SEANCE DU 27 NOVEMBRE 2001
M. le président.
L'amendement n° I-112 rectifié, présenté par MM. Braye, Murat, Valade,
Leclerc, Doublet et Lecerf, est ainsi libellé :
« Après l'article 22, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Après le deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-30 du code général des
collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les communautés d'agglomération visées au 1° du I de l'article 1609
nonies
C du code général des impôts, la majoration mentionnée au premier
alinéa du présent paragraphe est pondérée par le rapport entre le taux moyen
national et le taux appliqué dans les communes membres de ces communautés
d'agglomération en 1998. »
La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye.
Cet amendement a pour objet de faire bénéficier les communautés
d'agglomération du dispositif prévu par l'article 73 de la loi de finances de
2001 pour les seules communautés de communes à fiscalité additionnelle et à
taxe professionnelle de zone.
Il s'agit de corriger les effets secondaires pervers de la réforme de la taxe
professionnelle, qui a instauré, dans la loi de finances de 1999, la
suppression progressive de la part salaires sur le potentiel fiscal des
établissements publis de coopération intercommunale.
Deux dispositions législatives ont déjà été adoptées pour pallier ces effets
pervers.
Tout d'abord, dans l'article 1er de la loi n° 126 du 28 décembre 1999 sur le
recensement, il a été prévu de nouvelles modalités de calcul du potentiel
fiscal. Ces modalités intègrent depuis lors la compensation de la suppression
de la part salaires. Il s'agissait de gommer les variations de potentiel fiscal
liées au fait que la proportion des bases salaires dans les bases totales de
taxe professionnelle était évidemment variable selon les communes et les
EPCI.
Cette disposition a eu elle-même des effets pervers, puisque, à bases fiscales
identiques, les collectivités et groupements dont les taux étaient supérieurs
au taux moyen national ont vu leur potentiel fiscal augmenter, tandis que les
collectivités et groupements dont les taux étaient inférieurs au taux moyen
national ont vu leur potentiel fiscal baisser, ce qui les a avantagés.
Mes chers collègues, cela est particulièrement paradoxal puisque nous savons
bien que, pour avoir un produit assuré, les collectivités qui ont les bases les
plus faibles sont obligées d'appliquer des taux plus élevés pour avoir le même
produit que les collectivités qui ont des bases élevées.
Ainsi, au sein de la communauté d'agglomération de Mantes, dans les Yvelines,
que j'ai l'honneur de présider, la ville de Mantes-la-Jolie a vu son potentiel
fiscal augmenter du fait de la faiblesse de ses bases de taxe professionnelle,
dont les taux sont naturellement supérieurs à la moyenne nationale, pour
assurer un produit minimum, ce qui dégrade, étant donné qu'elle a un potentiel
fiscal supérieur, l'indice synthétique servant de base à l'ensemble des
dotations de l'Etat ayant pour vocation d'assurer une péréquation entre
communes riches et communes pauvres. Je veux citer la dotation de solidarité
urbaine, le fonds de solidarité de la région d'Ile-de-France ou le fonds
national de péréquation.
La deuxième disposition législative qui a tenté de remédier aux effets pervers
de la réforme de la taxe professionnelle est inscrite dans l'article 73 de la
loi de finances pour 2001, mais elle profite aux seules communautés de communes
à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.
Cette mesure prévoit de prendre en compte non pas la compensation de la
suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, mais plutôt le
montant des bases disparues.
En d'autres termes, il s'agit de considérer les bases compensables et non le
produit compensé au titre de la suppression progressive de la part salaires.
Mon amendement a donc pour objet d'étendre cette disposition aux communautés
d'agglomération, ce qui permettrait de gommer « l'effet taux » et, enfin,
comparer la richesse des groupements en fonction de leurs bases réelles.
Il est impératif que les concours de l'Etat soient fondés sur des bases
comparables, afin de remédier à des situations inéquitables qui, sinon,
perdureraient. Je rappelle à cet égard que la réforme de la taxe
professionnelle n'a pas encore fini de produire ses effets secondaires pervers,
puisque la suppression progressive de la part salaires s'étend jusqu'en
2003.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
La commission partage les préoccupations qui ont été
exprimées. Elle a l'intuition que la solution esquissée est la bonne. Mais
cette intuition devrait être étayée par une simulation.
Madame le secrétaire d'Etat, je voudrais vous signaler que notre rapporteur
spécial Michel Mercier a demandé au Gouvernement, au mois de juillet de cette
année, dans le cadre des questionnaires budgétaires, de réaliser une simulation
de la répartition de la DGF des communautés d'agglomération en tenant compte de
ce mode de calcul du potentiel fiscal, de manière à pouvoir être en mesure
d'apprécier l'opportunité d'étendre à cette catégorie le mode de calcul du
potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle. J'ai le
regret de vous dire que cette simulation a été refusée.
Madame le secrétaire d'Etat, vous affichez de temps en temps, notamment dans
votre discours de tout à l'heure, une intention de réformer les finances
locales dans la concertation. Mais il est pour le moins peu acceptable que le
Gouvernement n'accepte de débattre que du seul ordre du jour qu'il a lui-même
fixé et qu'il se refuse, apparemment, à entendre les idées qui lui sont
soumises et qui, pour être testées, auraient besoin d'une simulation
technique.
La commission vous demande instamment de bien vouloir réviser cette position,
au moins sur la méthode, et d'accepter que le travail de simulation soit
effectué, ce qui nous permettrait sans doute de mieux répondre à la
préoccupation qui a été exprimée par notre collègue Dominique Braye.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Comme chacun le sait ici, la loi du 28 décembre 1999 a
prévu d'intégrer la compensation liée à la suppression de la part salaires de
la taxe professionnelle dans le calcul du potentiel fiscal des établissements
publics de coopération intercommunale comme dans l'ensemble des collectivités
locales.
Le potentiel fiscal se calcule en multipliant les bases d'imposition par le
taux moyen national de chacune des quatre taxes directes locales. Or cette
compensation est déterminée, quant à elle, par application aux bases exonérées
du fait de la réforme de la taxe professionnelle du taux effectif de taxe
professionnelle qui était applicable en 1998, année qui précédait la mise en
oeuvre de la réforme.
La loi de finances de 2001 prévoit, pour ce qui concerne les communautés de
communes à fiscalité additionnelle, la compensation de la part salaires prise
en compte dans le calcul du potentiel fiscal. Elle prévoit également que cette
compensation est pondérée par le rapport entre le taux moyen national et le
taux réel de taxe professionnelle de la communauté de communes en 1998. Si je
comprends bien, l'amendement n° I-112 rectifié vise à étendre cette
disposition, qui est applicable aux communautés de communes à fiscalité
additionnelle, aux communautés d'agglomération. Je ne puis souscrire à cette
proposition.
Certes, cette mesure se justifie pour les communautés de communes à fiscalité
additionnelle dans la mesure où celles qui étaient fiscalement très intégrées
et qui, par conséquent, avaient un taux de taxe professionnelle très supérieur
au taux moyen national voyaient leur potentiel fiscal majoré et donc se
trouvaient pénalisées dans les attributions de dotation globale de
fonctionnement. Mais tel n'est pas du tout le cas des communautés
d'agglomération...
M. Gérard Delfau.
Au contraire !
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
... puisqu'il n'existe pas de corrélation entre le
taux de taxe professionnelle et leur niveau d'intégration fiscale dans la
mesure où ce taux est lié, en grande partie, à l'importance de leur base et où,
en 1998, il n'existait, par principe, aucune communauté d'agglomération.
Dès lors, cet amendement reviendrait à réduire de manière artificielle le
potentiel fiscal des communautés d'agglomération qui perçoivent une
compensation au titre de la part salaires, qui est élevée et qui reflète,
effectivement, le degré de richesse des communes membres. Je ne vois pas de
raison d'avantager particulièrement ces communautés d'agglomération.
Par conséquent, je souhaite, monsieur Braye, que vous retiriez cet amendement,
ce qui, bien entendu, n'interdit pas de réfléchir aux évolutions qu'il
conviendrait d'apporter à la notion de potentiel fiscal que nous avons
également abordée cet après-midi.
Quant à la question précise de M. le rapporteur général sur les simulations
qui ont été demandées et qui n'ont pas été produites, je puis lui dire qu'elles
figureront dans le rapport sur les finances locales qui sera remis au
Parlement.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Mes chers collègues, la situation peut évoluer. Nous
avons besoin de simulations parce que l'amendement n° I-112 rectifié, s'il
était adopté, modifierait les répartitions entre les collectivités. Pour savoir
si notre intuition est juste et si cet amendement constitue une bonne solution,
il faut voir quels seraient les effets des mesures proposées, et seule la
simulation permet de le faire.
Aussi, j'invite amicalement M. Braye à retirer, pour le moment, son
amendement.
Madame le secrétaire d'Etat, vous nous avez indiqué que ce rapport serait
disponible très prochainement, peut-être à la fin de l'année. Si tout va bien,
ce sera probablement un cadeau avant Noël, qui nous permettra de reprendre la
question lors de la discussion de la loi de finances rectificative. Pour nous,
c'est un rendez-vous important, parce que c'est avant le 31 décembre. Pour des
raisons évidentes, nous apprécions toujours que ces décisions puissent être
prises avant le 31 décembre.
Dans l'immédiat, on ne peut pas traiter le problème à l'aveugle ou, en tout
cas, sans le résultat des simulations. Je demande donc à notre collègue, je le
répète, de retirer son amendement à ce stade de la discussion, mais nous y
reviendrons.
M. le président.
Monsieur Braye, l'amendement n° I-112 rectifié est-il maintenu ?
M. Dominique Braye.
Compte tenu de ce que vient de me dire M. le rapporteur général, je vais
retirer l'amendement.
Je voudrais simplement attirer l'attention de mes collègues et de Mme le
secrétaire d'Etat sur le fait qu'il ne s'agit pas de donner un « coup de pouce
» aux communautés d'agglomération ; je vise ici les communes composant la
communauté d'agglomération, ce qui est différent. Autrement dit, je parle de la
commune de Mantes-la-Jolie et non de la communauté d'agglomération, que je
préside. Mantes-la-Jolie compte 43 000 habitants et dispose à peu près de 40
millions à 50 millions de francs de recettes de moins que la moyenne des villes
de cette strate et qui donc, compte tenu de cette mécanique, voit diminuer les
dotations de l'Etat telles que la dotation de solidarité urbaine, le fonds de
solidarité de la région d'Ile-de-France ou le fonds national de péréquation.
Je parle de la commune et non pas de la communauté d'agglomération, et je
souhaite qu'il n'y ait pas de contresens sur ce point.
Je voulais que le problème soit bien posé. Cela étant, je fais entièrement
confiance à M. le rapporteur général ainsi qu'à Mme le secrétaire d'Etat, qui a
tant insisté sur l'importance qu'elle attache à une meilleure répartition entre
villes riches et villes pauvres. Il faudrait peut-être commencer par tenter de
gommer de tels effets pervers qui, manifestement, aggravent de façon
significative la situation financière de villes reconnues comme
particulièrement pauvres dans la région d'Ile-de-France et, au-delà, dans tout
le pays.
M. le président.
L'amendement n° I-112 rectifié est retiré.
L'amendement n° I-134 rectifié, présenté par MM. Jacques Blanc, Amoudry,
Jarlier, Besse, Rinchet, Paul Blanc, Fournier, Ferrand, Gruillot, Faure,
Saugey, Mathieu, Vial, Ginésy et Jean Boyer, Mmes Henneron et Payet, MM. Trucy
et Hérisson, est ainsi libellé :
« Après l'article 22, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Dans le premier alinéa de l'article L. 5214-23-1 du code général des
collectivités territoriales, après les mots : "Les communautés de communes
faisant application des dispositions de l'article 1609
nonies
C du code
général des impôts, dont la population est comprise entre 3 500 habitants et 50
000 habitants au plus", sont ajoutés les mots : "ou lorsqu'elle est inférieure
à 3 500 habitants mais organisée en cohérence autour d'un chef-lieu de canton
ou d'un bourg-centre et situées en zone de revitalisation rurale". »
« II. - La perte de recettes qui découle du paragraphe I est compensée par une
majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code
général des impôts. »
Le sous-amendement n° I-259, présenté par MM. Fréville, Murat et Mercier, est
ainsi libellé :
« A la fin du I de l'amendement n° I-134 rectifié, remplacer les mots : "mais
organisée en cohérence autour d'un chef-lieu de canton ou d'un bourg-centre et
situées en zone de revitalisation rurale" par les mots : ", et qu'elles sont
situées en zone de revitalisation rurale et comprennent au moins dix communes
dont un chef-lieu de canton". » La parole est à M. Jarlier, pour répondre
l'amendement n° I-134 rectifié.
M. Pierre Jarlier.
La loi du 12 juillet 1999 relative à la coopération intercommunale a suscité
de nouvelles solidarités territoriales. En 2001, le nombre de communautés de
communes à taxe professionnelle unique a doublé. Malheureusement, certaines
d'entre elles, situées en zone rurale, ne bénéficient pas du régime de la
dotation globale de fonctionnement bonifiée, tout simplement parce qu'elles ne
peuvent pas justifier d'un nombre d'habitants supérieur à 3 500.
Bien sûr, il ne s'agit pas d'encourager des intercommunalités d'opportunité
qui ne répondraient à aucune cohérence territoriale.
Mais la réalité est tout autre. Dans les zones de montagne et dans les zones
rurales, les intercommunalités se créent autour des bassins de vie, des
chefs-lieux de canton ou de certains bourgs-centre. La géographie de ces
nouveaux espaces de solidarité est cohérente et repose souvent sur des
traditions d'échange marquées par des contraintes de relief ou
d'infrastructures de communication.
Certaines communautés de communes créées autour d'un bassin de vie identifié,
par exemple un canton d'une dizaine ou d'une douzaine de communes, peuvent
couvrir un territoire de trois cents à quatre cents kilomètres carrés, soit
pratiquement, de bout en bout, une distance de 30 kilomètres, et ne peuvent
cependant pas justifier de ces 3 500 habitants. Il ne faut pas pour autant les
condamner, au risque de voir leurs communes s'isoler et disparaître à court
terme.
C'est la raison pour laquelle le groupe « Montagne » du Sénat propose un
amendement qui permet à ces établissements publics de coopération
intercommunale à TPU - s'ils sont situés en zone de revitalisation rurale - et
en cohérence avec leurs chefs-lieux de canton ou leurs bourgs-centre, de
bénéficier de la DGF bonifiée, justifiant ainsi un traitement plus juste entre
l'intercommunalité rurale et l'intercommunalité urbaine.
Il s'agit donc de conforter les pôles de résistance à la désertification que
sont les communautés de communes organisées autour des chefs-lieux de canton et
des bourgs-centre en zone de revitalisation rurale.
M. le président.
La parole est à M. Mercier, pour défendre le sous-amendement n° I-259.
M. Michel Mercier.
Ce sous-amendement a pour objet de corriger ce que pourrait avoir d'excessif
l'amendement n° I-134 rectifié et donc à limiter l'avantage accordé à ces zones
particulières, en faisant en sorte qu'il y ait un périmètre défini et un nombre
minimal de communes organisées autour d'un bourg-centre.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° I-134 rectifié et sur le
sous-amendement n° I-259 ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
La commission souhaiterait entendre le
Gouvernement.
M. le président.
Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
La loi du 12 juillet 1999 a prévu une majoration de
DGF pour les communautés de communes rurales à taxe professionnelle unique qui,
bien qu'effectivement intégrées, ne peuvent pas se transformer en communautés
d'agglomération en raison de leur taille.
Cette mesure était destinée aux communautés qui remplissent un véritable rôle
dans le développement économique local et, pour cela, la loi a prévu par
ailleurs qu'elles devaient avoir atteint une taille critique minimale pour
bénéficier de cette bonification.
Un seuil a été fixé. Est-il bon ou mauvais ? En tout cas, il a été voté. Il
est fixé à 3 500 habitants. Je crois, pour ma part, qu'il correspond à un
minimum. Je ne sais pas, monsieur Mercier, s'il doit être exprimé en nombre
d'habitants ou en nombre de communes. Ce dont je suis certaine, en revanche,
c'est qu'en prévoyant une dérogation très substantielle à ce seuil
démographique minimal, votre amendement va à l'encontre de la loi du 12 juillet
1999. Je ne peux donc y souscrire.
Je souhaite, en conséquence, le retrait de l'amendement et du sous-amendement,
même si je comprends les motivations de leurs auteurs.
M. le président.
Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Ce sont des questions très techniques, mais très
intéressantes. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat, tout en
soulignant que ce dispositif engendrera des effets de seuil et suscitera
peut-être des demandes comparables ici ou là.
M. le président.
Je mets aux voix le sous-amendement n° I-259, repoussé par le Gouvernement et
pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° I-134 rectifié.
M. Paul Blanc.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Paul Blanc.
M. Paul Blanc.
L'amendement présenté par notre collègue illustre la réalité du terrain.
En zone de montagne, de tout petits cantons se sont organisés en syndicats à
vocation multiple, ou SIVOM, puisque, à l'époque, on ne parlait pas encore
d'intercommunalité.
Ces communes ont donc pris l'habitude de travailler ensemble. Par ailleurs,
elles ne peuvent pas se rattacher à des communes plus importantes du fait,
notamment, comme le soulignait M. Jarlier, des contraintes géographiques.
Les exclure du bénéfice de la DGF bonifiée est une mauvaise action. On n'a pas
le droit d'abandonner ces communes, qui ont déjà fait un effort pour travailler
ensemble et qui, si on leur donne un petit coup de pouce supplémentaire,
pourront repartir du bon pied.
Je pourrais citer comme exemple le canton de Mouthoumet, dans l'Aude, ou mon
propre canton, celui d'Olette, dans les Pyrénées-Orientales : même avec un peu
plus ou un peu moins de mille habitants, les communes travaillent déjà ensemble
au sein de SIVOM et ne demandent qu'à continuer, avec le coup de pouce de la
DGF.
Je suis donc tout à fait favorable à cet amendement.
M. le président.
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° I-134 rectifié, repoussé par le
Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi de finances, après l'article 22.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
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