SEANCE DU 5 OCTOBRE 2000

SEANCE DU 5 OCTOBRE 2000

M. le président. « Art. 4. - I. - Les redevances d'archéologie préventive sont dues par les personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux qui sont soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme ou donnent lieu à étude d'impact en application de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ou, dans les cas des autres types d'affouillements, à déclaration administrative préalable selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat et pour lesquels les prescriptions prévues à l'article 1er bis rendent nécessaire l'intervention de l'établissement public afin de détecter, conserver et sauvegarder le patrimoine archéologique dans les conditions définies par la présente loi.
« II. - Le montant de la redevance est arrêté par décision de l'établissement public sur le fondement des prescriptions de l'Etat qui en constituent le fait générateur. Ce montant est établi sur la base :
« 1° Pour les opérations de diagnostics archéologiques, de la formule R (en francs par mètre carré)

320

« 2° Pour les opérations de fouille, sur le fondement des diagnostics :
« a) De la formule R (en francs par mètre carré)

= T (H +

)

« Pour les sites archéologiques stratifiés, H représentant la hauteur moyenne en mètres de la couche archéologique et H' la hauteur moyenne en mètres des stériles affectées par la réalisation de travaux publics ou privés d'aménagement ;
« b) De la formule R (en francs par mètre carré)

T [(

)(

]

450

10 + Nc

« Pour les ensembles de structures archéologiques non stratifiées. Les variables Ns et Nc représentent le nombre à l'hectare de structures archéologiques respectivement simples et complexes évalué par le diagnostic. Une structure archéologique est dite complexe lorsqu'elle est composée de plusieurs éléments de nature différente et que son étude fait appel à des méthodes et techniques diversifiées d'investigation scientifique.
« Un site est dit stratifié lorsqu'il présente une accumulation sédimentaire ou une superposition de structures simples ou complexes comportant des éléments du patrimoine archéologique.
« Pour les constructions affectées de manière prépondérante à l'habitation, la valeur du 2° est plafonnée à :

× S,

S représentant la surface hors oeuvre nette totale du projet de construction. Toutefois, dans le cas du a du 2°, la redevance est en outre due pour la hauteur et la surface qui excèdent celles nécessaires pour satisfaire aux normes prévues par les documents d'urbanisme.
« Dans le cas visé au 1°, la formule s'applique à la surface soumise à l'emprise au sol des travaux et aménagements projetés portant atteinte au sous-sol. Dans les cas visés au 2°, la formule s'applique à la surface soumise à l'emprise des fouilles.
« La variable T est égale à 620. Son montant est indexé sur l'indice du coût de la construction.
« II bis. - Sont exonérés de la redevance d'archéologie préventive les travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou améliorés avec le concours financier de l'Etat en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même.
« Sont exonérés du paiement de la redevance, sur décision du président de l'établissement public, les travaux de fouille d'archéologie préventive exécutés par une collectivité territoriale lorsque cette collectivité est dotée d'un service archéologique agréé par l'Etat dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. L'exonération est fixée au prorata de la réalisation par la collectivité territoriale des opérations archéologiques prescrites.
« La fourniture par la personne redevable de matériels, d'équipements et des moyens nécessaires à leur mise en oeuvre ouvre droit à une réduction du montant de la redevance. La réduction est plafonnée à :

T ×

dans le cas mentionné au a du 2° du II et à :

T ×

dans le cas mentionné au b du 2° du II.
« Lorsque les travaux définis au premier alinéa du I ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été engagées.
« III et IV. - Non modifiés. »
Par amendement n° 11, M. Legendre, au nom de la commission, propose, dans le I de cet article, de remplacer les mots : « projetant d'exécuter des travaux » par les mots : « qui exécutent des travaux définis au premier alinéa de l'article 1er bis et ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jacques Legendre. rapporteur. Il s'agit d'un amendement de précision.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
Une opération d'archéologie préventive est, par définition, prélable au début de l'exécution des travaux d'aménagement. Limiter le régime de la redevance aux seuls aménageurs exécutant des travaux reviendrait à exonérer ceux d'entre eux qui auraient projeté un aménagement et y auraient renoncé, alors même que l'opération de diagnostic ou de fouilles aurait été engagée.
Ce dispositif dommageable à l'équilibre financier d'établissements publics est inacceptable. Il est, en outre, contradictoire avec les dispositions concernant les remboursements prévus par le même article.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une décision commune.
Par amendement n° 12, M. Legendre, au nom de la commmission, propose, après les mots « décret en Conseil d'Etat », de supprimer la fin du I de l'article 4.
Par amendement n° 27, le Gouvernement propose, dans le I de l'article 4, de supprimer le mot : « conserver ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 12.
M. Jacques Legendre, rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de la suppression du monopole sur la régulation du paragraphe I de cet article, qui précise l'assiette de la redevance, la référence à l'intervention d'établissements publics devenant évidemment inutile.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour défendre l'amendement n° 27 et pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 12.
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 27 porte sur le rôle de l'établissement public, auquel il n'appartient pas de conserver le patrimoine archéologique, les mesures de conservation relevant de l'Etat.
Quant à l'amendement n° 12, le Gouvernement y est défavorable.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 27 ?
M. Jacques Legendre, rapporteur. Cet amendement est incompatible avec notre propre amendement n° 12, d'où un avis défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 27 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 34 rectifié, MM. Renar, Ralite, Mme Luc et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de compléter le I de l'article 4 par une phrase ainsi rédigée : « En cas de réalisation des travaux par lots, le redevable reste la personne publique ou privée qui réalise ou fait réaliser le projet d'aménagement. »
La parole est à M. Renar.
M. Ivan Renar. Le système de redevance mis en place à l'article 4 n'a pas précisé ce qu'il adviendrait de la redevance en cas de travaux par lots. Notre amendement vise à corriger cet oubli en prévoyant, en cas de travaux par lots ou par tranches, que le redevable reste la personne publique ou privée qui réalise ou fait réaliser le projet d'aménagement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jacques Legendre, rapporteur. L'intention des auteurs de l'amendement semble être d'éviter, dans le cadre des opérations de lotissement, que le lotisseur n'échappe à ses obligations au regard de la redevance. Cela paraît être à la commission une préoccupation légitime. Cependant, avant de donner un avis favorable sur cet amendement, la commission a souhaité entendre le Gouvernement sur la pertinence de la rédaction de ce texte.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement souhaite que cet amendement soit retiré.
La préoccupation qu'il exprime est très légitime dans la mesure où elle vise à prévenir une rupture d'égalité entre aménageurs selon que sont ou non prévues les implantations de constructions.
Cependant, en l'état, la rédaction est imprécise et le Gouvernement souhaite procéder à un examen de cette disposition de façon à proposer une rédaction qui articule la redevance au fait générateur - l'autorisation d'urbanisme - en maintenant l'exonération du logement social.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Jacques Legendre, rapporteur. La commission a été sensible à la demande de M. Renar : son avis est plutôt favorable.
M. le président. Monsieur Renar, votre amendement est-il maintenu ?
M. Ivan Renar. Revoilà ce vieux débat entre légitimité et légalité ! Je suis pour les deux, mais je penche un peu plus du côté de la légitimité, et c'est pourquoi je préfère maintenir mon amendement. Cela aidera à la réflexion du Gouvernement, quitte à proposer très rapidement un texte conforme.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 13, M. Legendre, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le troisième alinéa (b) du 2° du II de l'article 4 :
« b) De la formule R (en francs par mètre carré) : T × (N/2000 + H'/30) pour les ensembles de structures archéologiques non stratifiées. La variable N représente le nombre de structures archéologiques à l'hectare évalué par les sondages et diagnostics. Lorsque ces derniers révèlent la présence de structures archéologiques complexes, le montant de la redevance est établi sur la base de la formule R (en francs par mètre carré) : T × (N/200 + H'/30). »
La parole est à M. le rapporteur. M. Jacques Legendre, rapporteur. Cet amendement vise à réintroduire un taux majoré de la redevance dans le cas de sites renfermant des structures complexes, des structures particulièrement riches en vestiges archéologiques.
En effet, si la préoccupation du Sénat de tenir compte de la complexité des opérations de fouille a été prise en considération, la formule de calcul retenue par l'Assemblée nationale ne permet pas de conférer à la redevance un caractère dissuasif.
Le risque est donc de voir des aménageurs dotés de fortes capacités contributives préférer payer la redevance plutôt que de renoncer à l'intérêt économique que ces terrains peuvent présenter.
Dans ce cas, l'Etat devra choisir entre deux solutions peu satisfaisantes : soit faire supporter à l'établissement des fouilles dont le coût ne sera pas couvert par la redevance, soit classer le site, ce qui se traduira par le gel du projet d'aménagement et une dépense pour les finances publiques au titre de l'indemnisation due en vertu de la loi de 1913.
Je propose donc de réintroduire le taux majoré que nous avions adopté en première lecture et qui nous semble relever d'un souci bien compris de protection du patrimoine.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. L'avis du Gouvernement est défavorable. Mon explication sera un peu longue parce que le sujet est complexe et que je veux répondre aux préoccupations de la commission.
La création d'un taux majoré pour les sites non stratifiés où la présence de structures archéologiques complexes a été diagnostiquée n'apparaît pas pertinente au Gouvernement.
Le dépôt de cet amendement me conduit d'ailleurs à penser que la notion de structure complexe mérite d'être précisée. Telle qu'elle résulte de l'alinéa a) du 2° du II de l'article 4 du projet de loi, cette notion ne vise en aucune manière à qualifier l'intérêt scientifique ou patrimonial d'une structure archéologique. Est en effet considérée comme complexe toute structure composée de plusieurs éléments - sédiments, ossements, matières organiques, matériaux anthropisés, etc. - et faisant appel à des méthodes diversifiées d'investigation scientifique - anthropologie, études paléo-environnementales, datations physico-chimiques, etc.
Autrement dit, la complexité d'une structure est établie par sa composition et par les moyens à mettre en oeuvre pour l'étudier. Une structure, simple ou complexe, ne prend son sens qu'en relation avec son environnement. La stratégie d'intervention - conservation ou fouille - résulte alors d'une appréciation d'ensemble.
Dès lors, la simple présence de structures complexes sur un site n'impose pas systématiquement la mise en oeuvre de mesures conservatoires. Le dispositif proposé par la commission des affaires culturelles ne permet pas d'atteindre l'objectif recherché.
Par ailleurs, dans sa formulation actuelle, cet amendement aboutirait à appliquer le taux proposé par votre commission à la quasi-totalité des sites non stratifiés susceptibles d'être affectés par un aménagement. En effet, la présence d'une seule structure complexe suffirait à qualifier de « complexe » l'ensemble d'un site. Or, tout site archéologique comprend à la fois des structures simples et des structures complexes.
Je rappelle d'ailleurs que ce type de site est principalement situé en zone rurale ou périurbaine. Je ne pense pas que le souhait de votre assemblée soit de pénaliser ce type de zone.
Enfin, le système de financement mis en place vise non pas à couvrir le coût de telle ou telle opération archéologique mais à assurer le financement de l'établissement public. Toute modification d'une des formules inscrites à l'article 4 du projet de loi remet donc en cause l'économie générale du dispositif, ce qui n'est pas souhaitable.
Le Gouvernement a bien compris le souci du Sénat de renforcer la protection du patrimoine archéologique, mais il préfère pour cela s'en remettre aux moyens législatifs et réglementaires dont il entend se doter.
M. Jacques Legendre, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jacques Legendre, rapporteur. J'ai bien entendu ce que vient de dire M. le secrétaire d'Etat. Je suis convaincu qu'il partage notre souci de voir des sites exceptionnels ne pas être inconsidérément ou trop facilement et de manière définitive dévastés.
Je ne reprendrai pas les explications très techniques que vous venez de nous donner - je n'en ai sans doute pas la capacité - mais cet amendement procède d'exemples très précis et bien connus d'archéologues et de fouilleurs, et pas nécessairement en milieu rural ; je pense à certain site en milieu urbain où un parking, par exemple, a fait problème. Faut-il y renoncer quand la collectivité ou la personne qui veut construire n'en a pas vraiment les moyens ? Et faut-il que le site soit sacrifié malgré son intérêt quand celui qui décide des travaux dispose de moyens financiers extrêmements importants ?
Comme nous savons que l'Etat hésitera à mobiliser les moyens qui sont les siens pour empêcher l'utilisation d'un site particulièrement riche parce qu'il lui faudrait ensuite assumer les conséquence financières de son interdiction, nous proposons de majorer de dix fois, c'est-à-dire d'un taux cette fois très dissuasif, le coût pour l'aménageur de manière à éviter dans la pratique que l'on ne gâche de façon définitive des sites particulièrement importants pour l'histoire et l'archéologie de notre pays.
Voilà très simplement pourquoi la commission a proposé le rétablissement de ce dispositif.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 31, MM. Richert, Grignon, les membres du groupe de l'Union centriste et M. Eckenspieller proposent, après le septième alinéa du II de l'article 4, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les autres travaux d'aménagement, la valeur du 2° est plafonnée à :

× S

S représentant la surface soumise à l'emprise de la fouille. »
La parole est à M. Maman.
M. André Maman. Cet amendement a pour objet de fixer une valeur plafonnée aux redevances de fouilles pour les travaux d'aménagement autres que les constructions affectées à l'habitation, ce qui devrait faciliter les opérations prévues. Nous pensons par exemple aux travaux d'extraction de matériaux, qui portent souvent sur des surfaces importantes et à moindre valeur ajoutée.
Les montants réclamés à l'hectare, tels qu'ils ressortent des formules du projet de loi, sont de nature à compromettre fortement toute l'exploitation.
D'ailleurs, le principe d'un tel plafonnement est déjà prévu pour la redevance pour fouille en faveur des constructions affectées à l'habitation.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jacques Legendre, rapporteur. Me voilà bien ennuyé à l'égard de M. Maman. Cet amendement a fait l'objet d'une discussion longue et approfondie, ce matin, en commission des affaires culturelles.
Nous comprenons très largement les préoccupations exprimées par M. Maman et ses collègues. En même temps, nous sommes bien obligés de regarder quelles sont les conséquences de l'adoption d'un tel amendement : cela revient à réduire considérablement le rendement de la redevance et les ressources de l'établissement. Ce dernier ne disposera plus alors des ressources suffisantes pour réaliser les fouilles prescrites. L'Etat se trouvera donc confronté à une alternative : soit laisser se constituer des files d'attente, soit doter l'établissement des moyens de fonctionnement nécessaires. On s'éloigne là du principe « casseur-payeur » prévu par le texte, que la commission n'avait pas remis en cause.
Mon cher collègue, en soutenant votre proposition, nous aurions pu rendre difficile la mise en pratique d'un texte comme celui-là, dont je viens de dire, une fois de plus, qu'il appelle de notre part de nombreuses objections. Sur le fond, il nous paraît mal structuré. Mais adopter un dispositif qui n'aurait pas les moyens de son fonctionnement ne serait pas rendre service à l'archéologie. Voilà pourquoi, nous n'avons pu émettre qu'un avis finalement défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. Les dispositions relatives au plafonnement de la redevance inscrites à l'article 4 du projet de loi répondent aux préoccupations du Gouvernement en matière de développement de la politique du logement qu'il a entrepris de mettre en oeuvre depuis le début de la législature.
Je reviendrai en quelques mots sur la philosophie même de ce texte. Puisque l'on veut se donner les moyens par diagnostics et fouilles de préserver tous les sites, la redevance n'a pas pour objet de dissuader une politique d'aménagement. Ce texte doit permettre d'ouvrir le dialogue, sans pénaliser quiconque ni sacrifier nos ambitions scientifiques, et ce sans dogmatisme en un domaine où il importe de trouver des solutions pour que les aménageurs et les élus travaillent dans la plus grande clarté.
La mise en place de plafonnements qui, de fait, concerneraient la totalité de ces opérations de fouillespréventives aboutirait à un nouveau dispositif definancement de l'établissement très en retrait sur le plan de son rendement par rapport à celui qui est proposé dans le texte que nous examinons.
L'amendement que vous nous soumettez, monsieur Maman, vise à diviser par trente le montant de la redevance pour les fouilles liées à des aménagements ne relevant pas du secteur de la construction de logements.
Si une telle disposition était adoptée, l'objectif d'autofinancement de l'établissement, qui est celui du Gouvernement, serait totalement remis en cause ; elle conduirait nécessairement à une augmentation très sensible du montant de la redevance pour diagnostic.
Une telle mesure pénaliserait d'abord la catégorie d'aménageurs auxquels se réfèrent les auteurs de l'amendement pour justifier leur projet de plafonnement.
Je ne puis donc émettre qu'un avis défavorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 31.
M. André Maman. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Maman.
M. André Maman. Je maintiens cet amendement, car il est issu de la décision de plusieurs de mes collègues.
De ce que nous ont dit tant M. le rapporteur que M. le secrétaire d'Etat, je note que l'on ressent le besoin de diminuer cette valeur. M. le secrétaire d'Etat lui-même disait qu'elle est trente fois trop importante.
Peut-être pourrions-nous arriver à un accord aujourd'hui en poursuivant notre discussion. Nous pourrions ainsi protéger ceux qui se plaignent du montant trop élevé des frais et satisfaire ceux qui ne peuvent pas continuer les travaux.
Nos positions sont éloignées les unes des autres. Peut-être une solution médiane donnerait-elle satisfaction à tout le monde !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 14, M. Legendre, au nom de la commission, propose de supprimer le deuxième alinéa du II bis de l'article 4.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jacques Legendre, rapporteur. C'est un amendement de coordination avec l'amendement rétablissant l'article 1er quater dans la rédaction du Sénat qui inclut la disposition relative à l'exonération dont bénéficient les collectivités territoriales dotées de services archéologiques.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par l'amendement n° 15, M. Legendre, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le troisième alinéa du II bis de l'article 4 :
« Ouvre droit à une réduction du montant de la redevance la prise en charge par le redevable des opérations archéologiques prescrites en application de l'article 1er bis . De même, la fourniture par la personne redevable de matériels, d'équipements et des moyens nécessaires à leur réalisation ouvre droit à une réduction qui est plafonnée dans le cas visé au a du 2° du II à T × H'/7 et dans le cas visé au b du 2° du II à T × H'/30. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jacques Legendre, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination, qui rétablit le mécanisme d'exonération prévu par le Sénat en première lecture pour les redevables qui ne recourent pas à l'établissement public.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 16, M. Legendre, au nom de la commission, propose de rédiger ainsi le dernier alinéa du II bis de l'article 4 :
« Lorsque les travaux définis au I ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de diagnostics et de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été engagées. »
Cet amendement est affecté d'un sous-amendement, n° 28, présenté par le Gouvernement et tendant à compléter le texte proposé par l'amendement n° 16 pour le dernier alinéa du II bis de l'article 4 par les mots : « déduction faite des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 16.
M. Jacques Legendre, rapporteur. Le texte adopté par le Sénat était à la fois plus clair et plus équitable que celui de l'Assemblée nationale qui ne prévoit, en cas d'abandon du projet d'aménagement, que le remboursement de la redevance liée aux fouilles. Voilà pourquoi nous reprenons ce dispositif.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour défendre le sous-amendement n° 28 et pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 16.
M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat. La rédaction proposée par le Sénat nous semble beaucoup plus claire. Avec le sous-amendement n° 28, nous souhaitons préciser encore cette rédaction.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 28 ?
M. Jacques Legendre, rapporteur. A l'appréciation positive du Gouvernement sur l'amendement n° 16 de la commission, nous répondons par une appréciation positive sur le sous-amendement n° 28 du Gouvernement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 28, accepté par la commission.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 16 accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4 bis