SEANCE DU 27 NOVEMBRE 2001

SEANCE DU 27 NOVEMBRE 2001

M. le président. « Art. 11. - I. - A. - Au troisième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), après les mots : "de la base imposable", sont insérés les mots : "figurant dans les rôles généraux établis au titre de 1987".
« B. - La dotation prévue au troisième alinéa du IV du même article 6 est majorée d'un montant global de 177,9 millions d'euros versés à hauteur de 45 % en 2002, 25 % en 2003, 20 % en 2004 et 10 % en 2005.
« II. - A. - A compter de 2002, la dotation prévue au IV bis du même article 6 est calculée à partir des pertes de recettes constatées dans les rôles généraux de l'année courante et dans les rôles supplémentaires d'imposition émis au cours de l'année précédente. Le bénéficiaire de cette dotation est la collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale, doté d'une fiscalité propre, qui bénéficie du produit du rôle général de taxe professionnelle au titre de l'année courante.
« B. - En outre, cette dotation est majorée d'une somme revenant aux collectivités locales et établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre au bénéfice desquels des rôles supplémentaires de taxe professionnelle ont été établis au cours des années 1998 à 2000. Le montant dû à chaque collectivité locale ou établissement public de coopération intercommunale désigné ci avant est égal à la différence, pour chacune des années 1998 à 2000, entre :
« - d'une part, le montant de la dotation prévue au IV bis du même article 6 afférente à la réduction pour embauche ou investissement appliquée dans les rôles généraux d'imposition, majoré de 8 % du montant des rôles supplémentaires mis en recouvrement au cours de l'année considérée ;
« - et, d'autre part, le montant de la dotation déjà accordée, conformément au IV bis du même article.
« Ce solde est diminué, le cas échéant, et pour chaque année, de la réfaction prévue aux troisième alinéa et suivants du IV bis du même article 6 dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2001, calculée à partir des recettes fiscales définies au dernier alinéa du IV bis et afférentes à l'année précédant la mise en recouvrement des impositions supplémentaires.
« Le montant global des dotations ainsi calculé est versé à chaque collectivité bénéficiaire à hauteur de 20 % en 2002, 40 % en 2003 et 40 % en 2004.
« III. - Au dernier alinéa du IV bis du même article 6, après les mots : "des rôles généraux", sont insérés les mots : "et des rôles supplémentaires".
« IV. - Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les dotations versées en application du troisième alinéa du IV et du IV bis du même article 6 sont réputées régulières en tant que leur légalité serait contestée sur le fondement de l'absence de prise en compte des pertes de recettes comprises dans les rôles supplémentaires. »
Sur l'article, la parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. L'article 11 vise à répondre aux nombreuses questions qui n'ont pas manqué de se poser depuis le célèbre arrêt Ville de Pantin rendu par le Conseil d'Etat.
La non-prise en compte des rôles supplémentaires pour le calcul des compensations dues aux collectivités au titre de l'abattement général de 16 % et de la REI - la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement ayant été jugée illégale par le Conseil d'Etat, il nous est proposé, dans cet article, une mesure de rattrapage ainsi que les modalités de la compensation pour l'avenir.
La proposition contenue dans cet article offre un avantage pratique indéniable, celui d'un traitement global au bénéfice de toutes les collectivités, sur la base d'un remboursement forfaitaire.
Le traitement au cas par cas aurait pourtant été plus juste, eu égard aux écarts très importants qui existent d'une commune à l'autre, mais, on en convient, il aurait été plus lourd à mettre en place.
Peut-être faudrait-il, pourtant, un traitement différencié en faveur des collectivités qui ont entamé une procédure et qui, on peut le supposer, ont subi des pertes relativement importantes. C'est d'ailleurs ce qui motivait le recours de la commune de Pantin.
Cette solution permettrait de respecter certains principes fondamentaux, tels que le droit à un procès équitable ou la séparation des pouvoirs.
Il est à craindre que les collectivités ne s'adressent, à l'avenir, à une autre juridiction.
Pour l'avenir, seule la REI résiduelle depuis la réforme de 1999 fera l'objet d'une compensation au titre des rôles supplémentaires.
L'abattement de 16 % donnerait lieu à une compensation d'un montant nettement plus généreux. Mais son montant est difficile, voire impossible à évaluer, nous dit-on. La question aurait pourtant mérité que l'on s'y attarde.
Concernant les pertes subies dans le passé, c'est sur la base d'un forfait que les collectivités seront remboursées.
Pour l'abattement de 16 %, le montant forfaitaire s'établit à un peu plus de 177,9 millions d'euros. La compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement aurait, quant à elle, un coût estimé à 750 millions de francs. Il est en effet proposé un remboursement à hauteur de 8 % du montant des rôles supplémentaires des années 1998 à 2000.
Ces évaluations sont cependant bien inférieures à celles qui ont été réalisées ici ou là pour estimer la perte subie par les collectivités : celle de l'association des maires de France, par exemple, fait état de montants plus de cinq fois supérieurs !
La situation que nous connaissons est avant tout le résultat d'une compensation attribuée au titre des seules années 1998 à 2001.
L'article 11 prévoit, à cet égard, l'application de la prescription quadriennale. Cette solution ne nous satisfait pas. Elle s'ajoute à la liste fort longue des décisions qui lèsent les collectivités dans leurs droits financiers : la non-prise en compte des rôles supplémentaires lors de la mise en place de la REI et de l'abattement de 16 %, la réforme de 1994 sur la compensation de ce même abattement, la mise en oeuvre du pacte de stabilité en 1996, qui a entraîné, chaque année, une baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP, allouée aux communes.
Une telle situation nuit aux relations entre l'Etat et les collectivités locales. L'arrêt Ville de Pantin nous offre l'occasion d'établir plus de confiance dans ces relations, qui reposent sur le dialogue et la concertation avec toutes les associations d'élus. Il nous enseigne, notamment, que l'information des collectivités, concernant les bases de leurs impôts et le coût des exonérations et abattements, doit être renforcée. Il nous invite, surtout, à repenser les compensations et à garantir qu'elles soient justes dans le cas précis de la REI et de l'abattement général de 16 % au titre des rôles supplémentaires.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° I-24, présenté par M. Marini au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« I. - Après les mots : "montant global de", rédiger comme suit la fin du B du I de l'article 11 : "320 millions d'euros, versés à hauteur de 25 % en 2002, 2003, 2004 et 2005".
« II. - Pour compenser les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« V. - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant de la majoration de la compensation de la non-prise en compte des rôles supplémentaires pour la compensation de l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle sont compensées par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
L'amendement n° I-164, présenté par MM Murat, Delevoye, Oudin, Besse, Demuynck, Cazalet et Calmejane, Mme Michaux-Chevry, MM. Gournac, Hamel, Lardeux, César, Doublet, Goulet, Ginésy, Leclerc, Vasselle, de Broissia et Doligé, est ainsi libellé :
« I. - Rédiger ainsi le B du I de l'article 11 :
« B. - La dotation prévue au troisième alinéa du IV de l'article 6 susmentionné est majorée d'un montant global de 320 millions d'euros versés à hauteur de 25 % en 2002, 2003, 2004 et 2005. »
« II. - Afin de compenser les pertes de recettes résultant du I ci-dessus, insérer après le I de cet article un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant de la fixation en quatre parts égales de la majoration de la dotation de compensation de taxe professionnelle versée aux collectivités locales sont compensées par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575, 575 A et 575 B du code général des impôts. »
L'amendement n° I-194 rectifié, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« I. - Dans le B du I de l'article 11, remplacer la somme : "177,9 millions d'euros" par la somme : "355,8 millions d'euros".
« II. - Pour compenser les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant du doublement de la majoration de la compensation de la non-prise en compte des rôles supplémentaires pour la compensation de l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle sont compensées par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter l'amendement n° I-24.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s'agit d'un sujet assez complexe, chacun le sait ici. Avant de l'aborder, je crois qu'il nous faut rendre hommage, mes chers collègues, à l'ancien maire de Pantin, puisque c'est à lui, si je ne m'abuse, que nous devons d'évoquer ce sujet. (Sourires.)
L'article 11 vise à régler les contentieux relatifs à la non-prise en compte des rôles supplémentaires dans le calcul des dotations de la taxe professionnelle allouées en contrepartie de l'abattement de 16 % et de la réduction pour embauche et investissement. Il tend également à organiser pour l'avenir les nouvelles règles de compensation.
En vérité, le dispositif proposé a pour vocation de valider par la loi les compensations intervenues par le passé, qui n'ont pas pris en compte les rôles supplémentaires de taxe professionnelle, et ainsi mettre fin à près de 300 contentieux en cours - il aurait pu y en avoir beaucoup d'autres - opposant l'Etat et les collectivités locales.
C'est l'aspect peu sympathique de cet article que cette validation législative portant sur un sujet dont les tribunaux administratifs et le Conseil d'Etat ont eu à connaître et qu'ils ont eu tendance à régler de manière plus généreuse pour les collectivités territoriales que le Gouvernement n'envisage de le faire.
En second lieu, ce dispositif accompagne ladite validation d'une compensation à caractère forfaitaire de l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires par le passé.
En quelque sorte, l'Etat accepte de reconnaître son erreur et de verser une soulte pour solde de tout compte.
En troisième lieu, l'article 11 définit pour l'avenir les règles relatives à la prise en compte des rôles supplémentaires pour le calcul de la DCTP à compter de 2002.
Tels sont les principes sur lesquels il repose, car l'application chiffrée est beaucoup plus complexe. J'ai tâché d'en restituer la logique dans le rapport écrit, auquel je vous renvoie, mes chers collègues.
La commission des finances, vous le savez, mes chers collègues, n'aime pas les validations législatives, car elles constituent toujours, en définitive, des atteintes à la séparation des pouvoirs il s'agit souvent de dispositions par lesquelles l'Etat se fait justice à lui-même dans des conditions évidemment plus généreuses que celles auxquelles les tribunaux sont prêts à souscrire.
Cela étant, en ce qui concerne le sujet qui nous occupe, les créances des collectivités territoriales étant affectées par le principe général de la déchéance quadriennale, les montants en jeu se trouvent singulièrement réduits.
Finalement, pour tenir compte de l'ensemble des données de cette affaire, la commission estime qu'il y a lieu d'améliorer le dispositif qui nous est proposé.
Pour la compensation de l'abattement de 16 % de la taxe professionnelle, vos calculs, madame le secrétaire d'Etat, aboutissent à presque 180 millions d'euros, alors que nous souhaiterions que l'on aboutisse à une compensation globale de l'ordre de 320 millions d'euros.
Dès lors que le montant de la compensation serait évalué de façon un peu plus équitable, à notre sens, nous estimons qu'en contrepartie il conviendrait que son versement soit étalé, de façon à ne pas peser sur le budget de l'Etat en 2002.
Mes chers collègues, je vais m'arrêter là. Je vous ai dit l'essentiel et nous allons certainement continuer à approfondir le sujet au cours de la discussion de ces amendements en discussion commune.
M. le président. La parole est à M. Murat, pour défendre l'amendement n° I-164.
M. Bernard Murat. Mon amendement étant pratiquement identique à celui de la commission, je n'ai rien à ajouter aux propos de M. le rapporteur général.
M. le président. La parole est à M. Foucaud, pour défendre l'amendement n° I-194 rectifié.
M. Thierry Foucaud. Avec votre permission, monsieur le président, je souhaite défendre en même temps les amendements n°s I-245 rectifié, I-193 rectifié et I-192.
M. le président. J'appelle donc également en discussion les amendements n°s I-245 rectifié, I-193 rectifié et I-192, présentés par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° I-245 rectifié est ainsi libellé :
« Dans la seconde phrase du premier alinéa du B du II de l'article 11, remplacer le millésime : "1998" par le millésime : "1995".
« II. - Pour compenser les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant de la prise en compte des rôles supplémentaires de taxe professionnelle émis au cours des années 1995 à 2000 pour le calcul de la majoration de la compensation de l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle sont compensées par un relèvement à due concurrence du taux de l'impôt sur les sociétés. »
L'amendement n° I-193 rectifié est ainsi libellé :
« I. - Dans le deuxième alinéa du B du II de l'article 11, remplacer le taux : "8 %" par le taux : "16 %".
« II. - Pour compenser les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant du relèvement de 8 % à 16 % du taux de la majoration des rôles supplémentaires pris en compte pour le calcul de la compensation de la réduction pour embauche et investissements sont compensées par un relèvement à due concurrence du taux de l'impôt sur les sociétés. »
L'amendement n° I-192 est ainsi libellé :
« I. - Après les mots : "à hauteur de", rédiger comme suit la fin du dernier alinéa du B du II : "40 % en 2002, 40 % en 2003 et 20 % en 2004".
« II. - Pour compenser les pertes de recettes pour l'Etat résultant des dispositions du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant du doublement du montant versé aux collectivités locales en 2002 au titre de la compensation de la non-prise en compte des rôles supplémentaires pour la compensation de l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle sont compensées par un relèvement à due concurrence du taux de l'impôt sur les sociétés. »
Veuillez poursuivre, mon cher collègue.
M. Thierry Foucaud. Comme nous l'avons déjà dit, les conditions de renégociation de la DCTP au titre des rôles supplémentaires ne nous satisfont pas. Nous sommes disposés à accepter le remboursement sur la base d'un forfait, mais encore faut-il que les montants soient à la hauteur.
Nous demandons leur doublement, soit plus de 2 milliards de francs au lieu de 1,167 milliard de francs comme cela a été proposé, au titre de la compensation de l'abattement de 16 %, et une majoration de 16 % des rôles supplémentaires au titre de la REI.
Nous demandons, par ailleurs, que le rattrapage concerne les années 1995 à 2001.
Enfin, nous proposons l'étalement du remboursement sur trois ans au lieu de quatre ans, 40 % de la somme étant versée les deux premières années, le reste en 2004.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces différents amendements ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'amendement n° I-164 sera satisfait par l'adoption de celui de la commission.
Quant à l'amendement n° I-194 rectifié, il est tout à fait estimable, mais il met en jeu un dispositif un peu différent, que la commission n'a pas complètement expertisé. Aussi, elle engage nos collègues à voter son amendement, qui lui semble préférable.
Pour gagner du temps, monsieur le président, je souhaite interroger Mme le secrétaire d'Etat sur le dispositif qui va se mettre en place.
Ce dispositif va engendrer des attributions compensatoires supplémentaires au bénéfice d'un grand nombre de communes. Quelle sera la procédure suivie pour permettre à ces communes de faire valoir leurs droits ?
Si nous adoptons cet article, nous allons créer des droits au profit de toute une série de communes, vous allez certainement nous rappeler combien d'entre elles sont concernées, madame le secrétaire d'Etat. Il serait utile, dès lors, de savoir quelles démarches concrètes ces communes devront entreprendre pour bénéficier de ces droits. Les communes qui estiment avoir été lésées dans la prise en compte de leurs dotations passées auront-elles une démarche à faire ? Devront-elles se manifester auprès de l'administration ? Si oui, auprès de quelle administration ? Dans quel délai ?
Bref, nous aimerions savoir, nous les pauvres usagers qui, les pieds dans la glèbe, ne nous retrouvons pas nécessairement dans toutes ces subtilités, comment les choses vont se passer concrètement pour l'homme de base.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces amendements ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je reconnais que ce dispositif n'est pas très simple à exposer, mais le rapport de la commission des finances le fait très fidèlement. Je ne vais donc pas moi-même y consacrer trop de temps. Je dirai simplement à M. le rapporteur général, qui le sait fort bien puisque cela figure dans le rapport, que nous n'avons pas choisi clairement la voie de la validation sèche. Nous savons, en effet, que le Parlement n'aime pas cette procédure ; c'était, en outre, une solution extraordinairement périlleuse. D'ailleurs, aucun de mes prédécesseurs n'a pris le risque.
La voie que nous avons choisie pour régler ce contentieux ancien est équilibrée et transparente. Nous avons beaucoup travaillé avec les associations d'élus et le comité des finances locales. En fait, il s'agissait - tout en respectant le droit des collectivités locales - de reconnaître qu'en effet une erreur avait été commise, puis de poser de nouvelles bases permettant de fonctionner de manière claire et incontestable.
L'équilibre que nous avons recherché repose sur quatre piliers, car il fallait traiter à la fois la compensation de la réduction pour embauche et investissement, celle de l'abattement de 16 %, l'apurement du passé et l'organisation de l'avenir. Il y avait donc, en réalité, quatre problèmes à résoudre. Je vais les présenter brièvement puis je répondrai à la question précise posée par M. le rapporteur général.
Pour l'avenir, qu'avons-nous prévu ?
S'agissant de la réduction pour embauche et investissement, nous proposons qu'année après année l'administration verse la compensation correspondant au rôle supplémentaire émis l'année précédente. C'est une proposition juste, pour l'application de laquelle nous avons pris les moyens nécessaires sur les plans technique et administratif, de mettre en oeuvre. Le texte de l'article 11 prévoit donc que, l'avenir étant aujourd'hui, les rôles supplémentaires émis en 2001 feront l'objet d'une compensation qui sera versée dès 2002.
La question de l'abattement de 16 % ne pouvait pas être traitée de la même manière, car les bases de la compensation ne sont pas établies année après année, comme pour la REI ; il s'agit des bases retenues au titre des rôles émis en 1987. Nous ne pouvions donc déterminer ni le montant total exact, ni a fortiori la répartition de ce montant entre les collectivités. Il a fallu trouver un mode de compensation que je qualifierai de forfaitaire, mais qui devait toutefois refléter le plus possible la réalité.
Restait la question du passé.
La compensation de l'abattement de 16 %, qui doit représenter une somme légèrement supérieure à 1 100 millions de francs pour quatre ans, s'effectuera par le canal de la DCTP au profit de chacune des collectivités année après année.
Pour la REI, nous avons calculé un taux moyen qui correspondait au rapport entre la compensation due et le montant des rôles supplémentaires auxquels elle se rapporte. Au terme d'un travail précis, nous avons fixé ce taux à 8 %. Il s'agit de l'estimation moyenne la plus honnête dont nous puissions disposer.
Pour les rôles supplémentaires des années 1997 et 1998, nous proposons que ce taux soit appliqué, pour chaque collectivité, au rôle supplémentaire dont elle a bénéficié de manière effective.
D'après les estimations qui ont été faites, cette méthode conduit à une compensation étalée de près de 750 millions de francs supplémentaires, ce qui fait, au total, une enveloppe de 292 millions d'euros pour traiter et du passé et de l'avenir.
M. le rapporteur général se demande comment nous allons nous y prendre. C'est très simple : il n'y a rien à faire. La dotation de compensation de taxe professionnelle, la troisième part de DCTP, sera abondée, sans que les collectivités concernées aient besoin de formuler d'une quelconque demande. C'est l'administration qui procédera à cet abondement chaque fois que cela sera justifié. Je ne crois pas qu'il s'agisse, pour les collectivités locales, d'un processus compliqué. L'énoncé du dispositif est complexe mais, en pratique, les collectivités locales ne rencontreront aucune difficulté.
J'en viens à l'amendement n° I-24, qui consiste à modifier le dispositif de compensation au titre de l'abattement général de 16 %.
Comme je l'ai dit, le système proposé dans l'article 11 est forfaitaire, transparent et équilibré. Je vous ai expliqué pourquoi il est forfaitaire. Il est transparent, puisque tous les éléments de calcul ont été transmis aux différentes associations d'élus et repris dans le rapport de la commission des finances.
L'amendement n° I-24 conduit à majorer la compensation sur la DCTP de 142 millions d'euros pour les années 2003 à 2005. Il modifie ainsi l'équilibre du dispositif présenté par le Gouvernement, visant à compenser 292 millions d'euros auxquels s'ajoute la compensation de la REI, qui interviendra dès 2001, soit 30 millions d'euros. Vous comprendrez que je ne puisse être favorable à l'amendement n° I-24, pas plus qu'à l'amendement n° I-164, dont l'inspiration est très proche.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-24, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, les amendements n°s I-164 et I-194 rectifié n'ont plus d'objet et il en va de même, me semble-t-il, des amendements n°s I-245 rectifié, I-193 rectifié et I-192, monsieur Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Tout à fait, monsieur le président.
M. le président. Je mets aux voix l'article 11, modifié.

(L'article 11 est adopté.)

Articles additionnels après l'article 11 quater