M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 479 rectifié bis.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. En conséquence, l’article 32 demeure supprimé.
Article 33
I. – L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa du I est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie des services concernés par le transfert de compétences, à raison notamment du caractère partiel de ce dernier. » ;
2° Les deux premiers alinéas du II sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
« II. – Lorsqu’une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci.
« III. – Les services d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services.
« IV. – Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l’établissement et chaque commune intéressée en fixe les modalités. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l’établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret. » ;
3° L’avant-dernier alinéa du II est supprimé ;
4° Au dernier alinéa du II, les mots : « du présent article » sont remplacés par les mots : « du II ou du III ».
II. – Les communes, membres d’un établissement public de coopération intercommunale à la date de promulgation de la présente loi, disposent d’un délai maximal d’un an pour se mettre en conformité avec les prescriptions du cinquième alinéa du I.
M. le président. L'amendement n° 313 rectifié bis, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Compléter cet alinéa par les mots :
après consultation des comités techniques paritaires compétents
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Dans le cadre de ce chapitre III consacré au renforcement de l’intercommunalité, l’article 33 vient apporter des modifications à l’article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article prévoit en effet que le transfert de compétences d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en œuvre. Il prévoit également, à côté des transferts de personnel, des possibilités de mise à disposition des services.
L’alinéa 7, notamment, vient porter quelques modifications au régime en vigueur en matière de mises à disposition. Selon ce texte, ces mises à disposition de services communaux au bénéfice d’un EPCI ou, à l’inverse, de services d’un EPCI au bénéfice d’une ou plusieurs communes membres s’accompagnent, comme dans l’actuel article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, de la conclusion d’une convention.
Cependant, si elles prévoient les conditions du remboursement, par le bénéficiaire de la mise à disposition, des frais de fonctionnement du service, ces conventions ne prévoient rien en matière de consultation des instances chargées de l’organisation des services mis à disposition, à savoir les comités techniques paritaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En effet !
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Comme nous avons déjà eu l’occasion de l’expliquer à de nombreuses reprises, notamment lors de l’examen de l’article 5 de ce projet de loi, nous estimons que les comités techniques paritaires doivent être consultés pour avis quand il y a transfert total ou partiel de services ou quand il y a mise à disposition totale ou partielle de services.
Le comité technique paritaire est l’instance que l’administration employeur doit obligatoirement consulter avant de prendre toute décision relative à l’organisation et au fonctionnement des services. Puisque ces mises à disposition de services auront nécessairement des conséquences sur l’organisation des services concernés, ces comités techniques paritaires devront obligatoirement être consultés.
D’ailleurs, l’article L5211-4-1 du code général des collectivités territoriales précité prévoit la consultation des comités techniques paritaires en matière de transfert de services. Nous estimons qu’il faut étendre ces consultations aux cas de mises à disposition de services. Vous avez d’ailleurs déjà été sensibles à notre proposition, chers collègues, puisque vous avez adopté cette consultation dans le cadre de l’examen de l’article 5.
Je vous invite donc à voter cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. J’indique d’ores et déjà que la commission est favorable à tous les amendements qui rendent obligatoire la consultation des comités techniques paritaires pour les transferts de services.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 677, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Alinéa 10
Remplacer les mots :
du cinquième alinéa du I
par les mots :
du II de l'article L. 5211-4-1
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. C’est un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 33, modifié.
(L'article 33 est adopté.)
Article 34
(Non modifié)
Après l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux articles L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3 ainsi rédigés :
« Art. L. 5211-4-2. – Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs, y compris pour l’exercice par les communes de compétences qui n’ont pas été transférées à l’établissement public de coopération intercommunale antérieurement.
« Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention. Pour les établissements publics soumis au régime fiscal de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, ces effets peuvent également être pris en compte par imputation sur l’attribution de compensation prévue au même article.
« Les services communs sont gérés par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les agents communaux affectés aux services communs en application du présent article sont de plein droit mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
« En fonction de la mission réalisée, le personnel du service commun est placé sous l’autorité hiérarchique du maire ou sous celle du président de l’établissement public.
« Art. L. 5211-4-3. – Afin de permettre une mise en commun de moyens, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut se doter de biens qu’il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l’exercice par les communes de compétences qui n’ont pas été transférées antérieurement à l’établissement public de coopération intercommunale. »
M. le président. L'amendement n° 314, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Art. L. 5211-4-2. - Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Cet amendement est, nous semble-t-il, suffisamment clair pour ne pas nécessiter un long développement. Le texte du projet de loi prévoit en effet qu’un EPCI et certaines de ses communes membres peuvent créer des services communs pour l’exercice de compétences qui n’ont pas été transférées à cet EPCI.
Cette proposition va donc entraîner des coûts supplémentaires à la charge de l’EPCI, sans aucun réel fondement juridique, puisqu’il s’agira de charges de personnel et de gestion ne relevant pas de ses compétences. Par ailleurs, outre le fait que rien n’est dit sur l’autorité administrative qui assumera cette charge, ni de qui relèveront les agents attachés à ces services communs, il nous semble que ce texte peut favoriser des pratiques relativement perverses, permettant à certaines communes d’alléger leurs charges de gestion au détriment des intérêts de celles qui assurent principalement le financement de l’EPCI.
Pour toutes ces raisons, nous vous demandons de voter notre amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer la possibilité de créer des services communs en dehors des compétences transférées. Or le projet de loi permet justement de créer des services communs dans les domaines fonctionnels, tels que les ressources humaines, l’informatique, c’est-à-dire en dehors des compétences strictes des communes et de leurs EPCI.
Cet amendement tend à rendre impossible cette souplesse, alors même que de nombreuses intercommunalités expérimentent déjà dans ce domaine, et sont demandeurs.
L’avis est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, ministre. Le Gouvernement, en déposant le projet de loi dont il vous a saisis, a voulu donner à l’intercommunalité tout son sens et l’approfondir.
Il s’agit principalement de permettre à la structure intercommunale de mutualiser, si les communes membres le souhaitent, un certain nombre de services – par exemple la gestion des ressources humaines –, même si ces derniers ne relèvent pas des compétences que l’intercommunalité exerce au fond. Cet article est inspiré du rapport de la Cour des comptes relatif à l’intercommunalité.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 315 rectifié ter, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après les mots :
par convention,
insérer les mots :
après avis des comités techniques paritaires compétents,
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. L’objectif est le même que pour l’amendement n° 313 rectifié bis : il s’agit de soumettre systématiquement les modalités de création de services communs à l’avis des comités techniques paritaires.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 316, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéas 4 et 5
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.
Mme Marie-Agnès Labarre. Cet amendement vise à supprimer les alinéas 4 et 5 de l’article 34, qui précisent dans le détail le contenu des conventions de mise en commun que pourront passer les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre avec une ou plusieurs communes.
En effet, le contenu de ces conventions doit être défini par les parties à celles-ci, et non par la loi. L’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ce principe fondamental, qui a été de nouveau réaffirmé lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, est l’un des piliers de la décentralisation à la française.
Si le présent texte venait encadrer trop étroitement les conventions précitées, il contreviendrait à ce principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ce serait, selon nous, un motif d’inconstitutionnalité, comme cela a été à juste titre relevé lors du débat sur la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. La libre administration des collectivités locales implique que ces dernières puissent organiser elles-mêmes, certes dans le cadre d’une loi plus générale, les modalités de leur gestion. La mise en commun de services dans le cadre de l’intercommunalité est précisément un domaine où la loi ne doit pas se substituer à la volonté des collectivités locales, qui doivent pouvoir garder une certaine marge de manœuvre. Il faut trouver le point d’équilibre entre libre administration et administration selon le cadre de la loi. En l’occurrence, nous estimons que cet équilibre est rompu et que les collectivités sont phagocytées.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’article 34 prévoit que les services communs sont rattachés à l’EPCI, ce qui permet de concilier pragmatisme et respect du droit communautaire.
En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, ministre. L’avis est également défavorable, pour les motifs que j’ai précédemment indiqués.
M. le président. Je mets aux voix l'article 34, modifié.
(L'article 34 est adopté.)
Articles additionnels après l'article 34
M. le président. L'amendement n° 107, présenté par M. Lambert, est ainsi libellé :
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre VI ainsi rédigé :
« Chapitre VI
« MUTUALISATION
« Art. L. 1116-1. - Les communes, départements, régions, établissements publics intercommunaux, syndicats mixtes et les établissements publics qui en dépendent peuvent conclure entre eux des conventions de gestion de services publics communs ainsi que de leurs équipements lorsqu'une bonne organisation et la rationalisation de l'action publique le nécessitent. À ce titre, des conventions de mise à disposition d'un ou plusieurs services peuvent être conclues.
« Dans le cadre défini au premier alinéa, la convention prévue entre les parties fixe les modalités de la gestion commune et prévoit notamment les conditions de remboursement des frais dus par la collectivité ou l'établissement public bénéficiaire. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur le président, j’en reprends le texte.
M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 733, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 107.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le président de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cet amendement, initialement déposé par M. Alain Lambert, prévoit que, en vue d'une amélioration de l'efficacité de l'action publique et d'une optimisation de la gestion des fonds publics, l'exercice d'une même mission de service public par plusieurs collectivités, par exemple la restauration scolaire dans les écoles élémentaires, les collèges et les lycées, puisse être mutualisé par convention, sans que l’on soit obligé de passer par la constitution d'un syndicat mixte ou intercommunal.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, ministre. Bien qu’il soit intéressant, cet amendement est susceptible de poser un certain nombre de problèmes juridiques, que je voudrais souligner.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je les connais !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je n’avais pas de raison de les exposer ! (Sourires.)
M. Michel Mercier, ministre. Je suis là pour le faire… (Nouveaux sourires.)
Actuellement, la mutualisation de services concerne les EPCI à fiscalité propre et les communes qui en sont membres. Or le présent amendement prévoit d’élargir le cadre de ces mutualisations au-delà de ce bloc communal. Il n’est aujourd’hui pas possible d’affirmer que ce type de mutualisation serait conforme à la législation communautaire en matière de droit de la commande publique.
Le Gouvernement considère avec intérêt les projets de mutualisation de services qui permettent de partager les moyens et compétences et de dégager des économies d’échelle. Cependant, alors que la Commission européenne est en passe de clôturer la procédure précontentieuse engagée contre la France à propos des mises à disposition de services entre EPCI à fiscalité propre et communes rurales, il paraît souhaitable de compléter l’analyse de cette proposition avant de donner à Bruxelles un nouveau motif de récriminations.
Eu égard à ces obstacles juridiques importants, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Cet amendement tout à fait bienvenu, qui émanait initialement du président de la Commission consultative d’évaluation des normes, permettra d’introduire davantage de souplesse. C’est fort opportunément que la commission l’a repris. Il me semble vraiment frappé au coin du bon sens, c’est pourquoi je le soutiens résolument.
M. le président. La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote.
M. Philippe Adnot. Si, comme je le souhaite, les régions et les départements conservent la clause de compétence générale, cet amendement est superfétatoire.
À l’heure actuelle, cette clause nous permet déjà de pratiquer régulièrement ce genre de mutualisations, sans que cela pose le moindre problème. Je serais très surpris si, demain, on venait nous faire des difficultés.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous n’avez pas compris.
M. Philippe Adnot. Aujourd’hui, lorsqu’un lycée et un collège occupent les mêmes bâtiments ou que l’État demande à un département d’accueillir une classe d’adaptation dans un collège, le service de restauration est déjà géré en commun. Des conventions sont signées à cette fin sans qu’il soit besoin de créer un syndicat. Voilà ce que permet la clause de compétence générale,…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela n’a rien à voir !
M. Philippe Adnot. … dont le maintien écartera toute insécurité juridique. J’espère donc que le Sénat admettra, lors de la discussion de l’article 35, la nécessité de la préserver.
M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.
M. Dominique Braye. Chacun comprend l’intérêt de la mutualisation. Le problème porte non pas sur la clause de compétence générale, monsieur Adnot, mais sur la conformité de la loi au droit communautaire de la concurrence : les collectivités doivent lancer des appels d’offres, auxquels les départements ou les régions peuvent répondre, pour la prestation de certains services. C’est peut-être regrettable, mais la législation européenne est ainsi faite : tout ce qui paraît frappé au coin du bon sens et souhaitable n’est pas forcément autorisé. N’oublions pas que les règles de la concurrence sont l’alpha et l’oméga des positions prises par la Commission européenne.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 34.
L'amendement n° 615 rectifié bis, présenté par MM. J. L. Dupont, Merceron, Borotra et Dubois, Mme Morin-Desailly et MM. Deneux et Amoudry, est ainsi libellé :
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Par dérogation au deuxième alinéa la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société pendant un délai de deux ans à compter de la création de la métropole ou du pôle métropolitain.
« À l'issue de cette période de deux ans, la commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu'elle cède à la métropole ou au pôle métropolitain plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences. »
La parole est à M. Jean-Claude Merceron.
M. Jean-Claude Merceron. L'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales précise qu'une commune actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle a transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de cette société, à condition qu'elle cède à l'EPCI plus des deux tiers des actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences.
Compte tenu de l'ampleur des transferts de compétences liés à la création d'une métropole ou d'un pôle métropolitain, il convient de prévoir une période transitoire pour l'application de cette disposition, afin de laisser suffisamment de temps aux élus de la commune, de la métropole ou du pôle métropolitain pour organiser les modalités de la cession des actions et la mise en place de la nouvelle gouvernance des sociétés d'économie mixte concernées par les transferts de compétences.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend à instaurer une période transitoire de deux ans pendant laquelle une commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale dont l’objet s’inscrit dans le cadre d’une compétence transférée à une métropole ou à un pôle métropolitain peut continuer à participer au capital de cette SEML, alors que le droit commun prévoit que la commune doit céder à l’EPCI les deux tiers de ses actions.
Cet amendement ne présente pas de rapport direct avec le projet de loi, qui prévoit des conditions d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité, mais ne préjuge en rien des compétences qui seront exercées par les EPCI.
En outre, il va à l’encontre du principe de spécialité qui s’applique en matière de répartition des compétences entre les EPCI et leurs communes.
En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, ministre. Comme vient de le rappeler M. le rapporteur, le transfert de compétences à un EPCI entraîne de plein droit la mise à disposition des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice.
Toutefois, en droit commercial, la notion de mise à disposition des EPCI des biens nécessaires à l’exercice des compétences transférées ne peut s’appliquer au cas particulier de l’actionnariat social. Une simple mise à disposition d’actions conduirait à dissocier totalement le droit de vote de la propriété du capital, alors que les sociétés d’économie mixte locales sont des sociétés anonymes dans lesquelles les droits de vote sont liés et proportionnels au montant du capital détenu.
Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement.
M. le président. Monsieur Merceron, l'amendement n° 615 rectifié bis est-il maintenu ?
M. Jean-Claude Merceron. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 615 rectifié bis est retiré.
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 45 est présenté par M. Pintat.
L'amendement n° 636 rectifié est présenté par MM. Merceron, Amoudry, J. L. Dupont et Soulage, Mmes N. Goulet et Morin-Desailly et M. Dubois.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Après l'article 34, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le second alinéa de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« La condition mentionnée au présent alinéa n'est pas imposée lorsque la société d'économie mixte locale constitue un organisme de distribution mentionné à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz. »
L’amendement n° 45 n'est pas soutenu.
La parole est à M. Jean-Claude Merceron, pour défendre l'amendement n° 636 rectifié.
M. Jean-Claude Merceron. L'indispensable rationalisation de la coopération intercommunale ne doit pas conduire à fragiliser l'existence des distributeurs non nationalisés d'électricité et de gaz, dont le maintien est prévu par la loi du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de ces deux secteurs.
Le regroupement des autorités organisatrices dans de grands syndicats d'électricité de taille départementale ou interdépartementale ne doit pas avoir pour conséquence de rompre les liens – contrôle du capital, présence au sein du conseil d'administration – entre les autorités qui ont constitué un distributeur non nationalisé sous forme de société d'économie mixte locale et cette société.
Or l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales impose, dans sa rédaction actuelle, que lorsqu'une collectivité a transféré à une intercommunalité une compétence pour laquelle elle a créé une SEML, la collectivité d'origine ne peut conserver, au maximum, qu'un tiers des actions qu'elle détenait antérieurement.
L'amendement a donc pour objet de rendre cette condition inopposable lorsque la SEML est un distributeur non nationalisé d'électricité ou de gaz.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?