M. Dominique Braye. … puisque le choix de ce statut reste volontaire.
J’évoquerai maintenant la date d’achèvement de la carte de l’intercommunalité.
Je persiste à penser, comme mes collègues de l’ADCF, l’Assemblée des communautés de France, mais également ceux de l’AMF, l’Association des maires de France, qu’elle doit être avancée à la fin de l’année 2012.
L’Assemblée nationale a certes avancé de six mois l’échéance initialement prévue, qui est désormais fixé au 1er juillet 2013, coupant ainsi la poire en deux. Mais c’est oublier, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, l’extrême complexité de la situation à laquelle les élus locaux vont être confrontés lorsqu’ils devront procéder à l’intégration de nouvelles communes en milieu d’année.
Je vous soumettrai donc un amendement tendant à avancer cette date d’un semestre, comme M. le rapporteur s’y était d’ailleurs engagé en première lecture si ce projet de loi était voté avant la fin de l’année 2010. Je ne doute pas, naturellement, qu’il tiendra son engagement en soutenant ma proposition.
Il est un autre point sur lequel je souhaite que le dispositif soit amélioré : les conditions d’exercice des pouvoirs de police spéciale par le président de la communauté.
Je ne remets nullement en cause la volonté de la Haute Assemblée de permettre à tout maire de refuser le transfert de ce pouvoir de police. Je me contenterai d’attirer votre attention, mes chers collègues, sur les incohérences et les graves difficultés qui pourraient résulter de cette disposition. Ainsi, dans certains cas, sans qu’il ait son mot à dire, le président de la communauté serait tenu d’exercer le pouvoir de police sur une partie seulement de son territoire. Il me semblerait judicieux qu’il puisse renoncer à l’exercice de ce pouvoir de police, en fonction de choix éventuellement différents faits par les maires de sa communauté. Exercer un pouvoir de police sur une partie du territoire me paraît bien compliqué, voire impossible.
J’exprimerai maintenant un regret, celui que l’Assemblée nationale ait manqué d’audace sur les processus de décision intercommunaux.
Le texte du Gouvernement prévoyait des simplifications utiles. Ainsi, le conseil communautaire des communautés de communes devait se voir confier la charge de préciser l’intérêt communautaire, comme pour les communautés d’agglomération, au sein desquelles cela se passe très bien. L’extension de cette disposition aux communautés de communes était une bonne idée. Une telle disposition permettait de renforcer l’esprit communautaire, de raccourcir les circuits de décision et de gagner en efficacité.
Nous ne rendrions pas service, me semble-t-il, aux intercommunalités rurales en ralentissant les processus de prise de décision, en particulier lorsque celles-ci élargiront leur périmètre.
L’amendement de suppression ayant été adopté conforme par nos deux assemblées, il nous est désormais impossible de proposer le retour au texte initial. Il nous reste toutefois la possibilité, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, d’autoriser les communes qui souhaitent avancer plus vite à prévoir dans les statuts de leur communauté que l’intérêt communautaire sera défini par le conseil. Chacun pourra ainsi avancer à son rythme. Ceux qui veulent avancer lentement ne ralentiront pas ceux qui veulent aller plus vite.
Enfin, permettez-moi, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, de faire une ultime remarque : il convient d’expliquer cette réforme à nos concitoyens.
S’ils approuvent le principe de l’intercommunalité, son mode de fonctionnement leur est peu connu, tout le monde en convient. Le nouveau mode de désignation des délégués communautaires qui sera instauré dès les élections municipales de 2014 constituera sans nul doute un progrès dans leur connaissance des réalités intercommunales.
Cependant, des efforts de pédagogie restent indispensables pour créer une relation plus étroite entre l’intercommunalité et nos concitoyens, notamment en tant que contribuables. Il nous faut aujourd’hui construire une citoyenneté intercommunale, tout en respectant l’ancrage municipal des élus communautaires.
Donnons-nous dès à présent les moyens de relever ce défi, mes chers collègues, en adoptant les modifications qui sont préconisées par les praticiens d’une intercommunalité souple, cohérente et efficace. Nous agirons ainsi en faveur du développement de nos territoires, mais aussi d’une gestion rationnelle des deniers publics, deux résultats que nos mandants élus locaux et nos concitoyens sont en droit d’attendre de cette réforme et du législateur ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny.
M. Yves Daudigny. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je veux à cette tribune faire entendre la voix des territoires ruraux de France (Protestations sur les travées de l’UMP),…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Et nous, nous ne parlons pas pour eux aussi ?
M. Yves Daudigny. … des territoires qui souffrent de la crise économique, s’inquiètent de perdre des services publics, mais qui portent pourtant une partie de l’avenir de notre pays.
Messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, à d’autres mesures déstructurantes, aux pertes d’emplois, à la précarité qui meurtrit, n’ajoutez pas un projet institutionnel qui affaiblira la proximité, réduira les partenariats entre les niveaux de collectivités, détruira des réseaux, fera régresser la démocratie territoriale.
Par la qualité de vie qu’ils offrent, les communes et les bourgs ruraux seront un atout pour une France moderne s’ils sont dotés de voies de communication et de réseaux, mais aussi s’ils sont animés d’une vie sociale, citoyenne et démocratique. Ne leur portez pas le coup de grâce en déstabilisant leur organisation territoriale et en supprimant le contact humain.
La force de la ruralité tient aujourd’hui à son formidable et irremplaçable réseau de maires et de conseillers municipaux, ces élus locaux qui ne coûtent rien, ou quasiment rien, et qui réinvestissent souvent leurs modestes indemnités dans l’action sociale.
Ce sont des femmes et des hommes dévoués, qui ne comptent jamais leur temps, qui remettent en état de fonctionnement le château d’eau ou les cloches de l’église, qui sont porteurs à la fois de l’identité et de l’histoire de leur commune, mais aussi de projets de regroupements scolaires, de modernisation de réseaux, des femmes et des hommes qui préparent l’avenir, assurant en même temps le premier niveau de vie démocratique et la base du lien social.
En instaurant la commune nouvelle, vous ne pouvez nier vouloir, à l’instar de pays voisins, inscrire l’effacement du niveau communal dans un proche avenir.
Pourquoi vouloir détruire ce qui demeure sans conteste une spécificité française ? Cette originalité est non pas une faiblesse, mais bien une richesse humaine, une force d’initiative, un ciment pour notre société.
Cette révolution de nos campagnes, sur laquelle vous avancez masqués, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, aurait pu être l’occasion d’approfondir les relations entre la commune et la communauté de communes ou la communauté d’agglomération. Elle aurait pu être l’occasion d’une avancée démocratique là où, pour le coup, toute visibilité citoyenne est absente. Elle aurait pu être l’occasion de clarifier l’exercice des compétences, car là est bien la faiblesse de notre système actuel.
Aujourd’hui, la seule légitimité démocratique provient du scrutin communal. Les conseillers municipaux qui ne siègent pas dans les conseils communautaires ne comprennent pas le fonctionnement des établissements intercommunaux.
Le fléchage que vous proposez de mettre en place n’apporte pas une réponse satisfaisante au problème central de l’intercommunalité. Sur ce point, qui touche à la vie quotidienne, à la démocratie la plus proche et la plus appréciée des citoyens, vous avez manqué d’audace et d’imagination messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, peut-être parce que vous n’êtes pas porteurs de l’idée et du concept de décentralisation.
Vous avez manqué l’occasion de rapprocher dans notre pays le fonctionnement du bloc local et les exigences de base de la démocratie.
Enfin, avec le conseiller territorial – j’avais parlé à son propos d’EGM, pour « élu génétiquement modifié » –, ce sont des sommets d’hypocrisie et d’absurdité qui sont atteints ! Cette nouvelle institution devait, disait-on, coûter moins cher ; aujourd'hui, plus personne n’ose avancer un tel argument…
En revanche, les départements seront affaiblis avant effacement ; c’est bien l’objectif recherché. La nature des régions sera profondément modifiée, avec des gouvernances souvent impossibles.
Certes, le redécoupage des cantons – on se demande bien dans quelle marmite vous allez nous mitonner le vôtre – et l’élection de l’assemblée départementale pour une durée de six ans sont des demandes anciennes. Mais quels dégâts !
Comment peut-on à ce point méconnaître le rôle et le fonctionnement de nos collectivités territoriales ? Pourquoi amorcer la disparition de l’échelon départemental comme acteur public essentiel ? Comment pourrait-on accepter cette perte de la proximité essentielle à la mise en œuvre des politiques de solidarité entre les hommes et les territoires, proximité qui est la raison d’être des conseillers généraux, qui est leur force, leur légitimité et qui donne tout son sens à leur engagement ? Comment pourrait-on l’accepter, sauf à porter un coup de poignard à la ruralité en détruisant ce qui en est aujourd’hui le moteur, le partenariat communes-intercommunalité avec le département ?
Les conseillers généraux ruraux de toutes sensibilités sont effarés des annonces faites à propos de ces nouveaux cantons et de l’éloignement qui en résultera, rendant illusoire le maintien du travail d’écoute, de relais et de porteurs de projets qui est aujourd'hui le leur.
Et que dire de la région – on pourrait évoquer la « nouvelle région » –, qui a besoin, elle, d’une distance nécessaire pour mettre en place du capital-risque, de la recherche et développement, des pôles universitaires, des filières économiques ?
Du département à la région, votre projet de réforme n’est pas du « gagnant-gagnant » ; c’est du « perdant-perdant » ! Malheureusement !
Votre projet est dangereux pour notre organisation territoriale. Il n’allège pas ; au contraire, il crée de nouveaux niveaux. Il ne simplifie pas ; au contraire, il installe la confusion. Il ne génère pas plus de démocratie, il ne donne pas plus d’efficacité ; au contraire, il limite les partenariats et les financements croisés.
De surcroît, et c’est le plus grave à mes yeux, ce projet de réforme est bien de nature thatchérienne. Après une atteinte à l’autonomie fiscale, sinon financière, des collectivités territoriales, il vise à la réduction de l’action publique territoriale.
Parce qu’ils n’ont pas de locomotive urbaine, les territoires ruraux en seront les premières victimes, avec l’affaiblissement du département, auquel nos concitoyens sont pourtant si attachés.
Les territoires ruraux, ce sont 11 millions de femmes et d’hommes porteurs de l’histoire et de l’avenir de notre pays. Ils méritent attention, considération et équité.
Messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, de la confusion totale dans laquelle votre projet de réforme s’engouffre de semaine en semaine ne pourrait-il pas naître un éclair de raison, sinon de sagesse ? Retirez votre projet avant que la voix des femmes et des hommes des territoires ruraux dans notre pays ne devienne un cri de désespoir, puis un cri de révolte ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur quelques travées du RDSE.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…
La discussion générale est close.
La parole est à M. le ministre. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, à l’issue d’une discussion générale qui a duré plusieurs heures, je commencerai mon propos en saluant l’excellent travail effectué par la commission des lois, sous la présidence de Jean-Jacques Hyest.
Jean-Patrick Courtois, le rapporteur de la commission des lois, a parfaitement résumé la situation. Sur le volet institutionnel, hormis la question des métropoles et des compétences, l’Assemblée nationale a en réalité conservé l’essentiel de l’esprit et, bien souvent, de la lettre des travaux du Sénat en première lecture. C’est surtout sur le volet électoral des conseillers territoriaux qu’elle a enrichi le texte, avec le mode de scrutin et le tableau des effectifs.
M. le rapporteur a notamment souligné que l’Assemblée nationale a largement repris à son compte les propositions du Sénat sur l’intercommunalité. Il est important qu’une convergence aussi nette se soit manifestée sur ce sujet.
Par ailleurs, j’ai bien noté le souci que vous avez exprimé, monsieur le rapporteur. Vous souhaitez que les modalités de désignation des délégués communautaires au sein des intercommunalités permettent à la majorité municipale des communes-centres de ne pas être diluées au sein des conseils communautaires. C’est un sujet qui relève de la bonne gouvernance de nos intercommunalités et le Gouvernement souscrit totalement à l’approche qui est la vôtre.
Je voudrais également remercier la commission des finances, au nom de laquelle Charles Guené s’est exprimé, des améliorations qu’elle propose d’apporter au texte, en particulier pour définir le mécanisme d’unification des taux de fiscalité lorsque les communes auront décidé de faire ce choix ou encore pour adapter les conditions d’indexation de la dotation des métropoles et des communautés urbaines. Comme cela avait été le cas en première lecture, les amendements de la commission des finances constituent une amélioration très notable de la qualité du texte.
La commission souhaite que la loi prévoie un dispositif incitant les régions et les départements à se doter d’un schéma d’organisation des compétences. Je le dis très clairement, cette proposition est intéressante et mérite d’être débattue.
M. Jacques Legendre, président de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication et rapporteur pour avis, a noté avec satisfaction que la culture et le sport – j’ajouterais d’ailleurs le tourisme – étaient explicitement mentionnés au nombre des compétences partagées. À vrai dire, ce point n’avait jamais fait de doute dans l’esprit du Gouvernement. Il était certainement souhaitable de l’inscrire expressément dans le texte, afin de rassurer les milieux professionnels concernés.
Je crois, tout comme M. Legendre, que, grâce au schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services, ces collectivités pourront, en fonction des réalités du terrain, dégager des solutions pragmatiques, c’est-à-dire, comme cela a été dit, « construire des politiques communes ou se répartir les rôles », sans que ce choix doive être prédéterminé par le législateur.
Pour encourager les régions et les départements à adopter de tels schémas, vous proposez d’en rendre l’élaboration obligatoire. Le Gouvernement est favorable à cette proposition, étant entendu que le conseil régional et les conseils généraux garderont, quoi qu’il en soit, le droit d’adopter ou non le schéma.
Mme Michèle André, en sa qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, est intervenue sur le nécessaire respect de l’objectif constitutionnel de parité. Elle a rappelé à juste titre les travaux entrepris depuis plusieurs mois par la délégation, travaux dont je tiens à souligner la qualité.
Madame la présidente, le Gouvernement est parfaitement conscient que la proposition de retenir un mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours doit être assortie de dispositions fortes en faveur de la parité.
Vous avez envisagé deux pistes dans votre intervention, celle d’un mécanisme de sanctions financières dissuasives pour encourager les partis politiques à respecter la parité et celle, il est vrai très innovante au regard de nos traditions républicaines, d’un scrutin binominal. Vous avez écarté la première et privilégié la seconde, et vous avez déposé un sous-amendement en ce sens.
Or le Gouvernement ne pourra pas vous suivre sur cette voie, qui aurait pour conséquence – vous l’avez d’ailleurs rappelé avec beaucoup d’honnêteté – de diviser par deux le nombre de cantons envisagés dans le cadre du redécoupage à venir, et ce dans un contexte où nombre d’élus qui se sont exprimés hier et aujourd'hui ont souhaité que la réduction du nombre de cantons demeure raisonnable, d’où le chiffre retenu d’environ 3 500 conseillers territoriaux.
C’est donc la première piste qui nous semble devoir être privilégiée, celle d’un mécanisme de sanctions financières fondées désormais aussi sur les élections locales.
M. Nicolas About, au nom du groupe Union centriste, a formulé plusieurs pistes d’amélioration du projet de loi. J’ai déjà eu l’occasion de dire hier à cette même tribune que le Gouvernement était très ouvert sur plusieurs amendements déposés par le groupe centriste ; je ne vais pas les récapituler. Je suis convaincu que nos débats permettront d’enrichir cette réforme grâce à l’apport de ses propositions.
M. Jean-Michel Baylet a exprimé une position personnelle qui était, me semble-t-il, très critique. J’ai bien évidemment écouté très attentivement son intervention, que je sais inspirée par l’expérience de ses responsabilités locales. Il me semble néanmoins que ses critiques sont parfois très éloignées de la réalité du texte soumis à l’examen de la Haute Assemblée. C’est notamment le cas lorsqu’il évoque la « recentralisation » ; je comprends bien qu’il s’agit là d’une formule, mais je ne vois pas concrètement ce qui peut accréditer une telle affirmation dans le projet de loi.
Je ne puis que le constater, le président du groupe socialiste Jean-Pierre Bel a adopté, sans surprise, une posture d’opposition systématique, qui est d’ailleurs celle du parti socialiste – ce n’est pas lui faire injure que de le rappeler – depuis le lancement de la réforme.
Je peux comprendre que nous ayons un désaccord de fond sur l’institution du conseiller territorial. D’ailleurs, je l’assume, voire le revendique. La nouvelle institution est, à l’évidence, une véritable innovation qui bouscule un certain nombre de repères et d’habitudes.
Mais je suis tout de même surpris qu’il n’ait pas eu un mot pour défendre, par exemple, l’instauration du suffrage universel direct pour l’élection des conseillers communautaires. Pourtant, il s’agit d’une proposition qui était expressément formulée par l’ancien Premier ministre Pierre Mauroy dans le rapport remis voici déjà dix ans et qui constitue une avancée pour la démocratie locale.
Je regrette également que n’ait pas été saluée l’étape importante que constitue ce texte pour l’intercommunalité, avec la perspective d’une couverture intégrale du territoire à l’horizon de 2013.
Enfin, je trouve étrange que le président du groupe socialiste n’ait rien dit sur l’ambition des métropoles, pourtant, là aussi, soutenues par le Premier ministre Pierre Mauroy ou par plusieurs personnalités du parti socialiste, qui ont d’ailleurs contribué étroitement à la rédaction de certaines dispositions du texte.
M. Didier Guillaume. C’est le partage des tâches ! (Sourires.)
M. Brice Hortefeux, ministre. On peut voir les choses ainsi, monsieur le sénateur ! (Nouveaux sourires.)
Madame Borvo Cohen-Seat, je pense pouvoir résumer vos positions en constatant que vous faites preuve d’une grande constance.
Comme en première lecture, aucune disposition du texte ne trouve grâce à vos yeux, pas même l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, contre laquelle vous avez voté en première lecture ! J’en suis très surpris et je regrette vraiment que, sur ce point au moins, il n’y ait pas eu de consensus républicain.
D’ailleurs, je ne peux pas vous laisser affirmer qu’il n’y a pas de débat démocratique sur cette réforme. Le Parlement a déjà consacré près de 120 heures à l’examen de ce projet de loi, après une longue période de concertation et la publication de très nombreux rapports par des personnalités de sensibilités différentes.
Monsieur François-Noël Buffet, je vous remercie d’avoir apporté, au nom du groupe UMP, votre soutien sans faille à la réforme.
M. Bernard Frimat. Il en fallait bien un !