SEANCE DU 10 JANVIER 2002
M. le président.
L'amendement n° 245 rectifié
ter
, présenté par MM. Joyander, Esneu,
Goulet, Gouteyron, Guené, Lardeux, Lassourd, de Richemont, Schosteck, Larcher
et les membres du groupe du RPR et apparentés, est ainsi libellé :
« Après l'article 11
quater
, insérer un article additionnel ainsi
rédigé :
« I. - La seconde phrase de l'article L.5216-1 du code général des
collectivités territoriales est ainsi rédigée :
« Les seuils démographiques de 50 000 et 15 000 habitants ne s'appliquent pas
lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département.
»
« II. - Cet article est complété
in fine
par un alinéa ainsi rédigé
:
« Toutefois un établissement public de coopération intercommunale regroupant à
la date de sa création moins de 50 000 habitants, dans la mesure où il comprend
le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département,
peut également faire le choix de se constituer en communauté de communes
conformément aux dispositions des articles L. 5214-1 à L. 5214-29. »
« III. - La perte de recettes pour l'Etat résultant des I et II ci-dessus est
compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits
visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Schosteck.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Cet amendement vise à remédier à une situation qui nous paraît avoir été
négligée.
En effet, la loi avait prévu de réserver les communautés d'agglomération aux
zones urbaines, puisque seuls les groupements de plus de 50 000 habitants
peuvent prétendre à ce statut, encore faut-il qu'il existe en leur sein une
commune pilote dénombrant plus de 15 000 habitants.
La loi avait prévu toutefois une dérogation à ce seuil lorsque la commune
pilote est également le chef-lieu du département ; il faut observer que cela
touche peu de communes puisque ne sont concernées que quatre villes-préfectures
: Guéret, Mende, Privas et Foix.
Il semble dès lors utile de prévoir que le seuil de 50 000 habitants ne
s'applique pas non plus lorsque la commune chef de file est une
ville-préfecture - douze créations éventuelles de communautés d'agglomération
seraient ainsi rendues possibles - ou la ville la plus importante du
département, pour les rares cas où il ne s'agirait pas de la
ville-préfecture.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Ce débat me rappelle celui que nous avons eu en 1999, ...
M. Jean-Jacques Hyest.
Certes !
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
... lors de la discussion de la loi relative à
l'intercommunalité.
A l'époque, on avait décidé de créer trois catégories de communautés : les
communautés urbaines pour les agglomérations de plus de 500 000 habitants, les
situations acquises n'étant pas remises en cause ; les communautés
d'agglomération pour les ensembles rassemblant une population allant de 50 000
à 500 000 habitants, à condition que ceux-ci comprennent une ville-centre d'au
moins 15 000 habitants ; enfin, les communautés de communes pour un ensemble de
population inférieur à 50 000 habitants.
Il avait cependant été décidé, en ce qui concerne les communautés
d'agglomération, de créer une exception pour les départements dans lesquels le
chef-lieu n'atteignait pas le seuil de population de 15 000 habitants. Ainsi,
dans quatre départements, il est possible de créer des communautés
d'agglomération bien que le chef-lieu n'atteigne pas les 15 000 habitants ; ce
qui est le cas de Guéret, Mende, Privas et Foix.
Par l'amendement n° 245 rectifié
ter
, il nous est proposé de prévoir
une dérogation supplémentaire qui, cette fois, ne concernerait pas la
population de la ville-centre de la communauté d'agglomération, mais viserait
le plancher de 50 000 habitants. Elle s'appliquerait lorsque le chef de file
serait une ville préfecture ou la ville la plus importante d'un département.
Concrètement, ces dérogations tendent à octroyer à ces départements, qui ont
généralement une faible densité de population et ne sont pas économiquement les
plus favorisés, la possibilité de se doter d'un pôle de développement éligible
à la dotation intercommunale de 250 francs par habitant en moyenne.
Ayant été rapporteur, ici même, voilà deux ans, de la loi sur
l'intercommunalité, je devrais en être le gardien scrupuleux, au moins l'un
d'eux, mais il faut bien admettre que, dans certaines circonstances, s'impose
la nécessité de favoriser le développement, autour d'un pôle, d'un certain
nombre de départements qui ne sont pas parmi les plus favorisés.
M. Bruno Sido.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Ces deux attitudes se justifiant, après débat, la commission
des lois a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
En créant les communautés d'agglomération, la
loi du 12 juillet 1999 a entendu doter les zones urbaines d'un outil de
coopération adapté aux enjeux de leurs territoires. Elle a en outre - ce qui
répond aux attentes des auteurs de l'amendement - accordé aux communautés de
communes très intégrées qui se constituent dans les zones rurales des avantages
financiers comparables à ceux dont bénéficiaient les communautés
d'agglomération. Ces groupements, sous réserve qu'ils remplissent les
conditions fixées par le code général des collectivités, reçoivent en effet une
dotation globale de fonctionnement bonifiée.
C'est pourquoi le Gouvernement ne souhaite pas rouvrir un débat sur un sujet
que votre assemblée avait explicitement traité d'une manière équitable et
respectueuse des enjeux propres aux grandes agglomérations. Je ne peux donc pas
donner un avis favorable sur cet amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 245 rectifié
ter.
M. Bruno Sido.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Sido.
M. Bruno Sido.
Très sincèrement, monsieur le ministre, je ne vous comprends pas.
Comme l'a relevé le rapporteur de la commission des lois, certains
départements peu peuplés et n'abritant que des villes peu importantes n'ont pas
pu, étant donné le caractère diffus de leur population, regrouper 50 000
habitants autour d'une même ville, même si cette dernière compte plus de 15 000
habitants. Or la dotation globale de fonctionnement est substantiellement
différente pour une communauté d'agglomération et pour une communauté de
communes. Dès lors, ces départements qui sont déjà défavorisés le deviennent
encore davantage.
Le sous-amendement qui a été intégré dans l'amendement visait, quant à lui,
les départements dont le chef-lieu n'est pas la ville la plus importante. C'est
le cas de mon département, où la ville la plus importante se trouve être la
première ville nouvelle créée en France, et elle le fut sur décision du
ministre Edgard Pisani. Or cette ville est située à cheval sur trois
départements et sur deux régions. C'est pourquoi, s'il y a bel et bien un
bassin d'emplois qui représente 50 000 habitants, administrativement, pour des
raisons qui m'échappent quelque peu, on n'a pas réussi à constituer une
communauté d'agglomération. Telle est la situation qui m'avait conduit à
déposer initialement ce sous-amendement, et je remercie les auteurs de
l'amendement d'avoir bien voulu le prendre en compte.
M. le rapporteur, qui est un homme juste et sage, a bien noté qu'il y avait
des cas particuliers dont il fallait savoir parfois tenir compte. Je l'en
remercie également.
M. le président.
Mon cher collègue, les compliments que vous avez adressés à M. le rapporteur
sont tout à fait justifiés.
M. Alain Vasselle.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
J'avoue être assez partagé à propos de cet amendement.
Mais je veux d'abord, à mon tour, remercier notre rapporteur, qui a l'art de
rendre clairs des sujets qui ne le sont pas d'emblée. Reconnaissons-le, nous
sommes là dans un domaine où il faut être véritablement un initié pour
comprendre quelque chose !
Cela étant, je note que cet amendement ajoute une dérogation à une première
mesure dérogatoire qui avait été adoptée dans la loi de 1999. Et le dispositif
initialement proposé - pour des raisons qu'il a parfaitement exposées et qui
tiennent à la situation particulière que connaît la ville la plus importante de
son département - par notre collègue M. Sido, puis intégré dans l'amendement de
notre collègue M. Joyandet, en ajoute une troisième.
Dans ces conditions, vous n'empêcherez pas les élus d'autres départements
français de faire également valoir d'autres spécificités et de demander une
extension du régime dérogatoire.
Peut-être n'en serions-nous pas là si le Sénat avait été un mieux écouté
lorsque nous avons eu à débattre de la dotation globale de fonctionnement en
faveur des communautés d'agglomération, des communautés de communes et des
communautés urbaines. Rappelez-vous : il a été décidé que cette dotation serait
substantielle pour les communautés urbaines et très incitative pour les
communautés d'agglomération qui optaient pour la taxe professionnelle unique -
250 francs par habitant - mais les communautés de communes, qui concernent
plutôt les zones rurales, se sont retrouvées dans la situation du parent
pauvre, même si la dotation est passée de 80 francs à 170 francs par habitant,
et cela, d'ailleurs, grâce au Sénat. Au passage, je remercie encore le
Gouvernement d'avoir accepté la transaction que nous lui proposions.
Quoi qu'il en soit, si le niveau de concours pour les communautés de communes,
sous réserve que celles-ci remplissent les conditions requises, se rapprochait
de celui des communautés d'agglomération, nul ne songerait à déposer des
amendements visant à introduire des dérogations. Et je suis prêt à parier que,
si d'autres textes portant sur ces questions viennent en discussion, des
amendements de même nature nous seront soumis.
S'il y a, dans mon département, une commune dont le nombre d'habitants est
égal à la population de la commune la plus importante d'un département rural,
je ne vois pas pourquoi je ne pourrais pas demander que cette commune et les
communes environnantes bénéficient la DGF de 250 francs par habitant.
Il y a là un problème de fond qui nous renvoie au débat que nous avons eu sur
l'élection au suffrage universel des délégués des structures intercommunales.
Je crois que cette « carotte financière » cache des effets pervers que nous
n'avons pas encore mesurés, mais que nous commençons à voir se profiler à
travers le texte qui nous est présenté aujourd'hui. Il me semble que nous
allons au-devant de difficultés majeures en ce qui concerne les structures
intercommunales et les communes.
M. Jacques Blanc.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Jacques Blanc.
M. Jacques Blanc.
Elu d'un département qui compte 73 000 habitants, avec un chef-lieu de moins
de 15 000 habitants, je ne peux, chacun le comprendra, qu'être très attentif à
ce débat et apprécier comme il convient certains des propos qui ont été
tenus.
Cela étant, j'avoue avoir été un peu étonné lorsque M. le ministre nous a dit
que communautés de communes et communautés d'agglomération bénéficiaient des
mêmes mesures financières. Si tel était le cas, il n'y aurait plus lieu de
débattre ! En effet, comme notre collègue M. Vasselle vient de l'indiquer, il
n'en est malheureusement rien !
Au contraire, les communautés de communes voient se réduire très fortement les
mesures financières en leur faveur. Or ce sont précisément les communautés de
communes qui ont besoin, dans la mesure où elles sont situées dans des pays
ruraux, de la solidarité nationale pour faire face à leurs problèmes de
développement. C'est en fait un problème d'aménagement rural en France. Hélas !
monsieur le ministre, depuis un certain nombre d'années, on a le sentiment que
tout est fait pour les villes mais que le pays rural est complètement laissé de
côté.
M. Aymeri de Montesquiou.
C'est vrai !
M. Jacques Blanc.
Bien sûr, je n'ignore rien des problèmes des communes urbaines, d'autant qu'il
s'en pose dans ma région comme dans les autres. Mais ne pensez-vous pas qu'il
serait temps de réfléchir à une démarche fondamentale ? Va-t-on laisser
s'accumuler des populations dans des quartiers urbains où l'on ne maîtrise plus
la situation et, parallèlement, laisser se vider des campagnes ou se
désertifier des zones de montagne ?
M. Bruno Sido.
C'est en effet tout à fait paradoxal !
M. Jacques Blanc.
Nous sommes face à un véritable problème de société qui nous concerne tous et
qui se pose aussi bien en France que dans les autres pays d'Europe.
Va-t-on enfin définir une politique de maintien de vie dans l'espace rural et
d'aménagement équilibré et harmonieux de notre territoire ? Face à
l'hyper-concentration d'un côté et à la désertification de l'autre, on n'a pas
le droit de ne rien tenter !
Certes, l'amendement qui nous est proposé n'est pas parfait, mais il a au
moins le mérite d'offrir un début de parade à la situation que je viens de
décrire.
Ce qui m'inquiète néanmoins, c'est que, dans les agglomérations, trahissant
peut-être la volonté du législateur, on a donné un pouvoir à mon sens excessif
au préfet en permettant à celui-ci - nous l'avons vu en Languedoc-Roussillon -
d'arrêter la création de communautés d'agglomération éventuellement contre la
volonté de certaines communes, y compris de communes périphériques.
M. Aymeri de Montesquiou.
Tout à fait !
M. Jacques Blanc.
A Montpellier, monsieur le ministre, vous le savez, on a violé la volonté
exprimée à travers des référendums ou par la voix d'élus responsables pour
imposer une communauté d'agglomération. Le tribunal administratif a d'ailleurs
cassé un premier arrêté.
A l'inverse, pour les communautés de communes, la procédure permet quand même
de respecter davantage la volonté des élus.
Je me permets de vous interpeller sur ce point, monsieur le ministre : la
pensée de M. Chevènement n'a-t-elle pas fait l'objet, ici où là, d'une
interprétation déviée lorsque des préfets ont pu, sous l'effet de pressions sur
lesquelles je n'ai pas besoin d'insister, obliger des communes à entrer dans
une communauté d'agglomération alors qu'elles ne le voulaient pas ?
Il serait vraiment navrant que, grâce à cette dérogation, on retrouve la même
situation dans l'espace rural.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Je suis un peu étonné par ce débat.
En son temps, une loi a été votée, par laquelle il a été décidé qu'il
existerait trois types de communautés : les communautés urbaines, les
communautés d'agglomération et les communautés de communes.
La différence entre ces trois structures ne tient pas seulement à un problème
d'argent. Il ne s'agit pas seulement de 250 francs ! Il y a aussi des
procédures de constitution différentes, un rôle différent du préfet, des
compétences différentes : c'est l'essentiel ! On ne nous parle ici que de la
carotte, mais il y a le contenu !
Chers collègues, si vous voulez plus d'argent, créez donc une communauté de
communes à taxe professionnelle unique, avec un coefficient d'intégration
fiscale très fort ! Vous aurez alors une DGF majorée, même si vous n'arriverez
pas tout à fait aux 250 francs par habitant.
Quoi qu'il en soit, outre que des dérogations ont déjà été adoptées dans la
loi initiale, il faudrait au moins prévoir un seuil. Peut-on vraiment
constituer une communauté d'agglomération avec 16 000 habitants ? Il faut au
moins qu'on ait affaire à quelque chose qui ressemble un peu à une
agglomération !
Ce n'est donc pas seulement un problème d'argent : c'est aussi un problème de
degré et de nature. C'est pourquoi nous ne pourrons voter cet amendement.
M. Paul Girod.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Girod.
M. Paul Girod.
J'aurais pu être sensible aux arguments qui ont été développés contre
l'amendement si nous ne voyions pas se dérouler ce phénomène qui fait que,
d'année en année, les dotations globales de fonctionnement des communautés de
communes, c'est-à-dire celles qui intéressent le milieu rural,...
M. Jacques Blanc.
S'amenuisent.
M. Paul Girod...
baissent progressivement, du fait d'un basculement au profit des communautés
d'agglomération.
(M. Dreyfus-Schmidt manifeste son désaccord.)
Je suis président d'une communauté de communes, et je sais bien ce que nous
touchons en moins tous les ans !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Pas avec la loi de finances pour 2002 !
M. Paul Girod.
Moi, je suis comme saint Thomas : je ne crois que ce que je vois, ou plutôt ce
que je « touche » !
Nous sommes peut-être aujourd'hui à un palier, mais l'évolution reprendra un
jour !
En tout cas, dans l'état actuel des choses, il serait dommage de priver un
certain nombre de départements de la possibilité d'obtenir pour leur chef-lieu
un véritable statut de « centralité », même si ces villes n'ont pas la « chance
» - c'est une façon de parler compte tenu des inconvénients qui s'attachent à
cette situation - de se trouver au milieu d'une authentique agglomération.
Dans le cas qui a été évoqué et que je connais bien, on se heurte davantage,
me semble-t-il, à des difficultés administratives ou psychologiques qu'à une
réalité juridique. Mais en ce qui concerne les chefs-lieux de département, nous
devrions suivre la suggestion qui nous est faite.
M. Pierre Laffitte.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Laffitte.
M. Pierre Laffitte.
Je voudrais mettre ici en avant l'impératif d'aménagement du territoire.
A l'occasion d'un tout récent CIADT, a été affirmée une volonté très forte
d'utiliser le télétravail pour stimuler la vitalité des campagnes.
La position soutenue avec talent par notre rapporteur me paraît sage et,
personnellement, je voterai cet amendement.
M. Claude Domeizel.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel.
Elu d'un département de 140 0000 habitants qui se trouve un peu dans la
situation qui a été exposée par certains de nos collègues, je peux dire qu'il
est pratiquement impossible d'atteindre le seuil de 50 000 habitants dans un
petit département.
Cela étant, l'amendement ne prévoyant aucun seuil, tout devient possible !
Pour ce qui est de l'aménagement du territoire, notamment dans un département
peu peuplé, il faut toujours se demander si l'on ne risque pas, dès lors que
l'on concentre les dotations sur une certaine zone, d'amplifier le phénomène de
désertification dans le reste du territoire départemental. C'est ainsi que,
dans les Alpes-de-Haute-Provence, le développement de la vallée de la Durance a
eu et continue d'avoir pour effet de vider le reste du terrioire. Il faut donc
être très prudent !
C'est la raison pour laquelle je ne voterai pas cet amendement dans sa
rédaction actuelle.
Mme Marie-France Beaufils.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils.
Le souci des collectivités de disposer des capacités financières suffisantes
pour assurer leur fonctionnement est légitime. Mais, si elles sont organisées
en communauté de communes, elles ne reçoivent pas la même dotation globale de
fonctionnement. On peut donc comprendre leur volonté de trouver des solutions
différentes. Je ne suis toutefois pas sûre que, comme on nous le propose
aujourd'hui, l'option de la communauté d'agglomération soit la plus
pertinente.
Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, nous
avons évoqué le financement de l'intercommunalité. Nous nous sommes notamment
interrogés sur la difficulté à laquelle nous sommes confrontés aujoud'hui : si,
au départ, la communauté d'agglomération perçoit 250 francs par habitant, la
baisse engendrée par le changement de statut va être très importante, sauf à
avoir des coefficients d'intégration fiscale très importants, c'est-à-dire à
inciter à des transferts de compétences en abandonnant la coopération de projet
qui seule permet de répondre véritablement aux besoins de nos populations.
Je regrette donc que les propositions que notre groupe a formulées lors de
l'examen de la loi de finances pour améliorer le financement de
l'intercommunalité n'aient pas été retenues. En effet, elles auraient fourni
des réponses aux questions que nous nous posons aujourd'hui.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Schosteck.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Nous comprenons une partie des craintes exprimées par les uns et les autres.
Dans ces conditions, nous ne serions pas opposés au fait d'ajouter un élément
de sécurité à notre amendement, en admettant, par exemple, un plancher de 40
000 habitants. Cela permettrait peut-être de lever quelques inquiétudes...
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel,
rapporteur.
M. Schosteck nous propose un troisième seuil qui viendrait
s'intercaler entre deux autres.
Dans la mesure où l'on me démontrerait que cela va dans le sens de la
simplification, je serais enclin à l'accepter, mais mieux vaut, selon moi, ne
pas improviser dans un tel domaine.
M. Paul Girod.
Tout à fait !
M. le président.
Monsieur Schosteck, rectifiez-vous votre amendement ?
M. Jean-Pierre Schosteck.
Je m'en remets à la sagesse de M. le rapporteur.
M. le président.
Qui est grande !
Je mets aux voix l'amendement n° 245 rectifié
ter,
repoussé par le
Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 11
quater
.
Chapitre III
Conseils économiques et sociaux régionaux
Article 12