M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Comme sous la IIIe, la IVe et même la Ve République.
M. Jean-Pierre Sueur. … sans avoir été présentés par leur auteur, sans qu’on ait entendu les avis du Gouvernement et de la commission, sans explication de vote, on entre dans un système très différent de celui que nous connaissons.
On ne peut pas invoquer à cet égard la IIIe ni la IVe République, car les contextes étaient alors très différents, vous le savez parfaitement, monsieur Gélard. L’exécutif a aujourd’hui un poids bien plus important, ce qui doit nous conduire à exercer une vigilance toute particulière quant aux libertés parlementaires et aux droits des parlementaires.
J’en viens à la question de fond qu’a soulevée M. Hyest en déclarant que certains débats sont un peu longs et fatigants.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je n’ai pas dit cela !
M. Jean-Pierre Sueur. Je ne me souviens plus de vos paroles exactes, mais vous vous êtes fait l’écho d’une idée assez communément partagée : nos débats sont trop longs et l’on pourrait en faire l’économie.
Je ne suis pas du tout en accord avec une telle assertion. Je crois profondément au débat parlementaire. J’ai la conviction que c’est parce que nous passons des heures à écouter des interventions sur les amendements des uns et des autres que, peu à peu, se façonne la loi que nous avons pour mission d’élaborer au nom du peuple français.
Chaque mot, chaque ligne, chaque phrase de la loi s’applique, souvent pendant un temps très long, à tous les citoyens et citoyennes de la République française.
Notre travail, même s’il est très facile de le traiter par la dérision, consiste à écrire la loi, dans le feu du débat, avec toute la sincérité qu’y met chacun d’entre nous, en pensant à chaque citoyen que nous représentons. Ce travail est tout à fait essentiel.
La vérité, c’est que le fonctionnement actuel de la Ve République – je pense aux excès du présidentialisme – déséquilibre les choses au profit d’une logique médiatique dans laquelle le Président de la République annonce la bonne parole tous les jours – quitte à en annoncer une autre le lendemain –, précède le Parlement, le devance, le contredit !
M. Jean-Louis Carrère. Ne le consulte plus !
M. Jean-Pierre Sueur. C’est une autre forme de République, et de cette République-là nous ne voulons pas.
Voilà pourquoi le débat sur l’article 13 est très important. C’est en vain que vous vous efforcerez de soutenir qu’il s’agit d’une question mineure, d’une question de procédure.
Certes, monsieur le président de la commission des lois, il y a des temps de parole et des règles qu’il faut bien sûr respecter. Mais, à ce jour, aucune règle ne prive un parlementaire, à quelque groupe qu’il appartienne, de la possibilité de présenter son amendement. Cela n’existe pas et je considère que c’est bien ainsi.
Ce que nous défendons ici ce soir pourra vous servir demain. Nous n’acceptons pas qu’à partir d’un délai, quel qu’il soit, le président de séance – ce sera peut-être vous, monsieur Romani – doive demain énumérer les amendements restant en discussion et énoncer : adopté, rejeté, terminé. Ce n’est pas possible ! Aucun d’entre nous ne peut accepter cela !
C’est pourquoi, dans un ultime effort, avec toute notre conviction, nous vous demandons, mes chers collègues, de ne pas adopter l’article 13, ou au moins d’accepter de le modifier.
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.
M. Michel Charasse. Mes chers collègues, je veux revenir aux textes.
La deuxième phrase du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, relatif au droit d’amendement, précise : « Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »
Le droit d’amendement, c’est le droit de déposer un amendement et d’obtenir qu’il soit soumis au vote, avec ou sans débat.
Le fait de pouvoir s’exprimer sur un amendement est un élément facultatif d’un droit obligatoire. (Marques d’approbation sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste, de désapprobation sur celles du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) .)
Mes chers collègues, il y a de nombreuses circonstances – à deux heures du matin, par exemple, lorsqu’on en a assez – dans lesquelles les uns et les autres, sur toutes les travées, disent : « l’amendement est défendu ». (Mêmes mouvements sur les mêmes travées.)
Que veut dire cette disposition ? Le cadre visé au premier alinéa de l’article 44 de la Constitution vise-t-il tout le droit d’amendement ?
Dans l’affirmative, la loi organique, avec l’article 13, est incomplète. Il manque de nombreuses dispositions pour expliquer comment s’exprimer sur un amendement, comment le défendre.
Dans le cas contraire, si le cadre ne vise que les cas d’examen en commission ou en séance, l’article 13 est inutile, car il ne concerne pas cette hypothèse.
Dans ces conditions, je me demande si l’article 13 est vraiment nécessaire.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. On revient à la case départ !
M. Michel Charasse. Je me demande s’il est indispensable pour que le Conseil constitutionnel accepte ensuite que son dispositif, qui, personnellement, ne m’indigne pas, soit inséré dans les règlements des assemblées parlementaires.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je le crois !
M. Michel Charasse. Après tout, comme le rappelait M. Hyest voilà un instant, sous l’empire de la Constitution de 1958, le règlement de l’Assemblée nationale adopté en 1958, dans son article 55, alinéa 4, abrogé en 1969, prévoyait : « Lorsqu’un amendement est ou a été déposé par un membre d’un groupe dont le temps de parole est épuisé, cet amendement est lu par le président et mis aux voix sans débat. » C’est en quelque sorte l’objet de l’article 13.
Le Conseil constitutionnel, à l’époque, sans habilitation constitutionnelle et sans loi organique, a accepté que cette disposition figure dans un règlement parlementaire. Comme M. le président de la commission des lois le faisait observer à juste titre voilà un instant, le Sénat n’a jamais adopté une disposition analogue.
Dès lors que le Conseil constitutionnel a toujours considéré le droit d’amendement comme un droit fondamental, je serais très étonné qu’il ne considère pas aussi que les règlements sont un cadre suffisant pour traiter du point particulier visé par l’article 13, qui, je le répète, ne concerne pas la totalité du droit d’amendement et de ses conditions d’exercice.
À cette heure tardive, monsieur le président, vous voudrez bien m’excuser de poser cette question : l’article 13 est-il vraiment nécessaire pour que l’Assemblée nationale mette ce qu’elle veut dans son règlement à ce sujet et, après tout, ne sommes-nous pas en train de discuter pour rien depuis quatre heures de l’après-midi ? (Rires.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Charasse, je vous rappelle tout de même que, lors du débat sur la révision constitutionnelle,…
M. Michel Charasse. J’y étais !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. …. j’avais demandé que les conditions soient inscrites, non pas dans la loi organique, mais dans les règlements des assemblées, comme c’était le cas sous la Ve République jusqu’en 1969.
M. Roland du Luart. C’est ce qu’il fallait faire !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. À partir du moment où l’on prévoit que le cadre dans lequel s’exerce le droit d’amendement est fixé par une loi organique, si celle-ci n’en fait aucune mention, à mon avis, le Conseil constitutionnel censurerait l’introduction du « crédit-temps » dans le règlement des assemblées.
M. Michel Charasse. Il manque des tas de choses dans la loi organique !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Une seule disposition est indispensable et doit être inscrite dans la loi organique, c’est celle qui concerne le temps global.
En dehors de cela, tout ce qui concerne le droit d’amendement est fixé par des règles générales, qui sont posées par le Conseil constitutionnel et n’ont pas à figurer dans la loi organique.
Vous le savez, le Sénat avait cherché à trouver une solution pour que l’examen des amendements ait lieu soit en séance publique, soit en commission – nous examinerons ensuite l’article concernant les procédures abrégées –, quitte à revenir en séance publique pour un certain nombre de textes, comme des conventions internationales, si tout le monde est d’accord. Nous allons être obligés de prévoir un article sur ce sujet parce que la loi organique l’impose.
Monsieur le secrétaire d’État, j’attire votre attention sur le fait que, si l’Assemblée veut mettre en œuvre un dispositif de cette nature, il faut absolument que la loi organique le prévoie. En effet, l’article 44 de la Constitution envisage le droit d’amendement, qui serait limité, c’est-à-dire sans discussion, ce qui ne veut pas dire forcément sans présentation succincte. Dans ce cas, il est indispensable de l’inscrire. En effet, on ne pourrait pas mettre en œuvre cette procédure sans qu’elle soit prévue par la loi organique.
M. Michel Charasse. Ce droit s’exerce dans les conditions fixées par les règlements !
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je formulerai juste quelques observations qui montrent que nous pouvons nous passer de l’article 13.
Je vous le rappelle, le Conseil constitutionnel dit que le droit de présentation de l’amendement est un élément substantiel du droit d’amendement. Cela signifie que ce que le Conseil constitutionnel consacre dans sa décision du 7 novembre 1990, ce n’est pas seulement le droit de déposer un amendement et de le proposer au vote, c’est aussi celui de le défendre.
Or le fait de dire, dans l’article 44 de la Constitution actuelle, que le droit d’amendement s’exerce soit en commission, soit en séance publique n’entre pas en contradiction avec la décision du Conseil constitutionnel : un amendement doit pouvoir être défendu.
La Constitution ne dit pas que la loi organique doit interdire d’une façon ou d’une autre qu’un amendement puisse être présenté. Le fait que la Constitution prévoie une loi organique ne veut absolument pas dire que cette loi organique peut permettre de ne pas défendre un amendement. Je pense donc que cet article 13 est vraiment abusif !
Monsieur Hyest, vous avez évoqué la proposition Debré de 2006 qui tendait à organiser une limitation du droit de parole. Mais, à l’époque, les dispositions de cette proposition avaient été retirées avant leur examen en séance publique, vous le disiez vous-même, faute d’accord politique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Vous lisez mon rapport !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je cite évidemment votre rapport !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela montre bien que je suis complet et objectif !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Aujourd’hui, on reporte le problème du règlement, qui devrait faire l’objet d’un consensus à l’Assemblée nationale et au Sénat, vers la loi organique. Or il vaudrait mieux ne pas faire adopter de force l’article 13 !
La question de l’organisation des débats nécessite tout de même, au sein de chaque assemblée, un consensus entre les groupes, entre la majorité et l’opposition. À défaut, ce n’est pas la peine d’essayer, au travers de la loi organique, de rendre possible l’adoption d’un règlement plus restrictif à l’Assemblée nationale.
Pour toutes ces raisons, mieux vaut se passer de l’article 13 ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.
M. Christian Cointat. J’ai écouté avec beaucoup d’attention les différents intervenants, notamment notre excellent collègue Bernard Frimat, lors de la présentation de son amendement de suppression. Si j’ai bien compris, il a beaucoup insisté sur le fait que tout amendement devait être présenté et soumis au vote.
Je ne pourrai pas voter son amendement pour deux raisons.
La première, c’est que, si nous le votons, tous les autres amendements deviendront sans objet. Cela entre en contradiction avec les propos de notre collègue et prouve bien que, dans la vie parlementaire, il est des moments, au cours d’un débat, où l’on ne peut pas présenter un amendement et le soumettre au vote ! Le déroulement des débats peut en décider ainsi, et c’est très bien comme ça. Sinon, certaines séances seraient bien encombrées…
Autrement dit, mon cher collègue, je ne peux pas voter votre amendement parce que votre raisonnement lui-même suffit à démontrer qu’il n’est pas compatible avec le déroulement d’une séance publique.
Par ailleurs, nous le savons tous, les assemblées sont jalouses de leurs prérogatives et soucieuses de leur autonomie. Je suis sénateur, je ne suis pas député. Si j’étais député, il est vraisemblable que je n’aurais pas voté dans le même sens. Nos collègues députés prennent leur responsabilité, nous prenons la nôtre, cela a été fort bien expliqué. Au Sénat, au moins, nous pourrons montrer l’exemple, une fois de plus.
M. Jean-Pierre Sueur. C’est la même loi qui s’applique à tous !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Tout à fait !
Mme Éliane Assassi. C’est n’importe quoi !
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Je voudrais soulever un problème de nature constitutionnelle auquel ni M. le ministre, ni M. Hyest, ni même M. Portelli n’ont répondu. Il s’agit de la différence excessive qui existerait entre le règlement de l’Assemblée nationale et celui du Sénat si l’Assemblée nationale appliquait l’article 13 et si le Sénat ne voulait pas l’appliquer.
En effet, M. Gicquel, professeur de droit constitutionnel, lors de son audition par la commission des lois, a indiqué à deux reprises qu’une telle différence serait contraire à la Constitution,…
MM. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Il n’a pas dit cela !
Mme Josiane Mathon-Poinat. … et il s’est demandé « si le Conseil constitutionnel accepterait les différences marquées entre les règlements des deux assemblées ».
M. Michel Charasse. Cela a toujours été le cas. M. Gicquel n’y connaît rien ! (Sourires.)
Mme Josiane Mathon-Poinat. Il a ajouté plus tard que les deux règlements devaient être compatibles et prévoir des prérogatives similaires pour les deux assemblées.
Les articles 44 et 45 de la Constitution exposent, d’une part, les conditions de l’exercice du droit d’amendement, qui doit être possible dans les deux assemblées, et, d’autre part, les conditions d’exercice de la navette parlementaire, qui exige, elle, une certaine harmonie sur le plan des procédures d’examen.
J’aimerais que M. le secrétaire d’État nous réponde sur ce point précis. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à Mme Bariza Khiari, pour explication de vote.
Mme Bariza Khiari. Cela a déjà été dit, il nous semble paradoxal que le Président de la République puisse s’exprimer devant le Congrès sans que s’exerce un droit de réponse, qu’il ait aussi la possibilité d’utiliser sans limite les supports médiatiques sans que son temps de parole soit décompté par le CSA du temps de la majorité,…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela n’a aucun rapport !
Mme Bariza Khiari. … et que, par ailleurs, l’article 13 que vous vous apprêtez à voter limite le temps de parole de nos collègues députés dans ce droit consubstantiel à la fonction de parlementaire.
Par cet article 13, c’est la liberté d’expression de chaque citoyen que vous amputez dans son prolongement, à savoir la voix des parlementaires, au sein de ce que l’on appelle une démocratie apaisée. Nous considérons qu’il s’agit là d’une régression importante de la démocratie, et je crains que ce que vous bâillonnez dans l’hémicycle, vous ne le retrouviez dans la rue !
Mes chers collègues, les humiliations que vous avez subies ont été grandes, qu’il s’agisse de la suppression de la publicité dans le service public audiovisuel, de la suppression de la taxe professionnelle ou de la suppression du juge d’instruction, annoncées en direct à la télévision, dans le plus grand mépris du Parlement.
Vous sous-estimez l’application d’une telle mesure au sein même de votre majorité : ce sera « Silence dans les rangs ! », plus d’opposition interne…
C’est pourquoi nous vous appelons à ne pas participer à cette mascarade. À défaut de nous entendre, vous porterez une lourde responsabilité devant l’histoire de notre démocratie. (Protestations sur les travées de l’UMP. – Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote. (Exclamations sur les travées de l’UMP.)
M. Bernard Frimat. Je me réjouis de ces « Oh ! » d’admiration. (Sourires.)
Cher collègue Cointat, je crois que votre intervention mérite une réponse et une explication.
Le président Hyest a proposé à la conférence des présidents, qui l’a accepté, de dissocier les amendements de suppression des autres, donc de ne pas les mettre en discussion commune, de façon à rendre nos débats un peu plus vivants. Ainsi est évité le long tunnel d’une présentation de tous les amendements déposés sur l’article 13. Il est certain que celui qui, dans une position de scribe accroupi, écoute sagement, jusqu’à ce que mort s’ensuive, ne saurait lui en vouloir !
Nous avons donné pleinement notre accord à cette modalité de présentation des amendements, même si elle emporte une conséquence importante : si le Sénat, dans sa souveraineté, vote un amendement de suppression d’un article, les autres amendements déposés sur cet article deviennent sans objet.
C’est un risque que nous avons pris consciemment ensemble, à l’unanimité, pour essayer d’accroître l’intérêt de ces débats, auxquels nombre d’entre vous sont attachés et dont ils se sentiraient privés s’ils ne se déroulaient pas dans le temps nécessaire pour que toutes les finesses de la discussion soient bien comprises.
Comme je sais que la rigueur intellectuelle qui est la vôtre vous amènera à sauver les droits du Parlement en votant la suppression de l’article 13,…
M. Christian Cointat. Il est facétieux !
M. Bernard Frimat. … je voulais vous prévenir !
Il n’est pas interdit de cultiver de temps en temps, même dans cette assemblée, un certain humour. Quelques-uns y sont sensibles, et rien que pour ceux-là, je continuerai dans ce sens. Pour les autres, dès lors que cet humour leur échappe, il n’y a rien de dramatique !
Voilà pourquoi, mon cher collègue, j’ai estimé nécessaire de rappeler que les autres amendements n’auraient plus d’objet, et j’ai proposé à M. le secrétaire d’État, qui a une certaine obsession temporelle,…
M. Bernard Frimat. … de profiter de cette ouverture et du gain de temps extraordinaire qui en résulterait pour faire avancer le débat.
Au demeurant, il me semble fondamental de voter la suppression de cet article. Si d’aventure, cela n’advenait pas, la suite de l’examen de l’article 13 nous permettrait de vous proposer d’autres perspectives pour ouvrir le débat à l’Assemblée nationale. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.
M. Michel Mercier. Ce débat est long, mais il était nécessaire et, finalement, il en est ressorti bien des éléments positifs.
De toute évidence, il y a une seule Constitution, une seule loi organique ; on ne peut pas sortir de cette vérité.
Monsieur le secrétaire d’État, Pierre Fauchon et moi-même vous avions posé, au nom de notre groupe, deux questions fort simples. Elles ne visaient qu’à nous assurer que le droit d’amendement serait préservé.
Nous pouvons parfaitement comprendre qu’un débat soit organisé dans le temps. Cela s’est fait dans le passé, cela peut se faire demain. Toutefois, si nous devons tirer des leçons de l’histoire, celles-ci ne sauraient se muer en certitudes, car nous ne pouvons être sûrs que ce qui s’est passé une fois se reproduira nécessairement ensuite.
N’oublions pas non plus que le Conseil constitutionnel a lui-même sa propre histoire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui !
M. Michel Mercier. Dans les années 1970, notamment avec la possibilité de saisine ouverte en 1974, il n’était déjà plus le même qu’en 1958 !
Nous sommes donc dans un temps nouveau.
Vous avez finalement répondu à nos questions, monsieur le secrétaire d’État. Cela a été un peu long, mais, après tout, cela peut se comprendre. (Sourires.)
Je rappellerai les deux questions, et les deux réponses.
Nous avions admis que les amendements puissent ne pas être discutés, mais nous voulions nous assurer qu’ils seraient à tout le moins présentés. Vous avez confirmé que, en effet, il fallait distinguer la présentation et la discussion. (M. le secrétaire d'État hoche la tête.)
Nous vous avions également interrogé pour savoir si, lorsqu’un amendement ne pourrait plus être discuté parce qu’il se trouverait hors du temps accordé au groupe de son auteur, le dépôt d’un sous-amendement, dès lors que celui-ci nécessiterait une discussion globale, rouvrirait un droit de parole pour l’auteur de l’amendement. (M. le secrétaire d'État hoche la tête derechef.)
M. Jean-Louis Carrère. Il va y avoir des sous-amendements à chaque amendement, et qui ne proviendront pas forcément du même groupe que l’amendement !
M. Michel Mercier. Et alors ? En quoi cela vous gêne-t-il ? Vous ne devriez pas vous en plaindre ! Vous devriez au contraire vous réjouir que, grâce aux centristes, on parvienne à un résultat satisfaisant ! Je suis bien obligé de le préciser, mon cher collègue, car vous ne le reconnaîtrez pas spontanément ! (Rires sur les travées de l’UMP.)
Monsieur le secrétaire d’État, compte tenu de vos deux réponses, que je viens de rappeler et que vous confirmez en hochant de la tête – et dans le bon sens ! (Sourires) –, notre groupe ne votera pas les amendements de suppression. (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est un résultat bien mince !
M. Michel Mercier. Si vous en obteniez autant, avec tous les discours que vous nous faites, ce serait bien !
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 53, 121 et 181.
Je suis saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin no 117 :
| Nombre de votants | 337 |
| Nombre de suffrages exprimés | 323 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 162 |
| Pour l’adoption | 142 |
| Contre | 181 |
Le Sénat n’a pas adopté. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures quinze.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures cinq, est reprise à vingt-deux heures vingt, sous la présidence de M. Jean-Léonce Dupont.)