Séance du 5 décembre 2008

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Je voudrais apporter quelques précisions sur le montant des aides publiques aux partis politiques. D’ailleurs, de nombreux pays nous envient notre système de financements publics des partis politiques, qui permet d’empêcher d’importantes dérives.

Le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques est inchangé depuis 1995. Il s’élève à 40,1 millions d’euros pour chacune des deux fractions, soit un total de 80,2 millions d’euros.

Entre 2003 et 2007, le montant effectivement réparti n’atteignait que 73,2 millions d’euros et 7 millions d’euros n’ont donc pas été distribués du fait des sanctions pour non-respect de la parité.

Toutefois, une légère amélioration est à noter, amélioration dont la nouvelle présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes que je suis se réjouit ici publiquement : en 2007 et en 2008, après les dernières élections législatives, le montant a distribué s’est élevé à 74,8 millions d’euros ; la sanction pécuniaire pour non-respect de la parité n’était plus que de 5,4 millions d’euros.

Mon cher collègue, je comprends votre intention et j’approuve votre souhait d’associer les partis politiques aux efforts qui, individuellement, concernent tous les Français. Cependant, compte tenu de la conjoncture actuelle, il me semblerait que, plutôt qu’un simple amendement déposé ici, sans que les responsables des partis politiques soient avertis, une concertation directe avec eux serait préférable, plus naturelle : les partis politiques, dont l’existence est inscrite dans notre Constitution, sont précieux pour notre démocratie, même si, parfois, leurs dirigeants ont du mal à s’accorder ou s’expriment dans les médias d’une façon qui peut être plus ou moins bien appréciée.

Je souhaiterais donc le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. En la matière, l’article 8 de la loi de 1988, relative à la transparence financière de la vie politique, dispose : « Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l’année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques peut, de la part des Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, faire l’objet de propositions conjointes au Gouvernement. »

Un problème de procédure se pose donc.

Par ailleurs, tous les partis politiques existants ne sont pas représentés au sein de cette assemblée.

Or, selon moi, il faut les associer aux décisions que nous prenons.

Je demande donc à M. Philippe Dominati de bien vouloir retirer son amendement, afin d’entrer éventuellement dans le cadre d’une procédure plus conforme à ce qui est prévu par le législateur.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, que je prie de bien vouloir faire preuve de concision.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Vous avez raison, monsieur le président, de rappeler que les orateurs doivent être concis, compte tenu de nos contraintes d’horaires.

Je me réjouis que la position de la commission ait été formulée par la présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Selon le système actuel, moins la parité est respectée, plus on contribue à l’équilibre du budget de l’État.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Voilà !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Lors d’une discussion budgétaire, ce constat constitue une sorte d’encouragement à ne pas respecter les exigences de parité. (Sourires.)

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Ah non !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Mme le rapporteur spécial l’a précisé, les amendes payées par les partis pour non-respect de la parité rapportent beaucoup plus à l’État que ce que lui procurerait la contribution proposée dans votre amendement, monsieur Dominati.

Je vous suggère donc, moi aussi, de retirer votre amendement, notamment pour respecter la procédure prévue par la loi relative à la transparence financière de la vie politique et qu’a rappelée Mme la ministre. Peut-être pourrions-nous attendre que la parité soit effective ?

Mmes Nicole Bricq et Catherine Procaccia. On peut attendre longtemps !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Votre amendement prendrait alors son plein effet.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Dans cinq ans !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je ne veux pas m’engager sur une échéance…

Mme Josiane Mathon-Poinat. Si ! C’est intéressant !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. …mais elle ne le sera probablement pas avant le prochain renouvellement.

M. le président. Monsieur Dominati, l'amendement n° II-239 rectifié est-il maintenu ?

M. Philippe Dominati. Monsieur le président, les mots de « concertation » et de « procédure » ayant été employés par Mme le rapporteur spécial, par Mme la ministre et par M. le président de la commission des finances, fort de l’assurance que la concertation est lancée et ayant bon espoir qu’elle aboutisse, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° II-239 rectifié est retiré.

L'amendement n° II-193, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

La parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Cet amendement vise à matérialiser le transfert d’effectifs et de responsabilités entre l’État et les conseils généraux pour deux compétences qui ont été transférées aux départements : la gestion du RMI et la gestion du fonds de solidarité logement.

Par voie de conséquence, il s’agit de minorer les crédits de rémunération du programme « Administration territoriale » pour tenir compte du transfert des agents ayant opté pour la fonction publique territoriale.

Cette annulation de crédits est compensée, pour les collectivités territoriales concernées, par une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Je signale que, pour tenir compte de ce transfert, le Gouvernement a déjà procédé, par voie d’amendement, lors de l’examen de la première partie de ce projet de loi de finances, à la majoration des fractions de tarif de cette taxe. Il s’agit donc d’une régularisation.

M. le président. Cette régularisation interviendra-t-elle à l’euro près ?

Vous avez la parole, madame le rapporteur spécial, pour donner l’avis de la commission sur cet amendement.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Je ne sais pas si cette régularisation interviendra à l’euro près, et je ne me risquerai pas sur ce terrain.

Quant à l’amendement n° II-193, il s’agit d’un amendement de conséquence : avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-193.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-240 rectifié, présenté par MM. Gilles, J.C. Gaudin, Cambon, Gouteyron et Ferrand, est ainsi libellé :

I. - Créer le programme :

Titres sécurisés : concours aux communes

II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. Adrien Gouteyron.

M. Adrien Gouteyron. L’enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d’identité électroniques va concerner deux mille communes en 2009 et se traduira évidemment, pour ces communes, par un coût supplémentaire en termes de personnels, de moyens d’accueil, de sécurisation des locaux et de fonctionnement.

Pour compenser cette charge nouvelle, l’État attribue à ces communes une dotation d’un montant global de 6,34 millions d’euros.

Nous savons que cette dotation est insuffisante. D’ailleurs, Mme le rapporteur spécial propose, elle aussi, d’augmenter le montant de cette dotation, pour le porter à 12 millions d’euros.

L’évaluation de ce montant a été calculée par les services de l’État à partir d’une estimation d’un temps de traitement pour chaque demande de titre sécurisé égal à environ dix minutes. Or, les premières communes ayant ces nouvelles stations d’enregistrement l’évaluent, elles, à près de trente minutes.

Aussi, nous proposons une augmentation annuelle des crédits budgétaires de 18 millions d’euros. L’indemnisation forfaitaire serait portée de 3 200 euros à 5 000 euros.

Je note avec satisfaction que le Gouvernement a pris conscience de cette réalité et a lui-même déposé un amendement allant dans le même sens que celui-ci : j’attends avec intérêt la présentation que va en faire Mme la ministre.

M. le président. L'amendement n° II-26, présenté par Mme M. André, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. - Créer le programme :

Titres sécurisés : concours aux communes

II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à Mme le rapporteur spécial, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° II-240 rectifié.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement n° II-26 et l’amendement n° II-13, ces deux amendements ayant une cohérence technique.

L’amendement n° II-13 vise à supprimer l’article 58, qui prévoit la création d’une dotation d’un montant total de 6,34 millions d’euros destinée à compenser les charges pesant sur les deux mille communes qui se verront équiper en 2009 de stations d’enregistrement permettant de délivrer des titres sécurisés.

Par titres sécurisés, on entend les futurs passeports et cartes d’identité biométriques. Ces titres comprendront, outre une photo prise selon dix-sept critères spécifiques – la commission tient un document à la disposition de ceux que cela intéresse –, les empreintes des deux index.

Ces données seront stockées sur une puce incorporée au document.

S’agissant des passeports, la France se conformera ainsi au règlement européen du 13 décembre 2004, qui impose un passage aux documents sécurisés d’ici au 28 juin 2009.

Le montant de la dotation proposée par le Gouvernement aux communes est fondé, notamment, sur une estimation réalisée par le ministère de l’intérieur de l’ordre de dix minutes pour délivrer un titre, c’est-à-dire faire remplir un formulaire CERFA, prendre une photo et les empreintes digitales.

Or, comme vient de le signaler M. Adrien Gouteyron, les communes estiment ce temps à environ trente minutes.

Ce matin, je me suis rendue à la mairie de Chantilly afin de tester les conditions de délivrance d’un passeport biométrique : j’ai ainsi pu me forger une opinion sur le temps nécessaire pour accomplir ces démarches.

Elles se décomposent en trois séquences : tout d’abord, l’accueil et le renseignement du formulaire CERFA, ensuite, la prise de photos et d’empreintes, enfin, le retrait du passeport par l’usager quelques jours plus tard en mairie, après vérification.

Il est donc apparu à la commission des finances que le montant de la dotation était notoirement insuffisant : il ne permet pas de couvrir les charges de personnels induites par cette nouvelle tâche.

En outre, certaines charges de sécurisation des locaux accueillant en mairie les stations d’enregistrement ne paraissent pas avoir été prises en compte dans l’évaluation du ministère.

Il est donc proposé au Sénat d’adopter deux amendements, qui correspondent à un dispositif à double détente permettant d’aboutir à un quasi-doublement de cette dotation, qui passerait ainsi de 6,34 millions d’euros à 12 millions d’euros.

L’amendement n° II-13 vise à supprimer l’article 58, rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

L’amendement n° II-26 tend à créer un nouveau programme au sein de la mission, intitulé : « Titres sécurisés : concours aux communes ». Il est doté de 12 millions d’euros, ces crédits provenant de l’action 2 « Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres » du programme « Administration territoriale ».

Il faut rappeler que cette action couvre les domaines des passeports, des cartes nationales d’identité, des cartes grises, des permis de conduire et du droit des étrangers. Elle comprend 676,8 millions d’euros. La suppression des crédits correspond donc à 1,8 % des crédits.

La solution proposée au travers de ces deux amendements s’appuie sur de nombreux échanges conduits au cours des dernières semaines avec l’Association des maires de France, dont les positions ont également été utilement relayées par M. Pierre Jarlier et les membres de votre cabinet, madame la ministre, avec lesquels nous avons échangé nos points de vue longuement et à plusieurs reprises.

Le dispositif proposé par la commission des finances ne permet certes pas de régler tous les problèmes posés par l’arrivée des stations d’enregistrement dans les deux mille mairies. Je songe, en particulier, à l’activité des photographes professionnels, qui aura à souffrir de la prise gratuite en mairie des photos nécessaires à l’établissement des titres.

Il a néanmoins le mérite d’apporter un début de réponse aux inquiétudes des maires quant à la non-compensation d’un transfert de charges dû à ce nouveau système de délivrance des titres d’identité.

Je prends note, madame la ministre, de votre suggestion du dépôt d’un projet de loi – indispensable – afin de répondre à cette question mais aussi à d’autres problématiques.

On peut d’ailleurs s’interroger – permettez-moi de le faire sans impertinence – sur la pertinence du dispositif imaginé par vos services, madame la ministre. N’aurait-il pas été plus pratique de laisser aux préfectures et aux sous-préfectures, quels que soient leurs dirigeants, avec ou sans casquette pour déposer les gerbes, la charge de la délivrance des titres ?

À l’évidence, l’entrée en application des titres sécurisés soulève encore beaucoup d’interrogations.

C’est la raison pour laquelle je mènerai, dès le début de l’année 2009, une mission de contrôle au nom de la commission des finances, en étroite collaboration avec notre collègue, comme celle-ci s’y était engagée, afin d’accompagner cette profonde évolution et d’aider l’administration dans sa mission.

S’agissant de l’amendement n° II-240 rectifié, qui peut le plus peut le moins, si notre assemblée, dans sa sagesse, l’adoptait, la commission ne pourrait que s’en féliciter car la proposition qu’elle a présentée est plus modeste.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Nous avons décidé de ne pas laisser aux préfectures et aux sous-préfectures la charge de la délivrance des titres parce que nous voulons rapprocher le service des usagers.

Notre pays compte deux cent quarante sous-préfectures et cent préfectures, soit trois cent quarante lieux où sont actuellement délivrés les documents. Avec le nouveau dispositif, deux mille communes au moins au départ, et probablement plus par la suite, les délivreront : ce nombre élevé garantit la proximité du service. Nos concitoyens se rendront dans un lieu situé bien plus près de chez eux.

Par ailleurs, je tiens à préciser que les calculs du Gouvernement ont été effectués sur une estimation non pas de dix minutes, pour délivrer un passeport, mais d’un quart d’heure, soit un temps supplémentaire de 50 %.

Madame le rapporteur spécial, lorsque vous vous êtes rendue ce matin à la mairie de Chantilly, je crois savoir qu’il n’a fallu que neuf minutes pour réaliser l’ensemble des démarches. Certes, je veux bien admettre qu’en règle générale cela puisse prendre un peu plus de temps, surtout au début de la mise en place du dispositif. Pour autant, parler d’une demi-heure, soit le triple de la durée constatée, me paraît tout de même quelque peu exagéré, que l’on soit dans le Nord ou dans le Midi de la France !

Cela dit, je le répète, je suis tout à fait disposée à prévoir une évaluation au bout de quelques mois de fonctionnement, car il n’y a aucune raison de ne pas prendre les choses objectivement. Il sera alors possible de connaître ce que tout cela représente en termes de coût et, partant, de prévoir les compensations nécessaires en ce qui concerne la délivrance des titres pour les personnes extérieures à la commune – de toute façon, c’est la règle.

Au demeurant, monsieur Gouteyron, par l’amendement n° II-385 déposé à l'article 58, nous proposons déjà de relever de 3 200 euros à 5 000 euros le montant forfaitaire prévu pour l’indemnisation. Cela correspond à votre demande. Par conséquent, je vous prie de bien vouloir retirer l’amendement n° II-240 rectifié, au profit de celui du Gouvernement, qui aboutit exactement à la même solution.

D’ailleurs, le procédé auquel vous avez recours, qui se justifie par les contraintes juridiques existantes, a un double inconvénient.

En premier lieu, il aboutit à priver de sa base légale une dotation que le Gouvernement a voulue pérenne, en limitant l’effet de la mesure à la seule année budgétaire 2009.

M. Adrien Gouteyron. Certes !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. C’est tout de même un élément important à prendre à compte.

En second lieu, les crédits alloués aux préfectures, sur lesquels vous souhaitez opérer un prélèvement, intègrent d’ores et déjà les économies liées à la nouvelle procédure de délivrance des titres. Autrement dit, vous leur feriez faire les économies deux fois. Le prélèvement serait donc double, ce qui, pour le coup, poserait un réel problème.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Madame le ministre, je voudrais, tout d’abord, vous remercier d’avoir pris en compte les souhaits exprimés par la commission au travers de son amendement.

Si nous avons suggéré la suppression de l’article 58, c’est parce que, à nos yeux, il encadre d’une manière trop contraignante l’indemnisation des municipalités.

Sans doute faudra-t-il une première période d’expérimentation pour mieux appréhender le coût réel du dispositif, dans la mesure où certaines communes délivreront un nombre limité de titres, quand d’autres, en revanche, devront mobiliser des moyens, notamment en personnels, plus importants.

En ce sens, arrêter le principe d’une contribution égale pour toutes les mairies, quelle que soit la charge à assumer, aboutirait manifestement à créer une injustice.

Par conséquent, ce dispositif ne peut pas être définitivement consacré par la loi. Il serait, à mon sens, plus judicieux de prévoir, d’une part, une fraction forfaitaire identique pour l’ensemble des municipalités qui contractualisent avec l’État, et, d’autre part, un complément d’indemnisation en fonction du nombre de titres délivrés, passeports ou cartes nationales d’identité.

En définitive, madame la ministre, le montant du transfert de crédits souhaité par la commission, soit 12 millions d’euros, correspond à peu près à l’enveloppe totale intégrant votre nouvelle proposition d’indemnisation forfaitaire fixée à 5 000 euros par municipalité. Nous devrions donc pouvoir trouver un équilibre entre notre amendement et le vôtre.

En tout état de cause, il faudra, bien entendu, procéder très rapidement à une évaluation et revenir sur le dispositif. C’est sur ce point que nous aimerions recevoir un engagement de votre part.

Se posera ensuite la question du devenir des sous-préfectures, qui, à la veille d’une année de réflexion sur la réforme des collectivités territoriales, ne peut pas être taboue.

D’après moi, si les titres ne sont plus délivrés en sous-préfectures et que le contrôle de légalité est centralisé dans les préfectures, il est tout de même légitime de s’interroger sur la nécessité de maintenir « physiquement » les premières. Cela n’exclut pas de conserver les postes de sous-préfets.

J’observe, dans mon département, que les sous-préfets sont les principaux collaborateurs du préfet. Ce sont des hommes et des femmes aux compétences reconnues et aux talents multiples. Pour autant, il arrive qu’un certain nombre d’entre eux – fonctionnaires d’une administration centrale parisienne ou magistrats de tribunal administratif, par exemple – occupent ce poste dans le cadre de leur mobilité et aient ainsi choisi de passer deux années dans une sous-préfecture. Naturellement, ils ne seraient pas sous-préfets s’ils n’avaient pas un talent immense ! Mais je ne suis pas sûr qu’ils soient, d’emblée, parfaitement opérationnels.

Par conséquent, le fait de prévoir des collaborateurs de haut niveau auprès du préfet, pour assurer la présence et l’autorité de l’État dans le département et la relation avec l’ensemble des élus, me paraît une formule alternative.

Puisque la délivrance des titres sera transférée des sous-préfectures à un certain nombre de municipalités, les secondes devront recruter des collaborateurs pour assumer cette nouvelle mission tandis que les premières se retrouveront avec des agents peut-être moins mobilisés par leurs tâches.

Telles sont les raisons pour lesquelles, madame le ministre, je souhaite que nous puissions, au cours de l’année 2009, évoquer sans a priori le devenir des sous-préfectures, lequel n’est pas de nature à remettre en cause la place et le rôle des sous-préfets.

M. le président. Monsieur Gouteyron, accédez-vous à la demande de retrait de l’amendement n° II-240 rectifié formulée par Mme le ministre ?

M. Adrien Gouteyron. Monsieur le président, après avoir bien écouté Mme le ministre, je me rends à ses arguments. Outre la nécessité, bien entendu, de procéder à une expérimentation pour vérifier, sur le terrain, le fonctionnement du dispositif, j’ai été particulièrement sensible à sa remarque sur la pérennité des crédits, qui est en effet un point essentiel.

Par conséquent, sous réserve que la commission des finances se rallie également à la proposition du Gouvernement, je retire cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Monsieur le président de la commission des finances, je suis tout à fait prête à débattre de l’avenir des sous-préfectures.

Personnellement, je reste très attachée à la présence des sous-préfectures dans les endroits où, finalement, elles sont la marque, et peut-être la dernière, de l’autorité de l’État.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Assurément !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Mais la multiplicité des situations exige une étude pragmatique, au cas par cas.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Oui !

M. Adrien Gouteyron. Absolument !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. C’est d’ailleurs ce à quoi je m’attache pour celles qui sont situées dans les grandes agglomérations, pour lesquelles il n’y a pas de réel problème.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens vraiment à ce que l’autorité de l’État puisse, dans tous les cas, être proche des citoyens.

M. Adrien Gouteyron. Très bien !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Monsieur Gouteyron, je vous remercie d’avoir bien voulu retirer votre amendement. Je le répète, la proposition du Gouvernement permet d’obtenir exactement les mêmes résultats.

Du reste, monsieur le président de la commission des finances, une certaine modulation est d’ores et déjà prévue dans l’amendement gouvernemental, puisque l’indemnité forfaitaire de 5 000 euros est versée par machine et non par commune. Par conséquent, les municipalités les plus importantes, qui disposeront de trois ou quatre machines, pourront ainsi percevoir 15 000 ou 20 000 euros.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il y a des machines qui en font plus que d’autres !

M. le président. Madame le rapporteur spécial, pour la clarté du débat, acceptez-vous de retirer l’amendement n° II-26 ?

Mme Michèle André, rapporteur spécial. Monsieur le président, le moins que l’on puisse dire, c’est que ce débat est pour le moins confus ! En réalité, madame le ministre, deux options s’offrent à nous.

Soit nous supprimons l'article 58, conformément au souhait initial de la commission des finances, soit nous acceptons de le conserver, en y intégrant la nouvelle proposition du Gouvernement, c'est-à-dire une enveloppe de 10 millions d’euros, ce qui correspond à une indemnité forfaitaire de 5 000 euros versée à chacune des 2 000 communes concernées.

Mes chers collègues, la commission ne s’étant pas de nouveau réunie, je me prononcerai à titre personnel. Sous réserve que la somme annoncée soit juste et vérifiable, je considère que la mesure gouvernementale est un compromis acceptable, qui a le mérite de nous faire avancer sur la question. Sa mise en œuvre exigera une attention toute particulière de la part de la commission des finances, mais je m’y engage.

M. le président. L’amendement n° II-26 est retiré.

Dans ces conditions, monsieur Gouteyron, confirmez-vous le retrait de l’amendement n° II-240 rectifié ?

M. Adrien Gouteyron. Oui, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° II-240 rectifié est retiré.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le président, avant que le Sénat se prononce sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » puis procède à l’examen des articles rattachés, je rappelle que l’article 58 fixe des crédits relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont nous débattrons tout à l’heure.

Il conviendra alors de tirer les conséquences du vote, à l’article 58, de l’amendement du Gouvernement, qui se substitue à celui de la commission des finances et qui vise à abonder de 10 millions d’euros les crédits en faveur du nouveau programme « Titres sécurisés : concours aux communes ».