SEANCE DU 18 NOVEMBRE 2002
M. le président.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
L'amendement n° 41, présenté par M. Gouteyron, au nom de la commission des
finances, est ainsi libellé :
« Après l'article 2
bis,
insérer un article additionnel ainsi rédigé
:
« Chaque année avant le 15 octobre, le Gouvernement transmet au Parlement un
rapport présentant un état et une évaluation financière des dispositifs
affectant l'assiette des cotisations sociales, dans le but de chiffrer les
pertes de recettes pour l'Etat et la sécurité sociale résultant de ces
dispositifs. »
L'amendement n° 122, présenté par M. Fischer, Mme Demessine, M. Muzeau et les
membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Après l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est publié chaque année en annexe de la loi de financement de la sécurité
sociale un état des dispositifs affectant l'assiette des cotisations sociales
et de leur coût. »
La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour défendre l'amendement n°
41.
M. Adrien Gouteyron,
rapporteur pour avis.
C'est avec un peu d'émotion - je suis à la fois ému
et flatté ! - que je présente ce premier amendement.
(Sourires.)
Nous demandons ici au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement. Encore
un rapport, me direz-vous. Il est vrai que nous aurons l'occasion d'examiner
d'autres amendements de ce type. C'est que ces rapports sont, à nos yeux, un
moyen de clarification, d'abord, et d'information du Parlement, ensuite.
Monsieur le ministre, tout à l'heure, vous nous avez brillamment expliqué
comment évoluait le fameux delta : d'une part, les dépenses, qui progressent de
manière à peu près régulière - à cet égard, notre pays n'est pas dans une
situation très différente par rapport aux autres -, d'autre part, les recettes,
qui fluctuent davantage et de manière plus erratique, puisqu'elles dépendent de
la situation économique. Cependant, les recettes dépendent aussi d'un certain
nombre de décisions prises par le pouvoir politique, par l'Etat, pour influer
notamment sur la politique de l'emploi. Et, sachant à quel point les
exonérations de charges sont un levier efficace à cet égard, il importe donc de
pouvoir mesurer les volumes et les effets de ces exonérations.
Voilà pourquoi nous demandons au Gouvernement de transmettre au Parlement un
rapport présentant un état et une évaluation financière des dispositifs
affectant l'assiette des cotisations sociales.
Nous rejoignons d'ailleurs en cela une préoccupation de la Cour des comptes,
qui s'est fermement manifestée. Nous prévoyons un rapport annuel. Vous nous
direz, monsieur le ministre, si vous estimez que c'est possible, lourd, trop
lourd, ou au contraire supportable. Néanmoins, ce serait une bonne chose que le
Parlement dispose de ce moyen d'appréciation,
M. le président.
La parole est à M. Guy Fischer, pour présenter l'amendement n° 122.
M. Guy Fischer.
Pour la deuxième fois dans la soirée, je suis obligé de vous l'assurer : je ne
me suis mis d'accord ni avec M. le ministre ni avec M. le rapporteur pour avis.
(Sourires.)
M. Jean Chérioux.
Cela n'aurait rien de choquant !
M. Guy Fischer.
En effet, ces amendements sont très semblables.
M. Michel Charasse.
Ils sont quasiment identiques !
M. Guy Fischer.
Je veux lever donc tout soupçon que pourrait susciter cette coïncidence.
M. Jean Chérioux.
Ce ne serait pas honteux, de toute manière !
M. Guy Fischer.
Depuis de fort longues années, l'un des leviers les plus couramment utilisés
pour appuyer la création d'emplois dans notre pays consiste à agir sur les
cotisations sociales, tant sur l'assiette de ces cotisations que sur les
conditions de leur recouvrement.
Nous avons constaté, au fil des ans, un développement assez spectaculaire de
ces différents processus qui conduisirent d'ailleurs le Sénat, à l'instigation
de notre collègue M. Fourcade, alors président de la commission des affaires
sociales, à demander l'inscription du principe de compensation intégrale de
toute mesure d'allégement de cotisations sociales.
En effet, l'ensemble des dispositions relatives aux allégements de charges,
dans leur complexité et leur diversité, exigent que l'on puisse savoir avec le
maximum de précision quels sont les objectifs effectivement atteints au regard
de telle ou telle disposition.
Nous observons, d'ailleurs, que cette interrogation traverse également les
groupes de la majorité sénatoriale, puisque la commission des affaires sociales
semble nous inviter à réfléchir au devenir du FOREC ; mais nous y
reviendrons.
L'analyse de la portée et de l'efficacité des mesures affectant les
cotisations de sécurité sociale doit être faite, selon nous, en fonction de
leur coût budgétaire, mais également en fonction des contreparties existantes
qui sont, en dernière instance, la mesure de l'efficacité de ces
dispositions.
Prenons un exemple : quand le mode d'allégement le plus utilisé consiste à
affecter les salaires les plus faibles d'un taux dégressif d'allégement des
cotisations dues par les employeurs, cela a au moins pour conséquence de
contraindre l'Etat à affecter des ressources ou à geler certaines recettes ou
des impôts, tandis que nous devons nous interroger sur ce que cette incitation
peut avoir comme effet sur le niveau général des salaires dans notre pays.
Cela n'est évidemment pas un petit détail !
Quand le mode d'allégement favorise le développement des bas salaires, on doit
s'interroger sur ce que cela signifie, en termes de hiérarchie des
rémunérations ou encore de reconnaissance des qualifications.
Certaines mesures incitatives peuvent conduire, si l'on n'y prend garde, à la
remise en cause d'autres équilibres.
Dans ce contexte, notre amendement vise à faire en sorte que la représentation
nationale dispose des moyens de mesurer comme il se doit la portée des
dispositions dont elle est régulièrement amenée à débattre.
Nous vous invitons donc à adopter cet amendement, afin que nous puissions être
le plus nettement éclairés sur ce qui évolue dans le financement de la
protection sociale.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
Il s'agit de demander au Gouvernement un rapport en sus de
tous ceux qu'il a déjà le devoir et la mission de fournir au Parlement. M.
Gouteyron, rapporteur pour avis, dont je salue le premier rapport - au nom de
la commission des finances -, dans lequel il émet des avis tout à fait
pertinents, sollicite du Gouvernement un rapport supplémentaire, pour analyser
les différents dispositifs qui affectent l'assiette des cotisations
sociales.
Etant donné que cette demande s'adresse à lui, la commission des affaires
sociales préfère s'en remettre au Gouvernement pour connaître le sort qu'il
souhaite réserver à cet amendement de la commission des finances.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-François Mattei,
ministre.
Il est certes souhaitable, comme l'a exprimé M. Gouteyron, que
le Parlement dispose d'un état de tous les dispositifs réduisant l'assiette des
cotisations de sécurité sociale et d'une évaluation éventuelle des pertes qui
en résultent, tout comme est présentée en annexe au projet de loi de finances
une évaluation des dépenses fiscales.
Toutefois, vous le comprendrez, ce travail est très lourd et il me paraît
difficile de m'engager dès aujourd'hui sur un rapport annuel. Trop de rapports
tuent les rapports !
Je partage votre souci de transparence et je voudrais que vous fassiez vôtre
mon souci de simplification.
Autrement dit, je vais naturellement demander à mes services d'approfondir
cette question, et leur travail pourra aboutir à l'inclusion d'éléments
spécifiques dans le rapport annuel de la commission des comptes de la sécurité
sociale, qui représente déjà un pavé dont je ne suis pas sûr que tout le monde
tire toute la substantifique moelle. Par ailleurs, nous pourrions trouver ces
éléments dans les annexes à la loi de financement de la sécurité sociale.
Au bénéfice de ces explications, monsieur le rapporteur pour avis, le
Gouvernement souhaiterait que vous ne sollicitiez pas un rapport
supplémentaire. Vous verrez, au fil des amendements, le nombre de rapports qui
doivent être joints au projet de loi de financement de la sécurité sociale !
Mais qui les rédige ? Il ne faut pas, dans le même temps, se plaindre de
l'insuffisance des services dans un certain nombre de situations.
Toutefois, si vous êtes très attaché à cette mesure, en plus du rapport de la
commission des comptes de la sécurité sociale, je suis prêt à accepter un
rapport quinquennal qui permettrait de faire véritablement le point.
Par conséquent, monsieur le rapporteur pour avis, la décision vous revient. Je
préfère, pour ma part, qu'il n'y ait pas de rapport supplémentaire. Il me
semble que nous disposons déjà de tous les éléments nécessaires, et je m'engage
à ajouter ceux qui vous intéressent particulièrement.
Je suis cependant prêt a accepter votre amendement si le rapport qu'il prévoit
devient quinquennal.
M. le président.
L'amendement n° 41 est-il maintenu, monsieur le rapporteur pour avis ?
M. Adrien Gouteyron,
rapporteur pour avis.
Monsieur le ministre, vous reconnaissez que le
sujet est d'importance.
M. Jean-François Mattei,
ministre.
Absolument !
M. Adrien Gouteyron,
rapporteur pour avis.
Je fais remarquer que les annexes au projet de loi
de financement de la sécurité sociale, certes nombreuses et volumineuses, sont
déterminées par la loi organique, ce qui, vous le reconnaîtrez, est assez
contraignant.
Je suis tout à fait prêt à me rallier à votre dernière proposition. Un rapport
quinquennal, selon moi, ce n'est pas trop demander. Je reconnais que les
rapports annuels représentent un travail considérable. J'avais pensé à un
rythme de trois ans, vous proposez cinq ans. Il est bon, en effet, de faire le
point sur un sujet d'une telle importance.
Par conséquent, je modifie l'amendement n° 41 afin de prévoir un rapport «
tous les cinq ans ».
M. le président.
Je suis donc saisi d'un amendement n° 41 rectifié, présenté par M. Gouteyron,
au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :
« Après l'article 2
bis,
insérer un article additionnel ainsi rédigé
:
« Tous les cinq ans, avant le 15 octobre, le Gouvernement transmet au
Parlement un rapport présentant un état et une évaluation financière des
dispositifs affectant l'assiette des cotisations sociales, dans le but de
chiffrer les pertes de recettes pour l'Etat et la sécurité sociale résultant de
ces dispositifs. »
Monsieur Muzeau, l'amendement n° 122 est-il maintenu ?
M. Roland Muzeau.
Le débat qui vient d'avoir lieu est intéressant, car M. Gouteyron, même s'il
accepte la périodicité de cinq ans, n'en démord pas - et il a raison - sur la
nécessité de disposer d'un tel rapport.
Nous partageons pleinement cet avis, d'autant plus que le Sénat ne peut pas
ignorer la façon insistante dont la Cour des comptes rappelle que ce type
d'évaluation est indispensable au législateur et aux partenaires sociaux, non
seulement pour préparer le projet de loi de financement de la sécurité sociale,
mais aussi pour porter un jugement pertinent sur les effets positifs, ou
prétendument positifs, des exonérations qui se multiplient au fil des décisions
ministérielles.
Par conséquent, monsieur le ministre, dire que « trop de rapports tuent les
rapports » me semble un peu facile : vous ne pouvez pas vous en sortir par une
telle pirouette ! La Cour des comptes ne considère pas que publier un rapport
chaque année soit une mission impossible puisqu'elle publie, pour sa part, un
rapport annuel sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale
(Protestations sur les travées du RPR)
, qui est d'une autre ampleur que
le rapport préconisé par les amendements n°s 41 rectifié et 122.
Chacun l'aura bien compris, une périodicité de cinq ans correspond à la fin de
la législature il sera donc impossible de connaître, entre-temps, les effets de
telle ou telle disposition portant sur le financement de la sécurité
sociale.
L'amendement n° 41, tel qu'il a été rectifié, est inacceptable, et nous
maintenons donc notre amendement.
M. le président.
La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l'amendement
n° 41 rectifié.
M. Michel Charasse.
Ce n'est pas parce que je suis membre de la commission des finances que je
trouve l'initiative heureuse. Je crois d'ailleurs savoir que mon groupe
l'approuve, de même que celle de nos collègues communistes.
Chers amis, monsieur le ministre, il y a un problème de fond dans cette
affaire. La loi de finances comporte, en vertu de la loi organique,
l'obligation de produire une annexe des « voies et moyens », c'est-à-dire une
annexe qui détaille, pour le budget de l'Etat, l'ensemble des recettes, leur
rendement, leurs modalités de calcul, la manière dont elles sont établies, avec
les conséquences des mesures envisagées en plus ou en moins et les effets des
allégements et dégrèvements, ce qu'on appelle « la dépense fiscale ».
Or, le type de renseignements que visent les amendements n°s 41 rectifié et
122 figure, pour les finances de l'Etat, dans l'annexe des « voies et moyens
».
Je ne sais pas quel sera le vote du Sénat dans un instant sur ces deux
amendements, mais je voudrais faire une suggestion à nos collègues de la
commission des affaires sociales : je me demande s'il ne serait pas utile de
déposer une proposition de loi organique pour compléter la loi organique
relative aux lois de financement de la sécurité sociale, de façon qu'il y ait
désormais une annexe des « voies et moyens », comme pour la loi de finances.
Ce serait bien plus simple, monsieur le ministre, et ne nécessiterait pas
l'établissement de multiples rapports supplémentaires. Parce que, au fond, il
s'agit de demander un rapport supplémentaire qui s'ajoutera à d'autres
rapports, qui s'ajouteront à d'autres rapports, etc. Alors que, là, vous
disposeriez, dans un document unique, et organique, si je puis dire, de
l'ensemble des renseignements que souhaitent légitimement les assemblées.
Bref, monsieur le président, je vais voter les amendements avec mon groupe,
mais je me permets de suggérer à la commission des affaires sociales la
rédaction d'une loi organique qui complète le dispositif actuel afin qu'il y
ait désormais une annexe des « voies et moyens » comme pour la loi de finances,
incluant l'ensemble des détails relatifs aux recettes et, naturellement, ceux
des renseignements que les amendements visent à obtenir.
M. le président.
la parole est à M. le ministre.
M. Jean-François Mattei,
ministre.
Monsieur Charasse, vous parlez en orfèvre. Si l'on donne au
ministère de la santé et de la sécurité sociale l'équivalent d'un ministère du
budget, je veux bien ! Mais aujourd'hui nous n'avons pas les moyens, avec la
direction de la sécurité sociale, de gérer, comme pourrait le faire le
ministère des finances, et de faire le travail du ministère du budget.
Je comprends la symétrie qui est en train de s'établir, et je n'y suis pas
hostile. Je dis simplement qu'elle implique une refonte totale. C'est la
première fois qu'un ministre de la santé est en charge de la sécurité sociale ;
c'est déjà un progrès considérable. Ce n'est pas tous les jours facile, mais
c'est nécessaire. Si vous voulez pousser l'analogie, vous devrez prévoir un
secrétaire d'Etat au budget de la sécurité sociale dans la loi organique, faute
de quoi nous n'y arriverons pas.
M. Nicolas About,
président de la commission des affaires sociales.
Absolument !
M. le président.
La parole est à M. Alain Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
Comme l'a dit M. le ministre, notre collègue Charasse parle
en orfèvre en la matière. Sa proposition, à laquelle adhère M. le ministre, me
paraît non seulement utile mais nécessaire.
La commission des affaires sociales n'a d'ailleurs pas attendu l'examen de ce
texte pour prendre une initiative. Ainsi, Charles Descours, mon prédécesseur,
lorsqu'il était rapporteur chargé de l'équilibre financier des comptes, avait
fait approuver par la commission des affaires sociales une proposition de loi
organique qui allait en ce sens.
D'ailleurs, M. le ministre a dit qu'il n'était pas opposé au fait d'annexer à
la loi de financement de la sécurité sociale les éléments sollicités par M.
Charasse. C'est certainement la « voie royale » qui permettrait à la loi de
financement de la sécurité sociale d'être telle que le constituant l'a voulue.
La commission des affaires sociales, son président et moi-même ne verraient
aucun inconvénient à ce que soit institué un rapporteur général de la loi de
financement de la sécurité sociale...
M. Nicolas About,
président de la commission des affaires sociales.
Bien sûr !
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
... doté des moyens techniques, humains, administratifs et
juridiques qui conviennent.
M. Nicolas About,
président de la commission des affaires sociales.
Absolument !
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
Ainsi, le ministre serait satisfait, le Parlement le serait
également et l'opinion publique y verrait un peu plus clair dans la gestion des
comptes de la sécurité sociale.
Par conséquent, monsieur Charasse, vous parlez d'or. Il appartient maintenant
au Gouvernement et au Parlement de se mettre au travail pour atteindre
l'objectif que vous voulez nous fixer.
M. le président.
La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse.
J'ai entendu M. Vasselle avec beaucoup de plaisir. Pendant le délai de cinq
ans prévu par l'amendement n° 41 rectifié, le Gouvernement et le Parlement ont
le temps de compléter la loi organique pour faire une annexe « voies et moyens
» similaire à l'annexe budgétaire actuelle.
Bien entendu, monsieur le ministre, vous serez fondé à demander au ministère
du budget, le moment venu, de vous fournir les moyens nécessaires pour établir
cette annexe. Toutefois, vous disposez déjà d'une large partie des comptes qui
sont dispersés et qu'il suffira de réunir dans un rapport global.
Certes, monsieur le ministre, nous disposons d'un énorme pavé que nous ne
lisons pas, mais il traite à la fois des multiples aspects des dépenses et des
recettes. L'annexe dont il s'agit concernerait uniquement les recettes. Vous
avez été député pendant longtemps et vous en connaissez la « mécanique ».
Quant au rapporteur général - c'est une conversation que j'ai eue souvent avec
M. Vasselle -, le problème ne relève pas de la loi. Il suffit que le règlement
du Sénat soit modifié pour prévoir que, de même que la commission des finances,
la commission des affaires sociales a un rapporteur général, et le problème est
réglé ! Donc, cher ami et collègue Alain Vasselle, ce sont deux questions
différentes.
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
Tout à fait !
M. Michel Charasse.
Selon moi, à partir du moment où le constituant a décidé qu'il y aurait une
loi de financement de la sécurité sociale, comme il y a une loi de finances
pour les finances de l'Etat autres que les finances sociales, il faut que nous
nous efforcions d'atteindre le parallélisme le plus proche possible entre les
deux.
Par conséquent, si nous adoptons l'amendement n° 41 rectifié, le délai de cinq
ans est suffisant pour régler ce problème et ne pas imposer au ministre et au
Gouvernement des bouts de rapports successifs. Croyez-moi, monsieur le
ministre, un seul document regroupant l'ensemble des renseignements sur les
recettes serait sans doute plus facile à réaliser par vos services que dix
rapports sur des morceaux de recettes différents.
M. Nicolas About,
président de la commission des affaires sociales,
M. Alain Vasselle,
rapporteur
et M. Alain Gouteyron,
rapporteur pour avis.
Très bien !
M. le président.
La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.
M. Guy Fischer.
De toute évidence, M. Gouteyron a accepté contraint et forcé la périodicité de
cinq ans. Cependant, nous aurions pu trouver une solution intermédiaire, par
exemple une période de deux ans.
Nous maintenons notre amendement, et sommes même prêts à voter le premier. Les
sommes qui sont en jeu, soit 330 milliards d'euros, sont énormes. En outre, il
existe une polémique sur les exonérations de cotisations sociales et sur les
aides qui sont véritablement apportées aux entreprises.
Comme la Cour des comptes l'a fait remarquer lorsque nous en avons discuté en
commission, il nous semblait qu'il y avait matière à faire une proposition.
Nous regrettons que M. le ministre nous propose de faire un contrôle
a
posteriori,
une fois la mandature finie !
M. Paul Blanc.
C'est l'inventaire !
M. Guy Fischer.
Avouez que c'est finalement un drôle de contrôle !
M. le président.
La parole est à M. Alain Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
J'ai omis de préciser, tout à l'heure, que l'amendement n°
122 est irrecevable au regard de la loi organique. Il faudrait la modifier pour
que cette annexe puisse figurer à la loi de financement de la sécurité
sociale.
C'est pourquoi je propose au Sénat de se rallier à l'amendement de M.
Gouteyron, qui est de nature à satisfaire à la fois plusieurs de nos collègues,
la commission et le Gouvernement.
(Protestations sur les travées du groupe
CRC.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 41 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 2
bis,
et l'amendement n° 122 n'a plus
d'objet.
TITRE Ier BIS
CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS
DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Article 1er bis