SEANCE DU 17 JANVIER 2002
M. le président.
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 376 est présenté par MM. Revet, Puech et Falco.
L'amendement n° 638 est présenté par M. Mercier.
Tous deux sont ainsi libellés :
« Après l'article 43 D, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Après le premier alinéa de l'article L. 123-1 du code de la voirie
routière, il est inséré un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« L'entretien des routes nationales est confié aux départements, dans le
respect des dispositions de l'article L. 1614-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales. »
« II. - Dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi,
le Gouvernement déterminera, en association avec les collectivités concernées,
le champ d'application, les conditions et modalités d'application de ce nouveau
transfert. »
L'amendement n° 443 rectifié, présenté par MM. de Broissia, Doligé, Lardeux,
Leroy et Sido, est ainsi libellé :
« Après l'article 43 D, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Après le premier alinéa de l'article L. 123-1 du code de la voirie
routière, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L'entretien des routes nationales est confié aux départements, dans le
respect des dispositions de l'article L. 1614-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales. »
« II. - Dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi n° du
relative à la démocratie de proximité, le Gouvernement déterminera, en
association avec les collectivités concernées, le champ d'application, les
conditions et modalités d'application de ce nouveau transfert. »
« III. - L'accroissement de charges résultant pour les départements du I est
compensé à due concurrence par une augmentation de la dotation globale de
fonctionnement.
« IV. - La perte de recettes pour l'Etat résultant du III ci-dessus est
compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits
visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Revet, pour défendre l'amendement n° 376.
M. Charles Revet.
Cet amendement prévoit un transfert de compétence supplémentaire en faveur des
départements.
Jusqu'à aujourd'hui, les transferts qui ont été opérés vers les départements
ou les régions ont apporté localement une grande satisfaction.
Si j'évoque les lycées et les collèges, il est clair que pas un seul proviseur
ni un seul principal de collège ne voudrait revenir en arrière. Les élus locaux
leur accordent probablement une plus grande attention du fait de la proximité ;
ils engagent des crédits supplémentaires qui leur permettent de travailler dans
de meilleures conditions.
S'agissant des routes, c'est un peu la même chose. Chaque fois qu'il y a des
transferts, monsieur le ministre, la difficulté tient au fait que les dotations
qui sont accordées à la collectivité se fondent sur les dépenses effectives
constatées par l'Etat dans l'année en cours.
Si je prends l'exemple de mon département, la Seine-Maritime, la dotation qui
lui est attribuée au titre des collèges s'élève à 75 millions de francs
environ, alors que nous dépensons, en réalité, 320 millions de francs par an.
Vous voyez la différence !
Pour ce qui est des routes, je suis bien obligé de constater l'état des routes
nationales dans mon département. Il doit y avoir 400 kilomètres de routes
nationales et 6 400 kilomètres de routes départementales, et je peux vous
assurer que le conducteur voit la différence. Cela signifie que l'Etat consacre
peu de crédits à l'entretien de ces routes et que, pour le moins, si ce
transfert était opéré, ce qui me paraîtrait cohérent, il faudrait peut-être en
rediscuter les modalités financières.
C'est ce que prévoit cet amendement, de façon que les collectivités auxquelles
sont tranférées certaines compétences disposent des moyens leur permettant
d'assumer les missions nouvelles qui leur sont dévolues.
M. le président.
L'amendement n° 638 n'est pas soutenu.
La parole est à M. Doligé, pour présenter l'amendement n° 443 rectifié.
M. Eric Doligé.
Je considère que cet amendement a été défendu par M. Revet, dont l'amendement
n° 376 est pratiquement identique, exception faite du gage, car je me doute du
sort que connaîtra ce dernier.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 376 et 443 rectifié
?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Ces amendements prévoient un transfert nouveau et substantiel
d'une compétence de l'Etat vers les départements. Ce transfert, bien qu'il
apparaisse à ce stade de la discussion parlementaire, n'est cependant pas
totalement imprévu. Il reprend les propositions formulées tant par la mission
d'information du Sénat sur la décentralisation, présidée par M. Delevoye et
dont le rapporteur était M. Mercier, que par la commisssion sur l'avenir de la
décentralisation, la commission Mauroy.
Je suis certain que ces amendements vont dans la bonne direction. En effet,
dans sa réponse aux observations contenues dans le rapport de la Cour des
comptes, le ministre des transports et de l'équipement évoquait l'entretien du
réseau routier national en reconnaissant que la répartition des compétences
entre l'Etat et les départements restait inachevée et qu'il conviendrait de
classer certaines voies ou sections de voies dans le réseau des routes
nationales, et inversement.
Il était nécessaire que ces amendements posent le problème, en sachant qu'il
ne peut trouver de solution du jour au lendemain. Afin de stimuler les
transferts de compétence et de faire en sorte qu'ils continuent à s'opérer dans
l'intérêt même du réseau routier national, la commission émet un avis favorable
sur ces amendements.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur ces mêmes amendements ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Ces amendements tendent à transférer l'entretien
des routes nationales aux départements.
Je tiens à rappeler au Sénat que l'Etat ne se désengage pas de l'entretien des
routes nationales, puisque les moyens qui y sont consacrés ont augmenté de près
de 30 % depuis 1997.
Le réseau routier national a la double fonction d'assurer les liaisons de
transit interrégionales et internationales ainsi que de garantir une desserte
équitable du territoire. Représentant seulement 4 % du réseau, il écoule, à lui
seul, 40 % du trafic. Ce service public ne peut pas être morcelé, car, vous le
savez bien, il n'est pas envisageable dans la pratique de disjoindre des
missions aussi étroitement liées dans leur mise en oeuvre quotidienne que
l'entretien et l'exploitation ou que la construction et l'entretien. Or qu'en
serait-il si l'entretien des routes nationales était confié aux départements ?
C'est particulièrement clair dans le cas du réseau rapide, qui est déjà géré en
s'affranchissant des limites départementales et régionales.
De surcroît, il s'agit d'un transfert qui n'a pas fait l'objet d'une expertise
et d'une concertation suffisantes, notamment avec les personnels. Le
Gouvernement est donc défavorable à ces amendements.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 376.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet.
C'est en effet une affaire de la plus haute importance. En ce qui nous
concerne, nous ne voterons pas cette proposition, sans pour autant adhérer
pleinement aux arguments avancés par le Gouvernement.
Certes, quand M. le ministre dit que des efforts importants ont été réalisés
sur le réseau national, et même s'ils l'ont en partie été grâce à des
redéploiements - ce qui relativise tout de même le désengagement des DDE, en
particulier à l'échelon communal -, il a raison.
Il a également raison d'insister sur le fait que l'effort a surtout porté sur
les voies rapides. L'effort est réel depuis 1997 alors que le rapport de la
Cour des comptes avait été fondamentalement défavorable à la situation
antérieure. C'est donc un progrès significatif.
Cela étant dit, c'est une affaire importante, qui, de surcroît, comme M. le
rapporteur l'a indiqué, n'est pas nouvelle. Le rapport Mauroy l'évoquait
déjà.
Les arguments avancés valent ce qu'ils valent, et ce n'est en effet pas la
première fois que des routes nationales sont transférées aux départements.
Toutes les routes dont le numéro commence par 900 l'ont ainsi été, dans des
conditions d'ailleurs discutables et financièrement peu favorables aux
départements. Mais, que je sache, leur entretien n'en a pas tellement souffert
et, dans certains cas, il s'en est même trouvé amélioré.
Il n'en reste pas moins que c'est une grosse affaire. Je trouve, pour ma part,
que la traiter par voie d'amendement, dans l'improvisation la plus totale, sans
évaluation - sans expertise, comme vous l'avez dit, monsieur le ministre, et je
vous rejoins tout à fait sur ce point - n'est pas convenable.
Une véritable évaluation des coûts est nécessaire. Une étude pointue ferait
d'ailleurs peut-être apparaître que, si certaines routes du réseau, notamment
les voies rapides, doivent demeurer nationales ; les autres peuvent sans
dommage passer aux départements. Mais cela mérite une analyse plus approfondie
que ce traitement à la serpe !
Mme Josiane Mathon.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Mathon.
Mme Josiane Mathon.
Cet amendement vise à confier aux départements l'entretien des routes
nationales.
Si la commission Mauroy a eu le mérite d'ouvrir un certain nombre de pistes de
réflexion, il convient cependant de bien analyser chacune des propositions qui
ont été faites.
Nous comprenons ses motivations en la matière, car il est vrai qu'avant 1997
l'Etat, sous prétexte de maîtrise des dépenses publiques, avait
considérablement réduit les crédits d'entretien routier.
Sous l'impulsion de Jean-Claude Gayssot, ...
M. Roger Karoutchi.
Ah !
M. Charles Revet.
S'il n'était pas là, je ne sais pas comment le Gouvernement fonctionnerait
!
Mme Nelly Olin.
Mais ce n'est pas partisan !
(Sourires sur les travées du RPR.)
Mme Josiane Mathon.
... le Gouvernement a, pour sa part - et quoi que vous en pensiez - nettement
inversé la tendance en augmentant de manière significative les crédits destinés
à l'entretien des routes nationales. Nous ne sommes donc plus dans la situation
antérieure, que dénonçait également en son temps la Cour des comptes.
J'appelle l'attention des auteurs de ces amendements sur le fait que la mesure
qu'ils proposent ne serait pas neutre financièrement pour le contribuable
local, qui est par ailleurs déjà très sollicité.
Le dispositif qui est suggéré nous semble présenter plusieurs autres
inconvénients.
Tout d'abord, le réseau routier national répond à des fonctions spécifiques
qui impliquent une logique d'itinéraire continu et une cohérence d'ensemble. Il
assure en effet des liaisons interrégionales et internationales, et garantit
une desserte équitable du territoire, indépendamment des ressources des
collectivités locales desservies.
Une gestion éclatée du réseau national conduirait nécessairement à des
discontinuités sur un même itinéraire, d'un département à l'autre, et serait
pénalisante pour les usagers.
Je rappelle également que l'article 2 de la loi de décentralisation du 12
juillet 1985 a posé le principe fondamental suivant lequel : « le maître de
l'ouvrage est le responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rôle
une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre ».
Il ne nous semble pas davantage souhaitable que l'entretien d'ouvrages aussi
sensibles du point de vue de la sécurité soit confié à une autre collectivité
que celle qui a la charge de leur conception et de leur exploitation. Une telle
situation ne peut qu'engendrer des risques supplémentaires pour les usagers,
avec toutes les conséquences en termes de responsabilité, y compris pénale, que
cela implique.
Réfléchissez bien, mes chers collègues, à toutes les conséquences que pourrait
avoir, en définitive, le vote de ces amendements !
En ce qui nous concerne, pour toutes les raisons que je viens d'exposer, nous
voterons contre.
M. Yves Fréville.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Je ne voterai pas non plus l'amendement n° 376, et ce pour deux raisons.
Premièrement, le transfert de l'entretien des voies rapides au département me
paraît impossible. Je suis l'élu d'un département et d'une région qui ont fait
avec l'Etat un effort considérable pour construire un réseau de voies rapides
qui se substitue au réseau autoroutier. Je ne conçois pas que l'entretien de ce
réseau soit transféré aux départements sans étude préalable. J'aurais
d'ailleurs mieux compris que ce transfert soit opéré en faveur de la région,
mais elle n'a pas actuellement, il est vrai, de compétence en matière
routière.
Deuxièmement, si rien n'est prévu dans le projet de loi, ce transfert se fera
dans les conditions normales, c'est-à-dire que le département recevra au titre
de la dotation générale de décentralisation, les crédits d'entretien que l'Etat
accorde actuellement.
Pour que ce transfert soit envisageable, j'estime, pour ma part, qu'il
faudrait préalablement procéder à une remise en état du réseau routier là où il
n'est pas satisfaisant. Dans le cas contraire, les départements se trouveraient
confrontés à des questions financières auxquelles il leur serait impossible de
répondre.
M. Eric Doligé.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Doligé.
M. Eric Doligé.
Je voudrais simplement dire à notre collègue Mme Mathon que, dans mon
département, le groupe communiste a voté en faveur du transfert de la maîtrise
d'ouvrage des travaux sur les routes nationales au département,...
Mme Odette Terrade.
Cela n'a rien à voir !
M. Eric Doligé.
... et ce à titre expérimental. D'ailleurs, il l'a demandé par ma voix à M.
Gayssot ; je pense même qu'il est allé directement le lui réclamer.
M. Gayssot m'a répondu en cette enceinte - je suis d'ailleurs en train de
vérifier, parce que je ne suis pas certain que la réponse soit exacte, mais je
ne peux pas mettre sa compétence en doute - qu'il est impossible de transférer
au département la maîtrise d'ouvrage sur les voies nationales.
En l'occurrence, il s'agit de l'entretien. En ce domaine, je ne suis nullement
gêné pour demander le transfert des charges correspondantes. En effet, c'est un
simple transfert de charges. Il n'y a donc pas de coût supplémentaire pour
l'Etat : s'il met 100 une année, il versera 100 au département. Il appartient à
ce dernier de faire en sorte que ces 100 « fassent des petits ». En général, on
fera plutôt 200 ou 300 par rapport à ce qui est fait jusqu'à présent. C'est
déjà ce qui se passe. Seule différence : on pourra décharger l'Etat d'une
mission qu'il peut avoir des difficultés à remplir et ce sera beaucoup plus
rapide en matière d'entretien.
Si nous avons demandé ces transferts, tant en matière d'entretien qu'en
matière d'ouvrages, c'est principalement pour des raisons de sécurité. En
effet, nous voulons répondre aux problèmes que l'on rencontre actuellement sur
un certain nombre de routes nationales.
Certains départements sont gâtés, car ils ont beaucoup de routes nationales -
je pense au département de notre collègue, Fréville.
(M. Fréville
s'esclame.)
Dans notre département, les routes nationales ne représentent même pas 10 % de
l'ensemble de la voirie, et je ne prends pas en compte la voirie communale. La
longueur de la voirie départementale est dix fois plus importante que celle de
la voirie nationale. Prendre en compte cette dernière ne nous poserait aucun
problème.
M. André Lardeux.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lardeux.
M. André Lardeux.
Notre collègue M. Peyronnet a dit qu'il n'était pas convenable d'introduire
ces dispositions de cette manière. Or je constate que le chapitre consacré aux
régions a bien été introduit ainsi à l'Assemblée nationale. Je ne vois pas
pourquoi le Sénat, lui, n'aurait pas un droit d'initiative en la matière !
Je rejoins M. le rapporteur : cet amendement a vocation à poser le problème et
à stimuler.
Monsieur le ministre, vous avez évoqué la cohérence. J'entends bien votre
argument, mais il est réversible ! Actuellement, le département de
Maine-et-Loire, conjointement avec le département d'Ille-et-Vilaine, est en
train de moderniser la liaison Rennes-Angers - ou Angers-Rennes, selon le côté
où l'on se place. Or, quand les deux départements auront terminé leurs travaux,
il restera un tronçon national dont la réalisation, bien sûr, sera beaucoup
plus lente, puisqu'elle relève du contrat de plan Etat-région.
On nous objecte parfois le financement. Mais il faut savoir que, dans le cadre
du contrat de plan, actuellement, pour les routes nationales, la participation
de l'Etat est au maximum de 40 % et qu'elle est très souvent réduite à 27,5 %.
Comme il est maître d'ouvrage, faites les calculs ! Les charges réelles sont
tout de même très inférieures pour l'Etat à celles que supportent les
départements !
J'ajouterai que, pour mon département, le transfert de la voirie nationale, si
tant est qu'il soit total, représenterait à peine l'équivalent de 5 % du réseau
départemental actuel.
M. Jean-Pierre Sueur.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur.
Puisqu'on a évoqué le rapport de la Cour des comptes de 1997, je rappelle
qu'il concerne une situation antérieure à l'année 1997. Je voudrais que l'on ne
passe pas sous silence, ici, les importants efforts faits par le ministère de
l'équipement - que M. le ministre de l'intérieur a d'ailleurs rappelés - pour
doter les DDE d'un certain nombre de moyens. Je rappellerai les quelques
centaines de postes qui ont été créés et les 1 500 postes vacants qui ont été
pourvus : il ne faudrait donc pas donner le sentiment que les services de
l'Etat, aujourd'hui, ne disposent pas des moyens pour assumer cette tâche
d'entretien.
Par ailleurs, sur un sujet aussi important - qui, effectivement, a été traité
par la commission Mauroy - il est essentiel d'avoir une économie globale,
d'avoir une représentation de ce que devraient être les responsabilités en
matière d'axes routiers sur l'ensemble du territoire.
Est-il normal que les régions n'aient pas de responsabilités en la matière ?
Est-il raisonnable de considérer que toutes les routes nationales doivent
relever de la même affectation et des mêmes principes ? Les routes nationales
sont extrêmement différentes ; certaines sont structurantes, d'autres le sont
moins. Il ne serait sans doute pas bon de légiférer d'une manière très
ponctuelle sur cette question. Il faut prendre le temps d'élaborer un projet
portant sur l'ensemble du réseau routier.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne sommes pas favorables à
l'amendement n° 376.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Monsieur Lardeux, je ne peux laisser dire que le
transfert de compétence proposé aux régions a été décidé à l'Assemblée
nationale de manière subreptice. J'ai mené des concertations, y compris avec le
président de l'Association des régions de France. Des conversations ont eu
lieu. Tout cela s'est fait, comme je l'ai dit, dans un esprit de consensus et
de rapidité, sans poser de difficultés. Voilà pour la petite histoire.
Je ne reviens pas sur le transfert de compétence prévu par cet amendement. Je
me suis déjà exprimé sur le fond. Je dis simplement à M. Lardeux que l'exemple
qu'il a donné ne peut s'appliquer puisqu'il s'agit du transfert de l'entretien
des routes nationales, et non des travaux de réalisation des nouvelles
liaisons. A mon avis, cela ne réglerait pas le problème que vous évoquez pour
votre département.
Si vous décidiez de retenir l'amendement n° 443 rectifié, il conviendrait d'y
supprimer le III et le IV, qui présentent le défaut de prévoir une
compensation, ce que je ne puis accepter.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 376, accepté par la commission et repoussé
par le Gouvernement.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par
assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
M. Eric Doligé.
Dans ces conditions, je retire l'amendement n° 443 rectifié, monsieur le
président.
M. le président.
L'amendement n° 443 rectifié est retiré.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à vingt et une heure quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente-cinq, est reprise à vingt et
une heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Serge Vinçon.)