PRÉSIDENCE DE M. Guy Fischer
vice-président
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce débat de fin de législature est particulièrement important, car il nous permet d'avoir une vision globale des enjeux financiers : il s'agit non seulement du budget de l'État ou du budget social, mais également de l'enjeu macroéconomique du secteur public au sens large.
Nous ne nous préoccupons pas seulement de la présente année ou de l'année qui vient : nous ouvrons une perspective qui, nous le savons, sera couverte par une nouvelle législature. Notre débat de ce matin consiste donc à poser les bases, issues de la réalité, qui seront celles de l'action future, quels que soient les choix exprimés par les Françaises et les Français l'année prochaine.
La perspective des années à venir est conditionnée par les chiffres et les constats d'aujourd'hui, et par la pédagogie que nous pouvons développer à partir de la réalité d'aujourd'hui.
L'objectif fondamental qui se dégage des documents que vous nous avez communiqués, messieurs les ministres, consiste à faire refluer la dette publique. Tel est l'aspect prioritaire de votre message. Nous ne pouvons que nous réjouir de la prise de conscience qui s'est accélérée ces derniers mois, notamment grâce à l'action du ministre des finances, Thierry Breton. Tout le monde s'accorde aujourd'hui sur le caractère insoutenable de l'endettement du pays et de son évolution au fil de l'eau.
Mme Nicole Bricq. Nous ne sommes pas d'accord sur les solutions !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne parle pas encore de solutions, nous y viendrons, ma chère collègue !
M. François Marc. Vous n'en avez pas !
M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission des finances se réjouit à l'unanimité, je crois pouvoir le dire, de cet état de choses, et elle vous invite, mes chers collègues, à faire preuve de rigueur.
Le terme « rigueur » mérite un bref commentaire. La rigueur, ce n'est pas la punition.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La rigueur, c'est la cohérence, c'est le sens des responsabilités, c'est la bonne gestion. En d'autres termes, la rigueur consiste à accomplir le service pour lequel on est élu.
Le premier témoignage de la rigueur, c'est la vérité. Dire la vérité en mots, c'est bien ! La dire en chiffres, c'est encore mieux !
De ce point de vue, monsieur le président du Sénat, permettez-moi de déplorer une nouvelle fois que nous ne disposions pas, en séance plénière dans l'hémicycle, d'écrans incrustés dans les pupitres, comme cela existe dans de nombreux parlements plus pauvres que le nôtre. On ne peut plus se satisfaire de commentaires verbaux de chiffres, alors que les choses seraient tellement plus simples à comprendre, plus rapides à exposer, si nous disposions enfin de ce matériel élémentaire. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Dominique Braye. Très juste !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mes chers collègues, il faut faire bouger les choses ! Et pas seulement à l'extérieur de nos murs ; à l'intérieur aussi ! (Applaudissements sur les mêmes travées.)
M. le président. M. le président du Sénat vous a entendu, monsieur le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je remercie M. le président de son écoute attentive et de son aide pour faire aboutir ce vieux projet qui, si je ne me trompe, était déjà soutenu par Alain Lambert lorsqu'il présidait la commission des finances.
J'en reviens à mon propos. Le Gouvernement nous incite à respecter des principes. Sur ce terrain, la commission des finances le suit, à une large majorité.
Il convient d'abord de mobiliser l'État et les administrations de sécurité sociale pour revenir rapidement au-dessous du solde qui stabilise la dette publique, c'est-à-dire le solde en deçà duquel le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut ne croît plus. Il n'est pas encore question de réduire la dette publique ; il s'agit de parvenir au point où elle cesse de s'accroître en proportion de la richesse nationale.
Ensuite, il importe, nous dit le Gouvernement, - et nous le suivrons - de rechercher des économies structurelles et de s'aider par une démarche empirique, celle des audits de modernisation.
Je souhaite rendre hommage à l'action pugnace du ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, Jean-François Copé, car ce levier expérimental est essentiel pour faire bouger les mentalités. Ce n'est pas par doctrine que l'on réduit des crédits ou des effectifs ! C'est tout simplement parce que le peuple français nous demande des comptes et qu'il a le droit de bénéficier de services publics lui garantissant que son argent est utilisé au mieux.
Mes chers collègues, je voudrais que nous y réfléchissions un instant, et même sur les travées de l'opposition : au nom de quoi le peuple devrait-il être moins exigeant qu'un actionnaire vis-à-vis de la société dont il possède des parts ? Au nom de quoi l'État devrait-il être le seul agent économique immobile dans un monde où tout bouge ?
M. Dominique Braye. Très juste !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous devons nous adapter et rechercher des économies structurelles. Il faut donc améliorer la gouvernance de nos services publics et s'assurer qu'ils disposent des ressources stables nécessaires à l'accomplissement de leurs missions ; j'y reviendrai.
La commission des finances approuve donc ces principes. Toutefois, elle a voulu aller plus loin et elle s'est livrée à un test de cohérence : elle s'est demandée quel était le chemin pour atteindre les objectifs fixés Tel est l'exercice auquel nous nous sommes livrés et nous avons estimé, messieurs les ministres, que la copie du Gouvernement n'était pas complète sur cet aspect des choses.
En ce qui concerne le cap clair et réaliste à tenir à moyen terme, nous estimons, pour notre part, qu'il convient de ramener le déficit public à un point de produit intérieur brut à la fin de la prochaine législature, c'est-à-dire en 2011. C'est l'échéance la plus significative.
De quel déficit s'agit-il ? Je voudrais maintenant l'expliquer.
Il s'agit, dans notre esprit, du déficit structurel, c'est-à-dire de celui qui reflète les éléments permanents des charges et des ressources du système public,...
M. Yves Fréville. Très bien !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ...hors mesures exceptionnelles et hors effets de la conjoncture. Il est nécessaire de raisonner selon cette méthode pour s'assurer que les économies réalisées sont de vraies économies, que les progrès obtenus sont de vrais progrès et que les circonstances n'empirent pas ou n'améliorent pas de façon factice la réalité profonde de nos comptes publics.
Par conséquent, l'objectif que nous considérons, à tort ou à raison, comme réaliste, est d'abaisser le déficit public à un point de PIB à la fin de 2011, donc le taux d'endettement à 40 % par rapport au produit intérieur brut en 2030.
Comment y parviendra-t-on ? En chiffres ronds, cela suppose de faire passer le déficit public annuel de 60 milliards d'euros à 20 milliards d'euros. Il faut donc obtenir 40 milliards d'euros d'améliorations structurelles.
À cet égard, il convient de considérer, monsieur le ministre de la santé et des solidarités, que les réformes votées au cours de la présente législature, à savoir la réforme de l'assurance vieillesse et celle de l'assurance maladie, vont rapporter 10 milliards d'euros. J'y insiste, mes chers collègues : pour l'ensemble des membres de notre assemblée, tous groupes confondus, le travail de cette législature trouvera sa traduction dans les résultats de ces deux réformes, à condition de « serrer les boulons », à condition d'être sérieux et pragmatiques dans leur application, comme l'est, de manière remarquable, le ministre de la santé et des solidarités,...
Un sénateur de l'UMP. Très bien !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ...à condition de suivre la feuille de route, à condition de mettre en oeuvre avec persévérance ce qui a été voté. Si ces préalables sont respectés, les réformes décidées au cours de la présente législature permettront un freinage des dépenses à hauteur de 10 milliards d'euros par an par rapport à la tendance spontanée d'évolution de celles-ci.
Cela étant posé, il reste donc 30 milliards d'euros d'économies à trouver.
Comme les membres de la commission des finances et le rapporteur général n'ont pas beaucoup d'imagination, ils ont considéré que ces 30 milliards d'euros pouvaient se répartir en trois paquets de 10 milliards d'euros chacun. C'est naturellement une simple façon d'illustrer les choses.
Tout d'abord, en ce qui concerne l'État, quel est l'effort raisonnable que ce dernier peut accomplir, d'ici à 2011, en termes de réduction structurelle de ses charges ? Nous estimons qu'un effort de l'ordre de 10 milliards d'euros est possible et raisonnable. Dégager une telle économie ne sera pas forcément simple, car il faudra trouver chaque année les meilleures solutions et déployer, là aussi, du travail, de la conviction, de la pédagogie.
Cela étant, voyons quelles sont les données fondamentales.
Nous entrons, monsieur le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, dans une période où les taux d'intérêt commencent à se tendre. Nous sommes partis d'une hypothèse, qui vaut ce qu'elle vaut et qui est, bien sûr, discutable, selon laquelle, sur la période courant jusqu'à la fin de 2011, le taux moyen de financement de l'État sera supérieur de 70 points de base, soit de 0,7 %, à ce qu'il est actuellement.
En nous fondant sur cette seule hypothèse, nous constatons que la dépense annuelle supplémentaire, compte tenu des effets induits par la dette existante, sera de 5 milliards d'euros. Dans l'élaboration du budget de l'État, il faut donc d'abord tenir compte du passé et du présent de la dette, ainsi que de la dette nouvelle que nous devrons continuer à souscrire chaque année jusqu'en 2011.
Par quoi cette dépense supplémentaire annuelle de 5 milliards d'euros peut-elle être compensée ?
Elle peut l'être d'abord par la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses publiques par rapport à la tendance acquise ou à la tendance moyenne de la période 1994-2005. Maintenir une croissance nulle de leur volume chaque année représente une amélioration de 4 milliards d'euros.
Ensuite, il faut bien sûr s'intéresser aux principaux postes de charges du budget de l'État, et d'abord au plus volumineux, au plus essentiel d'entre eux, à savoir la main-d'oeuvre. Nous considérons que, en ce qui concerne cette dernière, la non-compensation d'un départ à la retraite sur deux rendra possible une économie annuelle de l'ordre de 5 milliards d'euros. Pour dire les choses simplement, le surcoût engendré par la hausse du taux moyen de financement de l'État serait compensé grâce à l'application de la règle de la non-compensation d'un départ à la retraite sur deux.
M. Thierry Breton, ministre. À Bercy, ce sont deux départs à la retraite sur trois qui ne sont pas compensés !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Bercy doit montrer l'exemple, messieurs les ministres !
M. Philippe Marini, rapporteur général. En effet, et il faut vous en donner acte. Si vous n'agissiez pas ainsi, comment seriez-vous crédibles aux yeux de vos collègues qui demandent des crédits supplémentaires ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous devez donc être encore meilleurs que les autres,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... c'est dans la vocation du ministère de l'économie et des finances !
J'en terminerai sur ce point en indiquant que, à nos yeux, la régulation des effectifs n'est pas l'alpha et l'oméga de la politique de la fonction publique ; c'est la résultante de beaucoup d'efforts, qui doivent être au moins autant qualitatifs que quantitatifs. En vérité, c'est même la première de ces deux dimensions qui doit primer : c'est en mobilisant mieux les ressources humaines de la fonction publique, en motivant, en remotivant, en impliquant les agents, en décentralisant la gestion que l'on parviendra à rendre les services publics plus efficaces, avec des effectifs un peu moindres.
À ce propos, l'application de la règle de la non-compensation de tous les départs à la retraite que j'ai évoquée à l'instant représente, pour la période considérée, 190 000 emplois. Sur ce point, n'oubliez pas, mes chers collègues, qu'aujourd'hui le poids de l'absentéisme dans les services publics de l'État équivaut à 100 000 emplois. Il existe donc des marges sur lesquelles il est possible de travailler, afin d'améliorer réellement et structurellement les choses.
En ce qui concerne maintenant les régimes sociaux, il y aura naturellement aussi des efforts à faire. À cet égard, nous avons fait figurer des chiffrages indicatifs dans le rapport de la commission des finances. Nous estimons que chacune des branches de la sécurité sociale doit pouvoir contribuer à des économies supplémentaires, particulièrement, nous l'espérons, l'assurance chômage, si elle est mieux organisée et si elle bénéficie d'une évolution favorable et durable de la situation de l'emploi.
Je voudrais achever cette présentation de nos préconisations en évoquant le volet des recettes.
Mes chers collègues, la conviction de la commission des finances est que tout le chemin ne peut pas être parcouru grâce à une action sur les seules dépenses. Il faut que les recettes soient au rendez-vous.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Première règle à suivre dans ce domaine : pas d'allégement de recettes qui ne soit compensé l'année même.
Seconde règle : définir les assiettes des impositions et contributions de manière à renforcer la compétitivité de l'économie. Le combat du président Jean Arthuis, qui est celui de toute la commission des finances, en tout cas d'une large majorité de celle-ci, c'est le combat de la compétitivité.
M. Michel Mercier. C'est vrai !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Or, quand on constate que la France est mal placée, en Europe, au regard des taux d'imposition implicites du travail et du capital, on ne peut que redire que ces impôts reposent sur les assiettes les plus volatiles, les plus mobiles qui soient dans le monde d'aujourd'hui, et que l'impôt sur la consommation devra assurer une part plus importante des recettes de l'État.
Nous estimons en outre, messieurs les ministres, que, dans le cadre d'une nouvelle stratégie fiscale, il faudra réduire le nombre des niches fiscales, rendre les impôts plus clairs, plus lisibles, et instaurer une vraie dynamique de l'assiette, c'est-à-dire une dynamique de l'enrichissement collectif, permettant au système fiscal de fonctionner avec un rendement accru.
En effet, si nous ne bénéficions pas d'un rendement accru des prélèvements obligatoires, il est tout à fait clair que l'exercice sera plus difficile à réaliser et qu'atteindre nos objectifs imposera des coupes plus sévères dans les crédits des administrations de l'État et de la sécurité sociale.
Nous considérons enfin qu'il faut se poser sérieusement la question du coût, qui est actuellement de l'ordre de 20 milliards d'euros par an, des exonérations de charges sociales pour les bas salaires. Dans le cadre d'une politique de TVA sociale, il est possible de faire l'économie d'une partie, fût-elle modeste, de ces dépenses, économie qui se chiffrera en milliards d'euros.
De même, dans la mesure où le SMIC est augmenté structurellement chaque année, on peut s'interroger sur les raisons pour lesquelles il faudrait que le seuil de dégrèvement reste immuablement fixé à 1,6 fois le SMIC.
En tout état de cause, d'un côté comme de l'autre, il y a des économies à réaliser, qui sont des facteurs de responsabilisation et de compétitivité pour nos entreprises.
Par conséquent, mes chers collègues, à partir de ces principes - réexamen des niches sociales, suppression d'un maximum de niches fiscales, création d'un système de prélèvements obligatoires plus clair, plus lisible, plus global, plus favorable à la compétitivité -, il sera vraiment possible d'améliorer les choses.
Nous allons, d'ici peu, examiner les éléments budgétaires pour l'exercice 2007. Ce sera notre travail de la rentrée.
Le voeu que je forme, en conclusion, c'est que le Gouvernement crée les conditions d'un bon débat pour la session parlementaire qui vient. En d'autres termes, messieurs les ministres, jetez les bases stables dont nous avons besoin pour que, à partir de 2007, nous disposions de marges de manoeuvre qui soient les plus larges possible.
En effet, un État qui n'a pas de marge de manoeuvre budgétaire est un État impuissant ; un État impuissant est un État que l'on ne respecte pas, un État qui nourrit les extrémismes, les déceptions, les frustrations...
M. Philippe Marini, rapporteur général. En effet, monsieur le ministre !
La noble mission qui est la vôtre, en cette période difficile de fin de législature, est bien de ne pas vous laisser prendre au miroir des promesses, des promesses que l'on est tenté de faire pour se débarrasser des sollicitations. Ce serait naturellement la pire des solutions, mais de cela, vous êtes convaincus, messieurs les ministres !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tant vos propos que votre action le montrent, et surtout le montreront dans les mois qui viennent. Le Sénat vous soutiendra, messieurs les ministres (Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.).
M. Philippe Marini, rapporteur général. En tout cas, une large partie du Sénat soutiendra le Gouvernement. Comme vous n'aviez guère réagi, jusqu'à présent, à mes propos, j'ai pensé que vous les approuviez, chers collègues de l'opposition ! (Rires.)
Une large partie du Sénat, donc, soutiendra le Gouvernement dans cette attitude de courage qui sera à son honneur : ne pas compromettre l'avenir, permettre la préparation des choix fondamentaux en toute clarté, faire en sorte que notre pays se réconcilie avec son économie, que les Françaises et les Français, dans le grand débat à venir, comprennent que les illusions n'ont plus cours, que le monde est global...
Mme Nicole Bricq. Ils l'ont compris !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ...et que tenir un langage de vérité, même si la vérité est un peu difficile à dire, est la seule vraie façon de les servir et de préparer leur avenir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales chargé des équilibres généraux de la sécurité sociale. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, il n'est pas facile d'intervenir après le rapporteur général et les présidents de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, mais je vais tenter d'apporter, en qualité de rapporteur de la commission des affaires sociales chargé des équilibres financiers, une modeste contribution à ce débat, dont je me réjouis, à l'instar du président Nicolas About.
Il s'agit d'une première, même si nous avions contribué à un débat sous une autre forme l'année dernière. J'espère que ce nouvel environnement favorisera le dialogue entre le ministère des finances et celui des affaires sociales.
Cette discussion en amont des grandes lignes du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, à la lumière des comptes de l'année écoulée, 2005, et de ceux de l'année en cours, 2006, est une innovation que nous avions souhaitée lors de l'élaboration du nouveau cadre organique institué par la LOLFSS, et qui va, me semble-t-il, prouver son utilité cette année.
J'ai souhaité concentrer mon intervention sur l'évolution actuelle des finances sociales et sur leurs perspectives, et la décliner autour de quatre constats.
Premier constat : l'objectif rappelé tout à l'heure par Xavier Bertrand, à savoir le retour à l'équilibre en 2009, s'annonce particulièrement difficile.
Deuxième constat : les relations entre l'État et la sécurité sociale manquent de transparence. La sécurité sociale est trop souvent utilisée comme une variable d'ajustement pour le budget de l'État ; je l'ai maintes fois dénoncé, mais je constate que j'ai quelques difficultés à me faire entendre. Il ne faut jamais désespérer ; j'espère qu'aujourd'hui je serai entendu.
Troisième constat, particulièrement préoccupant : aucune solution ne semble se dessiner pour faire face à la situation qui est devenue intenable du fonds de solidarité vieillesse, le FSV, et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA. J'ai cru comprendre que Jean-François Copé en avait conscience, et j'espère qu'il en est de même pour Thierry Breton.
Un effort a été accompli l'année dernière sur le FFIPSA. Je fais partie du Conseil d'orientation des finances publiques. Jean-François Copé nous a rappelé que 2,5 milliards d'euros avaient été « mis au pot ». Sur les 3,2 milliards d'euros que représente le basculement du BAPSA vers le FFIPSA, il manque 700 millions d'euros, sans compter le flux, que nous avons laissé courir. Le tout cumulé représente une somme non négligeable, que je rappellerai dans quelques instants.
Quatrième constat : la réforme du financement de la protection sociale est une entreprise complexe, comme le montrent de récents rapports, notamment celui qui concerne l'expérience allemande ; cette dernière a fait l'objet d'une étude de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la MECSS, mise en place au début de l'année par notre commission et que j'ai l'honneur de présider.
S'agissant du retour à l'équilibre en 2009, qui apparaît particulièrement délicat, certes, grâce aux réformes menées par le Gouvernement, les tendances antérieures se sont très nettement infléchies.
Le déficit du régime général pour 2005 s'établit à 11,6 milliards d'euros. Il devrait s'élever à un peu plus de 10 milliards d'euros en 2006, ce qui représente un léger infléchissement. Si rien n'avait été fait, je le dis à l'intention de nos collègues de l'opposition qui, trop souvent, regrettent la situation du déficit, il aurait atteint 16 milliards d'euros. Des efforts sensibles ont donc été accomplis.
Mais chacune des branches est en déficit, pour la deuxième année consécutive, et les perspectives d'amélioration restent soumises à de fortes incertitudes.
En ce qui concerne d'abord les recettes, on doit observer que les exercices 2005 et 2006 ont bénéficié, j'espère que vous en conviendrez, de recettes exceptionnelles. En 2005, la soulte des industries électriques et gazières a représenté 0,4 point dans la croissance des recettes et, comme le souligne à juste titre la Cour des comptes, cette ressource exceptionnelle n'est « pas reproductible ».
De même, en 2006, la modification des modalités de taxation des plans d'épargne logement de plus de dix ans devrait permettre d'engranger 2 milliards d'euros, soit le double des prévisions de la loi de financement pour 2006. Ces recettes ont permis d'améliorer sensiblement les résultats. Là encore, il s'agit d'un fusil à un coup, car ce sont des recettes en grande partie non reconductibles.
Enfin, mais cette fois-ci nous devons nous en féliciter, le recul du chômage a entraîné une évolution positive de la masse salariale et donc permis un meilleur rendement de la CSG. Il faut simplement espérer que cette tendance positive se maintienne au cours des prochains mois et que la croissance reste à un niveau suffisamment élevé.
Du côté des charges, on observe un indéniable ralentissement des dépenses d'assurance maladie. La progression de l'ONDAM a été contenue à 3,9 % en 2005, après avoir atteint 4,9 % en 2004 et 6,4 % en 2003. Xavier Bertrand a eu raison de rappeler tout à l'heure que l'ONDAM de 2005 est le seul à avoir été respecté depuis 1997. Le premier ONDAM résultait de la « réforme Juppé », donc de la première loi de financement de la sécurité sociale. La situation n'a cessé de déraper les années suivantes par rapport à l'objectif que nous avions voté.
Pour 2006, la prévision est de + 1,7 %, ce qui est très nettement inférieur aux exercices antérieurs. Ce chiffre démontre à lui seul le chemin parcouru et la volonté du Gouvernement non seulement d'agir, mais d'obtenir des résultats concrets.
Néanmoins, dans son avis du 31 mai dernier, le comité d'alerte a constaté un dérapage de 600 millions d'euros sur les soins de ville. Il n'est pas encore en mesure de se prononcer sur les dépenses des établissements de santé, mais rien ne dit que, dans ce secteur, on ne doive pas enregistrer des dépenses supplémentaires en fin d'année, comme cela a été constaté en 2005, à hauteur de 670 millions d'euros.
Je vous rappelle au passage que le rapport de la MECSS sur la dette sociale a fait état d'importants reports de charges des hôpitaux publics, atteignant plus de 400 millions d'euros. Les nouveaux EPRD, les états prévisionnels de recettes et de dépenses des hôpitaux, permettront d'y voir plus clair, mais la situation reste globalement déficitaire.
Je souhaite insister sur le problème du médicament. Si l'on constate en effet une certaine inflexion dans la progression des dépenses, rien ne semble être encore acquis. Le comité d'alerte affirme d'ailleurs : « c'est dans le domaine du médicament que le risque de dépassement de l'objectif, ambitieux, fixé pour 2006 est le plus grand ».
Pour suivre au plus près les évolutions de ce poste de dépenses, l'une des clés de la réussite de la réforme de l'assurance maladie, je renouvelle notre souhait, messieurs les ministres, de pouvoir disposer d'un sous-objectif de l'ONDAM exclusivement consacré aux dépenses de médicaments. L'idéal serait même de le décomposer en deux parties : l'une pour les médicaments prescrits en ville, l'autre pour les médicaments prescrits à l'hôpital.
Le ministre de la santé souhaiterait peut-être bénéficier de moyens humains supplémentaires pour l'aider dans sa tâche. Mais comme M. Copé et M. Breton sont en train de réfléchir à la diminution des effectifs de la fonction publique, sans doute pourraient-ils, à cette occasion, procéder à un redéploiement des moyens humains du ministère des finances vers le ministère de la santé pour aider M. Bertrand dans le travail qu'il doit effectuer. Car après toutes les demandes qui ont été présentées tout à l'heure par le président Nicolas About, les collaborateurs du ministre vont devoir se mettre à l'oeuvre.
Il faut tirer tous les enseignements de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, qui a accru de façon considérable la tâche du ministère de la santé. D'ailleurs, monsieur le ministre des finances, le document que vous nous avez remis est particulièrement discret et manque d'éléments d'information pour le Parlement sur l'évolution des finances sociales.
Vous avez été très exhaustif en ce qui concerne la loi de finances, car c'est un exercice auquel vos collaborateurs sont habitués. Mais les finances sociales sont plutôt du ressort du ministère de la santé. Alors, donnez à ce dernier les moyens nécessaires ! Ainsi, l'année prochaine, nous aurons un document qui correspondra tout à fait à notre attente. Je ne doute pas que vous effectuerez ce redéploiement.
Pour ce qui est de la branche vieillesse, nous avons encore quelques doutes sur son avenir. Ainsi, la commission des comptes de la sécurité sociale, dans son rapport publié le 8 juin dernier, a révisé à la hausse les dépenses de la CNAV pour 2006 à hauteur d'un peu plus de 800 millions d'euros.
Ladite commission évoque un point important, qui n'a pas été abordé tout à l'heure par notre collègue rapporteur général, mais qu'il y a lieu d'intégrer dans l'évolution des dépenses futures de la branche vieillesse : il est extrêmement difficile pour la CNAV de chiffrer des prévisions qui sont liées à l'évolution du comportement des futurs retraités. Il y a là une véritable incertitude, ce qui est inhabituel dans le domaine des retraites.
Deux phénomènes se cumulent : le nombre des départs intervenus dans le cadre des carrières longues - lorsqu'on a voté la réforme, on a sous-estimé l'effet qui résulterait de ce droit, tout à fait légitime, que nous avons ouvert à nos concitoyens -, et le comportement de la première génération du baby-boom, qui arrive aujourd'hui, à 60 ans, à l'âge de la retraite.
J'ai le sentiment qu'un nombre non négligeable de salariés, inquiets des effets de l'application de la réforme, font valoir plus rapidement leurs droits qu'ils ne l'auraient fait si les règles n'avaient pas changé. Ce n'est pas pour autant qu'il aurait fallu ne rien faire. Mais cette anticipation de départs à la retraite représente des dépenses supplémentaires importantes à la charge de la CNAV. La présidente de la CNAV avait évalué à 350 millions d'euros le coût d'un mois d'anticipation. Imaginez ce qu'il en est pour une année complète ! Ainsi, l'amplification du déficit peut résulter du seul changement de comportement des futurs retraités.
S'agissant de la branche famille, enfin, la croissance des dépenses reste très dynamique, principalement du fait de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant, la PAJE, dont le coût avait été largement sous-estimé. Sa progression devrait rester significative et entraîner un déficit qui pourrait se maintenir plus longtemps que cela n'avait été envisagé par le Gouvernement ; de conjoncturel, celui-ci pourrait devenir, peu à peu, structurel. Je vous rappelle que le déficit prévisionnel est de 1,5 milliard d'euros pour 2006.
Je retiens de l'audition de Mme Prud'homme, présidente de la CNAF, qu'il est peu probable que la situation des comptes de la CNAF s'améliore avant 2009. Et ce ne serait peut-être pas avant l'année 2010 que la CNAF pourrait retrouver l'équilibre et espérer renouer avec des excédents d'exploitation d'une année sur l'autre.
Je me permets d'attirer l'attention du ministre de la santé et du ministre des finances sur un point : ce n'est certainement pas en ayant adopté la mesure qui figurait dans le projet de loi réformant la protection de l'enfance afin de compenser les nouvelles charges devant être supportées par les collectivités locales, en particulier les départements, que l'on va améliorer les comptes de la branche famille.
Mme Prud'homme a été très claire : à niveau de charges constant, on renouera avec l'équilibre et les excédents à partir de 2010. Mais si, chaque année, on ajoute 100 millions ou 200 millions d'euros à la charge de la CNAF, on retardera d'autant l'atteinte de l'équilibre en 2010. Cet objectif peut être compromis par les dispositions que nous adoptons au travers de différentes lois ordinaires.
Cette observation me donne l'occasion de rappeler à MM. les ministres ainsi qu'aux membres de la commission des finances - mais ils en sont sans doute aussi soucieux que nous-mêmes - que les lois ordinaires ne devraient plus être présentées au Parlement sans être accompagnées d'une étude de leur impact financier non seulement sur la loi de finances, mais également sur la loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Bien sûr !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Sinon, comment prétendre parvenir à maîtriser les déficits et l'endettement du pays ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Absolument !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. À cela s'ajoute le problème non moins préoccupant de l'accumulation des déficits.
La loi de réforme de l'assurance maladie a traité une partie de la question pour la branche maladie grâce à la reprise de 50 milliards d'euros de déficits par la CADES. Néanmoins, monsieur le ministre de la santé et des solidarités, d'ici à 2009, un minimum de 15 milliards d'euros restera à financer.
Les 35 milliards d'euros venant du FOREC et transférés à la CADES ajoutés au déficit prévisionnel estimé à 15 milliards d'euros jusqu'en 2007 représentaient au total 50 milliards d'euros, ce qui nous avait permis d'espérer que le transfert de cette somme allait régler le problème et nous permettre de renouer avec l'équilibre. Or, en réalité, comme cela a déjà été relevé l'année dernière, il y aura malgré tout un dérapage, qui sera au minimum de 15 milliards d'euros.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Il nous faudra bien nous poser la question de savoir comment les financer. Allons-nous rouvrir la CADES ? Dans ce cas, je le rappelle, il faudra, en application de la loi organique, prévoir une recette pour assurer son financement. Ou bien parviendrons-nous à renouer avec des excédents nous permettant, sur la durée, de financer le dérapage constaté du déficit ?
Ces sommes viendront, en tout cas, augmenter notre stock de dette sociale. Or M. Pébereau avait appelé l'attention du Parlement sur la nécessité d'interdire absolument la possibilité à la fois d'ouvrir à nouveau les comptes de la CADES et de prolonger les situations de déficit.
Peut-être aurions-nous pu nous inspirer de la manière dont les Allemands ont géré le déficit des branches. En effet, en Allemagne, pays dont je reviens, la situation des comptes qui se profile à l'horizon 2007-2008 n'est, certes, pas rassurante parce qu'un déficit de la branche maladie, qui pourrait être de l'ordre de 7 milliards à 8 milliards d'euros, devrait être constaté, mais un excédent de 4 milliards d'euros a été dégagé en 2004 et aucune dette liée à la sécurité sociale n'est reportée sur les générations futures.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. En France, cette dette est actuellement de l'ordre de 100 milliards d'euros, alors qu'en Allemagne elle doit se situer entre 3 milliards et 4 milliards d'euros. Les Allemands ont géré au fil de l'eau les déficits, ce que nous n'avons pas fait dans notre pays.
« L'engagement national de désendettement » ne peut, bien entendu, qu'être approuvé, mais il signifie que l'on évite absolument de recréer les causes qui ont conduit, du moins en matière sociale, à l'accumulation de sommes que nous avons bien légèrement choisi de reporter sur nos enfants et petits-enfants.
J'en viens au deuxième constat de mon analyse, qui porte sur les relations entre l'État et la sécurité sociale. La situation n'est pas nouvelle et nous la dénonçons depuis des années ; il est donc inutile d'apporter des preuves. Je voudrais toutefois développer trois points.
En premier lieu, s'agissant des compensations d'exonérations, vous vous souvenez, bien sûr, mes chers collègues, de nos débats de l'automne dernier.
Le Gouvernement a supprimé du budget de l'emploi les sommes consacrées à la compensation des allégements de charges, d'un montant proche de 20 milliards d'euros, ce qui, au passage, est loin d'être neutre en termes de progression des masses budgétaires, et il a décidé de transférer un panier de recettes à la sécurité sociale pour en assurer le financement.
On nous avait alors promis, messieurs les ministres, et j'entends encore les paroles de M. Copé, une égalité parfaite entre les recettes transférées et les dépenses d'allégement, soit une compensation à l'euro près. (M. le ministre délégué fait un signe d'approbation.) Or la commission des comptes de la sécurité sociale chiffre à 18,9 milliards d'euros les recettes et à 19,1 milliards d'euros les dépenses, soit un écart de 200 millions d'euros. Certes, je ne désespère pas, monsieur le ministre délégué, que les engagements que vous avez pris soient respectés...
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. ...et que vous nous annonciez, soit dans la réponse que vous nous apporterez aujourd'hui, soit dans le cadre du prochain projet de loi de finances, le rattrapage qui permettra d'assurer l'équilibre des comptes et la compensation à l'euro près.
Il est indispensable que le manque à gagner pour la sécurité sociale soit compensé par l'État : ce n'est pas à la sécurité sociale de financer la politique de l'emploi ! Il devra en aller de même en 2007 et au cours des années ultérieures.
En deuxième lieu, s'agissant de la reprise des dettes du plan textile et du FOREC, la Cour des comptes, dans son rapport, précise que la question devra être réglée à l'occasion de l'établissement du bilan d'entrée de l'État. Nous insistons une nouvelle fois pour que le Gouvernement inscrive bien ces sommes en créance vis-à-vis de la sécurité sociale.
En troisième lieu, j'évoquerai la mise à la charge de la sécurité sociale de dépenses que je qualifierai de « régaliennes » et qui relèvent normalement du budget de l'État, tels le plan « grippe aviaire » ou le plan Biotox - et j'en passe ! -, ou qui correspondent à de la simple débudgétisation, comme, ces derniers jours, le financement de la réforme de la protection de l'enfance, pour un montant de 150 millions d'euros.
Au passage, je me permets de faire également allusion à des dépenses de solidarité, et je pense à la CMU. L'État a en effet su s'alléger de la subvention d'équilibre qu'il devait apporter en créant une nouvelle taxe sur les alcools pour alimenter le financement de ce dispositif, alors qu'à l'origine les droits sur les alcools finançaient la branche maladie et la sécurité sociale.
On ne peut pas à la fois exiger la résorption des déficits sociaux et imposer à la sécurité sociale des dépenses supplémentaires qui ne relèvent pas de son champ normal de compétence. Il ne nous paraît pas juste que l'État apparaisse budgétairement vertueux au détriment des finances sociales.
J'en viens à mon troisième constat, qui concerne le FSV et le FFIPSA. Ayant déjà abordé le sujet, je me bornerai à citer quelques chiffres pour vous rappeler, mes chers collègues, que, si rien n'est fait, les déficits cumulés du FSV et du FFIPSA, qui atteignent déjà 8,3 milliards d'euros, s'élèveront en 2009 à 18 milliards d'euros, ce qui est considérable.
Il faut donc absolument que des mesures soient prises dès la prochaine loi de finances. La Cour des comptes fait le même constat et elle considère par ailleurs, comme notre commission, que les textes font obligation à l'État d'assurer l'équilibre de ces deux structures.
À la suite du débat organisé lors de l'examen du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a mis en place un groupe de travail chargé de trouver une solution aux problèmes du FFIPSA par le recours à la compensation. Mais ce groupe de travail, qui était présidé par Jean-François Chadelat, et auquel ont participé nos collègues Claude Domeizel et Dominique Leclerc, a abouti à une impasse. Nous nous retrouvons donc à la case départ en ayant perdu une année.
Dans ce contexte général d'accumulation des déficits, une réforme du financement de la protection sociale apparaît, à l'évidence, nécessaire. Elle s'impose en raison du volume des dépenses à financer, rappelé par Nicolas About, et de leurs perspectives d'évolution, mais, surtout, de la nouvelle exigence « zéro dette sociale » que nous sommes en train de nous fixer.
Je me réjouis d'avoir entendu le rapporteur général rappeler que les efforts accomplis grâce aux deux réformes consécutives concernant la branche vieillesse et la branche maladie ont permis de réaliser une économie de 10 milliards d'euros par an. C'est une contribution appréciable de la sécurité sociale à la maîtrise de l'endettement et des déficits, et il faut bien entendu continuer dans cette voie.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est peut-être la raison pour laquelle le parti socialiste veut supprimer la réforme Fillon...
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Rien que cela ! Je note d'ailleurs que nos collègues socialistes sont particulièrement silencieux. Or qui ne dit rien consent...
M. François Marc. Rira bien qui rira le dernier !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. ...et nos collègues approuvent donc vos propos, monsieur le rapporteur général, ainsi que les miens !
Je rappelle, à cet égard, que nous avons voté, il y a moins d'un an, une disposition que je qualifierai d' « historique » : l'impossibilité de transférer toute nouvelle dette à la CADES sans le transfert des ressources correspondantes, disposition dont le Conseil constitutionnel a confirmé le niveau organique.
Réformer le financement de la protection sociale est néanmoins une entreprise complexe, comme le montrent plusieurs rapports récemment publiés et l'exemple de l'expérience allemande.
Le Gouvernement semble avoir renoncé à proposer une réforme de l'assiette des cotisations sociales employeurs dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Dans ces conditions, monsieur le ministre, nous allons examiner avec intérêt vos propositions.
Cependant, nous pensons que les différentes pistes envisageables - instauration d'une cotisation sur la valeur ajoutée, modulation des cotisations sociales en fonction de la valeur ajoutée, introduction d'une cotisation patronale généralisée ou, quatrième piste chère à M. Arthuis et dont vient de se faire l'écho M. Marini, création d'une TVA sociale -...
M. Gérard Cornu. C'est une bonne chose !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. ...nécessitent une réflexion extrêmement approfondie, tant leurs conséquences peuvent être importantes, voire imprévisibles, notamment en termes d'activité et de compétitivité économique.
Or la préservation de notre système de protection sociale est étroitement dépendante de la bonne santé de notre économie. À cet égard, j'ai noté le réalisme de notre rapporteur général, qui a considéré que nous pouvions faire un pas dans cette direction, mais qu'il fallait avoir conscience que, ce faisant, nous ne réglerions pas la totalité du problème du financement de la sécurité sociale.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait !
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. C'est pourquoi la commission des affaires sociales va, de son côté, poursuivre elle aussi sa réflexion afin d'être en mesure d'apporter sa contribution au débat. De même, elle continuera ses activités de contrôle, comme, récemment, sur les modalités de mise en place de la tarification à l'activité à l'hôpital, ainsi que son travail de proposition, à l'image de ce qu'elle vient de faire pour le médicament.
Nous sommes bien déterminés à utiliser les conclusions de ces réflexions pour améliorer le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans l'intérêt de notre système de sécurité sociale, dans l'intérêt de nos concitoyens et dans l'intérêt de notre pays. J'écouterai donc avec beaucoup d'attention les réponses que nous apporteront MM. les ministres pour nous rassurer quant à l'avenir de la sécurité sociale. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Cornu.
M. Gérard Cornu, en remplacement de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des affaires économiques porte, comme vous le savez, une grande attention à la situation des finances publiques de notre pays. C'est pourquoi son président, M. Emorine, a souhaité qu'elle intervienne dans ce débat et m'a demandé d'être son porte-parole.
Nous avons souvent eu l'occasion d'exprimer notre convergence d'analyse avec nos collègues de la commission des finances. Il ne vous surprendra donc pas, messieurs les ministres, que je fasse miennes les excellentes observations du président et du rapporteur général de la commission des finances.
En effet, la résorption des déficits publics récurrents et de la dette considérable qui en est la conséquence n'est plus seulement une obligation morale envers les générations futures ; c'est désormais une ardente nécessité pour préserver l'équilibre économique et social de notre pays.
Je ne m'attarderai pas longuement sur ces éléments, car ils sont bien connus. Les éléments chiffrés présentés dans le rapport de notre collègue Philippe Marini illustrent suffisamment la gravité de la situation. Le rapporteur général a relevé, à juste titre, le paradoxe étonnant qui fait qu'alors que tous reconnaissent la gravité à moyen terme du problème de l'endettement et des déficits publics beaucoup rechignent encore à en tirer les conséquences concrètes.
Comment ne pas s'inquiéter quand on relève, en outre, que ce déficit - et l'endettement qui est son corollaire - tend de plus en plus à permettre non pas des investissements porteurs d'avenir, mais, le plus souvent, le financement de dépenses de fonctionnement ?
Messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes à l'heure des choix ! Ceux de la majorité de la commission des affaires économiques sont clairs : nous soutenons la position de la commission des finances de réduction des déficits publics.
Je voudrais, à cette occasion, mes chers collègues, vous dire la satisfaction que j'ai de voir ce Gouvernement annoncer courageusement cet effort de maîtrise de la dépense publique, loin de toute attitude électoraliste à l'approche des importantes échéances de l'année prochaine. Il s'agit là d'un geste fort de courage politique, il faut le souligner, et je crois que notre Haute Assemblée doit saluer de tels comportements vertueux du Gouvernement. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait !
M. Henri de Raincourt. Bravo !
M. Gérard Cornu, en remplacement de M le président de la commission des affaires économiques. Le courage du Gouvernement se doit d'autant plus d'être relevé que ce choix entraîne naturellement des conséquences concrètes : réduire les déficits, c'est en premier lieu diminuer les dépenses de l'État. De ce point de vue, il est évident que nous devons tirer parti des gains de productivité naturels réalisés par les administrations publiques pour réduire, lorsque c'est possible, leurs effectifs.
Il s'agit là d'un point très important sur lequel je souhaite qu'il n'y ait aucune ambiguïté : nous ne sommes pas pour supprimer des postes de fonctionnaires par principe. Notre commission est très attachée au service public ; elle l'a démontré sur tous les textes ayant encadré l'évolution de nos grands services publics ces dernières années.
Mais le service public que nous voulons, c'est un service au public, un service public efficace, soucieux de l'argent du contribuable, et à même de répondre au mieux aux évolutions de la société.
Dans ces conditions, j'incline à penser, comme nos collègues de la commission des finances, qu'un effort beaucoup plus important pourrait être accompli en matière de non-renouvellement des départs en retraite de fonctionnaires.
M. Gérard Cornu, en remplacement de M. le président de la commission des affaires économiques. Il nous faut, en la matière, avoir une attitude pragmatique dans le cadre d'une action de réforme coordonnée et concertée dont la fin soit l'amélioration de l'efficacité, et non la seule réduction des effectifs. Je crois très sincèrement que le pragmatisme doit nous conduire aujourd'hui à réduire les effectifs de certaines administrations.
Je ne prétends pas, mes chers collègues, qu'il s'agisse là d'une tâche simple. Mais nous pouvons être convaincus que plus nous différons les réformes, plus elles seront difficiles à mettre en oeuvre. C'est donc dès 2007, dans le cadre du projet de loi de finances, que nous devons relancer cet effort.
Je voudrais vous citer un exemple qui m'a beaucoup frappé : notre commission a auditionné, il y a quelques jours, le directeur général de l'Office national des forêts, l'ONF ; en quatre ans, cet établissement public a renoué avec l'équilibre financier, s'est réorganisé et a vu ses effectifs diminuer de 1 500 agents sur 12 000. Que l'on compare cet effort à celui qui est proposé pour l'État, et l'on verra bien que le chiffre de 15 000 postes non remplacés est excessivement modeste : moins de 0,01 % des effectifs de la fonction publique d'État.
J'ai salué tout à l'heure le courage du Gouvernement, et si j'ai un reproche à lui faire, c'est donc de ne pas avoir fait déjà quelques pas de plus sur la voie judicieuse qu'il emprunte.
Par ailleurs, messieurs les ministres, loin de moi l'idée de vous faire un procès d'intention, mais le Sénat a bien souvent été amené à constater que l'exécution budgétaire était bien moins vertueuse que les positions initiales ne le laissaient penser. La Haute Assemblée est naturellement dans son rôle lorsqu'elle vérifie que les promesses sont tenues.
De ce point de vue, je dois vous faire part de ma préoccupation à la lecture du programme de stabilité que la France a transmis à la Commission européenne. L'analyse de ce programme par le rapporteur général est sévère, mais juste ! Il est capital que l'État soit exemplaire en matière de sincérité budgétaire et de respect de ses engagements.
Messieurs les ministres, quels engagements pouvez-vous prendre aujourd'hui devant nous quant au respect de ce programme de stabilité ? En tout état de cause, je voulais vous prévenir, dès le débat d'orientation budgétaire, que notre commission abordera l'examen du projet de loi de finances pour 2007 avec des exigences très fortes en matière d'équilibre des finances publiques.
Nous sommes convaincus qu'il faut aller plus loin et que vous pouvez le faire. J'ai l'espoir que vous mettiez à profit les mois d'interruption parlementaire pour renforcer l'ambition réformatrice du projet de loi de finances que nous examinerons à la rentrée.
Enfin, mes chers collègues, je saisis l'occasion de ce débat d'orientation budgétaire pour me réjouir du fait que le concept de TVA sociale, cher à la commission des affaires économiques, mais aussi à la commission des finances, fasse son chemin. J'ai noté avec une grande satisfaction les déclarations en ce sens du président de l'UMP, Nicolas Sarkozy, qui constituent une bonne base de départ pour le débat dans ce domaine.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est un thème incontournable !
M. Gérard Cornu, en remplacement de M. le président de la commission des affaires économiques. Il s'agit là d'un dossier très important, sur lequel notre commission - et tout particulièrement nos collègues Christian Gaudin et Francis Grignon - a travaillé tout au long de l'année 2004. Nous pensons qu'il y a beaucoup à attendre d'une refonte de notre système de prélèvements sociaux de façon à atteindre une plus grande efficacité productive, une transparence et une simplification des prélèvements et, en définitive, un renforcement de notre économie et de notre protection sociale.
Il s'agit d'un bon exemple d'un domaine où des réformes ambitieuses sont indispensables et sont attendues par nos concitoyens. Là encore, messieurs les ministres, notre commission et, je crois, la Haute Assemblée dans son ensemble attendent du Gouvernement des propositions dès 2007.
Sur toutes ces questions, vous pouvez être assuré, messieurs les ministres, du soutien aux réformes, mais aussi de l'attente exigeante de la commission des affaires économiques. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe Union pour un mouvement populaire : 103 minutes ;
Groupe socialiste : 67 minutes ;
Groupe Union centriste - UDF : 26 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen : 20 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 15 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe : 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, j'ai quelque scrupule à prendre la parole après autant de grands esprits et spécialistes des finances publiques, des finances sociales, des finances locales, moi qui ne suis spécialiste de rien du tout.
M. Xavier Bertrand, ministre. Allons, allons ! Comme en matière de santé, on a besoin de généralistes !
M. Michel Mercier. Je me demande où nous en sommes. On a l'impression que toutes les analyses, tous les constats ont été faits, et Dieu sait s'ils sont sévères !
Monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, vos deux discours de vérité nous ont montré où nous en sommes aujourd'hui. C'est sûrement une base de départ pour demain, car il faut bien savoir où nous en sommes pour déterminer ce que nous devons faire.
On a l'impression, après les discours des ministres, de savoir parfaitement ce qu'il faut faire. Alors, pourquoi ne le faisons-nous pas ?
Les discussions qui ont eu lieu, les constats qui ont été faits aujourd'hui ne posent-ils pas une vraie question, celle de l'efficacité de l'action publique ? Sachant ce que nous savons, voyant ce que nous voyons et étant sûrs de ce qu'il faut faire depuis vingt ans, pour quelle raison n'arrivons-nous pas à avancer davantage dans la voie de la réforme et du progrès ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est un problème d'embrayage ! (Sourires.)
M. Michel Mercier. Les prochaines échéances électorales, la présidentielle et les législatives, doivent nous amener à nous interroger à cet égard.
Ce n'est pas un problème de majorité : il y en a une et elle est pléthorique ; elle sait ce qu'elle veut.
M. Michel Mercier. Quand nous y sommes, monsieur le ministre, elle a plus de qualités, qui n'échappent à personne, et je ne doute pas des efforts importants que vous allez accomplir dans les mois qui viennent pour faire en sorte que nous y soyons encore. Je vous attends ; ma porte est toujours ouverte !
Cela dit, regardons où nous en sommes. Vous avez raison, monsieur le ministre, de nous dire que tout gouvernement doit n'avoir qu'un seul objectif, réduire la dette, pour des raisons évidentes de morale publique.
Il peut y avoir une dette justifiée, celle qui finance les équipements. Mais il y a une dette injustifiée, celle qui finance notre vie quotidienne. De ce point de vue, la plus injustifiée de toutes les dettes, c'est, bien sûr, la dette sociale. Comment expliquer à nos enfants que nous sommes en bonne santé, que cela ne va pas trop mal, et que ce sont eux qui vont payer ?
M. Michel Mercier. Certes, monsieur le ministre, mais j'ai écouté M. Vasselle qui nous annoncé des choses moins jolies que celles que vous voulez bien nous présenter, ce que je comprends.
M. Michel Mercier. Nous sommes arrivés, en quelque sorte, au bout des analyses techniques, au bout des réponses technocratiques. Ce dont nous avons besoin, c'est, naturellement, de vraies réponses politiques. Or le débat a tendance à se réduire à une exacerbation de l'opposition droite-gauche. Depuis 1978, notre pays, à chaque échéance électorale, a changé de majorité : une fois la droite, une fois la gauche. Il n'y a pas eu suffisamment de réformes et nous sommes arrivés à un pic d'endettement sans précédent.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La seule solution, c'est la rupture !
M. Michel Mercier. Est-ce que la solution qui nous a amenés à l'échec nous conduira demain au succès, monsieur le rapporteur général ?
Chiffrer le programme du parti socialiste, comme vous l'avez fait, monsieur le ministre délégué au budget, est un exercice intéressant. Même la SFIO de Guy Mollet aurait proposé quelque chose de plus moderne !
Donc, vous ne prenez pas de risque, mais cela ne nous fait avancer en rien sur la voie du progrès et de la réforme.
Ces vieux clivages, fondés sur des réalités que je ne nie pas, doivent pouvoir être dépassés.
Avoir une majorité pléthorique dans les assemblées ne suffit pas à réunir une majorité dans le pays. Sinon, les réformes auraient été beaucoup plus nombreuses au cours de cette législature.
Par conséquent, la véritable utilité de ce débat est d'aider nos concitoyennes et nos concitoyens à prendre conscience de la réalité de l'état de notre pays : un déficit, une gestion habile, des factures impayées, des reports.
Je sais bien, je ne veux pas jouer les Cassandre, que tout ne peut pas être fait le même jour. Mais il faudrait au moins progresser. Dans les trois grands secteurs des dépenses de l'État, des dépenses sociales et des dépenses des collectivités locales, celui dans lequel il est probablement le plus facile d'avancer, c'est le secteur local. Les choses sont évidentes et simples !
Le Gouvernement a mené une politique de décentralisation. On peut en penser ce qu'on veut ! Pour ma part, j'y suis plutôt favorable, parce que la décision est prise au plus près des réalités, donc de façon plus responsable. Mais cela pose aussi un certain nombre de questions : l'État a-t-il su se réformer depuis la décentralisation ?
Est-il encore justifié, une fois que l'on a transféré toutes les routes et tous les équipements aux collectivités locales, de conserver une administration de l'équipement à côté d'une administration de l'agriculture, toutes les deux à la recherche d'équipements qu'elles pourraient réaliser? Il faut procéder à une fusion. (M. Dominique Braye s'exclame.) Mon cher collègue, on peut regarder ce qui se passe dans beaucoup d'endroits ! Je vous dirais bien quelque chose sur les Yvelines, mais je vous laisse régler vous-même vos propres affaires.
L'État ne s'est pas réformé depuis la décentralisation ; il faut qu'il le fasse. Il est tout à fait normal que l'État diminue le nombre de ses agents et que les collectivités locales augmentent le leur. C'est une évidence ! Si l'on expliquait simplement que l'État s'adapte à ses missions, qui ne sont plus les mêmes, l'effectif des fonctionnaires ne soulèverait pas de telles passions.
De la même façon, messieurs les ministres, vous nous dites en permanence que les dotations de l'État aux collectivités locales augmentent plus vite que ses propres dépenses. C'est tout à fait exact ! Mais l'État tient-il compte des dépenses que ses décisions imposent aux collectivités locales ? Il s'agit, là aussi, d'un phénomène récurrent : l'État décide pour les collectivités locales et il le fait d'autant plus généreusement que cela ne lui coûte rien, ce qui constitue un vrai problème.
Or il serait possible, à peu de frais, d'améliorer le fonctionnement des administrations locales si l'État passait avec toutes les collectivités locales un véritable contrat de confiance, en ne considérant plus celles-ci comme le lieu ou le moyen de faire ce qu'il réalisait lui-même auparavant. Il suffirait simplement de prévoir que telle compétence doit être exercée localement, afin que les décisions soient plus justes, plus efficaces, et de laisser aux collectivités locales la liberté et la responsabilité de la gestion, plutôt que de décider de leurs dépenses et de chercher, dans le même temps, à diminuer leurs recettes.
Il s'agit là d'un vrai problème de philosophie de l'action qui, me semble-t-il, pourrait trouver son application dans les relations entre l'État et les collectivités locales. Cela permettrait à tout le monde de réaliser de véritables économies et servirait d'exemple pour les deux autres secteurs que sont les finances publiques et les finances sociales.
Pourquoi, sachant tout, faisons-nous si peu ? C'est la question essentielle ! (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à M. Marc Massion.
M. Marc Massion. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je préciserai tout d'abord que mon intervention s'inscrit parfaitement dans le débat d'orientation sur les finances publiques et les finances sociales qui nous réunit aujourd'hui.
Quant au projet des socialistes, qui semble être le livre de chevet de M. Copé,...
M. Dominique Braye. Cela devrait vous faire plaisir !
M. Marc Massion. ... il nous sera fort utile pour vous présenter dans un an, chers collègues de la majorité sénatoriale, un collectif budgétaire dont l'objet sera de corriger les orientations que nous a proposées ce matin M. Copé.
M. Dominique Braye. On peut toujours rêver !
M. Marc Massion. Je regrette, monsieur le ministre, que, tout à l'heure, vous ayez un peu confondu tribune du Sénat et tréteaux électoraux ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
Quand on fait le lien, comme la LOLF nous y invite, entre la discussion de la loi portant règlement définitif du budget de 2005 et l'examen des grandes lignes du futur budget de 2007, l'on ne peut que constater une évidence : par attachement atavique, sans doute, mais aussi par idéologie, le Gouvernement n'a qu'une ligne de conduite, la persistance dans l'erreur !
Le débat d'aujourd'hui sur l'orientation que le Gouvernement entend donner à la politique budgétaire de la France en 2007 se situe dans un contexte, hélas ! connu : une croissance toujours faible ; une situation des finances publiques toujours aussi dégradée, et ce depuis maintenant quatre ans.
L'on pourrait dire que nous sommes non plus devant une fracture financière, mais véritablement devant une désintégration financière. Et le pire est encore à venir ! En effet, comment réagit le Gouvernement pour faire face à cette situation ? Il en rajoute en annonçant un train de mesures pluriannuelles, non financées, bien sûr, mais dont la gestion incombera au gouvernement qui sera issu des prochaines élections.
Écoutant l'autre jour le président de la République à la télévision, on l'imaginait très bien fredonner « Tout va très bien, Madame la Marquise. » !
Le Gouvernement se livre sans cesse à des effets d'annonce permanents.
S'agissant du contexte, nous avons affaire à une croissance économique toujours faible. Malgré une croissance mondiale très forte depuis quatre ans, la France est en panne de croissance, et ce n'est pas la politique économique suivie par le Gouvernement actuel qui pourrait changer cet état de choses.
Ce Gouvernement fait beaucoup moins bien, en matière de croissance, que les gouvernements de gauche, alors que la croissance mondiale est devenue beaucoup plus forte que lorsque la gauche était aux responsabilités.
M. Jean-Claude Frécon. C'est vrai !
M. Marc Massion. L'investissement est atone, en dépit des profits record réalisés par les grands groupes industriels en 2005. Ceux-ci ont préféré distribuer des dividendes pléthoriques ou racheter leurs propres actions, plutôt que d'investir.
La faiblesse du commerce extérieur est aujourd'hui particulièrement inquiétante. Une mauvaise spécialisation des productions, l'insuffisance de la recherche, tant publique que privée, et, par conséquent, l'insuffisance de l'innovation contribuent à expliquer le déficit historique de l'année 2005.
Nos exportations pâtissent du manque de dynamisme et de la mauvaise adéquation aux besoins du marché international de notre appareil productif. Pourtant, nulle esquisse de l'épure d'une politique industrielle à l'horizon !
La consommation s'est, certes, améliorée, mais cela est dû au fait que les ménages ont commencé à puiser dans leur épargne. La faiblesse de l'augmentation du pouvoir d'achat moyen des ménages, ainsi que la dégradation du pouvoir d'achat des ménages les plus modestes constituent une lourde menace pour l'avenir.
Pour ce qui est des finances publiques, la croissance de l'économie française continuant à être faible, il n'est pas étonnant que le poids de la dette se fasse de plus en plus sentir. En effet, le poids croissant de la dette est tout à la fois le symptôme de la faiblesse de la croissance et la conséquence de cette faiblesse.
Pourtant, le Gouvernement s'apprête à aggraver cette situation en sous-estimant pour 2007 aussi bien le déficit, hélas ! prévisible, que les conséquences probables des facteurs perturbants que peuvent constituer la hausse du prix de l'énergie ou celle des taux d'intérêt.
Rappelons qu'une erreur d'un demi-point dans l'estimation du taux de croissance engendre un manque à gagner pour l'État d'environ 5 milliards d'euros, dont 3,5 milliards d'euros de recettes fiscales.
En faisant adopter quatre ans de suite des budgets qui ont surestimé, en cumulé, la croissance de 3,4 points, le Gouvernement a provoqué une situation budgétaire dangereuse, les recettes attendues ayant été surestimées de plus de 20 milliards d'euros.
Ainsi, alors qu'en 2005 le Gouvernement annonçait une croissance comprise entre 1,5 % et 2 %, cette dernière a été corrigée à la baisse, soit 1,2 %, diminution qui est imputable à la décélération nette de la dépense publique.
Pour 2007, à nouveau, le Gouvernement veut croire, et faire croire, en une croissance comprise entre 2 % et 2,5 %, alors qu'aucun institut ne prévoit une croissance supérieure à 2 %. Quant aux données initiales relatives au premier trimestre 2006, elles indiquent que la croissance de 0,5 % est plus faible qu'on ne l'attendait, notamment en raison de la décroissance des investissements des entreprises.
Symptôme et conséquence de cette faible croissance, la charge de la dette publique représente plus de 40 milliards d'euros, soit 17 % du budget ; c'est le deuxième poste budgétaire après celui de l'Éducation nationale.
Par ailleurs, depuis six mois, la Banque centrale européenne, la BCE, a relevé son taux de base de 0,75 %, ce qui renchérit le coût du crédit de près d'un tiers.
En quatre ans, le poids de la dette s'est ainsi alourdi de 8 points. Dès lors, l'objectif consistant à diminuer cette dette de 2 points d'ici à la fin de 2007 est peu crédible, sauf à mettre le pays en panne.
Quant à la dette publique financière - État, collectivités locales et sécurité sociale -, que le gouvernement de gauche avait réussi à réduire sensiblement de 1998 à 2001, de 1,4 %, elle a littéralement explosé - plus de 10 points - depuis l'arrivée de la droite au pouvoir en 2002, pour atteindre les deux tiers du PIB aujourd'hui, soit près de 67 %. Depuis 2003, la France se situe donc hors critères européens en la matière.
Cette dette n'est pas, hélas ! le résultat d'un effort structuré pour accroître notre potentiel de croissance, d'un effort particulier en faveur de l'investissement public, de la recherche ou de l'enseignement supérieur, bref, d'un effort pour préparer l'avenir. En réalité, cette dette est le fruit d'une gestion insuffisamment rigoureuse des dépenses publiques.
Dans ce contexte, la promesse inconsidérée du candidat Chirac en 2002 de « baisser les impôts » a aggravé la situation, car tous les impôts n'ont pas diminué en France depuis quatre ans. Seuls ont baissé l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune et les impôts relatifs aux donations ou successions, c'est-à-dire uniquement les impôts frappant les ménages dont les revenus et les patrimoines sont les plus élevés.
En revanche, les prélèvements obligatoires, c'est-à-dire les impôts, taxes et cotisations sociales qu'acquittent l'ensemble des Français, et notamment les plus modestes d'entre eux, ont augmenté, aggravant de ce fait les inégalités. Ils ont pesé de façon négative sur la croissance et, partant, sur les précieuses recettes fiscales qui auraient permis de conserver la maîtrise des comptes publics.
Le manque à gagner pour les finances publiques est lourd : environ 25 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu et l'ISF, sur l'ensemble de la législature en cours. Or la réforme de l'impôt sur le revenu votée en 2005 n'est pas financée et elle pèsera sur la législature suivante. Il en résulte que le fameux « engagement national de désendettement » n'est qu'un leurre publicitaire, tout comme la notion de « déficit stabilisant » !
Mme Nicole Bricq. Personne n'y croit !
M. Marc Massion. S'agissant de la détérioration des comptes publics, elle n'est pas due à une dérive de la dépense publique, d'autant que les dépenses de l'État, qui, certes, doivent être maîtrisées, peuvent devenir, par le biais de la consommation induite, le moteur d'un cercle vertueux qui résorbe les déficits.
Il n'y a aucune raison de faire des fonctionnaires des boucs émissaires. La détérioration présente des comptes publics est due, tout simplement, à une accumulation de déficits liés à des erreurs de prévision et de gestion. Le gouvernement qui sortira des urnes en 2007 trouvera un lourd « cadeau » de mesures votées et non financées : 12,5 milliards d'euros en moyenne par an, soit quelque 62 milliards d'euros sur l'ensemble d'une législature !
Tous les budgets que les gouvernements ont fait voter depuis 2002 ont reposé sur des prévisions de croissance dites « volontaristes », ainsi que sur des baisses d'impôt censées « encourager la croissance et créer de l'emploi ». Ce volontarisme a sa propre logique : il s'agit de définir un taux de croissance, lequel doit justifier les prévisions de recettes, lesquelles doivent couvrir les dépenses dans une proportion suffisante pour ne pas accroître le déficit dans des proportions trop importantes, lequel, enfin, en termes d'affichage, ne doit pas trop aggraver la dette.
Toutefois, jusqu'à présent - et cela n'est guère étonnant -, cette méthode consistant en des baisses d'impôts financées à crédit n'a pas suffi à insuffler à notre économie la vigueur nécessaire. Au contraire, malgré une croissance mondiale très forte, la croissance française reste faible, victime de l'insincérité répétée des prévisions de croissance avancées depuis 2002.
J'en viens aux dépenses, telles qu'elles sont envisagées par le Gouvernement pour 2007.
En ce qui concerne le plan de cohésion sociale, il n'est pas financé. Le coût de ce plan commencera à peser particulièrement à partir de 2007, les crédits qui lui sont destinés devant atteindre 3,9 milliards d'euros, contre 1,1 milliard d'euros en 2005.
Pour ce qui est du coût annuel du plan « Solidarité grand âge », lequel est une bonne chose en soi, il va tripler au cours de la prochaine législature. Il coûtera ainsi 3 milliards d'euros supplémentaires par an à l'horizon de 2012. Selon le ministère aux personnes âgées, il sera financé, notamment, par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, qui perçoit les 2 milliards d'euros provenant de la journée de solidarité. Mais cette Caisse n'ayant pas de réserves, le financement des mesures prévues reposera sur l'assurance maladie, dont le déficit est déjà considérable.
Ce plan, utilisé comme un effet d'annonce, et qui tente de tirer les leçons de la faillite de la suppression du statut de jour férié du lundi de Pentecôte, reporte donc à plus tard les mesures nécessaires à son financement.
Le programme « Accès des jeunes à la vie active en entreprise », qui remplace le CPE, élargit aux titulaires d'un contrat d'insertion dans la vie sociale, ou Civis, la possibilité d'accéder au bilan de compétences avec, en cas d'embauche, la faculté d'être suivis pendant un an par un « tuteur ». Ce programme prévoit d'inciter les employeurs à embaucher des jeunes en contrat jeune en entreprise, l'État leur versant une aide mensuelle de 400 euros la première année, et de 200 euros la seconde année.
Le contrat de professionnalisation sera, lui aussi, subventionné par l'État au moyen d'une prime de 200 euros par mois la première année, et de 100 euros la seconde, dès lors que le contrat débouchera sur un contrat à durée indéterminée.
Ce programme devrait coûter 150 millions d'euros en 2006, et 300 millions d'euros en 2007. Or le Gouvernement n'ayant pas prévu son financement, des députés UMP ont dû voter un amendement tendant à préciser que le coût de ce programme devrait être pris en charge par des redéploiements budgétaires et des crédits mis en réserve.
Quant au « contrat de modernisation », qui a été signé avec le secteur des cafés, hôtels et restaurants, nous constatons que, pour des raisons clientélistes - et afin de compenser le fait que les « clients » visés ne cessent de se faire abuser par le président de la République -, le Gouvernement vient d'accorder de nombreuses aides aux professionnels de l'hôtellerie et de la restauration, aux termes du contrat de croissance du 17 mai 2006 passé avec la profession : hausse de l'aide forfaitaire à l'emploi dans le secteur ; aide à la mise aux normes des entreprises du secteur accordée par l'État, qui s'engage à améliorer le système de dotation pour investissement, et qui autorisera la déduction pour les entreprises individuelles de 15 000 euros du revenu au titre d'investissements futurs ; abaissement des charges sociales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés ; enfin, un « grand plan tourisme » consistant, notamment, en des actions de promotion de la France à l'étranger.
Nous pouvons légitimement nous interroger sur l'efficacité d'un tel plan. En effet, ces aides ne sont aucunement conditionnées par des engagements des professionnels en termes de créations d'emplois ou de revalorisations salariales, alors que la profession a déjà bénéficié de 1,5 milliards d'euros de baisses de charges depuis juillet 2004, sans que les salariés en aient profité, puisqu'il n'y a eu de négociations ni sur l'emploi, ni sur la grille des salaires, ni sur les conditions de travail. En outre, ce plan d'aide n'a fait l'objet d'aucun chiffrage.
Le « plan Gazelle » n'est pas davantage chiffré. Il est destiné à accompagner deux mille PME à forte croissance, qui devraient bénéficier plus facilement de financements, d'un accès à des spécialistes et de soutiens d'investisseurs de proximité.
Pour neutraliser les surcoûts liés à cette croissance, la loi de finances pour 2007 devrait prévoir un « nouveau mécanisme de gel de l'impôt sur les sociétés », qui s'appliquerait dès le 1er janvier 2007, afin de « neutraliser toute augmentation de cet impôt durant la période de croissance ».
De plus, les PME en croissance devraient bénéficier d'un décalage de six mois pour payer les cotisations sociales des salariés embauchés.
Le plan de renforcement du capital-risque annoncé par le Président de la République devrait coûter 2 milliards d'euros et se trouver opérationnel dès l'été 2006. Les PME sélectionnées pourraient ainsi accéder plus facilement à des financements et à des conseils de juristes, d'experts comptables et de notaires. Bien sûr, pas plus que les autres, ce dispositif n'a pas fait l'objet d'une évaluation, du moins publique.
En revanche, les dépenses relatives à la fonction publique ont subi une attaque en règle, à travers deux mesures : d'une part, la limitation de la dépense publique, dont le rythme de croissance devra être inférieur d'un point à l'inflation ; d'autre part, la baisse massive du nombre des fonctionnaires.
Le budget pour 2007 prévoit de supprimer 15 000 emplois de fonctionnaires, dont la moitié dans les écoles, les collèges et les lycées.
Pendant ce temps, l'éducation nationale recrutera des assistants d'éducation grâce à des contrats d'une durée de dix mois, qui se termineront donc - c'est certainement un hasard ! - juste après la présidentielle et les législatives. Ces assistants ne semblent pas aujourd'hui faire l'unanimité parmi les enseignants.
Monsieur le ministre, je crois que vous avez fait tout à l'heure une erreur de vocabulaire lorsque vous avez affirmé qu'il n'y aurait pas de suppression de classes d'enfants handicapés. Les enfants dont il s'agit ici ne sont pas handicapés, mais ils ont des problèmes de comportement et ils sont placés dans des classes d'intégration scolaire, les CLIS. (M le ministre délégué, acquiesce.) Je puis vous affirmer que des CLIS ont fermé et le mouvement se poursuit, tout au moins dans mon département ; notre collègue Thierry Foucaud pourra en témoigner également.
En tout cas, je tiens à préciser que ces enfants ne sont pas des handicapés.
M. Marc Massion. Je vous en prie, monsieur le ministre délégué.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Massion, vous avez tout à fait raison, et il faut préciser ce point. : aucune des décisions d'emplois relatives au budget pour 2007 n'aura d'incidence sur les CLIS, d'une part, et sur le nombre d'enfants par classe, d'autre part ; le ministre de l'éducation nationale a eu l'occasion de le rappeler voilà peu de temps.
M. Thierry Foucaud. Espérons qu'il en sera ainsi !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Massion.
M. Marc Massion. Monsieur le ministre, s'agissant des CLIS, nous ne pouvons pas être d'accord ! Nous connaissons déjà le nombre de fermetures de CLIS à la rentrée.
M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ces fermetures sont indépendantes du budget du ministère des finances !
M. Marc Massion. Quoi qu'il en soit, les 15 000 postes de fonctionnaires supprimés devraient entraîner pour l'État un gain de 250 à 300 millions d'euros, au mieux.
De façon plus générale, le Gouvernement a annoncé que la lutte contre la dégradation des comptes publics et la réduction du poids de la dette reposaient sur une évolution à la baisse de la dépense publique.
La dépense publique votée pour 2006 est de 276,3 milliards d'euros Si elle était indexée sur l'inflation, comme c'est le cas depuis trois ans, elle atteindrait 281,27 milliards d'euros.
Comme le Gouvernement souhaite qu'elle évolue moins vite que l'évolution des prix, à concurrence d'un point, la dépense publique devrait s'élever à 278,5 milliards d'euros en 2007. Toutefois, l'économie annuelle ainsi réalisée ne serait que de 2,75 milliards d'euros, ce qui est peu par rapport aux 13 milliards d'euros de programmes non financés !
Ces économies sans effets significatifs participent d'une politique à courte vue. En effet, la réduction de la dépense publique en période de creux conjoncturel peut avoir des effets récessifs.
L'INSEE vient d'ailleurs d'indiquer que, s'il a révisé à la baisse le taux de croissance de notre pays pour 2005, de 1,4 % à 1,2 % du PIB, c'est en raison de la faiblesse de la dépense publique cette même année.
S'agissant à présent des recettes, quand le Gouvernement a voulu mettre en place sa réforme de l'impôt sur le revenu, votée dans la loi de finances de 2006, il a entrepris de réduire cet impôt et de le démanteler en s'attaquant à sa progressivité et, partant, à sa vertu redistributrice.
Or cette réforme, qui entrera en vigueur en 2007, privera l'État de 3,6 milliards d'euros par an, au détriment de la justice fiscale, mais aussi des comptes publics.
Certes, il y a des gagnants ! Ce sont les contribuables dont les revenus se situent dans les tranches d'imposition les plus hautes. Les 3,6 milliards d'euros d'allégements bénéficieront pour 70 % aux 20 % des foyers imposables les plus favorisés. Les plus gros gagnants, c'est-à-dire 0,3 % des ménages, bénéficieront du cinquième du coût total de la réforme.
Les autres gagnants - si l'on peut dire, puisque ce sont souvent les mêmes contribuables que précédemment -, ce sont les titulaires de revenus fonciers qui disposent d'un capital immobilier. En effet, l'intégration de l'abattement de 20 % dans le barème de l'impôt sur le revenu et la suppression de la contribution sur les revenus locatifs font plus que compenser la disparition de la déduction forfaitaire.
Toutefois, il y a aussi des non-gagnants, peut-être même des perdants ! Ce sont les classes moyennes, les vraies : pour elles, le gain est minime, sinon inexistant, car elles ne peuvent profiter « en bas » de l'augmentation de la prime pour l'emploi, ni « en haut » de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu. Certains contribuables, et ils sont nombreux, comme ces couples bi-actifs dont chaque membre gagne l'équivalent de 1,5 SMIC par mois, ne verront aucunement leur situation s'améliorer.
D'un point de vue économique, cette réforme est non seulement inefficace, mais encore contre-productive, car elle n'encourage pas la demande ni, partant, l'investissement. En effet, elle ne fera sentir ses effets qu'en 2007 et ne bénéficiera qu'à des ménages favorisés, qui ne s'en serviront sans doute pas pour consommer et donc relancer la croissance.
Au contraire, le creusement des déficits et l'absence de politique de relance de la croissance ne peuvent qu'entretenir les inquiétudes et les incitations à épargner, du moins chez ceux qui ont la capacité de le faire.
Le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée, qui aura un coût plus important à partir de 2007, et la suppression de la contribution Delalande représentent d'autres restrictions des moyens publics.
Le Gouvernement a présenté un plan national d'action pour 2006-2010. Destiné à développer l'emploi des séniors, il est censé permettre à la France d'atteindre l'objectif européen d'un taux d'emploi des 55-64 ans de 50 % en 2010, contre 37 % en 2004.
La principale mesure de ce plan est, de façon paradoxale, la suppression progressive, d'ici à 2010, de la contribution Delalande. Cette taxe acquittée par les entreprises qui licencient des salariés de plus de 50 ans a pourtant été instituée par la droite afin d'inciter les entreprises à ne pas se séparer de leurs séniors.
Il est vrai qu'en toute occasion l'important pour les entreprises est de contribuer le moins possible à l'effort financier national, et qu'en l'occurrence elles n'ont aucune intention de jouer le jeu. Au contraire, elles souhaitent profiter de l'aubaine des départs anticipés.
Quoi qu'il en soit, ce plan coûtera 500 millions d'euros par an, dont 10 millions d'euros de dépenses supplémentaires, et surtout 500 millions d'euros de moindres recettes, soit l'équivalent du coût de la suppression de la contribution Delalande dans le budget de l'État à compter de 2010.
En conclusion, en l'état actuel des choses, avec la poursuite de la même politique, l'aggravation des finances publiques est, hélas ! inéluctable.
Les grandes mesures pluriannuelles annoncées récemment ne sont pas financées. La question est renvoyée au-delà des élections de 2007. Le gouvernement qui sera issu des urnes devra alors faire face à un trou de 11 milliards d'euros.
Les déficits publics ont été maintenus en deçà des 3 % du PIB visés en 2005 grâce, principalement, à la soulte d'EDF et à un acompte de l'impôt sur les sociétés, événements exceptionnels qui ne se renouvelleront pas.
Le Gouvernement a augmenté le ratio de la dette de 8 points en quatre ans. Sa diminution ne pourra être que progressive, et des engagements chiffrés optimistes me semblent hasardeux.
En 2005, le Gouvernement a accru les prélèvements obligatoires de 13 milliards d'euros. Afin d'« arranger » un budget plus aisé à exécuter que ne le sera celui de 2007, il a procédé à des manipulations budgétaires qui ont été dénoncés tant par la Cour des comptes que par la Commission européenne.
Ce budget pour 2007 devra donc être corrigé au printemps prochain, sur la base, comme je le soulignais tout à l'heure, des propositions formulées dans le projet des socialistes. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Joël Bourdin.
M. Joël Bourdin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, en matière de finances publiques et de finances sociales, notre pays est confronté à deux paradoxes.
Le premier concerne la dette. Les Français sont individuellement peu endettés, mais collectivement surendettés.
Le 16 mars dernier, en tant que président de la Délégation du Sénat pour la planification, j'ai eu l'honneur de présenter un rapport sur l'accès des Français au crédit. Ce rapport souligne que l'endettement des ménages a beaucoup augmenté depuis vingt ans et représente aujourd'hui plus de 60 % de leur revenu annuel.
Pourtant, les Français ne sont pas confrontés à une dérive du crédit. Si leur endettement a progressé, le poids des remboursements du capital et des intérêts est resté stable grâce à la baisse des taux et à l'allongement de la durée des prêts. De plus, l'augmentation de la dette brute des ménages ne les a pas empêchés d'améliorer significativement leur situation patrimoniale nette.
Enfin, la France est l'un des pays du monde développé où l'endettement des ménages est le plus faible : la dette par habitant est près de trois fois moins élevée qu'au Danemark, et encore deux fois moindre environ que la moyenne des pays européens.
Dans l'encours des crédits à long terme en Europe, la France occupe une place très modeste, avec 8,1 %, soit nettement moins que son poids dans le PIB des douze pays concernés, qui est de 17,6 %. L'OCDE estime même que, parmi les réformes structurelles nécessaires pour que l'Europe surmonte la langueur de son économie, figure un élargissement de l'accès des ménages au crédit.
Le Gouvernement a lui-même soumis au Parlement, qui l'a adopté, un projet de loi l'autorisant à introduire par ordonnances des mécanismes d'hypothèque rechargeable et de viager hypothécaire qui visent à doper la distribution de liquidités aux ménages.
Le paradoxe, c'est que si la France peut encourager un certain endettement individuel pour soutenir la croissance économique, elle doit en même temps tout faire pour stopper la croissance inquiétante de la dette publique. En effet, la dette publique a triplé en proportion de la richesse nationale depuis 25 ans. Elle a atteint un niveau tel qu'elle handicape aujourd'hui notre pays dans la compétition internationale, elle compromet ses chances de redresser les finances publiques et elle met ainsi en cause l'avenir des générations futures.
De ce point de vue, le rapport publié par Michel Pébereau en décembre dernier a été l'occasion d'une véritable prise de conscience nationale.
Il faut également féliciter le Gouvernement pour l'effort de pédagogie qu'il a su réaliser sur un sujet trop longtemps ignoré ou négligé dans notre pays.
Dans son rapport d'information sur le débat d'orientation sur les finances publiques, notre rapporteur général, Philippe Marini, évoque trois bonnes raisons pour réduire le déficit public : tout d'abord, sur 100 euros versés par le contribuable, 15 euros servent à payer la charge de l'État ; ensuite, les générations futures devront déjà payer les retraites ; enfin, il faut restaurer, dès à présent, les marges de manoeuvre de l'État.
Toutefois, nous nous heurtons ici à un second paradoxe, qui est cette fois politique. Alors que presque tout le monde s'accorde aujourd'hui sur la nécessité de réduire l'endettement, certains, à gauche, continuent à prôner des mesures qui auraient exactement l'effet inverse.
Comme l'ont très bien montré MM. les ministres Thierry Breton et Jean-François Copé, la stratégie du parti socialiste renoue avec la facilité financière, à travers toujours plus de dépenses publiques, donc toujours plus de déficit et de dette.
Le projet du parti socialiste est une réédition de son programme de 1981, avec la même philosophie, les mêmes principes doctrinaux, et le refus de prendre en compte les problèmes du jour, les enjeux de demain et le nouveau système monétaire auquel nous avons, ensemble, adhéré.
La renationalisation d'EDF, la généralisation des 35 heures, le recours massif à l'emploi public, à travers la réactivation des emplois-jeunes, et l'embauche massive de fonctionnaires sont autant de mesures inadaptées et de contresens économiques ; nous ne trouvons d'ailleurs aucun équivalent dans les autres pays de l'OCDE.
L'abrogation de la réforme des retraites constituerait un grand bond en arrière. Dans ce domaine, la gauche a oublié d'agir, et c'est un gouvernement de droite qui a eu le courage de mettre en oeuvre une réforme historique et indispensable, pour tenir compte de l'évolution démographique.
M. Raymond Courrière. C'est pour ça que les Français sont si contents ! Regardez les derniers sondages !
M. Joël Bourdin. On ne peut pas, d'un côté, s'inquiéter de l'ampleur de la dette et, de l'autre, présenter un projet qui coûterait 115 milliards d'euros et ne pourrait être financé que par une augmentation massive des prélèvements obligatoires, déjà très élevés, ou par un triplement du déficit public.
Face à ce double paradoxe financier et politique, le Gouvernement a fait le choix du réalisme et de la responsabilité.
Il est en effet réaliste dans ses prévisions économiques, qui rejoignent d'ailleurs largement celles que nous avons effectuées dans le cadre de la Délégation du Sénat pour la planification.
Avec 0,54 % au premier trimestre, la croissance annuelle est solidement installée entre 2 % et 2,5 %, ce qui est l'hypothèse retenue pour l'élaboration du budget de 2006. Malgré la hausse du pétrole, l'inflation reste maîtrisée. Les taux d'intérêts devraient évoluer modérément, et la situation sur le marché de l'emploi continuer à s'améliorer.
De plus, la baisse du chômage est un acquis obtenu ces derniers mois et un signal encourageant pour l'avenir. Il convient d'en féliciter le Gouvernement, même s'il reste dans ce domaine, comme dans d'autres, encore beaucoup de chemin à parcourir.
Réaliste sur le plan économique, le Gouvernement est également responsable sur le plan budgétaire : les engagements en termes de déficit public sont tenus, et le désendettement est amorcé en 2006.
Ce désendettement est au coeur des préoccupations de la commission des finances et des orientations budgétaires annoncées par le Gouvernement. L'objectif fixé par le Premier ministre lors de la Conférence nationale des finances publiques du 11 janvier dernier est le retour des comptes publics à l'équilibre d'ici à 2010, pour ramener le ratio d'endettement sous la barre des 60 % du PIB.
C'est un objectif ambitieux, comme l'a relevé M. le rapporteur général, qui propose pour sa part une stratégie de désendettement à moyen terme. Au-delà des options choisies, il importe que la priorité soit donnée à la réduction des déficits publics et au désendettement.
Les principales orientations définies pour le budget 2007 s'inscrivent dans cette perspective : la progression des dépenses de l'État serait de un point inférieure à l'inflation, soit une baisse en volume après quatre années de « zéro volume ».
Cela ne remettrait pas en cause le financement des grandes priorités fixées depuis 2002 en matière d'emploi, de sécurité, de défense, de justice, d'aide publique au développement, de recherche et d'infrastructures de transport. Le financement des réformes fiscales, dont celles, majeures, de l'impôt sur le revenu et de la taxe professionnelle, serait également assuré en 2007, grâce à la maîtrise des dépenses et à la bonne tenue de la croissance.
Sur les 74 000 départs à la retraite prévus l'année prochaine, 15 000 postes ne seraient pas remplacés. La mise en oeuvre de la LOLF et les conclusions des rapports d'audits ont en effet été mis à profit pour réaliser des gains de productivité - cette expression était peu utilisée jusqu'à présent dans la fonction publique -, moderniser le service public et adapter les effectifs aux besoins réels de l'État. C'est donc tout le contraire d'une politique aveugle de réduction des dépenses et des effectifs ! La LOLF et les audits de modernisation constituent une véritable « opération vérité » sur le fonctionnement de l'État.
À cet égard, le Gouvernement peut compter sur le groupe UMP du Sénat pour le soutenir dans cette démarche inédite et pragmatique. Ce dernier a d'ailleurs mis en place un groupe de travail « LOLF et réforme de l'État », pour examiner les résultats des audits et envisager les suites à leur donner.
Cette « opération vérité » a déjà montré concrètement et précisément qu'il était possible de réduire les dépenses et les effectifs dans certains secteurs, tout en préservant ou, même, en améliorant la qualité du service public, y compris dans l'éducation nationale ; je le dis avec beaucoup d'humilité.
M. Raymond Courrière. Il en faut !
M. Joël Bourdin. Je terminerai mon intervention en évoquant la sécurité sociale et les collectivités locales, que le Gouvernement souhaite placer, aux côtés de l'État, au coeur de sa stratégie de désendettement.
Il convient, tout d'abord, de saluer les réformes courageuses engagées dans le domaine de l'assurance maladie et des retraites. Qualifiées de « premier coup d'arrêt » par M. le rapporteur général, elles traduisent notre volonté commune de parvenir à une réelle maîtrise des comptes sociaux, qui est un enjeu essentiel pour l'avenir de notre modèle social.
Ensuite, le groupe UMP tient à saluer l'engagement du Gouvernement de poursuivre le dialogue avec les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale, dans le cadre, notamment, du Conseil d'orientation des finances publiques.
M. Raymond Courrière. Il veut surtout les faire payer !
M. Joël Bourdin. Nous apprécions sa volonté de ne pas imposer de contraintes nouvelles et de ne pas remettre brusquement et unilatéralement en cause le contrat de croissance et solidarité, qui définit la croissance globale des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.
Le dialogue doit se poursuivre, dans le respect de l'autonomie des collectivités locales et de la sécurité sociale.
Ce n'est qu'en agissant ensemble que les grands acteurs de la dépense publique pourront parvenir à définir et à mettre en oeuvre cette stratégie de désendettement que nous appelons de nos voeux, dans l'intérêt supérieur de notre pays et des générations futures.
Messieurs les ministres, c'est dans cet esprit constructif que le groupe UMP abordera la prochaine discussion budgétaire.
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)