles : la première est leur évaluation systématique, mission que Christine Lagarde et moi-même avons confiée à un comité présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances ; la deuxième, que vous connaissez puisqu’elle a été évoquée lors de la conférence sur le déficit du 20 mai dernier, menée sous l’autorité du Président de la République, consiste à mettre en œuvre sans attendre – enfin ! oserai-je dire – le monopole de la loi de finances sur les dépenses fiscales et de la loi de financement de la sécurité sociale sur les dépenses de nature sociale, ainsi que le prévoit une circulaire du Premier ministre en date du 4 juin dernier.

L’effort de maîtrise de la dépense doit également concerner tous les acteurs de la dépense publique.

S’agissant tout d’abord de l’État, dans le cadre du budget pluriannuel, nous avons décidé d’infléchir réellement la croissance de la dépense, objectif là encore sans précédent. Les dépenses de l’État seront stabilisées en valeur pour les trois prochaines années, hors pensions et charges de la dette.

Avec l’enracinement de la reprise économique et la remontée inéluctable des taux d’intérêt, le poids de la « dette de crise » accumulée au cours de ces deux dernières années se fera sentir. Nous nous attendons à une progression de la charge de la dette d’environ 13 milliards d’euros entre le montant inscrit en loi de finances initiale en 2010 et le chiffre de 2013. Cette donnée conjuguée à la hausse des pensions des fonctionnaires de l’État ne nous laisse d’autres choix que de stabiliser en valeur les autres dépenses.

J’y insiste, une telle inflexion de la dépense n’a jamais été réalisée en France. Pour la construction des budgets des dernières années, notamment entre 2006 et 2010, mes prédécesseurs ont disposé en moyenne de près de 2 milliards d’euros à allouer à la croissance des dépenses hors dette et pensions. Pour les budgets des années 2011 à 2013, le chiffre correspondant sera simplement de zéro. Hors dette et pensions, en 2010, la dépense de l’État s’élève à 274,8 milliards d’euros. Ce montant restera identique jusqu’en 2013. C’est le signe que le Gouvernement a fait des choix ne remettant pas en cause la priorité intangible qu’est le redressement des finances publiques.

Cet effort inédit doit naturellement être partagé.

Premièrement, les concours de l’État destinés aux collectivités locales, hors le fonds de compensation pour la TVA, seront stabilisés en valeur.

Deuxièmement, l’effort doit affecter aussi notre contribution au budget de l’Union européenne. Les États européens mènent des politiques courageuses de maîtrise de leurs dépenses ; ils ont organisé eux-mêmes un mécanisme d’aide solidaire à l’égard des pays en difficulté, notamment la Grèce, et en assument les conséquences financières. Dans ce contexte, il ne me semble pas acceptable que la Commission demande une hausse de son budget de plus de 6 % pour 2011. La France, aux côtés des autres États membres soucieux de modération budgétaire, réaffirmera ce point de vue à Bruxelles. Les efforts demandés à nos concitoyens doivent permettre de réduire les déficits et non de financer une dépense européenne croissante, et dans de telles proportions.

Enfin, l’effort est partagé entre les différents ministères. Monsieur le président Arthuis, je tiens à vous rassurer : la main n’a pas tremblé ! Lors de la détermination de chacun des plafonds, nous sommes allés aussi loin que possible afin de maîtriser la dépense. Ainsi, près de la moitié des trente missions que comporte le budget général verront leurs crédits, hors pensions, baisser en valeur dès l’année prochaine.

Même les politiques publiques que nous avons voulu préserver autant que faire se peut feront l’objet d’efforts notables. Exiger un « zéro valeur » strict dans les secteurs de l’aide publique au développement ou de la culture revient à manifester notre souci de préserver ces domaines et, compte tenu des engagements pris, à leur demander de réels efforts d’économies pour respecter l’enveloppe qui leur est allouée.

Par ailleurs, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sera appliqué sans faiblesse. Un seul ministère continuera à créer des emplois : celui de la justice. En raison de la priorité donnée au domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche, le ministère chargé de ce secteur sera exonéré de suppression d’emplois, mais ses crédits progresseront nettement mois vite que ces dernières années.

Ainsi, même les ministères dont les crédits enregistrent une progression participeront à l’effort d’une façon significative. Par exemple, sur la période 2011-2013, les crédits du ministère de la défense enregistreront un écart de 1,5 milliard d’euros par rapport à ce qu’a prévu la loi de programmation militaire. Nous assumons pleinement ce choix, compte tenu du contexte budgétaire actuel, différent de celui de l’été 2008, moment où ont eu lieu les arbitrages concernant la programmation militaire : la crise est passée par là ! Les chiffres annoncés pour 2011-2013 montrent bien que la défense sera mise à contribution, à travers la réalisation décalée de certains programmes.

Le « zéro valeur » ne consiste donc pas simplement à réaliser quelques économies emblématiques sur des budgets tels que l’emploi et le logement, mais à demander un effort à tous et à chaque instant.

Pour y parvenir sur la période 2011-2013, nous avons fixé des règles transversales. Je me permets, mesdames messieurs les sénateurs, de vous renvoyer au document qui vous a été remis aujourd'hui et qui présente de façon détaillée le budget triennal et les économies qu’il comporte. C’est une première : au-delà des plafonds de dépenses par mission, le Gouvernement n’a jamais présenté au moment du débat sur les orientations des finances publiques, je le disais à l’instant, une vision aussi précise et aussi documentée du futur budget et de sa stratégie économique. Par conséquent, j’insisterai seulement sur les principaux points, liés à l’application des règles transversales précitées.

La première mesure est le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, qui a déjà permis de supprimer 100 000 emplois depuis le début de la législature. Ce sont encore environ 100 000 suppressions d’emplois supplémentaires interviendront jusqu’en 2013, parallèlement à des réformes d’implantations territoriales, de procédures et des fonctions supports.

En 2012, l’État aura ainsi retrouvé le nombre d’agents qu’il employait début des années quatre-vingt-dix. Or personne ne peut affirmer sérieusement que, à cette époque, la France était sous-administrée !

Notre politique de réduction du nombre de fonctionnaires vise aussi à mieux les rémunérer puisque, au cours des trois prochaines années, 50 % des économies réalisées par le non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraire continueront à leur être redistribuées sous forme de bonification indiciaire ou d’avantage budgétaire. En effet, l’État étant le premier employeur de notre pays, il doit progressivement devenir le meilleur employeur : ses agents doivent participer pleinement à la définition des modalités d’accomplissement des missions de service public dont ils ont la charge et donc être rémunérés en conséquence. La restitution de 50 % des gains liés au « 1 sur 2 » fait aussi partie de la matrice de la révision générale des politiques publiques pour les trois années à venir.

Plus précisément, en 2011, la réduction des effectifs sera de l’ordre de 31 000 emplois : 16 000 postes dans l’éducation nationale, 8 250 dans le secteur de la défense. Mon ministère rendra 3 127 postes. Ces données résultent de réformes qui s’appuient sur la révision générale des politiques publiques et qui permettent une meilleure efficacité conjuguée à une réduction des moyens. À titre d’exemple, si le ministère de l’intérieur contribue à cette réduction d’effectifs pour près de 1 600 emplois en 2011, son cœur de métier – la sécurité, la présence sur le terrain des forces de police et de gendarmerie – sera largement préservé.

Au total, avec le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, la masse salariale, hors pensions, sera, comme prévu, stabilisée en valeur en 2011-2013.

Notre deuxième règle transversale consiste en un effort d’économie de 10 %, sur trois ans, concernant les dépenses de fonctionnement et d’intervention. Nous prévoyons de réaliser la moitié de cet effort dès l’année prochaine. Cette volonté nous permettra de combattre la tendance spontanée des dépenses à croître fortement et de respecter le « zéro valeur ».

Précisément, à cette fin, nous souhaitons réduire le train de vie de l’État, grâce aux outils de la RGPP, comme les chantiers interministériels. Voilà quelque temps, j’ai évoqué devant le conseil des ministres ce train de 150 mesures, largement relayé par la presse. Ces chantiers comprennent, entre autres, la rationalisation des achats, le perfectionnement des systèmes d’information, la réorganisation des concours. Le gain potentiel résultant des seules économies liées aux achats pourrait atteindre jusqu’à 1 milliard d’euros les prochaines années.

De surcroît, pour la première fois, nous demanderons aux 655 opérateurs de l’État de fournir un effort égal à celui de l’État.

M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Cela n’ira pas sans mal !

M. François Baroin, ministre. Nous souhaitons également que toutes les dépenses d’intervention, qui représentent 66 milliards d’euros sur trois ans, soient réexaminées pour dégager des économies à hauteur de 10 %.

Le document qui vous a été distribué, mesdames, messieurs les sénateurs, vous montre le détail des réformes proposées. Je voudrais toutefois parer à d’éventuels procès d’intention : nous n’allons pas réduire les minima sociaux ni remettre en cause le RSA ; bien au contraire, il sera, comme prévu, étendu aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans sous condition d’activité et à l’outre-mer dès l’année prochaine. Car nous voulons aussi un budget juste, équitable. Mais cette équité doit être conciliée avec les impératifs de maîtrise des finances publiques.

Le deuxième acteur devant contribuer à la maîtrise de la dépense est la sécurité sociale. Dans ce domaine, nous procéderons de la même façon que pour l’État, en associant réformes et maîtrise serrée de la dépense.

Je concentrerai mon propos sur trois points : l’assurance maladie, la réforme des retraites, la dette sociale.

Pour ce qui concerne les dépenses de l’assurance maladie, nous ramènerons la progression de l’ONDAM à 2,9 % dès l’année prochaine.

Nous renforcerons l’efficacité de l’assurance maladie grâce à des innovations récentes. Je citerai, à titre d’exemple, la mise en place des agences régionales de santé, qui doivent permettre d’améliorer le lien entre ville, hôpital et secteur médico-social, ou bien encore les projets de performance des hôpitaux.

Parallèlement à des réformes structurelles, afin de trouver des outils permettant de respecter l’ONDAM, nous avons largement repris les conclusions du rapport Briet.

Le seuil d’alerte, fixé à 0,75 % aujourd’hui, sera progressivement abaissé à 0,5 % d’ici à 2012-2013. Le rôle du comité d’alerte sera étendu. Il se prononcera désormais ex ante sur la construction de l’ONDAM et son rôle de veille sur l’exécution de cet objectif sera renforcé. Ensuite, une fraction des dotations sera mise en réserve en début d’année.

Bien entendu, la réforme des retraites est un élément majeur de notre stratégie.

Cette réforme, nous l’avons voulue profonde et juste. Comme la solution démographique ne peut montrer tous ses effets à court terme, nous lui avons adjoint des mesures de recettes ciblées, qui permettent aussi de renforcer l’équité du système. L’augmentation des recettes destinées aux régimes de retraite s’élèverait, selon nos propositions, à 3,7 milliards d’euros l’année prochaine ; ces recettes supplémentaires proviendraient des hauts revenus, des revenus du capital et des entreprises. Ces mesures feront l’objet du débat qui se déroulera à la fin de cet été.

Cette réforme devrait permettre aux régimes de retraite d’atteindre l’équilibre dès 2018. Elle générera, je vous le rappelle, un gain de 1,2 point sur le déficit structurel et d’environ 10 points de PIB sur la dette publique à l’horizon 2020.

Le troisième aspect que je souhaite évoquer concerne la dette sociale. Bien que Jean-Jacques Jégou ne soit plus présent en cet instant dans l’hémicycle, je tiens à rappeler sa contribution en la matière : ses propositions aident le Gouvernement à trouver les réponses adéquates dans un contexte tout de même très difficile.

La dette sociale portée par l’ACOSS, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, pour l’ensemble du régime général et du FSV, le Fonds de solidarité vieillesse, représentera en 2011 environ 87 milliards d’euros : c’est considérable !

Pour remédier à ce problème, nous avons étudié, avec la Commission de la dette sociale, composée de parlementaires, les différentes pistes envisageables. Sans préjuger des arbitrages qui seront rendus cet été, nous avons essayé, avec l’aide de tous les participants de cette commission – je rappelle que les conclusions que le Gouvernement tire de leurs travaux ne les engagent en rien –, de tracer une ligne de crête, évitant les solutions de facilité, tels la reprise de la dette par l’État, l’allongement pur et simple, sans borne, de la durée de vie de la CADES, ou encore le statu quo.

On s’orienterait dès lors vers une reprise de la dette par la CADES, à laquelle devraient être affectées de nouvelles recettes pérennes, sans toutefois casser la reprise en opérant des prélèvements obligatoires trop élevés. Un allongement de la durée de vie de la CADES, mais limité à un strict minimum pourrait donc être envisagé, afin de reprendre la seule « dette de crise », qui représente environ 35 milliards d’euros sur les 87 milliards d’euros mentionnés précédemment. Ce système équilibré ne porterait pas atteinte au pacte de solidarité intergénérationnel. Certes, il n’est pas pleinement satisfaisant, mais force est de constater l’impact de la crise mondiale : ses effets sur l’économie réelle se traduisent par un grand nombre d’emplois détruits et donc par un chômage en augmentation, ce qui pèse inéluctablement, en recettes et en dépenses, sur notre système de solidarité. Nous n’avons d’autre choix que de prendre ce problème à bras-le-corps.

À la fin de l’été, bien entendu, nous évoquerons en détail les mesures d’affectation des fonds résultant de la remise en cause de certaines niches fiscales, ainsi que les perspectives à court terme – les deux prochaines années – et à moyen terme. Je ne doute pas de la qualité des débats qui se dérouleront alors.

Enfin, nous souhaitons que les collectivités locales – troisième acteur – prennent part à la maîtrise de la dépense publique. Ce n’est pas aux membres du Sénat, lieu par excellence de représentation des collectivités territoriales, que je ferai l’affront de rappeler leur rôle dans l’irrigation économique de notre pays de par le poids de leurs investissements dans la dépense publique. Mais le partage des efforts est inévitable et cela signifie, pour les collectivités locales, qu’elles doivent s’habituer à vivre avec des transferts de l’État qui, eux aussi, comme les dépenses des ministères, resteront stables en euros courants sur la période 2011-2013.

Nous tenterons d’y parvenir par le gel des dotations que nous avons évoqué. Toutefois, nous sommes lucides et nous souhaitons aussi accompagner les collectivités locales dans leur rôle d’acteurs économiques. C’est la raison pour laquelle un moratoire sur les normes réglementaires, hors normes européennes, que l’État impose aux collectivités locales, est aussi prévu.

M. Gérard Longuet. Très bien !

Mme Nicole Bricq. Non, pas « très bien » !

M. François Baroin, ministre. Cela permettra d’éviter des dépenses supplémentaires qui pèsent sur les budgets locaux.

Pour renforcer, dans la durée, la maîtrise des dépenses, il doit être clair que le message français ne vaut pas pour un seul exercice budgétaire. Nous sommes dans l’esprit d’une programmation triennale ; je rappelle que le budget français doit franchir une marche importante l’année prochaine et que notre objectif pour 2013 est de revenir au niveau de déficit que nous connaissions avant la crise. Il n’est d’autre solution que d’inscrire cette maîtrise des finances publiques dans la durée. Christine Lagarde est très attachée à ce message et elle se bat énormément sur les fronts européen et international pour le faire valoir.

À cet égard, les conclusions de la commission présidée par M. Michel Camdessus et mise en place par la conférence nationale sur le déficit public méritent d’être rappelées. Le principe de cette règle constitutionnelle d’équilibre des finances publiques a été souhaité par le Président de la République le 20 mai dernier, à l’occasion de cette même conférence.

Nous avons d’ores déjà un certain nombre de motifs de satisfaction.

D’abord, il existe un large consensus à propos d’importantes mesures de gouvernance dont nos finances publiques ont aujourd’hui indiscutablement besoin. Je pense en particulier à la proposition visant à confier le monopole des dispositions relatives aux recettes fiscales et sociales aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Cette règle serait particulièrement utile pour garantir une approche cohérente de l’évolution des recettes de l’État et de la sécurité sociale.

La commission Camdessus propose également d’inscrire dans la Constitution le principe d’une loi-cadre de programmation des finances publiques. Cette loi s’imposerait juridiquement aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Serait ainsi fixée une trajectoire impérative de réduction des déficits. La durée couverte par les lois-cadres et la date de retour à l’équilibre pourraient être arrêtées par le législateur.

Sur les bases de ce rapport, le Premier ministre engagera prochainement les consultations avec les forces politiques, pour déterminer plus précisément les contours d’une réforme consensuelle.

J’insisterai sur la partie politique de cette révision constitutionnelle. Il n’a échappé à personne qu’en 2012 doit avoir lieu un rendez-vous de respiration démocratique sur les grands choix qui engageront le pays, mais je suis absolument convaincu que, en prenant le temps nécessaire, d’ici à l’été prochain, nous pouvons trouver avec l’opposition les moyens de définir une révision constitutionnelle qui soit acceptable par tous. C’est en tout cas le chemin que le Gouvernement s’efforcera d’emprunter et de vous proposer à la rentrée.

Ainsi que vous l’avez annoncé tout à l'heure, monsieur le président, le présent débat sera suivi d’un vote au titre de l’article 50-1 de la Constitution.

Je le répète, notre objectif est de ramener en 2011 les déficits publics à 6 %. Peut-être l’ai-je trop dit, mais je ne le dirai probablement jamais assez. Cette détermination est solide. Il nous faut garder confiance en notre capacité de rebond, d’autant que la confiance est évidemment la racine de la croissance à long terme. Ce qui est fait là pour réduire notre endettement est aussi de nature à rassurer les Français, car nous leur montrons que nous nous saisissons très énergiquement de ce problème majeur qui est pour eux une source d’angoisse.

À terme, cela permettra de libérer une part de l’épargne pour la consommation et donc d’amener notre économie vers un rebond de croissance.

C’est l’esprit de responsabilité qui nous anime, Christine Lagarde et moi-même, dans les missions qui nous sont confiées. C’est également la responsabilité de l’État que d’œuvrer pour transmettre aux générations futures un système de redistribution à la française, qui est un modèle social absolument exceptionnel, mais aussi de préserver notre pays d’un endettement excessif, ennemi de la souveraineté, pour réussir cette inflexion vers la maîtrise de la dépense.

Je sais que je peux compter sur notre majorité. Je prends donc rendez-vous avec elle pour le vote, à l’automne, de la loi de finances pour 2011. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre. (Applaudissements sur les mêmes travées.)

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, madame la présidente de la commission des affaires sociales, messieurs les rapporteurs généraux, mesdames, messieurs les sénateurs, je commencerai et je finirai mon propos par l’Europe.

En effet, ce débat d’orientation des finances publiques françaises s’inscrit dans un contexte grave concernant l’Union européenne.

Je vous rappelle que, au cours de la nuit du 9 mai, l’Union européenne a décidé de serrer les rangs, pour faire face aux attaques incessantes contre la zone euro, et de mettre en place un plan pour garantir la solidité de l’Union européenne et celle de la zone euro.

Ce plan est doté de 750 milliards d’euros, soit près de mille milliards de dollars. Vous y avez contribué à l’occasion des débats sur la récente loi de finances rectificative. Cela nous a permis d’apporter la garantie de l’État à un véhicule constitué sous l’empire du droit luxembourgeois. Grâce à la mobilisation de ces 750 milliards d’euros nous pourrons faire face à des attaques éventuelles contre l’Europe.

C’est dans ce contexte que notre politique économique et budgétaire s’inscrit, dans le cadre des accords passés avec l’ensemble de nos partenaires, et au regard de la responsabilité que nous prenons vis-à-vis des générations futures, pour maintenir cette souveraineté financière dont François Baroin faisait l’éloge à juste titre.

Le 20 mai dernier, vous vous en souvenez, le Président de la République a réuni pour la deuxième fois la conférence sur les déficits publics. Des engagements très importants ont été pris en matière de maîtrise des finances publiques. Cette maîtrise est partagée entre l’État, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales, dont certaines étaient représentées.

Ce plan visant à redresser nos finances publiques est l’un des grands objectifs que nous poursuivons dans le cadre de notre politique économique.

J’ai perçu l’enthousiasme que suscite chez certains une politique volontaire de réduction des niches fiscales et, chez d’autres, dont nous ne sommes pas, une préférence marquée pour une hausse des prélèvements, au nom de la vertu budgétaire.

J’ai la conviction que nous ne devons pas substituer la hausse des recettes à la baisse des dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il faut faire les deux !

Mme Christine Lagarde, ministre. C’est une politique qui a été menée pendant longtemps : on négligeait toujours la baisse des dépenses, mais on cherchait systématiquement à augmenter les recettes.

En contrepartie, quels que soient le policy mix ou l’importance que nous accordons à la réduction des dépenses, nous devons être très attentifs à ne pas étouffer la croissance, qui reste très clairement le moteur principal de nos recettes fiscales et de leur augmentation.

Nous avons déjà annoncé un train de mesures fiscales équilibré de 3,7 milliards d’euros, dans le cadre de la réforme des retraites. Pour le financement de la dette sociale, nous avons prévu 3,2 milliards d’euros de réductions complémentaires. Cela représente déjà 6,9 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires.

Dans le cadre de la loi de finances qu’a évoquée François Baroin, d’autres pistes nous permettront d’atteindre un chiffre bien plus élevé.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ça n’aura d’effet qu’en 2012 !

Mme Christine Lagarde, ministre. Outre la réduction des déficits publics et le redressement de nos finances, l’autre objectif que nous poursuivons et que nous devons poursuivre avec ardeur est celui de l’amélioration de la situation de l’emploi : elle reste une priorité absolue.

Je vous donne un exemple du travail accompli pour réduire la dépense de la manière la plus ciblée, graduée et efficace : les crédits de l’emploi progresseront légèrement en 2011 par rapport à 2010, se montant à 10,65 milliards d’euros contre 10,5 milliards. C’est là, vous l’aurez noté, une petite progression au regard de l’importance de l’objectif.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Oui !

Mme Christine Lagarde, ministre. Le maintien de ces moyens et leur décroissance, en revanche, sont prévus à partir de 2012.

Je vous entends déjà, monsieur le rapporteur général, considérer qu’une légère augmentation n’est probablement pas souhaitable.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. C’est l’efficacité qui importe !

Mme Christine Lagarde, ministre. Ce que nous avons souhaité, monsieur le rapporteur général, c’est faire porter l’effort, et donc la réduction du budget approprié, sur 2012. Nous espérons en effet que les politiques que nous mettons en œuvre seront de nature à revigorer l’emploi et à réduire le chômage qui affecte actuellement notre économie.

Parallèlement, nous ne devons pas éviter le débat sur la pertinence et l’efficacité d’un certain nombre de mesures, de niches et de dépenses fiscales.

Nous avons d’abord visé les réductions ou les suppressions de dispositifs d’exonérations de cotisations sociales dont l’efficacité n’est pas pleinement démontrée. J’en suis sûre, vous en conviendrez, l’exonération de l’avantage en nature constitué par les repas des salariés du secteur des cafés, hôtels, restaurants doit probablement être supprimée.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Certainement !

Mme Christine Lagarde, ministre. Je pense également à la suppression de l’exonération de quinze points de charges sociales des particuliers employeurs et du régime spécifique des structures agréées dans le domaine des services à la personne.

Voilà un exemple de volontarisme en la matière.

S’agissant de cette mesure, j’insiste sur le fait que nous proposons, en revanche, de préserver les avantages pour les personnes fragiles et de maintenir l’avantage fiscal de 50 %.

J’ai utilisé volontairement l’exemple des services et des particuliers employeurs. Maîtriser la dépense publique ne doit pas nous empêcher de maintenir notre soutien ciblé à certains secteurs économiques, pour poursuivre l’autre objectif de notre politique économique : restaurer l’emploi.

Je souhaite maintenant tracer quelques perspectives économiques pour la France pour 2010 et 2011, en rappelant d’abord les grandes caractéristiques de l’environnement international, avent d’indiquer les trois grands principes de la stratégie économique que nous entendons suivre pour l’économie française de l’après-crise.

Le contexte international de l’année 2010 est très varié si l’on en juge par les études menées au sein de l’OCDE ou par le Fonds monétaire international, qui a institué un véritable observatoire des situations économiques à travers le monde.

Les États-Unis tireront profit, comme certains de leurs partenaires, de mesures budgétaires très lourdes qui ont été mises en place à la fin de 2009, alors que nous-mêmes avons fait porter l’effort sur le début de l’année 2009. Le plan américain, entré en vigueur assez tard en 2009, se poursuit en 2010. Le taux de chômage, anormalement élevé pour ce pays, entre 9 % et 10 %, restera ainsi stable cette année.

La croissance devrait s’accélérer un peu en fin d’année. L’INSEE prévoit, pour les États-Unis, un rythme de croissance trimestrielle de l’ordre de 0,4 %, comme au premier trimestre 2010. Cela correspond à un rythme de croissance annuelle de 2,9 %.

Les pays émergents, tirés en particulier par l’Inde et surtout par la Chine, compte tenu d’un plan de relance massif, mis en place dès le début de l’année 2009, mais aussi des pays auxquels on pense moins, comme l’Indonésie et le Mexique, qui font partie du deuxième groupe de pays émergents à croissance forte – je pense également à la Turquie – deviendront les moteurs de la croissance mondiale.

Dès 2011, voire dès la fin de 2010, la Chine passera au deuxième rang des puissances économiques. Bien entendu, compte tenu de l’« assiette », cela ne signifie pas pour autant que son produit intérieur brut par habitant avoisinera celui des pays développés, mais, sa puissance économique globale va se traduire désormais par cette deuxième place.

Dans la zone euro, la hausse de l’activité est plus contenue. Le rythme de croissance trimestriel de la zone euro se situe aux environs de 0,2 %. De l’aveu même du directeur général du FMI, il est difficile d’expliquer pourquoi la croissance de la zone euro est plus modérée que celle des pays à niveau de développement à peu près équivalent, tels les États-Unis.

L’activité en zone euro devrait se redresser un peu au deuxième trimestre, soutenue par le rebond du commerce mondial. Elle serait toujours caractérisée par une grande hétérogénéité entre les zones. Ainsi l’Allemagne et la France sont susceptibles de bénéficier d’un rebond plus important, alors que l’activité en Espagne, en raison de son modèle de développement économique, devrait stagner au cours de toute l’année 2010.

La demande intérieure hors stock de la zone euro se tasserait un peu après l’été, selon l’INSEE, contrairement à ce qui devrait se passer en France, où la demande intérieure est susceptible d’accélérer. Je me fie, en cela, aux chiffres publiés par l’INSEE au mois de juin.

L’examen de ces chiffres confirme donc que la France traverserait le début de l’après-crise plutôt mieux que le reste de la zone euro, tout comme elle avait plutôt mieux traversé la période de crise que l’ensemble de la zone euro, sortant de la récession dès le deuxième trimestre de 2009 et bénéficiant d’un taux moyen de croissance de l’économie de l’ordre de 0,3 % au cours de la dernière année, étant entendu que des variations sensibles peuvent être enregistrées d’un trimestre à l’autre : c’est ainsi que la croissance a été de 0,6 % au quatrième trimestre de 2009 et de 0,1 % au premier trimestre de 2010.

Quand on analyse en détail les différents postes de la croissance du produit intérieur brut français, on s’aperçoit que cette évolution s’explique, à l’évidence, par la décrue de la prime à la casse, d’autant que, si celle-ci a connu un grand succès en France, elle a aussi été appliquée dans un certain nombre d’autres pays.

En tout cas, pour ma part, je préfère retenir, pour déterminer la croissance tendancielle, que le PIB de la France a augmenté de 0,3 % par trimestre depuis un an.

Pour le reste de l’année 2010, le cadrage macroéconomique que nous avons retenu dans le programme de stabilité de février dernier a efficacement anticipé les prévisions de l’INSEE qui ont été rendues publiques en juin dernier.

Ainsi, l’investissement des entreprises serait en légère progression sur l’année, de l’ordre de 0,6 %. Cette hausse est modérée, me direz-vous, mais elle constitue un grand progrès par rapport à l’année dernière : vous vous en souvenez, l’investissement des entreprises avait été très affaibli pendant l’année de la crise – il avait diminué de 8 % –, ce qui avait considérablement « plombé » notre croissance.

L’investissement logement des ménages s’améliorerait tout particulièrement à la fin de l’année 2010, et cela avant tout pour deux raisons : d'une part, la politique du crédit est soutenue par des taux d’intérêt qui demeureront bas pendant le reste de l’année 2010 ; d'autre part, certains outils que nous avons mis à la disposition des ménages font sentir leurs effets, notamment le dispositif Scellier et le doublement du PTZ, le prêt à taux zéro, qui permet aux particuliers de s’endetter pour acquérir un bien immobilier.

En outre, la réduction du déstockage soutiendrait la croissance au cours des prochains trimestres.

Par ailleurs, mais, pour auditionner régulièrement des chefs d’entreprises, vous le savez aussi bien que moi, la baisse de l’euro, en particulier par rapport au dollar et au yen, sera de nature à stimuler les exportations. Elle bénéficiera à nos entreprises dont les bases de coûts se situent sur le territoire français.

Dans le domaine de l’emploi, nous constatons quelques éléments de stabilisation.

Le premier trimestre a vu la création de 23 900 nouveaux emplois, contre 7 300 destructions de postes au quatrième trimestre de 2009. Le taux de chômage est resté stable à 9,5 %. Ces résultats justifient parfaitement notre objectif de créer des emplois dans notre pays.

Sur l’ensemble de l’année 2010, le produit intérieur brut français est susceptible de croître de 1,4 %. Cette estimation est conforme à nos prévisions antérieures, mais aussi à celles, qui ont été révisées, du Fonds monétaire international, dont les derniers chiffres seront publiés aujourd'hui même, me semble-t-il. En revanche, elles sont légèrement inférieures aux prévisions de l’OCDE, qui s’établissent à 1,7 %.

En 2010, nous resterons donc dans le cadre des prévisions que nous avions formulées : l’économie française sera passée d’un recul du PIB de 2,6 % en 2009 à une croissance de 1,4 % en 2010.

Je le rappelle, les hypothèses d’inflation que nous avions retenues étaient de 1,2 % en moyenne annuelle. Quant aux prélèvements obligatoires, ils se stabiliseront à 41,5 % du produit intérieur brut, soit à peu près au même taux que l’année dernière, ce qui signifie que nous ne soutiendrons pas plus – mais pas moins ! – l’activité en 2010 qu’en 2009. D’ailleurs, le déficit structurel serait pratiquement le même, puisqu’il se réduirait seulement de 0,1 %.

Il s'agit là d’une décision délibérée : nous avons choisi de ne pas accélérer la politique de réduction des déficits à la fin de l’année 2010, mais d’engager celle-ci de manière extrêmement ferme et déterminée dès le début de l’année 2011.

J’en viens, justement, à l’année 2011. La poursuite du rebond cyclique amorcé en 2010 devrait nous permettre d’atteindre un rythme de croissance proche de la tendance de long terme de l’économie française.

Je sais parfaitement, et je comprends ce point de vue, que la prévision de croissance que nous formulons pour l’année 2011 est l’objet de doutes. Toutefois, je persiste à penser qu’elle n’est pas irréaliste, bien qu’elle soit ambitieuse et même audacieuse.

Premièrement, nous nous sommes efforcés de procéder par analogie, en observant ce qui s’était passé lors d’une autre crise grave, en 1993. Cette année-là, le PIB de la France recula de 0,9 %, mais l’année suivante fut marquée par un net rebond puisque l’augmentation de la richesse nationale, dont on prévoyait qu’elle serait de 1,4 %, fut de 2,2 %, l’économie française rejoignant son potentiel de croissance.

Traditionnellement, le rebond économique est aussi fort que le choc a été brutal. Il n’est donc pas totalement inepte de penser que, après une crise aussi grave que celle que nous avons subie pendant l’année 2009, nous puissions fortement rebondir et rejoindre, cette fois encore, notre potentiel de croissance.

M. Guy Fischer. Cela ne va pas être facile !

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Le potentiel est aujourd'hui de 2 % !