SEANCE DU 13 JUIN 2001
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi organique, je
donne la parole à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Conformément à la tradition, je tiens, en ma qualité de
rapporteur, à exprimer ma gratitude à de nombreuses personnes.
En examinant ce texte - je ne parlerai pas du fond, car c'est le rôle des
responsables des groupes - nous avons voulu donner sens à notre démocratie et
nous inscrire dans le cadre des missions que nous avons reçues du peuple
français. Nous avons également voulu doter l'Etat d'un instrument de gestion
modernisé. Tels sont le sens et l'objectif de la proposition de la loi
organique.
Néanmoins, c'était un texte ingrat, parce qu'il était extraordinairement
compliqué. Vous avez bien voulu, les uns et les autres, faire le maximum pour
faciliter les débats et les éclairer, même si, naturellement, nous n'avons pas
toujours atteint notre but.
Nous n'aurions pas pu y parvenir, monsieur le président, si nous n'avions pas
reçu de la part de la présidence, prise dans son ensemble, une aide qui nous a
été précieuse, car nous avions besoin de temps pour nous expliquer. Nous avons
chaque fois rencontré une grande compréhension, une grande patience, et cela
nous a permis de travailler dans la sérénité.
Je voudais remercier les groupes politiques du Sénat, sans aucune exception.
Les uns et les autres ont apporté leurs convictions. Les débats ont été
parfois, disons-le, passionnés, mais le respect que se portent les personnes
était la toile de fond qui a permis aux échanges de rester à un niveau élevé.
Dieu merci, durant tous nos débats, la médiocrité n'a jamais habité cette
enceinte.
Je voudrais remercier le Gouvernement, et vous-même, madame la secrétaire
d'Etat, qui avez été présente tout au long de l'examen du texte, qui avez
écouté beaucoup, offert des ouvertures substantielles - je veux le
souligner.
Je voudrais associer à mes remerciements votre équipe qui, pendant des mois,
et non pas seulement durant ces quelques jours, a travaillé avec nous pour
élaborer un texte qui ne soit pas un texte de défiance du Parlement à l'endroit
de l'exécutif ni de l'exécutif à l'endroit du Parlement. C'est un texte pour la
France, et il est bon que toutes les sensibilités, mais aussi l'exécutif et le
Parlement, travaillent en commun. Mes chers collègues, c'est suffisamment rare
dans notre pays pour que l'on prenne un instant pour le souligner !
Je voudrais également évoquer l'Assemblée nationale. Nous vivons en effet un
moment un peu particulier, car il n'est pas de tradition que les deux
assemblées puissent s'accorder, dès lors que leurs majorités n'incarnent pas
les mêmes sensibilités politiques. Mais il ne s'agissait pas de confectionner
un outil qui soit ou de droite ou de gauche ; il s'agissait de confectionner un
outil qui serve la démocratie et qui permette de faire valoir les idées qui
sont celles du peuple que nous représentons.
Je veux saluer le travail réalisé par l'Assemblée nationale, sous la houlette
de Didier Migaud et de toute son équipe, grâce auquel nous avions une bonne
base, même si nous pensons l'avoir encore améliorée par une contribution
déterminante : il ne serait pas juste toutefois, pour la modeste histoire de ce
texte, que l'apport de l'Assemblée nationale ne soit pas souligné.
Mes chers collègues, je voudrais, en conclusion, dire quelques mots de nos
équipes, notamment de l'« équipe de l'ordonnance » qui, depuis des mois,
travaille à mes côtés et aux côtés du rapporteur général ; je veux également
remercier celui-ci pour le soutien constant qu'il m'a apporté.
Enfin, chers collègues de la commission des finances, vous en « avez marre »,
je le redoute ; mais c'est fini ! Je vous assure que, durant les neuf ans que
nous avons passés ensemble - puisque, pour ce qui me concerne, mon mandat
arrive à expiration, et j'espère que nous pourrons mener à bien la deuxième
lecture avant la fin de la présente session -, nous aurons bien travaillé.
Merci à tous !
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du
RPR, des Républicains et Indépendants et du RDSE, ainsi que sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Angels, pour explication de vote.
M. Bernard Angels.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au
terme de la discussion de la proposition de loi organique relative aux lois de
finances, je voudrais d'abord me féliciter de ce que, comme je l'avais souhaité
lors de la discussion générale, les débats concernant la réforme de la «
constitution financière » de la France ont bien été menés, sur toutes les
travées, avec la préoccupation de rechercher l'efficacité et la transparence,
et ce dans un esprit de responsabilité, pour que soit à la fois améliorée la
gestion publique et renforcé le contrôle du Parlement sur le budget de la
France.
Tous ceux qui ont participé aux débats ont eu la volonté de trouver des
solutions acceptées le plus largement possible. Notre groupe a amplement pris
sa part dans cette recherche de solutions équilibrées. Je saluerai
particulièrement les efforts de mon ami Michel Charasse, qui, avec sa fougue
habituelle, n'a pas manqué une occasion de nous faire partager ses réflexions,
issues notamment de son expérience ministérielle, afin que nous n'oubliions
pas, lors de la mise en place de cette réforme, les nécessités pratiques de la
bonne gestion d'un Etat moderne et efficace.
Je salue aussi l'esprit d'ouverture dont n'a cessé de faire preuve Mme la
secrétaire d'Etat, à la fois par ses prises de position lors de la discussion
des articles et par les perspectives d'amélioration du texte qu'elle a laissé
entrevoir.
Enfin, je salue l'esprit de conciliation dont n'a pas cessé de faire montre le
président de la commission des finances, Alain Lambert, tout au long des
débats. Il nous a laissé entendre que la discussion entre les deux assemblées
parlementaires tiendrait compte de certaines remarques que nous avions
formulées : nous accueillons cette perspective avec satisfaction et espoir.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat,
mes chers collègues, le groupe socialiste votera la proposition de loi
organique.
(Applaudissements sur les travées socialistes, du RPR, des
Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
l'importance et la longueur de nos débats ont mis en évidence que cette
proposition de loi organique était tout sauf une simple discussion de caractère
technique, à aborder isolément du contexte politique ou budgétaire dans lequel
nous sommes. En effet, c'est la première fois sous la Ve République que le
Parlement débat de la « Constitution financière », si je puis l'appeler ainsi,
de la République, puisque le texte que nous voulons réformer est une ordonnance
et donc, par définition, n'avait pas été examiné par le Parlement.
Aux yeux du groupe communiste républicain et citoyen, un problème se pose.
Nous avons le sentiment que la discussion de la présente proposition de loi
organique souffre d'être intégrée dans un débat plus important, voire décisif,
sur le devenir global des politiques publiques, avec notamment la remise en
cause quasi systématique de la dépense publique, ou en tout cas de son
bien-fondé.
On doit par exemple se demander s'il existe un lien entre la présente
proposition de loi organique et le débat d'orientation budgétaire que nous
allons bientôt avoir. Or, nous savons que lors de ce débat sera sans doute
théorisée la perspective d'une réduction programmée de la part des dépenses
publiques dans le produit intérieur brut, comme si la croissance et la
répartition de ses fruits relevaient d'un débat en soi, sans lien avec le
contexte politique.
Quel sentiment général nous habite à l'examen du texte de la proposition de
loi organique tel que le Sénat l'a amendé ?
Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'information du Parlement
sur la programmation et sur la connaissance de l'exécution budgétaire. On peut
en particulier se féliciter du nouveau sens donné aux lois de règlement, ou
encore aux procédures suivies en matière de changements d'affectation des
dépenses.
Mais des questions essentielles demeurent aujourd'hui sans qu'aucune réponse
satisfaisante ait été apportée, et nous le regrettons.
Premier aspect : l'essentiel de l'initiative budgétaire, si ce n'est sa
quasi-exclusivité, reste dans les mains de l'exécutif. Aggravant ce processus,
un durcissement des règles de recevabilité semble associé à la nouvelle
rédaction de l'article 48 de la proposition de loi organique, et le pouvoir des
seules commissions des finances des deux assemblées a été renforcé - ce qui, à
titre personnel, ne me choquerait pas - mais sans doute au détriment des autres
commissions.
Second aspect : les choix opérés en matière de dépenses de personnel demeurent
particulièrement discutables. Le double plafonnement des dépenses concernées,
en postes budgétaires comme en masse financière, est, de notre point de vue, la
porte ouverte à une remise en question, même larvée, des statuts des agents du
secteur public, et peut-être, à la précarisation des emplois dans ce
secteur.
On peut, par exemple, craindre que la définition de nouvelles missions ou de
nouveaux programmes ne conduise, eu égard aux objectifs définis, à généraliser
le recours à des emplois dépourvus de garanties statutaires fondamentales, dans
une logique malthusienne de culture du résultat éloignée des finalités
d'intérêt général, la notion d'intérêt général étant associée par définition au
secteur public.
On ne peut d'ailleurs, dans cette optique, que se demander quels effets le
départ en retraite dans les dix années à venir d'une part importante des agents
actuellement en fonction dans le secteur public pourra entraîner pour la
quotité effective de l'enveloppe des crédits de personnel.
Plus fondamentalement encore, devons-nous nous contenter d'une proposition de
loi qui renforce dans les faits les pouvoirs de définition des priorités
budgétaires du seul pouvoir exécutif et qui instrumentalise, pour partie,
l'intervention parlementaire, en en faisant un outil de contrôle certes
souhaitable mais plus ou moins tatillon et destiné à donner corps aux
politiques restrictives imposées à partir des choix liés à la construction de
la politique européenne ?
Je doute que nos compatriotes soient nécessairement demandeurs d'une politique
budgétaire qui, sous prétexte de rigueur, accepte l'impuissance du pouvoir
politique à peser sur le cours des choses et le mouvement général de l'économie
et de la société.
Dans ces conditions, le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra
sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le
groupe du RPR votera bien entendu, à la quasi-unanimité, le texte issu de nos
travaux, avec l'espoir que la navette fonctionne vite et bien afin que nous
puissions examiner de nouveau, si possible avant le 30 juin, cette proposition
de loi organique. Nous bénéficions d'une « fenêtre » étroite avant que ne
s'ouvre la période qui verra s'affronter des logiques et des conceptions
différentes de l'Etat, et il nous faut tirer parti de cette conjonction assez
exceptionnelle qui nous a permis de travailler tous ensemble à ce texte et de
l'améliorer de façon décisive au cours des journées et des nuits qui se sont
écoulées depuis que nous avons commencé son examen.
J'espère donc, monsieur le rapporteur, que nous allons pouvoir dès maintenant
nous remettre au travail avec nos homologues de l'Assemblée nationale afin
d'élaborer une version commune du texte, puisque la Constitution fait
obligation aux deux chambres de le voter dans les mêmes termes.
Des avancées très importantes ont été obtenues ici au Sénat au cours de nos
délibérations, qui permettront d'affirmer que cette réforme n'appartient à
personne et qu'elle est le patrimoine de tous. Nous visons une période qui est
encore relativement lointaine - cela a été rappelé - puisque le texte devrait
trouver son application pleine et entière en 2005-2006. Qui sera alors en
charge des affaires de la France ? Nul ne le sait...
M. Gérard Braun.
Ah !
M. Philippe Marini.
Nous travaillons pour l'avenir, pour nos concitoyens, pour garantir la clarté
des choix publics et la transparence des finances publiques : ce sont là des
objectifs qui peuvent nous réunir toutes et tous, dans le respect de la
Constitution de la Ve République.
Dans ce cadre et en fonction de cette ambition, mes chers collègues, ce texte,
tel que nous allons, je l'espère, le voter massivement dans un instant, sera un
utile jalon dans la modernisation du Parlement et permettra à celui-ci de
s'adapter, de répondre aux défis de la société et de continuer à remplir son
rôle essentiel en matière de libre consentement à l'impôt.
(Applaudissements
sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union
centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
depuis près de quarante ans, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 faisait
l'objet de demandes de réforme de la part de toutes les formations
politiques.
En effet, pour des raisons aussi variées que celles tenant à l'intégration de
la jurisprudence constitutionnelle, aux préoccupations économiques ou au
renforcement du contrôle du Parlement sur les finances publiques, l'ordonnance
méritait d'être modifiée, afin non seulement de corriger ses principaux
défauts, mais aussi de la mettre en phase avec les principes de l'union
économique et monétaire.
C'est ce à quoi s'est attachée notre assemblée au fil de ces longs débats, par
le biais d'abord de la qualité de la réflexion de la commission des finances et
de son rapporteur, qui a effectué un travail remarquable et que je me permets
de féliciter chaudement, ensuite du nombre des amendements qui ont été
défendus, donnant souvent lieu à des échanges riches et vifs, mais toujours
courtois.
Cette réforme constitue, pour le Parlement, un enjeu qui dépasse largement le
strict cadre de l'ordonnance de 1959. En fait, le Sénat s'était fixé plusieurs
objectifs.
Tout d'abord, il s'agissait pour lui d'améliorer la gestion publique et
l'efficacité de l'Etat en modernisant les procédures, en responsabilisant les
gestionnaires des crédits publics et en favorisant le passage d'une logique de
moyens à une logique de performance.
Ensuite, il s'agissait, pour notre assemblée, de mieux assurer l'exercice du
pouvoir budgétaire du Parlement et l'application par l'exécutif des
autorisations budgétaires. Il convenait aussi d'améliorer la lisibilité des
documents budgétaires et d'établir un calendrier plus favorable à l'exercice du
contrôle budgétaire tout au long de l'année.
En fin de compte, le texte proposé par nos collègues de l'Assemblée nationale
a été modifié sur quatre points importants : en premier lieu, un encadrement
plus strict des lois de finances a été instauré, en prévoyant que ces dernières
pourront, à l'avenir, énumérer l'ensemble des recettes fiscales et préciser
leur affectation ; en deuxième lieu, le respect du principe de cohérence entre
des textes financiers autonomes mais liés - je pense tout particulièrement au
projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité
sociale - a été rendu obligatoire ; en troisième lieu, une définition plus
précise de l'équilibre budgétaire a été donnée ; enfin, une nette distinction
entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement a été
maintenue.
Au terme d'un travail important, le Sénat a donc abouti à un texte qui permet
un véritable renouveau dans la procédure budgétaire et dans l'exécution des
dépenses de l'Etat.
Les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen
voteront à l'unanimité cette proposition de loi organique, qui renforcera le
pouvoir budgétaire du Parlement et la clarté de nos lois de finances. Nous
espérons que la navette permettra de rapprocher les quelques points de vue
divergents qui ont été exprimés dans ce débat, aussi bien au sein de notre
assemblée qu'entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
(Applaudissements sur
les travées du RDSE, sur plusieurs travées socialistes ainsi que sur les
travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du
RPR.)
M. le président.
La parole est à M. Garrec.
M. René Garrec.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
dois dire que c'est avec un plaisir particulier que je prends maintenant la
parole, bien qu'ayant assez peu participé à ces débats.
(Sourires.)
Je tenais à être présent aujourd'hui dans cet hémicycle plutôt que de me
rendre à la Cour des comptes, comme j'aurais dû le faire, pour parler du statut
et de la notation des fonctionnaires. En effet, je pense que nous avons là une
chance un peu particulière d'élaborer un vrai texte politique, un texte
intelligent, dû à la rencontre de la bonne volonté de la commission des
finances - je félicite son rapporteur et ses membres du travail énorme qu'ils
ont accompli - et de la vôtre, madame le secrétaire d'Etat. La façon dont le
travail a été mené en commun est, je le crois, exemplaire dans une
démocratie.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Très bien !
M. René Garrec.
Nous avons donc construit un texte intelligent et ouvert sur la modernité, un
texte qui nous inscrit pour quelques décennies dans l'avenir. C'est par notre
souci de clarté, par notre sens de l'intérêt général, par notre volonté de
mettre en place des structures nouvelles qui soient plus simples, plus faciles
à comprendre et à décrypter pour les contribuables et pour tous les citoyens
que nous avons fait oeuvre de modernité. Les membres du groupe des Républicains
et Indépendants s'associent entièrement à cette réforme et félicitent tous les
protagonistes du débat, même ceux qui, emportés par leur faconde, par leur
facilité de parole ou par le goût des bons mots - je ne citerai personne !
(Sourires)
- l'ont parfois animé de façon curieuse, anecdotique, quoique
toujours passionnante.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR, de l'Union centriste et sur certaines travées du
RDSE.)
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je serai très brève, car je sais que d'autres textes
attendent. J'ai bien conscience du fait que nous avons quelque peu bousculé
l'ordre du jour du Sénat, mais je pense que c'était pour la bonne cause.
A l'issue de nos débats, je voudrais remercier très sincèrement la Haute
Assemblée de la très grande qualité des travaux que nous avons accomplis
ensemble sur un texte qui, cela a été unanimement souligné, était très
important. Vous comprendrez, mesdames, messieurs les sénateurs, que mes
remerciements s'adressent d'abord à M. Alain Lambert, qui n'a ménagé ni son
énergie ni son enthousiasme pour faire progresser la réforme, et à M. le
président du Sénat, qui a bien voulu accompagner de ses encouragements cette
oeuvre de longue haleine, à laquelle tous les orateurs ont apporté la richesse
de leur expérience.
Pour ce qui me concerne, je retirerai des nombreuses heures que nous avons
passées ensemble le sentiment que le débat fut passionnant, mais aussi digne
des enjeux qui sous-tendent le texte et, n'ayons pas peur des mots, digne de
notre République.
Cela étant, il nous reste évidemment un certain nombre de points à trancher.
Quand je dis « nous », je m'assimile à la collectivité que constituent
l'Assemblée nationale et le Sénat ; comme j'ai déjà eu l'occasion de
l'indiquer, le Gouvernement doit, à mon sens, jouer le rôle de « facilitateur
».
Si la tâche qui attend désormais les deux rapporteurs, MM. Alain Lambert et
Didier Migaud, est exaltante et ardue, nous pouvons être certains, en clôturant
ce débat, que nous sommes tous également impliqués et déterminés à réussir.
L'équilibre de nos institutions, la modernisation de l'Etat sont des sujets au
long cours, et la représentation nationale a, je le crois, affirmé sa volonté
de légiférer pour demain et pour longtemps, sans autre considération, ce qui
est tout à son honneur, que l'intérêt général, en ayant à coeur de mettre de
côté les sensibilités diverses qui nous distinguent.
Pour conclure, j'indiquerai, monsieur Gaillard, que vous avez raison d'y
croire. Je n'en dirai pas plus !
(Applaudissements sur les travées
socialistes, ainsi que sur certaines travées du RDSE, de l'Union centriste, des
Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi organique.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de
droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 310 |
| Nombre de suffrages exprimés | 291 |
| Majorité absolue des suffrages | 146 |
| Pour l'adoption | 291 |
Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur de nombreux travées.)
M. Patrice Gélard. A l'unanimité !
M. le président. Mes chers collègues, avant d'aborder le point suivant de l'ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures trente, est reprise à seize heures trente-cinq.)