compte rendu intégral
Présidence de M. Philippe Richert
vice-président
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Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
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Avis d'une commission sur un projet de nomination
M. le président. J’informe le Sénat que, saisie en application de l’article 2 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, la commission des lois a émis, à l’unanimité, un avis favorable sur le projet de nomination de M. Jean-Marie Delarue aux fonctions de contrôleur général des lieux de privation de liberté.
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Conférence des présidents
M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
Jeudi 5 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 9 heures 30 :
1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (n° 283, 2007-2008) ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés) ;
À 15 heures :
2°) Deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière civile (n° 323, 2007 2008) ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés) ;
3°) Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant modernisation du marché du travail.
Mardi 10 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 16 heures 15 et le soir :
1°) Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, complétant l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (n° 260, 2007-2008) ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au lundi 9 juin 2008, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- à une heure la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 9 juin 2008) ;
2°) Projet de loi portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale (n° 308, 2006-2007) ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe. Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 9 juin 2008 ;
Le délai limite pour le dépôt des amendements est expiré).
Mercredi 11 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 15 heures :
1°) Question orale avec débat n° 20 de M. Nicolas About à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative sur la lutte contre les addictions ;
(En application des premier et deuxième alinéas de l’article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 10 juin 2008) ;
2°) Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, sur le Conseil européen des 18 et 19 juin 2008 et sur la présidence française de l’Union européenne ;
(La conférence des présidents :
- a accordé un temps de parole de dix minutes au président de la délégation du Sénat pour l’Union européenne ainsi qu’aux présidents des commissions permanentes qui l’ont souhaité (affaires étrangères, défense et forces armées, affaires culturelles et affaires économiques) ;
- a attribué un temps de parole de vingt minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 10 juin 2008).
Jeudi 12 juin 2008
À 9 heures 30 :
Ordre du jour prioritaire :
1°) Conclusions de la commission des affaires économiques sur les propositions de loi, présentées par M. Michel Houel (n° 354, 2007-2008) et par M. Jean-Claude Frécon et plusieurs de ses collègues (n° 373, 2007-2008), relatives à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au mercredi 11 juin 2008, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 11 juin 2008) ;
2°) Troisième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux (n° 344, 2007-2008) ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 10 juin 2008, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- à une heure la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 11 juin 2008) ;
À 15 heures :
3°) Questions d’actualité au Gouvernement ;
(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;
Ordre du jour prioritaire :
4°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la lutte contre le trafic de produits dopants ;
(Pour les cinq projets de loi suivants, il a été décidé de recourir à la procédure simplifiée.
Selon cette procédure simplifiée, le projet de loi est directement mis aux voix par le président de séance. Toutefois, un groupe politique peut demander, au plus tard le mardi 10 juin 2008 à 17 heures que le projet de loi soit débattu en séance selon la procédure habituelle) ;
5°) Projet de loi autorisant l’approbation du protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants (n° 220, 2007-2008) ;
6°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification du traité de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle sur les interprétations et exécutions et les phonogrammes (n° 273, 2007-2008) ;
7°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification du traité de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle sur le droit d’auteur (n° 281, 2007-2008) ;
8°) Projet de loi autorisant l’approbation d’un accord relatif au siège du Bureau international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (n° 351, 2007-2008) ;
9°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République gabonaise relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement (n° 280, 2007-2008).
Mardi 17 juin 2008
À 10 heures :
1°) Dix-huit questions orales :
L’ordre d’appel des questions sera fixé ultérieurement.
- n° 214 de Mme Anne-Marie Payet à M. le ministre de la défense ;
(Avenir des personnels affectés aux forces françaises en zone sud de l’océan Indien) ;
- n° 243 de M. Alain Vasselle à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
(Risques en matière de santé publique et dangers de la téléphonie mobile et des ondes en général) ;
- n° 244 de M. Claude Biwer à M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ;
(Réforme des régimes spéciaux de retraite) ;
- n° 250 de Mme Jacqueline Alquier à M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;
(Réglementation relative au développement actuel des projets d’éoliennes) ;
- n° 254 de M. Adrien Gouteyron à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
(Collecte de sang) ;
- n° 256 de M. Ambroise Dupont à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
(Conditions de ressources des bénéficiaires de la couverture maladie universelle et effets de seuil) ;
- n° 261 de M. Gérard Delfau à Mme la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
(Position du gouvernement à l’égard des sectes et de la MIVILUDES) ;
- n° 262 de M. Jean-Marie Vanlerenberghe à Mme la secrétaire d’État chargée de la solidarité ;
(Réglementation applicable aux établissements accueillant des personnes âgées) ;
- n° 263 de M. Gérard Longuet à M. le ministre de l’éducation nationale ;
(Effets du regroupement des services académiques sur l’aménagement du territoire) ;
- n° 264 de M. Georges Mouly à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
(Projet de modernisation territoriale du système de santé) ;
- n° 268 de Mme Brigitte Gonthier-Maurin à M. le ministre de l’éducation nationale ;
(Application des nouveaux programmes du primaire) ;
- n° 269 de M. Louis Souvet à M. le ministre de l’éducation nationale ;
(Méthode d’enseignement de la lecture) ;
- n° 270 de Mme Nathalie Goulet à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
(Compensation fiscale au profit des communes et intercommunalités des détériorations résultant des carrières d’extractions situées sur leur territoire) ;
- n° 272 de Mme Muguette Dini à Mme la secrétaire d’État chargée de la solidarité ;
(Difficultés financières rencontrées par les parents d’enfants handicapés) ;
- n° 273 de M. Michel Sergent à M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables ;
(Remplacement des compteurs électriques) ;
- n° 274 de Mme Bernadette Dupont à Mme la secrétaire d’État chargée de la solidarité ;
(Situation des personnes âgées en perte d’autonomie) ;
- n° 277 de M. René-Pierre Signé à M. le secrétaire d’État à la défense et aux anciens combattants ;
(Avenir du service des ressortissants résidant à l’étranger de Château-Chinon) ;
- n° 279 de M. Roland Ries à M. le secrétaire d’État chargé des transports ;
(Devenir de la plateforme aéroportuaire de Strasbourg Entzheim) ;
Ordre du jour prioritaire :
À 16 heures et le soir :
2°) Projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République (n° 365, 2007-2008) ;
(La conférence des présidents a :
- fixé au lundi 16 juin 2008, à 16 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- fixé à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 16 juin 2008).
Mercredi 18 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.
Jeudi 19 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.
Vendredi 20 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.
Éventuellement, samedi 21 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 9 heures 30 et à 15 heures :
- Suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.
Lundi 23 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 15 heures et le soir :
1°) Éventuellement, suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République ;
2°) Sous réserve de son dépôt sur le bureau du Sénat, projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au lundi 23 juin 2008, à 11 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 20 juin 2008).
Mardi 24 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 9 heures 30, à 16 heures et le soir :
- Suite du projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi.
Mercredi 25 juin 2008
Ordre du jour prioritaire :
À 15 heures et le soir :
1°) Éventuellement, suite du projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi ;
2°) Sous réserve de son dépôt sur le bureau du Sénat, projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 24 juin 2008, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 24 juin 2008).
Jeudi 26 juin 2008
À 9 heures 30 :
Ordre du jour prioritaire :
1°) Suite du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire ;
À 15 heures :
2°) Questions d’actualité au Gouvernement ;
(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;
Ordre du jour prioritaire :
3°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant réforme portuaire ;
4°) Suite du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire ;
À 21 heures 30 :
5°) Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, sur le Livre blanc sur la défense ;
(La conférence des présidents :
- a accordé un temps de parole de dix minutes au Président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ;
- a attribué un temps de parole de quinze minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 25 juin 2008).
Éventuellement, vendredi 27 juin 2008
À 9 heures 30 et à 15 heures :
Ordre du jour prioritaire :
- Suite du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire.
Lundi 30 juin 2008
À 15 heures et le soir :
Ordre du jour prioritaire :
1°) Sous réserve de sa transmission, projet de loi de modernisation de l’économie (urgence déclarée) (A.N., n° 842) ;
(Les modalités de discussion de ce texte seront réglées ultérieurement) ;
2°) Clôture de la session ordinaire 2007-2008.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.
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Cour des comptes et chambres régionales des comptes
Adoption d'un projet de loi
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes (nos 283,350).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d’abord, au moment où je soumets à votre examen le projet de loi relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, de féliciter M. Bernard Saugey, rapporteur de ce texte, pour la qualité de son travail, ainsi que M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois
Le projet de loi dont nous discutons aujourd’hui est un texte technique qui porte sur les procédures et qui n’a pas vocation à s’insérer dans le cadre de la réforme beaucoup plus large des institutions financières annoncée par le Président de la République à l’occasion du bicentenaire de la Cour des comptes. Pourtant, il apparaît nécessaire au bon fonctionnement des juridictions et, à ce titre, je me ferai l’écho de quelques préalables qui éclaireront la suite des débats.
Les juridictions financières exercent une compétence d’ordre public : elles vérifient chaque année tant la régularité des écritures comptables que les sommes pouvant faire défaut dans les caisses publiques. C’est seulement si ces comptes posent problème qu’une procédure contentieuse pourra être ouverte. Dans le cas contraire, le comptable sera déchargé de sa gestion.
Les juridictions financières jugent également, par extension, les comptables de fait, c’est-à-dire les personnes qui se sont ingérées dans le maniement de fonds publics, alors que cette fonction est réservée aux seuls comptables publics.
Avec ce texte, ce ne sont pas les règles de compétence s’appliquant en matière de jugement des comptes qui sont remises en cause, mais ce sont les procédures d’instruction et de jugement.
Pourquoi modifier les procédures de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ?
Il s’agit de répondre à des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, critiques envers certaines procédures des juridictions financières françaises, jugées trop peu transparentes et trop peu équitables.
Une réponse législative adaptée nous permettra par conséquent de servir les intérêts de la France et nous évitera de nouvelles condamnations.
En pratique, les juridictions financières se sont déjà mises pour partie en conformité avec ces règles, le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, ayant pris « à titre provisoire » une instruction dès le mois de mai 2006 afin de préciser ces dispositions. Au regard de cette décision et de l’insistance pressante du Conseil de l’Europe, il appartenait au Gouvernement de vous présenter les évolutions législatives souhaitables.
L’un des points essentiels du texte est d’introduire dans les procédures des juridictions financières une stricte séparation des fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement, afin de garantir la nécessaire impartialité du tribunal.
Jusqu’à présent, les magistrats du siège étaient responsables à la fois des poursuites, de l’instruction à travers les différents rapports rédigés par des magistrats-rapporteurs, et du jugement, avec deux décisions successives prises par les mêmes juges : un jugement provisoire, puis, après les réponses du comptable, un jugement définitif.
L’idée de la réforme est de laisser au ministère public, sur la base d’un rapport initial d’examen des comptes, les prérogatives d’une poursuite éventuelle. Deux cas peuvent se présenter.
En premier lieu, si le ministère public estime que des griefs peuvent être retenus contre un comptable, il peut décider de poursuivre le comptable. Une instruction a lieu, à la suite de laquelle le juge se prononce, au vu des différents éléments, soit pour une décharge du comptable soit pour une mise en débet.
En second lieu, le parquet peut au contraire estimer qu’il n’y a pas lieu de poursuivre. Le juge décharge alors le comptable. Désormais, il pourra le faire à juge unique, contrairement à ce qui se passe aujourd'hui, cette décision étant actuellement prise en formation collégiale.
Cet allégement économise des moyens juridictionnels, dans une situation où aucun grief n’est retenu à l’égard du comptable. Je rappelle, en outre, que la décharge est la norme : dans les chambres régionales des comptes, sur 9 700 jugements, 9 211 jugements ont été des jugements de décharge, soit 95 %.
L’un des objectifs de la réforme est également de raccourcir et de simplifier les procédures.
Elles le sont par l’ordonnance à juge unique et par la décharge automatique en l’absence de réquisitoire.
Elles le sont aussi par la suppression de la règle du double arrêt. Désormais, les griefs seront formulés dans le réquisitoire du parquet. Il n’y aura donc plus qu’un arrêt.
Elles pourront l’être également par la réduction de l’actuel délai de six ans de la prescription extinctive. La commission des lois du Sénat a proposé que ce délai soit ramené de six à cinq ans, ce à quoi le Gouvernement adhère très volontiers en ce qui concerne les comptables publics patents, même s’il en va en revanche autrement des comptables de fait. Nous aurons l’occasion d’y revenir.
Plus courtes, les procédures des juridictions financières seront également plus sûres pour les justiciables.
Elles le seront, d’abord, par la séparation des fonctions d’instruction, de poursuite et de jugement. En instaurant l’ouverture de toute procédure contentieuse par un réquisitoire, l’objectif est d’éviter de laisser, tout au long de la procédure, un comptable face à un seul et même juge du siège.
Elles le seront, ensuite, par la terminologie plus exacte donnée au représentant du ministère public. Ce dernier, appelé de façon assez peu pertinente « commissaire du Gouvernement », alors qu’il ne représente en rien celui-ci, sera désormais nommé « ministère public », ainsi que l’a souhaité l’Assemblée nationale et soutenu la commission des lois du Sénat.
Les procédures des juridictions financières sont sécurisées, enfin, par un ensemble de dispositions permettant un « procès équitable et public ». Sont ainsi prévues l’obligation de tenir une audience publique dès qu’un grief est formulé, l’obligation de veiller rigoureusement à la contradiction des procédures, ce qui suppose que les personnes mises en cause connaissent ce qui est leur est reproché et puissent répondre par écrit ou par oral aux critiques formulées, ainsi que l’obligation faite au rapporteur et au représentant du ministère public de ne pas assister au délibéré.
Je terminerai en évoquant un dernier volet du texte, qui concerne les amendes et les remises gracieuses. La nature des amendes prononcées par les juges financiers est « revisitée ».
Le ministre chargé des comptes ne pourra plus accorder la remise gracieuse des amendes prononcées à l’encontre des comptables. Cette mesure n’a cependant pas la sévérité que l’on pourrait lui prêter de prime abord.
Si la remise gracieuse existe pour les débets prononcés à l’encontre des comptables, c’est parce que la Cour des comptes juge les comptes et non les comptables. Dès lors, le ministre peut prendre en compte des données plus personnelles pour accorder une remise gracieuse totale ou partielle.
Rien de tel avec les amendes. Le juge financier apprécie d’ores et déjà le comportement du comptable, sa situation patrimoniale, l’absence ou l’existence d’enrichissement personnel, le côté exceptionnel ou régulier de son comportement, etc. Le juge des comptes est, en matière d’amende, juge des comptables. Dans ces conditions, la possibilité d’une remise gracieuse sur amende viendrait remettre en cause une décision de justice.
Enfin, puisque l’objectif de ce texte est une meilleure justice, le Gouvernement a également souhaité une disposition mettant le droit des juridictions financières en conformité avec leur pratique et avec la simple équité. Le projet de loi supprime donc du code des juridictions financières la possibilité de condamner à l’amende les héritiers d’un comptable. Il nous apparaît peu défendable de pouvoir condamner à une amende personnelle des héritiers qui n’étaient en rien responsables du comportement de leur père, oncle... (M. le rapporteur acquiesce.)
Voilà, dans ses grandes lignes, le texte qui vous est proposé et qui entrerait en vigueur le 1er janvier prochain pour s’appliquer à l’ensemble du territoire français, y compris dans les territoires d’outre-mer où existent des chambres territoriales des comptes.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, avec ce texte, le Gouvernement estime avoir fait progresser à la fois la protection des finances publiques dans l’intérêt général et le respect des droits individuels des comptables.
À notre sens, cet équilibre, qui n’était pas si facile à trouver, doit être préservé. C’est pourquoi nous comptons sur le soutien de votre assemblée pour appuyer ce projet de loi auquel des améliorations seront, j’en suis sûr, apportées par le rapporteur et par l’ensemble de la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi que nous sommes appelés à examiner en première lecture, adopté par l’Assemblée nationale le 10 avril dernier, a pour objet de réformer les règles applicables au jugement des comptes soumis aux juridictions financières, afin de les mettre en conformité avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Dans plusieurs décisions rendues en 2003, 2004 et 2006, la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que les procédures de jugement des comptes et de condamnation à l’amende des comptables, qu’il s’agisse des comptables publics ou des comptables de fait, relevaient du champ d’application de la Convention, critiqué leur longueur excessive et contesté leur caractère équitable pour le justiciable.
Ont notamment été mises en cause l’absence de publicité de l’audience ainsi que l’absence de communication au comptable des conclusions du ministère public et du rapport du magistrat chargé de l’instruction.
Dès le mois de mai 2006, le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, a pris une instruction pour assurer le respect de ces décisions. M. le secrétaire d’État vient d’en faire état.
La modification du code des juridictions financières n’en demeure pas moins nécessaire et le ministère des affaires étrangères a reçu plusieurs demandes du Conseil de l’Europe, chargé du suivi de la mise en œuvre des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, pour connaître son état d’avancement.
Les dispositions du projet de loi sont ordonnées autour de deux axes : la réforme des procédures de jugement des comptes et celle du régime juridique des amendes susceptibles d’être infligées aux comptables.
Leur entrée en vigueur serait différée au 1er janvier 2009 pour laisser au Gouvernement le temps de publier les décrets d’application requis.
Ces dispositions constituent le prélude d’une réforme d’ampleur de l’organisation et des missions des juridictions financières.
Annoncée par le Président de la République le 5 novembre dernier, à l’occasion de la célébration du bicentenaire de la Cour des comptes, cette réforme est actuellement en préparation.
En premier lieu, les réflexions en cours pourraient conduire les juridictions financières à remplir une nouvelle mission de certification des comptes des collectivités territoriales et à se prononcer davantage sur la responsabilité des gestionnaires, c’est-à-dire des ordonnateurs.
À mon sens, elles devraient également porter sur la question de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables.
Le pouvoir de remise gracieuse actuellement dévolu au ministre chargé du budget en matière de débets suscite de légitimes interrogations au regard des exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Toutefois, sa suppression au profit d’une extension des prérogatives des juridictions financières ne saurait être envisagée sans revoir les règles qui président à la mise en jeu de cette responsabilité : notamment, le juge des comptes devrait pouvoir prendre en considération les circonstances dans lesquelles l’irrégularité s’est produite, le comportement du comptable, ainsi que l’existence ou non d’un préjudice pour les finances publiques.
La commission des lois s’interroge également sur la nécessité de maintenir l’obligation actuellement faite aux héritiers d’un comptable public décédé en poste de produire les comptes à sa place et de solliciter la remise gracieuse des débets qui peuvent être mis à leur charge. Nous aurons l’occasion d’en discuter lors de l’examen des amendements, mais j’ai bien pris acte des propos de M. le secrétaire d’État.
En second lieu, les réflexions en cours pourraient conduire à une réorganisation du réseau des chambres régionales et territoriales des comptes et au regroupement de certaines d’entre elles, afin de leur permettre d’accomplir leurs nouvelles missions.
Ces perspectives de réforme, je dois le dire, suscitent des interrogations, sinon des inquiétudes, des magistrats financiers et des élus locaux.
Pour en revenir au texte qui nous est aujourd’hui soumis, la commission des lois approuve l’essentiel des dispositions qu’il contient.
Elles devraient permettre d’accélérer les délais de jugement et de renforcer les garanties offertes aux justiciables. À cet égard, la commission des lois juge tout à fait possible de les étendre dès à présent aux collectivités d’outre-mer, sans passer par le recours à une ordonnance.
Deux d’entre elles soulèvent toutefois des difficultés.
Il s’agit, d’une part, des modalités de décharge des comptables publics, d’autre part, de la suppression de la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l’utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait.
Les conditions dans lesquelles un comptable public pourrait être déchargé de sa responsabilité pécuniaire et personnelle ne sont pas satisfaisantes, car le magistrat du siège chargé de rendre l’ordonnance de décharge aurait compétence liée à l’égard des conclusions du ministère public, ce qui semble contraire au principe d’indépendance de la justice protégé tant par la Constitution que par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
L’examen des amendements sera l’occasion d’évoquer avec vous, monsieur le secrétaire d’État, les moyens de remédier à cette difficulté, qui, je vous l’accorde, revêt un caractère plus théorique que pratique.
En revanche, tel n’est pas le cas de la seconde difficulté relevée par la commission des lois. Je veux parler bien sûr de la suppression de la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l’utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait.
Cette suppression a été votée à l’unanimité par les députés, sur proposition de M. Charles de Courson. Si elle tente d’apporter une réponse à des difficultés réelles, elle ne va pourtant pas de soi.
Il est vrai que, dans certains cas, l’utilité publique des dépenses a pu être refusée, à la suite d’une alternance politique, pour des considérations étrangères à leur objet. Il est également vrai que les délais de jugement des recours introduits devant les juridictions administratives contre les délibérations des assemblées locales allongent la durée d’ensemble des procédures juridictionnelles relatives à des gestions de fait.
Les dispositions proposées reviennent cependant à transférer au juge financier une compétence actuellement dévolue aux assemblées délibérantes locales, alors que le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales pourrait y faire obstacle et que les élus locaux ont parfois l’impression désagréable – c’est un euphémisme ! – que les chambres régionales des comptes exercent un contrôle de l’opportunité de leurs dépenses, dans le cadre de leur mission d’examen de la gestion des collectivités territoriales. Quel est le président d’un exécutif qui n’a pas eu à se plaindre de cet état de fait ?
Il faut enfin noter que le pouvoir du Parlement à l’égard des gestions de fait concernant les deniers de l’État, qui s’exerce dans le cadre de la loi de règlement, ne serait pas remis en cause.
Pour toutes ces raisons, la commission des lois considère que la question devrait faire l’objet d’un examen d’ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.
Dans un souci d’harmonisation, la commission des lois propose de compléter le projet de loi pour ramener à cinq ans la durée des délais de prescription de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et des comptables de fait.
Les dispositions qui vous sont proposées avaient déjà été votées par le Sénat à deux reprises, en 2000 et en 2001, sur proposition de nos collègues du groupe socialiste.
Leur adoption se justifie d’autant plus, aujourd’hui, que la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière civile, que notre collègue Jean-Jacques Hyest a déposée l’été dernier et que nous examinerons cet après-midi en deuxième lecture, prévoit la réduction à cinq ans de la durée d’un grand nombre de délais de prescription.
Le rythme des contrôles des juridictions financières est le plus souvent triennal, voire quadriennal. Leurs méthodes de travail ne devraient donc pas en souffrir, même si le problème est différent en matière publique et en matière privée.
Les règles de prescription applicables aux infractions pénales qu’un gestionnaire de fait pourrait avoir commises resteraient inchangées.
Dès lors, les inquiétudes exprimées par certains magistrats financiers à l’égard de cette proposition de réforme me semblent totalement exagérées.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu’elle vous soumet, la commission des lois vous demande d’adopter le projet de loi relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’UC-UDF.)