Séance du 5 décembre 2008

M. Pierre-Yves Collombat. Augmentez la DGE et on investira !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, solidarité, responsabilité, confiance, transparence : tels sont les fondements du partenariat que je souhaite mettre en place depuis toujours entre l’État et les collectivités territoriales. Il est le gage d’une action efficace au service des Français. Tel est l’objectif que se fixe le Gouvernement et tel est le sens de mon action. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’État B.

État B

M. le président. L'amendement n° II-196, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

La parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Il s’agit d’augmenter de 23,56 millions d’euros les montants prévus dans le projet de loi de finances, pour tenir compte des derniers chiffres disponibles sur les transferts de personnel.

Je l’ai évoqué rapidement tout à l’heure, un certain nombre de transferts étant effectués dans le cadre de la décentralisation, ces ajustements sont nécessaires.

Par ailleurs, la dotation générale de décentralisation de La Réunion est augmentée de 10,4 millions d’euros au titre du transfert de la voierie nationale.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement de coordination avec des amendements, d’ores et déjà adoptés, visant à supprimer certains crédits d’autres missions.

La commission des finances est donc favorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-196.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’état B.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Madame la ministre, je souhaiterais simplement obtenir de votre part une confirmation.

Tout à l’heure, lors de l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », vous nous avez proposé un amendement, qui répondait à nos vœux, visant à doter les crédits des titres sécurisés, c'est-à-dire ceux qui permettront d’indemniser les communes acceptant de sous-traiter, en quelque sorte, des travaux qui, jusque-là, incombaient aux préfectures ou sous-préfectures, pour la délivrance des passeports et des cartes nationales d’identité.

Or il est nécessaire de prévoir un complément de crédits, puisque le coût de chaque machine va passer de 3 200 euros à 5 000 euros. Ainsi, la dotation, qui avoisinait les 6 millions d’euros, va devoir être portée à 10 millions d’euros. J’aimerais que vous nous confirmiez, madame la ministre, que vous prendrez toutes les mesures nécessaires au sein du programme 119.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Cela va de soi, monsieur le président de la commission.

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission, modifiés.

M. Pierre-Yves Collombat. Le groupe socialiste vote contre.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Le groupe CRC-SPG vote également contre.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte spécial : avances aux collectivités territoriales

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de ce compte spécial.

M. Pierre-Yves Collombat. Le groupe socialiste vote contre.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Le groupe CRC-SPG également !

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les amendements sur les articles 67 à72, ainsi que les amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Article additionnel avant l'article 67

M. le président. L'amendement n° II-49, présenté par M. Charasse, est ainsi libellé :

Avant l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les dotations par habitant de l'État aux communautés de commune, communautés d'agglomération et communautés urbaines seront, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, amenées à être identiques en vue de préserver l'égalité des Français vis-à-vis des niveaux de subvention par habitant.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités de cette évolution.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Article 67

I. – Le onzième alinéa de l’article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2009, le complément de garantie dû à chaque commune correspond à son montant de 2008 diminué de 2 %. »

 I bis. – L’article L. 2334-9 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2334-9. – En 2009, lorsque la population d’une commune définie au deuxième alinéa de l’article L. 2334-2, authentifiée au 1^er janvier 2009, est inférieure de 10 % ou plus à celle de 2008, la dotation de base prévue au 1° de l’article L. 2334-7 revenant à cette commune est majorée d’un montant égal à 50 % de la différence entre le montant de la dotation de base qu’elle a perçue en 2008 et le montant de la dotation qu’elle devrait percevoir en 2009. »

II. – Le quatrième alinéa de l’article L. 2334-13 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2009, cette garantie de progression est calculée de telle sorte que le total des attributions revenant aux communes d’outre-mer au titre de la dotation globale de fonctionnement, hors les montants correspondant au complément de garantie prévu au 4° de l’article L. 2334-7, progresse au moins comme l’ensemble des ressources affectées à cette dotation. »

III. – La deuxième phrase du cinquième alinéa de l’article L. 3334-3 du même code est ainsi rédigée :

« Ces taux sont au plus égaux, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement à 70 % et 50 % du taux de croissance de l’ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »

IV. – L’article L. 3334-6-1 du même code est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : « au double du » sont remplacés par les mots : « à 1,5 fois le » ;

2° Le dixième alinéa est supprimé ;

3° Au douzième alinéa, les mots : « des deux précédents alinéas » sont remplacés par les mots : « du précédent alinéa », et les mots : « ces alinéas » sont remplacés par les mots : « cet alinéa ».

V. – Après les mots : « chaque année », la fin de la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 3334-7-1 du même code est ainsi rédigée : « selon un taux fixé par le comité des finances locales au plus égal au taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement mise en répartition. »

VI. – La deuxième phrase du dernier alinéa de l’article L. 4332-8 du même code  est complétée par les mots : «, après prélèvement de la quote-part consacrée aux régions d’outre-mer ».

VII. – Le II de l’article L. 5211-29 du même code est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ne peut être inférieure » sont remplacés par les mots : « est au plus égale » ;

2° À la dernière phrase du quatrième alinéa, les mots : « au moins » sont supprimés.

VIII. – Les deuxième et troisième alinéas du I de l’article L. 5211-30 du même code sont remplacés par six alinéas ainsi rédigés :

« À compter du 1^er janvier 2009, la somme affectée à la catégorie des communautés urbaines est répartie de telle sorte que l’attribution revenant à chacune d’entre elles soit égale au produit de sa population par la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines, augmenté, le cas échéant, d’une garantie.

« En 2009, cette dotation moyenne est fixée à 60 € par habitant.

« Les communautés urbaines ayant perçu, au titre de cette même catégorie, en 2008, une attribution de la dotation d’intercommunalité  bénéficient d’une garantie, lorsque le montant prévu au 1° ci-dessous est supérieur au montant prévu au 2°. Elle est égale en 2009 à la différence entre :

« 1° Le montant de la dotation d’intercommunalité perçue par la communauté urbaine en 2008, indexé selon un taux fixé par le comité des finances locales, qui ne peut excéder le taux d’évolution pour 2009 de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7 ;

« 2° Le produit de sa population au 1^er janvier 2009 par le montant moyen mentionné au troisième alinéa du présent I.

« À compter de 2010, le montant de l’attribution totale par habitant due à chaque communauté urbaine évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d’évolution de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7. »

IX. – Après les mots : « chaque année », la fin de l’avant-dernier alinéa du II de l’article L. 5211-33 du même code est ainsi rédigée : « selon un taux fixé par le comité des finances locales au plus égal au taux d’évolution de la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7. »

X. – Après le mot : « commune », la fin de l’article L. 5334-17 du même code est ainsi rédigée : « , visée au deuxième alinéa de l’article L. 2334-2, une population égale à la différence de population entre 2008 et 2009, minorée de 20 % en 2009, 40 % en 2010, 60 % en 2011 et 80 % en 2012. Cette majoration est supprimée à compter de 2013. Elle cesse également de s’appliquer, par anticipation, à une commune, dès la première année où sa population, authentifiée par décret, atteint ou dépasse son niveau de 2008. »

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, sur l’article.

M. Philippe Dallier. Madame la ministre, je souhaite tout d’abord vous remercier d’avoir évoqué tout à l’heure le problème qui se posera effectivement aux collectivités locales qui ont vu leur population augmenter à la suite d’un recensement complémentaire. Je rappelle que l’augmentation doit être supérieure à 15 % pour être comptabilisée.

Un certain nombre de collectivités ont effectué ces recensements complémentaires en 2005 et 2006 et ont donc bénéficié, en 2006, 2007 et 2008, d’une dotation plus importante. Malheureusement, en 2009, avec l’application du nouveau mode de calcul de l’INSEE, ces collectivités vont perdre le bénéfice de ces populations, qui existent pourtant bel et bien dans leurs communes.

Madame la ministre, vous avez peut-être entrouvert la porte à la discussion. Il faut que nous trouvions une solution ! Les collectivités qui seront pénalisées sont celles qui ont fait ce que le Gouvernement leur demandait, c'est-à-dire construire des logements.

Comme le disait notre excellent collègue Adrien Gouteyron, il est un peu délicat d’évoquer son propre cas. Je le ferai néanmoins, comme lui tout à l’heure.

Dans ma commune, 900 logements, dont 400 logements sociaux, ont été construits en douze ans. Le recensement complémentaire de 2006 a permis de comptabiliser 3 000 habitants de plus. Ainsi, tout à coup, ô miracle, en 2007, la commune est devenue éligible à la DSU et au Fonds de solidarité entre les communes de la région d’Île-de-France, son potentiel financier étant dès lors inférieur de 36 % à la moyenne régionale. Ainsi, 900 000 euros supplémentaires sont venus abonder le budget de la ville, soit 25 % de plus que le montant de DGF, y compris la compensation de la part « salaires », ce qui est considérable !

En 2007 et 2008, la base est la même, mais, en 2009, nous retournerons à la case départ, si rien n’est fait. Car nous allons perdre le bénéfice du recensement complémentaire. D’autres collectivités se trouvent dans cette situation : au moins trois sénateurs peuvent en témoigner dans l’hémicycle. Il n’est pas possible d’en rester là !

Il a été prévu pour les communes qui perdent une partie de leur population un « amortisseur » : si la diminution de la population est égale ou supérieure à 10 % par rapport à 2008, les communes seront aidées. Mais pour celles dont la population a augmenté, rien n’est prévu ! Elles se retrouveront pénalisées, parfois lourdement.

J’ai cosigné l’amendement que notre collègue Jean-Jacques Jégou défendra dans un instant. Nous souhaitons que, pour les deux années qui viennent, en 2009 et 2010, un « amortisseur positif » soit prévu, pour que la population réellement présente dans la commune soit prise en compte comme base de calcul, sans que soit comptabilisée ce qui pouvait être considéré comme une population fictive au moment des recensements complémentaires. Cela me paraît être la base de l’équité.

Ces communes ont fait l’effort de construire ou d’agrandir des écoles, des crèches, pour y accueillir des populations nouvelles, notamment défavorisées. On leur a donné les moyens de le faire pendant deux ans et, brusquement, on leur dirait que l’INSEE a changé son système de calcul !

En la matière, il y a eu un léger bug, madame la ministre, car on aurait dû prévoir une transition pour les collectivités qui ont réalisé ces recensements complémentaires. Il est toujours possible de rectifier le tir ! Voilà pourquoi nous pourrions adopter l’amendement que M. Jégou présentera dans un instant, en nous donnant rendez-vous en commission mixte paritaire pour procéder, autant que faire se peut, à un ajustement. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, sur l'article.

M. Jean-Jacques Jégou. Les propos de M. Philippe Dallier sont frappés au coin du bon sens. Sans être redondant, je rappellerai, madame la ministre, avec beaucoup d’émotion, que les communes concernées par le recensement complémentaire ont beaucoup construit, notamment des logements sociaux. Ce faisant, elles ont répondu à la demande des gouvernements successifs.

J’entends dire, ici ou là, que l’amendement adopté par l’Assemblée nationale en faveur des communes qui ont vu leur population diminuer l’a été pour éviter que celles-ci ne subissent une rupture dans leur financement. Mais la rupture existe aussi pour les communes qui ont vu leur population augmenter et qui, en conséquence, ont construit de nouveaux équipements. Dans ma commune, j’ouvre une crèche par an !

Je suis totalement solidaire de Philippe Dallier, même si les situations de nos communes respectives divergent quelque peu. La solution qu’il vient d’exposer est d’ailleurs reprise dans un amendement que j’aurai l’occasion de présenter dans un instant.

Dans ma commune, le recensement complémentaire de 2005 a été confirmé avant la publication de la nouvelle formule de recensement en 2007. Et voilà que, pour 2009, on me dit : retour à la case 2006 ! S’il y a une iniquité, elle est bien là !

Généralement, les communes qui ont beaucoup construit sont pauvres. N’oubliez pas, mes chers collègues, qu’il y a des disparités au sein de la région d’Île-de-France ! Sont concernées les communes qui ont peu de taxe professionnelle, qui sont éligibles à la DSU et au Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France, le FSRIF, dispositif spécifique à cette région.

Avec Philippe Dallier, nous connaissons cela depuis des années. Sa commune fait encore plus figure de victime que la mienne car, tour à tour, elle entre et sort du dispositif, ce qui complique la gestion de cette collectivité qui connaît de nombreux problèmes sociaux.

Je ne siège au Sénat que depuis quatre ans, mais avec une expérience précédente à l'Assemblée nationale. En homme responsable, je souhaite que l’État réduise son déficit. Mais, en l’occurrence, il s’agit d’une discussion entre élus. Le Comité des finances locales, que préside mon ami Gilles Carrez – un homme au-dessus de tout soupçon en termes de dépense publique –, pourra très certainement nous aider à prendre une décision équitable au sein de la commission mixte paritaire.

Je demande au Gouvernement de montrer aujourd’hui qu’il est sensible à cette situation dramatique. Car si vous ajoutez 400 000 ou 500 000 euros à la perte, en deux ans, de 400 000 euros issus de la taxe additionnelle aux droits de mutation – certes, personne n’en est responsable, si ce n’est la crise – vous obtenez un manque à gagner compris entre 700 000 et 1 million d’euros, sur des budgets déjà faméliques dont la DGF est parfois inférieure de moitié à la moyenne des communes de la même strate d’un même département.

C’est donc l’ensemble de la fiscalité locale qu’il faut revoir ! Nous ne demandons aucun passe-droit. Nous voulons seulement que la DGF soit maintenue pendant deux ans au niveau de 2007 et 2008. Philippe Dallier a raison d’évoquer un bug.

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-230, présenté par Mmes Beaufils, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 67 consacre, sous bien des aspects, la rupture que le Gouvernement met en œuvre dans les relations qu’il entretient avec les collectivités territoriales. Cet article, c’est un peu le tribut que les élus locaux doivent payer à l’exigence de réduction des déficits publics qui sous-tend le présent texte.

Notre profond désaccord repose sur cette orientation, parfaitement contradictoire avec la nécessité de conforter la décentralisation et le rôle qu’elle assigne aux collectivités dans l’accomplissement de leurs missions au service de nos concitoyens.

L’actualité vient d’ailleurs de nous le montrer de façon éclatante : il suffit de réécouter les orientations indiquées hier par le Président de la République pour voir à quel point elles sont en contradiction avec les dispositions de l’article 67 et les annonces effectuées.

Le fait de prolonger le pacte de stabilité des relations entre l’État et les collectivités locales et de permettre aux dotations budgétaires de progresser selon leur rythme propre, selon l’économie des textes qui les régissent, ne pouvait-il, sur le fond, supporter que les prélèvements sur recettes soient plus importants que ceux qui sont prévus dans le projet de loi de finances ?

Quelles seront les conséquences de cette orientation, largement développée dans cet article 67, qui consiste à mettre les finances locales sous la coupe de l’équilibre budgétaire de l’État ?

Elle va tout simplement placer les élus locaux en situation d’effectuer les plus mauvais choix possibles.

Elle va entraîner une réduction des effectifs de la fonction publique territoriale et diminuer les services offerts à la population, services qui sont de plus en plus attendus au moment où le tissu social dans son ensemble se déchire.

Elle va aboutir à l’externalisation de nombreuses fonctions et services, avec le risque de perdre, dans la sous-traitance au privé, la qualité de service inhérente au service public local.

Elle va avoir pour effet d’augmenter les impositions locales, bien au-delà de l’indice des prix à la consommation, plaçant ainsi les ménages les plus modestes et les familles issues des couches moyennes salariées face à un accroissement de la charge fiscale qui leur est infligée. Dans le même temps, la réforme fiscale, que tout le monde attend, ne voit toujours pas le jour, s’agissant tout au moins des impositions locales.

Enfin, et c’est sans doute le plus discutable, cette orientation aboutira à remettre à plus tard la réalisation d’équipements structurants pour la vie économique et sociale de nos villages, de nos villes, de nos départements et de nos régions.

En réduisant la masse des dotations budgétaires attribuées aux collectivités locales, vous créez les conditions de la réduction de l’investissement public local, élément pourtant indispensable à la vie économique lorsqu’on examine la situation de l’investissement public en général.

Cet article 67 condamne par avance la création de nouvelles communautés urbaines et met en difficulté la raison d’être de nombreuses structures intercommunales. D’ailleurs, il ne représente qu’un élément de cette véritable dénonciation unilatérale du contrat entre l’État et les collectivités territoriales.

À l’heure où le Président de la République demande aux collectivités de se mobiliser pour donner une nouvelle dynamique à l’économie du pays, la réponse proposée dans cet article prend le chemin opposé. La vie sociale ne pourra qu’en être fortement dégradée.

C’est pourquoi nous vous proposons la suppression de cet article.

M. le président. L'amendement n° II-212 rectifié bis, présenté par MM. Jégou, Badré et Dallier, est ainsi libellé :

Après le I bis de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... - Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2005 et confirmé en 2007, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 est celle ayant servi au calcul de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2008.

« Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2006, et pour lesquelles a été constatée une augmentation de la population supérieure à 15 %, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, le nombre de logements retenus pour le calcul de la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 sera celui du répertoire d'immeubles localisés 2008. »

L'amendement n° II-213 rectifié bis, présenté par MM. Jégou, Badré et Dallier, est ainsi libellé :

Après le I bis de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2005 et confirmé en 2007, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 est celle ayant servi au calcul de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2008. »

La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, pour présenter ces deux amendements.

M. Jean-Jacques Jégou. Ces amendements s’expliquent par leur texte même.

M. le président. L'amendement n° II-216 rectifié, présenté par MM. Collombat, Sueur, Mirassou, Patient, Collomb et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. Dans le deuxième alinéa (1°) du VII de cet article, supprimer les mots :

au plus

II. Dans les cinquième (1°) et dernier alinéas du VIII et dans le IX de cet article, après le mot :

selon

rédiger comme suit la fin de ces alinéas et de ce paragraphe :

le taux d'évolution prévu au II de l'article L. 5211-29

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Je voudrais tout d’abord dire, au nom de mes collègues du groupe socialiste, que nous voterons les amendements n^os 212 rectifié et 213 rectifié, l’argumentation de MM. Jégou et Dallier nous semblant imparable.

Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement n° II-217 rectifié.

M. le président. Je vous en prie, monsieur Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. L’amendement n° 216 rectifié tend à indexer la dotation par habitant perçue par les communautés d'agglomération sur le taux prévisionnel de l'inflation. Il vise également à indexer la dotation d’intercommunalité perçue par les communautés urbaines, les syndicats et communautés d’agglomération nouvelle sur le taux prévisionnel de l’inflation. L’article 67 prévoit seulement une évolution de ces dotations « au plus égale » au taux d’évolution pour la dotation forfaitaire des communes.

Quant à l’amendement n° 217 rectifié, il vise à faire bénéficier les intercommunalités créées avant le 1^er janvier 2009 de la clause de garantie prévue par le présent article au bénéfice des communautés urbaines.

M. le président. L'amendement n° II-210 rectifié, présenté par Mme Laborde et M. Daunis, est ainsi libellé :

I. - Dans le troisième alinéa du VIII de cet article, remplacer le montant :

60 €

par le montant :

85,87 €

II. - Pour compenser les pertes de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... Les pertes de recettes résultant pour l'État de la fixation à 85,87 € par habitant de la dotation moyenne d'intercommunalité attribuée aux communautés urbaines sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Françoise Laborde.